Deliberazione n. 217/PRSP/2014
REPUBBLICA ITALIANA
la
Corte dei conti
in
Sezione regionale di controllo per la Puglia
******
La Sezione Regionale di Controllo per la Puglia composta dai seguenti magistrati:
Consigliere
Luca Fazio
Presidente f.f.
Consigliere
Stefania Petrucci
Relatore
Referendario
Rossana De Corato
Referendario
Cosmo Sciancalepore
Referendario
Carmelina Addesso
a seguito dell’adunanza pubblica del 12 dicembre 2014 ha assunto la seguente
deliberazione;
Visto l’art.100, comma 2, della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio
1934, n.1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n.20, recante disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto l’art.7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n.131 “Disposizioni per
l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n.3”;
Vista l’art. 1, comma 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266;
Visto l’art. 1, comma 3, della legge 7 dicembre 2012, n. 213 di conversione del
decreto legge 10 ottobre 2012 n. 174;
Visto il Regolamento (14/2000) per l’organizzazione delle funzioni di controllo
della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti in data
16 giugno 2000, e successive modificazioni;
Vista la Deliberazione della Sezione Autonomie della Corte dei Conti n.
10/SEZAUT/2014/INPR depositata il 18/04/2014, pubblicata sulla Gazzetta
Ufficiale n. 105 dell’8 maggio 2014, supplemento ordinario n. 38 e recante le
linee guida per le relazioni dei revisori dei conti delle Regioni sui bilanci di
previsione per il 2014;
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Visto il Decreto Legislativo 23 giugno 2011 n. 118 recante disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42 e successive modificazioni;
Visto il Decreto Legislativo 6 settembre 2011 n. 149;
Letta la relazione - questionario compilata dall’Area Finanza e Controlli della
Regione Puglia pervenuta alla Sezione Regionale di Controllo per la Puglia in data
2/10/2014 prot. n. 3084 ed in data 6/10/2014 prot. n. 3107 e le memorie
pervenute in data 11/12/2014 prot. n. 4646;
Vista l’ordinanza del Presidente della Sezione Regionale di Controllo n. 73/2014
del 28/11/2014 che ha fissato per il giorno 12/12/2014 l’adunanza pubblica della
Sezione per l’emissione della Pronuncia prevista dall’art. 1, comma 3, della legge
7/12/2012 n. 213 e dall’art. 1, comma 166 e ss. della legge 23/12/2005 n. 266;
Udito il magistrato relatore, Stefania Petrucci;
Uditi l’Assessore al Bilancio e Programmazione dott. Leonardo Di Gioia ed il
Direttore dell’Area Finanza e Controlli dott. Angelosante Albanese.
FATTO
La relazione – questionario al bilancio di previsione 2014 trasmessa dall’Area
Finanza e Controlli della Regione Puglia ai sensi dell’art. 1, comma 3, della Legge
7/12/2012 n. 213 e redatta secondo le linee guida approvate con deliberazione
della Sezione Autonomie della Corte dei Conti
n. 10/SEZAUT/2014/INPR
depositata il 18/04/2014 evidenziava, all’esito dell’istruttoria, avviata con nota
del 23/10/2014 prot. n. 3278, il permanere delle seguenti criticità meritevoli di
approfondimento: mancata elaborazione dei documenti programmatori previsti
dalla L. R. di contabilità n. 28/2001; contabilizzazione delle anticipazioni di
liquidità, ottenute nell’esercizio 2014, ai sensi dell’art. 3, comma 1, del D.L. n.
35/2013 per i debiti certi, liquidi ed esigibili degli enti del Servizio Sanitario
Nazionale e relativa contabilizzazione in bilancio; previsione, in sede di
assestamento del bilancio di esercizio 2014, della concessione di anticipazioni di
liquidità in favore delle società partecipate Acquedotto Pugliese S.p.A. e
Aeroporti di Puglia S.p.A. ai sensi dell’art. 45 e ss. della L.R. 1 agosto 2014, n.
37; applicazione, nell’esercizio 2014, del patto regionale verticale incentivato e
monitoraggio dell’obiettivo del patto di stabilità interno del medesimo esercizio;
ricorso all’operazione di ristrutturazione della posizione debitoria obbligazionaria
ai sensi dell’art. 45 del D.L. 24 aprile 2014, n. 66; mancata applicazione del
disposto dell’art. 1, comma 6, del D. L. 31/08/2013 n. 101 convertito in L.
30/10/2013, n. 125 in materia di previsione di specifici capitoli di bilancio per il
conferimento di incarichi di studio e consulenza.
Con la nota di risposta del 7/11/2014 prot. n. 3590 e successive integrazioni e
con nota del 28/11/2014 prot. n. 4532, il direttore dell’Area Finanza e Controlli
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ed il dirigente al Servizio Bilancio e Ragioneria della Regione Puglia precisavano
che:
 le anticipazioni di liquidità ottenute nell’esercizio 2014 per la somma di €
318.171.000,00 (ultima tranche di un finanziamento complessivamente attivato
negli anni 2013 e 2014) si erano rese necessarie per far fronte allo squilibrio
patrimoniale, riferito agli anni 2001/2011, degli enti del SSN in relazione agli
ammortamenti non sterilizzati antecedenti l’applicazione del D. Lgs. 23 giugno
2011, n. 118 e pertanto i debiti pagati con tale finanziamento non derivavano né
da mancate erogazioni di somme dovute dalle Regioni già contabilizzate, né da
mancati pagamenti di debiti non ancora contabilizzati;
 le anticipazioni da concedere alle due società partecipate, alla data del 30
ottobre 2014, non erano state perfezionate essendo ancora in corso la
necessaria attività istruttoria. Ad ogni modo, l’Ente assicurava un continuo
monitoraggio, attraverso l’apposito Ufficio Controlli regionale, in collaborazione
con il Servizio Risorse idriche per AQP S.p.A. e il Servizio Pianificazione e
programmazione delle infrastrutture per la mobilità per ADP S.p.A., al fine di
individuare
e
confermare
nel
tempo la
permanenza
dei
presupposti
di
compatibilità di tutta l’operazione non solo dal punto di vista economico e
finanziario ma anche dal punto di vista della realizzazione effettiva delle opere
per le quali le società avevano richiesto il finanziamento. Peraltro, si riferiva che
per ciascuna società, secondo le modalità stabilite nella citata L.R. n. 37/2014, si
erano previsti meccanismi di garanzia tali da assicurare il rimborso delle
anticipazioni
eventualmente
concesse,
nonché
deleghe
obbligatorie
di
pagamento, nel caso di Aeroporti di Puglia S.p.A., e la restituzione del valore
terminale, nel caso di Acquedotto Pugliese S.p.A. Ad avviso dell’Ente, la
possibilità del finanziamento trovava fondamento negli articoli 2467 e 2497
quinquies del codice civile e nella normativa nazionale dettata dall’art. 6, comma
19, del D. L. 31/05/2010 n. 78 convertito nella L. 30/07/2010 n. 122 che ne
ammetterebbe l'applicabilità nei confronti di quelle società partecipate pubbliche
che abbiano chiuso i bilanci in utile per tre esercizi consecutivi e per la
realizzazione di investimenti.
Con la medesima nota di risposta si aggiungeva che la decisione dell’Ente di far
eventualmente ricorso a tale istituto giuridico anziché alle normali forme di
finanziamento creditizio, era ascrivibile in parte a comuni motivazioni per
entrambe le società partecipate ed in parte a proprie peculiarità di ciascun
organismo partecipato; in particolare, la concessione del finanziamento da parte
della Regione Puglia era dovuta ad un concorso di fattori: necessità di garantire
la realizzazione di piani di intervento delle società posto che la mancata o tardiva
realizzazione degli interventi, oltre ad incidere sulla qualità dei servizi erogati
dalle società potrebbe esporre al rischio di procedure di infrazione comunitaria
per il mancato raggiungimento dei livelli di servizio; la grave situazione di crisi
3
che ha caratterizzato i più recenti periodi e la connessa generale ridotta
disponibilità del settore creditizio; la circostanza che la realizzazione del piano di
interventi di ciascuna società implica una durata del ciclo di ritorno degli
investimenti più ampia rispetto alla durata tipica degli affidamenti finora concessi
alle società da parte del sistema creditizio.
L’Area Finanza e Controlli della Regione forniva, poi, ulteriori motivazioni a
sostegno della possibilità di ricorrere a tale forma di finanziamento verso le
predette società partecipate e specificava, relativamente a AQP SpA, che il
31/12/2018 scadrà la concessione per la gestione del servizio idrico integrato e
che la società si trova ad operare in un quadro che presenta aspetti di rigidità da
parte del settore creditizio posto che le linee di finanziamento in uso sono
rinnovate ma con durata limite attestata alla scadenza della concessione e
conseguentemente mentre la società è tenuta ad eseguire gli investimenti
previsti nel piano di ambito, la cui durata finanziaria è legata alla vita utile dei
medesimi, gli affidamenti di liquidità che il sistema creditizio è disponibile ad
offrire sono di breve durata. In assenza di iniezione di liquidità, la società AQP
dovrebbe ridimensionare il piano di investimenti e pertanto l’intervento del socio
trova motivazione, oltre che nella salvaguardia del valore patrimoniale delle
azioni possedute, anche in ragione della necessità di assicurare la continuità ed il
livello dei servizi pubblici che attengono al servizio idrico integrato.
Relativamente ai chiarimenti richiesti durante la fase istruttorie in merito alla
conciliabilità di tale finanziamento con il disposto dell’art. 154 del D. Lgs.
3/04/2006 n. 152, ai sensi del quale la tariffa costituisce il corrispettivo del
servizio idrico integrato ed è determinata in modo che sia assicurata la copertura
integrale dei costi di investimento e di esercizio, l’Ente sottolineava che mentre il
principio di full cost recovery prevede il recupero integrale dei costi sostenuti per
la realizzazione dei piani di investimento attraverso il riversamento in tariffa, la
scelta di adottare criteri di ammortamento finanziario con il recupero in tariffa
secondo
la
durata
ammortamento
residua
secondo
la
della
vita
concessione
utile
effettiva
piuttosto
che
criteri
dell’investimento
di
avrebbe
comportato profili di incompatibilità con i principi contabili sulle immobilizzazioni
oltre evidenti ricadute di ordine sociale posto che il recupero integrale dei costi
entro la scadenza della concessione avrebbe determinato un incremento
tariffario del 91,9%.
Anche relativamente alla società Aeroporti di Puglia SpA, si illustrava che
l’intervento del socio si basava sulle medesime ragioni di salvaguardia del valore
patrimoniale delle quote azionarie possedute e tutela del servizio pubblico e si
chiariva che il fabbisogno di liquidità era funzionale all’avanzamento degli
investimenti
pianificati
mantenimento
della
nel
master
concessione
plan
di
aeroporti
legge
ed
da
era
assicurare
espressione
per
di
il
un
cronoprogramma degli investimenti.
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Con la medesima nota di risposta, si aggiungeva:
 che l’obiettivo del patto di stabilità interno per l’esercizio 2014 era fissato in €.
1.305.000.000,00
dell’attivazione
dalla
del
normativa
patto
regionale
nazionale
verticale
e
rideterminato
incentivato
per
a
seguito
la
somma
complessiva di € 96.729.842,00. A dimostrazione del rispetto, alla data del 30
settembre 2014, dell’obiettivo fissato, si trasmettevano alla Sezione, come
richiesto in istruttoria, i prospetti trimestrali di monitoraggio predisposti dal
Decreto MEF del 30 aprile 2014;
 che, con decreto del Ministero dell’Economia e Finanze del 10 luglio 2014, la
Regione Puglia era stata ammessa alla ristrutturazione prevista dal D. L. n.
66/2014 e pertanto la L.R. 1 agosto 2014, n. 37 prevedeva l'istituzione di un
nuovo capitolo di bilancio per le spese relative all'intermediazione finanziaria nel
riacquisto dei titoli obbligazionari con una dotazione finanziaria di un milione di
euro, e l'imputazione delle spese derivanti dall'assistenza tecnica e legale della
Regione sugli ordinari stanziamenti di bilancio a valere sul capitolo relativo a
spese per competenze dovute a professionisti esterni, per liti, arbitrati ed oneri
accessori. Con la deliberazione di Giunta regionale n. 2169 del 21 ottobre 2014,
la Regione Puglia recepiva gli esiti della Commissione Affari finanziari del 15
ottobre 2014 che aveva affidato alla Regione Lazio il ruolo di centrale di
committenza ai fini dell'aggiudicazione dell'accordo quadro per l’assistenza legale
dell'operazione ed alla Regione Lombardia l’analisi degli aspetti finanziari
dell’operazione. Si comunicava, inoltre, che era in corso di adozione la
determinazione dirigenziale di adozione dell'Accordo Quadro aggiudicato alla
Regione
Lazio
ai
fini
delle
operazioni
connesse
al
riacquisto dei
titoli
obbligazionari, ivi compresa quella relativa all'estinzione anticipata del derivato;
 ed infine che, per l’esercizio 2015, le strutture regionali sarebbero state invitate
dall’Ente al rispetto del dettato normativo previsto dall’art. 1, comma 6, del D.L.
n. 101/2013.
Con le memorie trasmesse per l’odierna adunanza, l’Assessore al Bilancio ed il
Direttore dell’Area Finanza e Controlli hanno precisato, relativamente alla
mancata elaborazione dei documenti programmatori previsti dalla L. R. di
contabilità n. 28/2001, che la programmazione economica e finanziaria regionale
si è sviluppata nel 2014 attraverso l’adozione di provvedimenti settoriali e
principalmente in materia di programmi comunitari e nazionali e che comunque
l’Ente intende prontamente uniformarsi, a decorrere dall’esercizio 2016, agli
strumenti programmatori previsti dal D. Lgs. n. 118/2011 come stabilito dall’art.
11, c. 12 del predetto decreto.
Con le medesime memorie si specificava che, con la L. R. n. 20/2014, erano
state
apportate
le
necessarie
variazioni
al
bilancio
2014
per
effetto
dell’ottenimento dell’anticipazione di liquidità prevista dal D.L. 8/04/2013 n. 35 e
pertanto successivamente alle ripartizioni, effettuate con i decreti del Ministero
5
dell’Economia e delle Finanze del 20/02/2014 e del 14/03/2014, in data
12/06/2014, veniva sottoscritto presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze,
il conseguente contratto di prestito che, all’art. 6, evidenziava che: ”la Regione
garantisce la ricapitalizzazione degli enti del servizio sanitario regionale, in
relazione agli ammortamenti non sterilizzati antecedenti l’applicazione del
decreto legislativo 118/2011, di cui all’articolo 3, comma 1, del decreto legge
35/2013…”; il Ministero dell’Economia aveva anche fornito istruzioni precisando,
tra l’altro, che l’entrata da anticipazione doveva essere sterilizzata al fine di non
ampliare artificiosamente la capacità di spesa ma tale sterilizzazione non doveva
riguardare
gli
importi
riferibili
agli
ammortamenti
non
sterilizzati
che
costituivano, invece, la fattispecie per la quale era stata concessa alla Regione
Puglia l’anticipazione di liquidità.
L’Ente ha comunque rilevato che il capitolo di spesa 772030, istituito con la
citata L. R. n. 20/2014, è stato erroneamente classificato tra le spese correnti
anziché tra le spese in conto capitale come imposto dalla natura del
trasferimento
per
ricapitalizzazione
delle
aziende
sanitarie
e
dopo
aver
richiamato la relazione allegata al giudizio di parificazione del rendiconto 2013
della Regione Lazio nella parte in cui si conclude che per gli ammortamenti non
sterilizzati deve farsi riferimento al concetto sostanziale di spesa storica perché
solo formalmente costituiscono una nuova spesa per il bilancio regionale, ha
ritenuto che trattasi, quindi di spesa storica già effettuata dalle aziende sanitarie
che rifluisce nel bilancio regionale attraverso ricognizioni extracontabili ed alla
cui copertura per competenza (nell’ambito delle spese in conto capitale
trattandosi di ricapitalizzazione delle aziende sanitarie) si provvede per testuale
disposto della legge nazionale.
Relativamente ai finanziamenti da destinare alle società partecipate, con le
memorie per l’odierna adunanza, si è precisato che la situazione finanziaria e
gestionale di entrambe le società evidenzia bilanci in attivo nell’ultimo triennio;
che i finanziamenti sono rivolti alla realizzazione di piani di investimento che
rivestono valenza di interesse generale; che, alla luce degli effetti della
normativa di cui all’art. 2467 del codice civile, il socio Regione ha adottato
strumenti di monitoraggio e controllo pervasivo della gestione operativa anche
oltre gli standard applicati dalla Consob non solo mediante l’utilizzo della
piattaforma “Corolla” ma anche con attività di vigilanza ed attestazione da parte
del Collegio sindacale e della società di revisione; che i predetti investimenti
sono già dotati di copertura finanziaria, a valere sulla tariffa per AQP, a valere su
fondi pubblici identificati per AdP e che pertanto trattasi di operazioni meramente
finanziarie che non condizionano il ciclo programmatico della spesa regionale;
infine, la durata dei finanziamenti che devono essere restituiti entro tempi
definiti è legata alla durata degli investimenti.
6
L’Assessore al Bilancio ed il Direttore dell’Area Finanza e Controlli hanno, inoltre,
rilevato
che
nell’esercizio
2014,
per
non
disperdere
le
risorse
legate
all’attivazione del patto di stabilità verticale, ha attivato la procedura di cui al
comma 517 della L. di stabilità 2014 mediante un accordo con la Regione Sicilia
ratificato dalla Conferenza Stato – Regioni nella seduta del 13/03/2014 in modo
da garantire la cessione di spazi finanziari agli enti locali della Regione per
pagamenti in conto capitale.
Infine, si è fornito un aggiornamento sull’attività di ristrutturazione del prestito
obbligazionario consentita dall’art. 45 del D. L. n. 66/2014 comunicando che, in
data 17/11/2014, aderendo all’accordo quadro aggiudicato dalla Regione Lazio, è
stata stipulata apposita convenzione per l’assistenza legale; in data 18/11/2014
la Giunta regionale ha autorizzato il Servizio Bilancio e Ragioneria ad avvalersi
degli intermediari finanziari individuati dal Ministero dell’Economia ed in data
19/11/2014 è stato sottoscritto dalla Regione il mandato congiunto ai predetti
intermediari; pertanto, sono attualmente in corso le attività preliminari degli
intermediari per sondare l’interesse degli investitori al riacquisto dei titoli
passaggio procedurale necessario e propedeutico al lancio dell’offerta di
riacquisto.
All’adunanza pubblica, l’Assessore al Bilancio, nel richiamare integralmente le
memorie trasmesse, ha depositato copia delle deliberazioni di Giunta regionale n.
2360 del 21/11/2014 e n. 2531 del 1/12/2014 inerenti rispettivamente
l’approvazione dei piani di interventi e schemi di convenzione per i finanziamenti
alle società partecipate AQP Spa e AdP Spa.
L’Assessore al Bilancio ha, inoltre, comunicato che, entro la fine dell’esercizio
finanziario, l’Ente avrà utilizzato tutti gli spazi finanziari concessi nel rispetto del
patto di stabilità interno per il quale la Giunta regionale nel corso dell’anno ha
fornito specifiche direttive e criteri e che la ristrutturazione del prestito
obbligazionario potrebbe subire un rallentamento per effetto del declassamento
del rating finanziario nazionale.
Il Direttore dell’Area Finanza e Controlli ha ribadito, ai fini della contabilizzazione
delle anticipazioni di liquidità aventi la finalità di ricapitalizzazione degli enti del
servizio sanitario regionale per gli ammortamenti non sterilizzati l’assenza della
necessità di procedere alla costituzione di un fondo vincolato pari all’importo
dell’anticipazione concessa.
Considerato in
DIRITTO
Preliminarmente, la Sezione osserva che l’art. 1, comma 3, della L. 7 dicembre
2012 n. 213 di conversione del D. L. 10 ottobre 2012 n. 174, prevede che le
Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei conti esaminano i bilanci preventivi
e i rendiconti consuntivi delle Regioni e degli enti che compongono il Servizio
sanitario nazionale, con le modalità e secondo le procedure di cui all'articolo 1,
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commi 166 e seguenti, della L. 23 dicembre 2005, n. 266, per la verifica del
rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell'osservanza
del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119, sesto comma,
della Costituzione, della sostenibilità
irregolarità suscettibili di
dell'indebitamento e
dell'assenza
di
pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri
economico-finanziari degli enti.
Il comma 4 dell’art. 1, del D. L. n. 174/2012 aggiunge che, ai fini del comma 3,
le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano altresì che i
rendiconti delle Regioni tengano conto anche delle partecipazioni in società
controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività
regionale e di servizi strumentali alla Regione, nonché dei risultati definitivi della
gestione degli enti del Servizio sanitario nazionale.
Trattasi, quindi, di una forma di controllo inizialmente prevista soltanto per gli
enti locali e gli enti del servizio sanitario regionale che è estesa anche alle
Regioni e che pertanto ha comportato la predisposizione di apposite linee guida,
per le relazioni dei revisori dei conti delle Regioni sui bilanci di previsione per il
2014, approvate dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti con la
deliberazione n. 10/SEZAUT/2014/INPR, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n.
105 dell’8 maggio 2014, supplemento ordinario n. 38.
Mancata operatività dell’Organo di revisione regionale
I destinatari delle linee guida sono individuati, per effetto del richiamo del D. L.
n. 174/2012 alla L. n. 266/2005, nel Collegio dei revisori dei conti istituito anche
presso le Regioni per effetto dell’art. 14, comma 1, lett. e) del D. L. 13/08/2011
n. 138 convertito nella L. 14/09/2011 n. 148; tuttavia, la Sezione delle
Autonomie, tenuto conto della recente introduzione della norma che ha reso
obbligatoria l’istituzione dei Collegi dei revisori presso le Regioni, nelle more della
loro effettiva operatività, ha individuato i destinatari delle predette linee guida
nei Responsabili degli uffici bilancio e finanze delle Regioni.
Pertanto, rilevato che nella Regione Puglia l’Organo di revisione, se pure istituito
con la L. R. 28/12/2012 n. 45 non risulta tuttora operante, l’attività istruttoria è
stata avviata nei confronti dell’Ufficio bilancio e con nota del 10/09/2014 prot. n.
2857 si è invitata l’Area Finanza e Controlli dell’Ente a procedere alla
compilazione della predetta relazione-questionario successivamente pervenuta
alla Sezione, con note del 2/10/2014 prot. n. 3084 e del
6/10/2014 prot. n.
3107.
La Sezione rammenta che l’operatività di tale Organo assume notevole rilevanza
posto che, ai sensi dell’art. 72 del D. Lgs. n. 118/2014 come emendato dal D.
Lgs. 126/2014, il Collegio dei revisori dei conti è chiamato a svolgere la funzione
di vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione
della Regione e delle sue articolazioni organizzative dotate di autonomia
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contabile e di bilancio, compreso il Consiglio regionale, ove non sia presente un
proprio organo di revisione.
La sentenza della Corte Costituzionale n. 39/2014
Sempre, in via preliminare, la Sezione osserva che la citata normativa introdotta
dall’art. 1, commi 3-4 del citato D. L. n. 174/2012, unitamente al comma 7
disciplinante la preclusione dell’attuazione dei programmi di spesa regionali per i
quali sia accertata la mancata copertura o l’insussistenza della relativa
sostenibilità finanziaria, è stata impugnata dalle Regioni autonome Friuli-Venezia
Giulia e Sardegna dinanzi alla Corte Costituzionale che, con sentenza del 6
marzo 2014, n. 39, ha ritenuto non fondate le questioni di legittimità sollevate
relativamente ai commi 3 e 4 ed ha pertanto chiarito che lo Stato può prevedere,
nell’esercizio della potestà legislativa concorrente ad esso spettante nella
materia «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica» ed al fine di realizzare interessi costituzionalmente protetti, forme di
controllo della Corte dei conti ulteriori rispetto a quelle disciplinate dagli statuti
speciali e dalle relative norme di attuazione, salvo il limite che esse non
contrastino, in modo puntuale, con tale normativa statutaria o di attuazione degli
statuti. Né tale limite è stato, nella specie, superato, atteso che il controllo
successivo
sulla
gestione
finanziaria
regionale
previsto
dalle
disposizioni
impugnate si colloca su un piano palesemente distinto rispetto sia al controllo
sulla gestione in senso stretto (sentenza n. 179 del 2007) sia al giudizio di
parificazione del rendiconto generale della Regione.
Tuttavia, il Giudice delle leggi ha ritenuto, invece, fondata la questione di
legittimità costituzionale inerente la disposizione del comma 7 poiché attribuiva
alle pronunce di accertamento e di verifica delle Sezioni regionali di controllo
l’effetto, da un canto, di vincolare il contenuto della produzione legislativa delle
Regioni, obbligate a modificare le proprie leggi di bilancio, dall’altro, di inibire
l’efficacia di tali leggi in caso di inosservanza del suddetto obbligo ed ha
affermato che “tali effetti non possono essere fatti discendere da una pronuncia
della Corte dei conti, le cui funzioni di controllo non possono essere spinte sino a
vincolare il contenuto degli atti legislativi o a privarli dei loro effetti. Le funzioni
di controllo della Corte dei conti trovano, infatti, un limite nella potestà
legislativa dei Consigli regionali”.
Con la su richiamata deliberazione n. 10/AUT/2014/INPR, la Sezione delle
Autonomie ha, inoltre, chiarito che l’esame del bilancio di previsione deve essere
svolto dalle Sezioni regionali in termini di giudizio di attendibilità, secondo criteri
che tengano conto, per i diversi ambiti di controllo individuati dalla legge
(equilibri di bilancio e rispetto del patto di stabilità; rispetto dei vincoli e
sostenibilità dell’indebitamento; sana gestione economico-finanziaria degli enti;
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effetti sul bilancio dei risultati delle partecipate e degli enti del sistema sanitario
regionale), del trend storico e delle corrispondenti valutazioni prognostiche.
Mancata elaborazione dei documenti programmatici previsti dalla L. R. di
contabilità n. 28/2001
La Legge regionale di contabilità n. 28 del 16/11/2001 prevede, all’art. 13, la
redazione del documento annuale di programmazione economica e finanziaria
(DAP) che qualifica strumento fondamentale di raccordo tra la programmazione
generale e la programmazione finanziaria e di bilancio poiché con il DAP devono
essere stabiliti i contenuti della politica socio-economica nel territorio e gli
interventi di finanza regionale.
L’art. 8, comma 1, della predetta L. R. n. 28/2001 dispone, inoltre, che la
Regione Puglia debba provvedere all’elaborazione del piano di sviluppo regionale
(PSR) avente durata non inferiore a tre anni e recante le linee strategiche e gli
obiettivi di programma dell’Ente.
Rileva la Sezione che già, con la pronuncia n. 112/PRSP/2013 dell’11 giugno
2013, resa in sede di esame del bilancio di previsione 2013, era stata rilevata la
mancata elaborazione dei documenti programmatici previsti dalla L. R. di
contabilità n. 28/2001.
Il Collegio ritiene opportuno rilevare che, ai sensi dell'art. 36 comma 3 del D.
Lgs. 23/06/2011 n. 118 come emendato dal D. Lgs. 10/08/2014 n. 126, le
Regioni ispirano la propria gestione al principio della programmazione ed, in
particolare, notevole rilevanza è destinata ad assumere il Documento di
economia e finanza regionale (DEFR) volto a descrivere gli scenari economicofinanziari internazionali, nazionali e regionali, le politiche da adottare, gli obiettivi
della manovra di bilancio regionale, tenendo conto degli obiettivi del patto di
stabilità interno e ad esporre il quadro finanziario unitario regionale di tutte le
risorse disponibili per il perseguimento degli obiettivi, della programmazione
unitaria regionale, esplicitandone gli strumenti attuativi per il periodo di
riferimento.
Il comma 4 del citato art. 36 richiama l'allegato 4/1 recante il principio contabile
applicato della programmazione di bilancio aggiunto dal D. Lgs. n. 126/2014 che
chiarisce che l'attendibilità, la congruità e la coerenza, interna ed esterna, dei
documenti di programmazione è prova della affidabilità e credibilità dell’Ente.
La Sezione, pur rilevando che la citata nuova disciplina è destinata a trovare
applicazione, a decorrere dall’esercizio 2016, per gli Enti non soggetti a
sperimentazione come la Regione Puglia, ribadisce che l’attività programmatoria
regionale nel rispetto della normativa assume notevole rilevanza al fine di
garantire
una
corretta
impostazione
dell’attività
economica
e
finanziaria
dell’Ente.
10
Anticipazioni di liquidità ai sensi del D.L. 8 aprile 2013, n. 35
L’art. 3, comma 1, del D.L. 8 aprile 2013, n. 35 prevede che lo Stato possa
concedere anticipazioni di liquidità alle Regioni ed alle Province autonome di
Trento e di Bolzano a valere sulle risorse della "Sezione per assicurare la liquidità
per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili degli enti del Servizio Sanitario
Nazionale", al fine di favorire l'accelerazione dei pagamenti dei debiti degli enti
del Servizio sanitario nazionale in relazione sia agli ammortamenti non sterilizzati
antecedenti all'applicazione del decreto sull’armonizzazione contabile, sia alle
mancate erogazioni per competenza e/o per cassa delle somme dovute dalle
Regioni ai rispettivi servizi sanitari regionali a titolo di finanziamento del Servizio
sanitario nazionale, ivi compresi i trasferimenti di somme dai conti di tesoreria e
dal bilancio statale e le coperture regionali dei disavanzi sanitari, come risultanti
nelle voci "crediti verso regione per spesa corrente" e "crediti verso regione per
ripiano perdite" nelle voci di credito degli enti del SSN verso le rispettive Regioni
dei modelli SP.
Il finanziamento ottenuto dalla Regione Puglia attiene alla prima fattispecie sopra
descritta inerente gli ammortamenti non sterilizzati antecedenti all'applicazione
del decreto sull’armonizzazione contabile.
Inoltre, al fine di garantire la tutela degli equilibri di bilancio delle Regioni e delle
Province autonome che abbiano sottoscritto i contratti di anticipazione di liquidità
per far fronte ai pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili, l’art. 4 del citato
D.L. n. 35/2013 subordina la possibilità di sottoscrivere nuovi prestiti o mutui a
qualunque titolo e per qualsiasi
finalità e di
prestare garanzie per la
sottoscrizione di nuovi prestiti o mutui da parte di enti e società controllati o
partecipati all'attestazione regionale da cui risulti, oltre al conseguimento degli
obiettivi del patto di stabilità interno per l'anno precedente, la condizione che il
bilancio regionale presenti una situazione di equilibrio strutturale.
La Sezione delle Autonomie, con deliberazione n. 19/SEZAUT/2014/QMIG dell’11
luglio 2014, resa, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del D. L. n. 174/2012, ha
enunciato il seguente principio di diritto: “le Sezioni regionali di controllo,
nell’ambito delle valutazioni di competenza finalizzate alla salvaguardia degli
equilibri di bilancio e delle regole sull’indebitamento, verificano la corretta
applicazione delle clausole contrattuali e dei principi di corretta contabilizzazione
in bilancio delle anticipazioni di liquidità concesse ai sensi degli art. 2 e 3, d.l. n.
35/2013, tenendo conto dell’esigenza di evitare che le relative somme possano
concorrere alla determinazione del risultato di amministrazione, generando
effetti espansivi della capacità di spesa”.
Le anticipazioni di liquidità, previste dal D.L. n. 35/2013, appaiono, quindi,
finalizzate a ricostruire le risorse di cassa necessarie al pagamento di spese già
finanziate (oltre agli ammortamenti non sterilizzati e ai crediti vantati dagli enti
del Servizio sanitario nazionale), la cui peculiarità consiste nella previsione della
11
restituzione rateale sino ad un massimo di 30 anni; esse consentono di superare
l’emergenza dei pagamenti dei debiti pregressi e si concretizzano nella mera
sostituzione dei soggetti creditori dell’Ente (il MEF in luogo degli originari
creditori).
Dalla riconosciuta natura di anticipazione delle somme erogate ai sensi degli artt.
2 e 3, d.l. n. 35/2013, appare evidente che il legislatore ha voluto escludere che
esse potessero concorrere alla determinazione del risultato di amministrazione
generando effetti espansivi sulla capacità di spesa; l’anticipazione di liquidità non
può, quindi, costituire il finanziamento di una nuova spesa.
Conseguentemente, le anticipazioni di liquidità del D.L. n. 35/2013, a conferma
del tenore letterale utilizzato dal legislatore, devono essere considerate alla
stregua di mere anticipazioni di denaro e quindi contabilizzate evidenziandone
solo l’aspetto di cassa e non già di competenza, sterilizzandone, da quest’ultimo
punto di vista, gli effetti.
La
deliberazione
n.
19/SEZAUT/2014/QMIG,
anticipando
quanto
dovrà
obbligatoriamente osservarsi per analoghe fattispecie dall’esercizio 2015 per
effetto dell’armonizzazione dei sistemi contabili per le pubbliche amministrazioni,
suggerisce, tra le possibili soluzioni, l’accorgimento tecnico dell’istituzione di un
apposito fondo vincolato (ad es. “Fondo Speciale destinato alla restituzione
dell’anticipazione ottenuta”), pari all’importo dell’anticipazione assegnata dal MEF
da
ridursi
progressivamente
dell’importo
pari
alle
somme
annualmente
rimborsate a norma delle disposizioni di legge e contrattuali, da finanziare con
entrate correnti. Soluzione alternativa ma analoga negli effetti è quella offerta,
invece, dalla Sezione regionale di controllo per la Liguria nella deliberazione n.
65/2013 del 17 luglio 2013 con il mantenimento in bilancio di un residuo passivo
pluriennale.
L’iscrizione delle somme al fondo vincolato consente di evidenziare i movimenti
contabili sia nel conto del bilancio sia nel conto del patrimonio, nel quale il debito
per anticipazione viene rilevato tra i debiti di finanziamento.
La Regione Puglia, invece, con l’emanazione della L.R. 18 aprile 2014, n. 20,
recante la variazione al bilancio di previsione 2014 conseguente all’ottenimento
della citata anticipazione di
liquidità,
ha
contabilizzato la somma
di
€
318.171.000,00 (ultima tranche del finanziamento complessivo da D.L. n.
35/2013 che ha già visto l’accredito di altre due tranche nell’esercizio 2013 per
gli importi di € 185.975.000,00 e di € 148.780.000,00) alla stregua di un mutuo
mediante l’appostazione contabile dell’entrata al titolo V, capitolo n. 5141800
(U.P.B. 05.02.02), e l’uscita al capitolo n. 772030 (U.P.B. 05.08.01) assicurando
la sola copertura finanziaria del rimborso delle rate in quota capitale oltre
interessi a partire dall’esercizio 2015, attraverso riduzione di spesa corrente.
Tuttavia, ritiene il Collegio che tale forma di finanziamento non possa essere
considerata alla stregua di un mutuo atteso che, per effetto del disposto dell’art.
12
3, comma 4, del D. L. n. 35/2013, è esclusa sia dal calcolo del limite
d’indebitamento disposto dall’art. 10, comma 2, L. 16 maggio 1970, n. 281, sia
dall’applicazione della sanzione del divieto di indebitamento per investimenti
posta a carico di quelle Regioni, come la Puglia, che, nell’esercizio 2012 non
hanno rispettato il patto di stabilità interno e per le quali ha trovato applicazione
la disciplina del c.d. “sforamento controllato” di cui all’art. 32, comma 24, lettera
b), della L. 12/11/2011 n. 183 (legge di stabilità 2012).
Inoltre,
a conferma che trattasi di poste non classificabili come mutui, si
aggiunge che, ai sensi del comma 6 dell'art. 45 del D. L. 24/04/2014 n. 66
convertito con modificazioni nella L. 23/06/2014 n. 89, le anticipazioni di
liquidità contratte dalle Regioni sono espressamente escluse dalle operazioni di
ristrutturazione del debito previste, invece, soltanto per i mutui ed i prestiti
obbligazionari aventi determinate caratteristiche.
Deve, peraltro, precisarsi che l’anticipazione di liquidità utilizzata dalla Regione
Puglia ha riguardato una fattispecie alquanto complessa e distinta da quella
inerente in generale il pagamento dei debiti della pubblica amministrazione, in
quanto i debiti del SSN per i quali è stato concesso il finanziamento non sono
stati contratti direttamente dalla Regione, ma dal Servizio Sanitario e non
figuravano pertanto nel bilancio regionale sul versante delle uscite come residui
passivi.
Tale fattispecie è inquadrabile nella problematica relativa agli ammortamenti non
sterilizzati precedenti al D. Lgs. n. 118/2011 (che li ha poi disciplinati) e che ha
determinato l’accumularsi di debiti del Servizio Sanitario Nazionale nei confronti
dei fornitori pareggiati da crediti verso le Regioni, in assenza, tuttavia, di
contabilizzazione dei relativi debiti da parte di queste ultime.
Come precisato dal Decreto del Ministero della Salute di concerto con il Decreto
del Ministero dell’Economia e Finanze del 17/09/2012, la sterilizzazione è il
procedimento contabile mediante il quale viene annullato, per l’appunto
“sterilizzato” l’effetto sul
conto economico dell’ammortamento dei cespiti
finanziati da contributi in conto capitale.
Deve innanzitutto osservarsi che nelle aziende sanitarie che adottano un sistema
di
contabilizzazione
economico-patrimoniale,
oltre
che
finanziario,
le
immobilizzazioni materiali acquisite attraverso contribuzioni in conto capitale da
soggetti pubblici e attraverso altre forme di finanziamento degli investimenti ad
esse assimilate, sono soggette a sterilizzazione degli ammortamenti sulle
immobilizzazioni in base al metodo reddituale con criterio del ricavo pluriennale.
Secondo tale metodo, il contributo in conto capitale va inserito per intero nel
passivo dello stato patrimoniale al momento della nascita del credito verso il
soggetto erogante il contributo stesso che, a sua volta, verrà inserito nell’attivo
dello stato patrimoniale.
13
Al termine di ogni esercizio, l’ammortamento annuale sui cespiti acquistati con
tale contributo, iscritto nel conto economico e portato in detrazione al valore del
cespite, va neutralizzato attraverso una posta rettificativa iscritta tra le voci dei
ricavi, che va a stornare la quota di competenza dell’esercizio del contributo
stesso. Il processo si ripete ogni esercizio fino all’esaurimento del contributo.
In
tal
modo,
l’impatto
all’ammortamento si
reddituale
azzera
del
costo
non
per effetto della quota
monetario
parte
di
relativo
contributo
contabilizzata in ogni esercizio.
Se non venisse effettuata la sterilizzazione di tali oneri, si genererebbero, invece,
corrispondenti perdite di esercizio (emersione di costi se pur non monetari)
dovute al venir meno del contributo e del relativo credito con la conseguente
impossibilità di far fronte al debito sorto per l’acquisto del cespite (emersione di
debiti finanziari).
Infatti, a causa della difformità tra i sistemi contabili delle Regioni (contabilità
solo finanziaria) e delle aziende sanitarie (contabilità anche economicopatrimoniale), gli ammortamenti, essendo costi così detti non monetari, sono
sempre stati esclusi, fino al decreto sull’armonizzazione contabile del 2011, dal
calcolo dell’equilibrio finanziario del servizio sanitario nazionale e non sono mai
state avanzate esplicite richieste di copertura finanziaria alle Regioni.
Tali somme, in sostanza, non sono mai state ricomprese nel concetto di
“fabbisogno sanitario riconosciuto” e quindi nel tempo si sono accumulate perdite
latenti nelle aziende del SSN senza che ne fosse stata data evidenza né nei
bilanci sanitari né in quelli regionali.
Il cambio delle regole contabili e la mappatura completa dei debiti certi, liquidi
ed esigibili delle pubbliche amministrazione, al fine di applicare correttamente la
direttiva dell’Unione Europea sul ritardo dei pagamenti da parte della pubblica
amministrazione, hanno fatto emergere la problematica ed il legislatore è
intervenuto attraverso il D.L. n. 35/2013 che consente alle Regioni la possibilità
di immettere nuova liquidità nel sistema economico italiano al fine di favorire il
più rapido pagamento dei debiti accumulati dalla pubblica amministrazione (in
questo caso dal SSN) ma si ribadisce non può rappresentare una forma di
copertura finanziaria per nuova spesa.
Ad avviso della Regione, invece, anche sulla base della corrispondenza intercorsa
con il Ministero dell’Economia e delle Finanze (mail del 4 luglio 2013 allegata alla
nota prot. n. 4646 dell’11 dicembre 2014) nella quale venivano date disposizioni
alle Regioni di non sterilizzare gli importi riferibili agli ammortamenti richiamati
dall'articolo 3, comma 1, lettera a) del D.L. n. 35/2013, nonché gli importi fatti
valere nell'ambito del procedimento di cui all'articolo 1, comma 174, della L. n.
311/2004, l'appostazione in parte spesa del bilancio di un "fondo anticipazione
liquidità” dovrebbe attuarsi nel solo caso in cui l'erogazione fosse avvenuta per
cassa (articoli 2 e 3, comma 1, lettera b), seconda ipotesi) e non per
14
competenza (articolo 3, comma 1, lettera a) e b), prima ipotesi). Nella prima
casistica, sempre ad avviso della Regione, l'anticipazione di cui trattasi, ove non
sterilizzata, comporterebbe una maggiore spesa, ovvero una riduzione del
disavanzo esposto così come avvenuto nel caso della Regione Piemonte, mentre
nella seconda casistica, inerente l’erogazione in conto competenza, solo
formalmente si sarebbe in presenza di "nuova spesa", mentre in realtà non vi
sarebbe alcun effetto espansivo della capacità di spesa trattandosi di "spesa
storica" già effettuata dalle aziende sanitarie che rifluisce nel bilancio regionale
attraverso ricognizioni extra-contabili ed alla cui copertura per competenza
(nell'ambito delle spese in conto capitale trattandosi di ricapitalizzazione delle
aziende sanitarie) si provvederebbe per testuale disposto della legge nazionale.
Questa Sezione non condivide tale ragionamento in quanto proprio la circostanza
della ricognizione extra-contabile di tali spese dimostra senza dubbio che trattasi
di nuova spesa (nel senso di spesa che prima non era registrata in bilancio, ma a
seguito degli impegni assunti in conto competenza, ne entra a far parte) non
precedentemente contabilizzata e pertanto risulta necessaria la previsione di una
copertura finanziaria in entrata.
Se tale copertura finanziaria fosse rappresentata direttamente dalla stessa
anticipazione di liquidità, senza che ne fossero sterilizzati gli effetti attraverso la
ricerca di ulteriori fonti di copertura finanziaria (per mezzo di aumenti di entrate
autonome e/o riduzioni di spese), la contabilizzazione delle suddette anticipazioni
di liquidità seguirebbe lo stesso schema contabile dei
mutui (copertura
finanziaria assicurata di esercizio in esercizio solo della rata di rimborso del
prestito in
quota capitale
più interessi
fino al
termine
del
periodo di
ammortamento del prestito stesso) e di conseguenza l’operazione finanziaria
posta in essere perderebbe le caratteristiche delle anticipazioni di liquidità
assumendo quelle dell’indebitamento da mutui; circostanza, come già esplicitato
in precedenza, esclusa sia dal D.L. n. 35/2013 che dalla deliberazione n.
19/SEZAUT/2014/QMIG della Sezione Autonomie della Corte dei conti.
Inoltre, a seguito di supplemento d’istruttoria, in data 28 novembre 2014 (ns.
prot. n. 4532/2014), gli uffici della Regione hanno precisato che il capitolo di
spesa n. 772030, destinatario dell’uscita finanziaria da riversare al servizio
sanitario del proprio territorio, nonostante la denominazione riferibile ad una
entrata in conto capitale: “Trasferimento, ai fini di capitalizzazione, agli enti del
Servizio sanitario regionale della anticipazione ex articolo 3, comma 3, del
decreto-legge 35/2013 – riparto 2014”, è stato inserito tra le spese correnti
generando
perplessità
anche
ai
fini
dell’applicazione
dell’art.
119
della
Costituzione che prevede la possibilità di ricorrere all'indebitamento solo per
finanziare spese di investimento.
Con le memorie, trasmesse in data 11 dicembre 2014, in occasione dell’odierna
adunanza, la Regione Puglia ha riconosciuto di aver “erroneamente” classificato
15
tali spese tra quelle correnti e pertanto ha dichiarato, in via autocorrettiva, che
provvederà a rettificare le scritture contabile per iscriverle regolarmente tra le
spese in conto capitale.
Deve, infine, evidenziarsi che, per analoga fattispecie, la Sezione regionale di
controllo per il Piemonte, con ordinanza n. 49/2014, depositata il 10 novembre
2014, ha sollevato questione di legittimità costituzionale sottolineando, tra
l’altro, che, nel mutato quadro dell'ordinamento costituzionale, l'art. 81 non
costituisce l'unica norma in materia di finanza pubblica posto che la l. cost. n.
3/2001, con la nuova formulazione dell'art. 119, comma 6, della Costituzione, ha
introdotto il principio che limita il ricorso all'indebitamento solo per spese di
investimento e la l. cost. n. 1/2012 ha previsto ulteriori norme costituzionali in
materia di finanza pubblica, tra tutte il nuovo art. 97, primo comma.
Conclusivamente la Sezione, con riserva di effettuare ulteriori approfondimenti in
sede di giudizio di parificazione del rendiconto dell’esercizio 2014, ritiene che la
Regione Puglia debba prudenzialmente vincolare, nel proprio bilancio, una
somma pari a €. 318.171.000,00 al fine di costituire una riserva da utilizzarsi nel
caso in cui occorra dare copertura finanziaria, attraverso l’utilizzo di propri fondi,
alla spesa di cui citata alla L.R. 18 aprile 2014, n. 20 recante l’istituzione, nel
bilancio regionale autonomo dell’esercizio 2014 e pluriennale 2014-2016, del
predetto capitolo di spesa n. 772030 (UPB 05.08.01) nell’ambito della gestione
sanitaria.
Le operazioni di finanziamento alle società partecipate AQP Spa e AdP
Spa
L’art. 45 e seguenti della L. R. 1/08/2014 n. 37, recante l’assestamento e la
prima variazione al bilancio di previsione 2013, autorizzano la Regione Puglia, al
fine di sostenere piani di intervento per investimenti che rientrano nella corrente
strategia d’impresa e che perseguono finalità di pubblico interesse, a concedere
temporanee anticipazioni di liquidità a favore delle società controllate Acquedotto
Pugliese S.p.A. fino all’importo massimo di euro 200 milioni e Aeroporti di Puglia
S.p.A fino all’importo massimo di euro 50 milioni.
La normativa regionale prosegue affermando che tali anticipazioni devono essere
concesse nel rispetto delle disposizioni di cui al comma 19 dell’articolo 6 del D.L.
31 maggio 2010, n. 78 convertito, con modificazioni, dalla L. 30 luglio 2010, n.
122, devono avvenire a titolo oneroso, avere natura temporanea ed essere
rimborsabili entro un arco temporale definito. Per l’accesso all’anticipazione le
società, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge,
dovevano predisporre apposita richiesta corredata da piani di attività e da piani
finanziari asseverati da organi di controllo interno e di revisione contabile.
Sulle anticipazioni sono dovuti interessi, da corrispondersi con periodicità
semestrale, calcolati applicando alle somme anticipate un tasso di interesse
16
definito sommando al tasso debitore convenzionalmente dovuto dalla Regione
Puglia al proprio tesoriere in caso di anticipazione di tesoreria, uno spread
equivalente al parametro medio di mercato (EURIRS,EURIBOR) corrispondente
alla durata dell’anticipazione.
L’art. 45 della citata L. R. n. 37/2014 aggiunge che, per quanto non
espressamente disciplinato, trovano applicazione le norme di cui agli articoli
2467 e 2497-quinques del codice civile.
L'art. 2467 del codice civile sancisce, al primo comma, il principio della
postergazione del socio rispetto ai creditori sociali e prevede che: "il rimborso dei
finanziamenti
dei soci a favore della società̀ è postergato rispetto alla
soddisfazione degli altri creditori e, se avvenuto nell’anno precedente la
dichiarazione di fallimento della società, deve essere restituito”.
Il legislatore, con la riforma di diritto societario di cui al D. Lgs. 17/01/2003 n. 6,
ha inteso porre un freno a fenomeni di sottocapitalizzazione affrontando la
questione dei finanziamenti effettuati dai soci a favore della società che
formalmente si presentano come capitale di credito, ma che nella sostanza
economica costituiscono parte del capitale.
La regola della postergazione è stata introdotta al fine di porre rimedio a
situazioni che possono in concreto presentarsi in tutte le società di capitali,
ovvero che il prestito del socio a favore della
finanziario abbia una finalità
società in precario equilibrio
sostitutiva del capitale di rischio ed è stata
introdotta a tutela dei terzi creditori. (Tribunale di Venezia 10 febbraio 2011).
Preliminarmente occorre valutare l'applicabilità dell'art. 2467 c. c., collocato tra
le disposizioni regolatrici delle società a responsabilità limitata, anche alle società
per azioni.
Al riguardo, per la fattispecie in esame, il sostegno normativo potrebbe rinvenirsi
nell'art. 2497 quinquies del codice civile che espressamente prevede che ai
finanziamenti effettuati a favore della società da chi esercita attività di direzione
e coordinamento nei suoi confronti o da altri soggetti ad essa sottoposti si
applica l'articolo 2467 c.c.
Il secondo comma del su richiamato art. 2467 del codice civile chiarisce che
s'intendono finanziamenti dei soci a favore della società quelli, in qualsiasi forma
effettuati, che sono concessi in un momento in cui, anche in considerazione del
tipo
di
attività
esercitata
dalla
dell'indebitamento rispetto al
società,
risulta
un
eccessivo
squilibrio
patrimonio netto oppure in una situazione
finanziaria della società nella quale sarebbe stato ragionevole un conferimento.
Come chiarito dalla relazione illustrativa al D. Lgs. n. 6/2003, deve adottarsi un
criterio di ragionevolezza che tenga conto della situazione della società e che si
confronti con i comportamenti che nel mercato sarebbe ragionevole attendersi in
modo che siano colpiti soltanto quei finanziamenti erogati in condizioni di
17
anormalità e che, come tali, siano erogati in violazione dei principi di corretto
finanziamento.
Si osserva, a titolo esemplificativo, che relativamente al parametro dell'eccessivo
squilibrio dell'indebitamento ne è stata individuata la sussistenza nel caso
dell'erogazione di finanziamenti destinati al pagamento di spese correnti della
società (Tribunale di Venezia, decreto del 14 aprile 2011).
Senza dubbio deve poi porsi l'attenzione, al momento dell’erogazione del
finanziamento, sulla sussistenza di adeguate garanzie finanziarie della società̀
che facciano presumere una ragionevole possibilità̀ di rimborso dello stesso.
Peraltro, il ricorso ad operazioni di finanziamento da parte dei soci si pone in
alternativa al ricorso alle ordinarie procedure di aumento di capitale.
Ritiene la Sezione che nella particolare fattispecie in esame trattasi di
finanziamenti, impropriamente definiti “temporanee anticipazioni di liquidità”
erogati da un azionista pubblico che detiene, nel caso di AQP Spa, l’intero
capitale o comunque una quota azionaria rilevante pari 99,41% del capitale nel
caso di AdP Spa e pertanto particolari cautele dovrebbero essere approntate dal
socio pubblico al fine di garantire la compatibilità del predetto principio della
postergazione al soddisfacimento di tutti i creditori sociali con i principi di sana e
prudente gestione finanziaria posto che la legislazione più recente in materia di
autonomie regionali appare chiaramente improntata a finalità di tutela della
finanza pubblica e dell’unità economica della Repubblica.
In particolare, la concessione di finanziamenti alle società deve essere rivolta alla
realizzazione di un concreto piano d’investimenti dettagliatamente elaborato
dalla società ed attentamente valutato dall’azionista pubblico.
Si rileva che, in sede di relazione al giudizio di parificazione del rendiconto
regionale per l’esercizio 2013, approvata con deliberazione n. 126/PARI/2014, è
emerso che è in atto la realizzazione del progetto relativo alla piattaforma
"COROLLA” ritenuta dall’Ente propedeutica e strumentale ad ottimizzare e
garantire
gli
adempimenti in
materia
di
semplificazione
dei
processi
di
monitoraggio, comunicazione, trasparenza e pubblicità, armonizzazione contabile
e consolidamento di bilancio delle società partecipate, delle agenzie regionali e
degli altri enti ed organismi sottoposti a vigilanza e controllo della Regione
Puglia.
Secondo il consolidato orientamento delle Sezioni regionali di controllo, il socio
pubblico, alla luce degli effetti della normativa di cui all’art. 2467 del codice
civile, dovrebbe, dunque, “astenersi da attività di finanziamento nei confronti
delle società partecipate qualora non abbia in concreto adottato tutti gli
strumenti idonei ad un controllo approfondito della gestione operativa e
finanziaria della società partecipata, al fine di appurare se la stessa necessiti,
diversamente, di interventi di ricapitalizzazione non solo ai fini del rispetto del
principio di trasparenza dell'azione amministrativa che impone che l'organo
18
consiliare debba essere a conoscenza del possibile risultato finale che consegue
ad un'operazione finanziaria e adottare le conseguenti decisioni, ma anche al fine
di prevenire una minaccia agli equilibri finanziari dell'ente nonché la possibile
inconsapevole
elusione dei vincoli del patto di stabilità interno” (Sezione
regionale di controllo per il
515/PAR/2012;
Sezione
Veneto, deliberazioni n. 40/2009/PAR e n.
regionale
di
controllo
per
l’Emilia
Romagna,
deliberazione n. 35/2011/PAR).
L’eventuale erogazione di tali finanziamenti da parte del socio pubblico deve,
pertanto, porsi in relazione anche con la normativa dettata in materia di patto di
stabilità
interno
espressamente
atteso
escluse
che
le
spese
dall’aggregato
per
delle
concessione
spese
finali
di
di
crediti
sono
competenza
eurocompatibile, ai sensi dell’art. 1, c. 451, lett. c) della L. 24/12/2012 n. 228.
La ratio di tale esclusione va ricercata nella mancata incidenza di operazioni
meramente finanziarie nella gestione economica degli enti territoriali posto che
l'indebitamento netto è definito come il saldo fra entrate e spese finali, al netto
delle operazioni finanziarie (riscossione e concessioni crediti, partecipazioni e
conferimenti, anticipazioni), desunte dal conto economico della P.A., elaborato
dall'ISTAT e nella nozione di indebitamento, ai fini del rispetto del vincolo
europeo del rapporto debito/pil, non rientrano le operazioni che consentono di
superare momentanee carenze di liquidità.
Pertanto, tali operazioni possiedono questa finalità se sono di breve durata e non
condizionano il ciclo programmatico di spesa nella formazione dei bilanci di
previsione delle pubbliche amministrazioni.
L’art. 48 della L. R. n. 37/2014 precisa che le anticipazioni, in favore delle
società partecipate AQP SpA e AdP SpA, rientrano tra le operazioni di reimpiego
temporaneo delle somme giacenti presso la tesoreria della Regione Puglia, nel
rispetto di quanto previsto dalla vigente normativa in materia di contabilità
pubblica e patto di stabilità interno.
Tuttavia, anche le operazioni di gestione attiva della liquidità (c.d. cash
management) depositata presso il tesoriere devono avvenire nel rispetto di
alcune condizioni di ammissibilità, riconducibili al più generale principio di sana
gestione finanziaria, tra le quali l’elevato rating sul merito di credito della
controparte; la garanzia di un vantaggio economico superiore a quello ricavabile
dal deposito presso il proprio tesoriere; il rispetto della normativa sulla tesoreria
unica mista; l’estinzione dell’operazione in breve termine (in genere nell’arco
massimo di 18 mesi) o la possibilità garantita di pronto disinvestimento
anticipato del capitale impiegato per far fronte ai pagamenti ai quali le giacenze
di cassa sono destinate anche in relazione all’obbligo di prioritario utilizzo di cui
all’art. 7, comma 5, del D. Lgs. 7/08/1997 n. 279, che include tra le liquidità
derivanti da entrate proprie depositate presso il sistema bancario, anche quelle
temporaneamente reimpiegate in operazioni finanziarie con esclusione di quelle
19
concernenti accantonamenti per i
fondi di previdenza a capitalizzazione per la
quiescenza del personale dipendente ed i valori mobiliari provenienti da atti di
liberalità di privati destinati a borse di studio (Sezione regionale di controllo per
il Veneto, deliberazione n. 40/2009/PAR).
I termini di scadenza per il recupero delle operazioni di finanziamento in esame
sono fissati per AQP SpA, al 31 dicembre 2020, dall’art. 46, comma 4, della
citata L.R. n. 37/2014 ed al 31 dicembre 2018 dall’art. 47, comma 4, della
medesima legge regionale per AdP SpA.
Tali operazioni di finanziamento non sembrerebbero, quindi, destinate ad
esaurirsi in un breve arco temporale; peraltro, la Regione, durante la fase
istruttoria, ha rilevato che tra i motivi per i quali si ritiene di far ricorso ad
operazioni di finanziamento del socio vi è proprio il disallineamento nell’equilibrio
temporale tra fonti di finanziamento ed impieghi posto che tale finanziamento
sarebbe finalizzato al completamento di piani di investimento delle società
partecipate.
Si segnala, inoltre, che la circolare MEF n. 6 del 18/02/2014, se pure dettata per
l’applicazione del patto di stabilità interno per gli esercizi 2014-2016 degli enti
locali, precisa che, a fini esemplificativi, appaiono riconducibili alle forme elusive
delle regole del patto di stabilità interno anche le ipotesi di illegittima traslazione
di pagamenti dall'ente a società esterne partecipate realizzate, ad esempio,
attraverso un utilizzo improprio delle concessioni e riscossioni di crediti e
pertanto anche tale aspetto dovrà essere valutato dall’Ente posto che si
configurano fattispecie elusive del patto di stabilità interno ogni qualvolta siano
attuati
comportamenti
che,
pur
legittimi,
risultino
intenzionalmente
e
strumentalmente finalizzati ad aggirare i vincoli di finanza pubblica.
Non si ravvisano, comunque, aspetti elusivi della normativa dettata dall’art. 6,
comma 19, del citato D. L. n. 78/2010 rilevato che le società eventualmente
destinatarie di finanziamenti non hanno registrato, per tre esercizi consecutivi,
perdite
di
esercizio
nè
utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di
perdite anche infrannuali.
Infine, relativamente ai finanziamenti nei confronti della società AQP, potrebbero
sorgere perplessità anche in merito all’eventuale applicazione della normativa
comunitaria in materia di aiuti di Stato (Sezione regionale di controllo per il
Veneto, deliberazione n. 515/2012/PAR).
Infatti, si ritiene opportuno rilevare che la Consulta, con sentenza n. 325
depositata in data 17 novembre 2010, ha affermato che la disciplina concernente
le modalità dell’affidamento della gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza
economica, a cui è riconducibile il servizio idrico integrato, va ricondotta, invece,
all’ambito della materia, di competenza legislativa esclusiva dello Stato, «tutela
della concorrenza», prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
20
tenuto conto degli aspetti strutturali e funzionali suoi propri e della sua diretta
incidenza sul mercato.
Tuttavia, deve segnalarsi che la Conferenza delle Regioni e delle Province
autonome, con nota del 7/02/2013 n. 13/019CR12/C5, nello specificare la
posizione delle Regioni sull’eventuale applicabilità al servizio idrico integrato del
regime di aiuti di Stato, ha precisato che l’Unione europea consente agli Stati
membri la possibilità di derogare alle norme della concorrenza e ai relativi
principi di trasparenza, adeguata pubblicità, proporzionalità, non discriminazione,
parità
di
trattamento
e
mutuo
riconoscimento
nella
misura
in
cui
dall’applicazione degli stessi potrebbe derivare una compromissione della
missione
di
interesse
generale,
prospettando
pertanto
un
ragionevole
contemperamento tra la tutela dell’interesse generale ed il principio della
concorrenza nel settore dei servizi.
La Conferenza delle Regioni ha, inoltre, evidenziato che il sistema dei
finanziamenti pubblici erogati nel settore del servizio idrico integrato attiene
esclusivamente alla realizzazione di dotazioni infrastrutturali necessarie alla
erogazione del servizio ed asservite al regime di proprietà demaniale posto che
ai sensi dell’art. 143 del D. Lgs. n. 152/2006 le infrastrutture realizzate dai
gestori devono, a fine affidamento, essere retrocesse al soggetto pubblico e
quindi rientrano in disponibilità demaniale con il valore residuo del bene e relativi
ammortamenti. In questo senso il finanziamento ha, anche in questo caso, come
destinatario finale il patrimonio pubblico in cui rientra dopo che, nel periodo di
utilizzo, ha comunque generato benefici ai cittadini utenti.
In sede di adunanza pubblica, è stata depositata copia delle deliberazioni di
Giunta regionale n. 2360 del 21/11/2014 e n. 2531 del 1/12/2014 recanti
l’approvazione dei piani di interventi ed i relativi schemi di convenzione per i
finanziamenti alle società partecipate AQP Spa e AdP Spa.
Con
tali
deliberazioni,
l’Ente,
dopo
aver
espressamente
richiamato
la
giurisprudenza contabile in materia di finanziamento di società partecipate e
ribadito che, per la società AQP Spa, la portata degli investimenti definiti
dall’Autorità Idrica Pugliese che la società è tenuta a realizzare ai fini del rispetto
degli obblighi di concessione riguarda un orizzonte temporale ben più ampio di
quello determinato dalla scadenza della concessione fissata al 31/12/2018, ha
rilevato la sussistenza dell’attestazione di conformità da parte della società di
revisione e dei verbali dei Collegi sindacali che non hanno ravvisato elementi
ostativi per l’accesso alle richieste di anticipazione delle citate società avanzate
nella misura massima prevista dalla L.R. n. 37/2014 e da concedersi a titolo
oneroso.
Questa Sezione prende atto che entrambe le deliberazioni specificano che, in
ossequio ai principi di prudenza, proporzionalità e adeguatezza, si rende
necessario definire modalità di monitoraggio e controllo e che detto monitoraggio
21
debba includere aspetti di natura economica, patrimoniale e finanziaria, con
scadenza trimestrale, per l’intero arco di durata dell’anticipazione, ed essere
finalizzato a verificare la permanenza dei presupposti di compatibilità già
accertati nella fase istruttoria.
L’attività di monitoraggio e controllo, descritta nelle citate deliberazioni di
Giunta, prevede: 1) il coinvolgimento del Collegio Sindacale, cui compete la
vigilanza ai sensi del Codice civile, e con particolare riferimento all’anticipazione
da soci; 2) per quanto riguarda gli aspetti contabili e di bilancio, apposito
intervento delle società di revisione incaricate della revisione legale dei conti, cui
compete l’emissione di relazioni di revisione tanto a tutela dell’azionariato e dei
terzi; 3) periodicità trimestrale con riguardo sia agli aspetti economici, che agli
aspetti finanziari, (monitoraggio approfondito e costante), tale da consentire la
tempestiva adozione di ogni eventuale provvedimento si rendesse necessario da
parte dell’amministrazione pubblica socio, anche in relazione a quanto previsto
dall’art. 2467 del cod. civ.; 4) meccanismi di garanzia tali da assicurare il
rimborso delle anticipazioni eventualmente concesse, legando le stesse alla
restituzione del valore terminale, secondo modalità stabilite nella citata L.R. n.
37/2014.
Pertanto, il Collegio, alla luce delle deliberazioni di Giunta regionale su
richiamate e delle rassicurazioni fornite sin dalla fase istruttoria, ribadisce che
tali operazioni finanziarie dovranno essere attentamente valutate e monitorate
da parte della Regione chiamata a tener conto dei molteplici aspetti su
rappresentati ed auspica conseguentemente la concreta realizzazione delle
attività di monitoraggio e controllo definite con le predette deliberazioni di Giunta
regionale.
Il patto di stabilità interno nell’esercizio 2014
L’art. 1, comma 497, della L. 27/12/2013 n. 147, recante la legge di stabilità per
l’esercizio 2014, ha introdotto il comma 449 bis alla legge di stabilità
dell’esercizio precedente, con il quale si fissano gli obiettivi del patto di stabilità
interno delle Regioni a statuto ordinario da perseguire per le annualità 2014 e
2015-2017.
Come evidenziato dalla successiva tabella, la Regione Puglia è chiamata a non
superare, per l’esercizio 2014, il limite di spesa di 1,305 miliardi di euro in
termini di spesa finale di competenza euro-compatibile.
Deve rammentarsi che la legge di stabilità dell’esercizio 2014, ha soppresso i
commi 450 e 450-bis dell’art. 1 della L. n. 228/2012 e pertanto dall’annualità
2014 l’obiettivo di patto di stabilità interno da perseguire è espresso nella sola
grandezza della competenza “euro-compatibile” ovverosia un aggregato costruito
considerando i soli impegni di spesa corrente di competenza dell’anno, al netto
dei trasferimenti, delle spese per imposte e tasse e degli oneri straordinari della
22
gestione corrente, sommati ai pagamenti di spesa in conto capitale (sia in conto
competenza che in conto residui), al netto dei pagamenti relativi alla concessione
di crediti, all’acquisto di titoli, partecipazioni azionarie e conferimenti, e sommati
ai pagamenti di spesa corrente (sia in conto competenza che in conto residui)
per trasferimenti, imposte e tasse ed oneri straordinari della gestione corrente 1.
Tab. 1 – Obiettivo Patto regioni a statuto ordinario
FONTE: Legge di stabilità dell’esercizio 2014
Per l’esercizio 2014 la Regione Puglia, a differenza dell’esercizio precedente, ha
attivato la procedura del c.d. patto regionale verticale “incentivato” normato
dall’art. 1, commi da 122 a 125, della L. 24 dicembre 2012, n. 228, che prevede,
con le modalità previste dall’art. 1, comma 138, della L. 13 dicembre 2010, n.
220, così come modificato dall’art. 1, comma 506, della L. 27 dicembre 2013, n.
147, un peggioramento del proprio saldo programmatico euro-compatibile al fine
di cedere agli enti locali del proprio territorio, spazi finanziari dello stesso
importo utilizzabili da quest’ultimi per i pagamenti di spese in conto capitale nei
limiti stabiliti dalla stessa legge di stabilità, e successive modifiche, del 2013. La
1
Si precisa che dal complesso aggregato descritto, sono escluse anche alcune tipologie di spese
dettagliatamente elencate dall’art. 32, comma 4, della L. n. 183/2011 come, ad esempio, le spese
per il finanziamento del servizio sanitario nazionale (sottoposte ad una specifica disciplina di
contenimento concernente il controllo della spesa sanitaria); le spese che vanno a finanziare funzioni
normativamente attribuite alle regioni (trasporto pubblico locale e ferroviario); le spese correlate ai
cofinanziamenti europee (con esclusione delle quote statali e regionali) oppure quelle a valere sulle
risorse dei cofinanziamenti nazionali dei fondi strutturali comunitari.
23
tabella seguente evidenzia che la Regione Puglia, nell’esercizio 2014, avrebbe
potuto cedere spazi finanziari per la somma complessiva di €. 80.608.203,00.
Tab. 2 – Patto regionale verticale incentivato per l’esercizio 2014
FONTE: Tabella allegata all’art. 1, comma 122, della legge di stabilità 2013
L’art. 1, comma 517, della L. 27 dicembre 2013, n. 147 ha, inoltre, previsto che
lo Stato, le Regioni e le Province autonome possano, con accordo in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni da concludere
entro il 15 ottobre 2014, individuare criteri e modalità per il concorso alla finanza
pubblica da parte delle medesime Regioni e Province autonome, nel rispetto dei
saldi di finanza pubblica come complessivamente definiti.
Pertanto, le Regioni a statuto speciale e le Province autonome possono cedere
alle Regioni a statuto ordinario spazi finanziari nell'ambito del patto di stabilità
interno ovvero le somme ad esse dovute per gli anni 2012 e 2013 per effetto
dell'applicazione della sentenza della Corte costituzionale 31 ottobre 2012, n.
241, mentre le Regioni a statuto ordinario possono cedere spazi finanziari
nell'ambito del patto di stabilità interno a favore delle Regioni a statuto speciale
e delle Province autonome di Trento e di Bolzano.
A seguito della negoziazione avvenuta in sede di Conferenza Stato-Regioni del
13 marzo 2014 tra la Regione Puglia e la Regione Sicilia (nota della Regione n.
3590 del 7/11/2014), la prima ha ceduto alla seconda €. 80.608.202,00 (valore
equivalente al proprio incentivo sul patto verticale) di propria dotazione
finanziaria sul Fondo Sviluppo e Coesione, in cambio del trasferimento dalla
Regione Sicilia alla Puglia di spazi finanziari valevoli sul patto di stabilità interno
per l’attivazione del patto regionale verticale incentivato pugliese per la somma
complessiva di € 96.729.842,00.
In buona sostanza la Puglia ha, quindi, rinunciato al mancato impiego di fondi
per 80,6 milioni di euro in cambio della possibilità offerta agli enti locali del
24
proprio territorio di migliorare il loro saldo programmatico in termini di patto di
stabilità interno consentendo pagamenti aggiuntivi in conto capitale per la
somma di 96,73 milioni di euro e procedendo, contestualmente, a rideterminare
il proprio obiettivo programmatico euro-compatibile.
La determinazione di Giunta regionale n. 7 del 14 marzo 2014 chiarisce che
l’ammontare della suddetta somma, come indicato dall’art. 1, commi 122 e 123
della legge di stabilità 2013 e successive modifiche, è stato suddiviso tra le
Province della Puglia per € 24.182.000,00 (25% dell’importo complessivo degli
spazi finanziari ceduti dalla Regione), tra i comuni superiori a 5.000 abitanti per
€ 36.274.000,00 (50% della somma al netto degli spazi ceduti alle province) e
tra quelli inferiori ai 5.000 abitanti soggetti al patto di stabilità per soli €
18.432.000,00 perché la restante somma, pari a € 17.842.000,00, non è stata
assegnata ai comuni pugliesi ma redistribuita tra i comuni italiani per effetto del
conseguimento, da parte dei primi, del saldo obiettivo pari a zero.
In definitiva, il peggioramento dell’obiettivo della Regione Puglia ha prodotto
effetti positivi sui propri enti locali soltanto per l’82% del valore massimo
potenziale e pertanto complessivamente tale operazione ha consentito agli enti
locali pugliesi di utilizzare l’importo complessivo di €. 78.888.000,00 su €.
96.729.842,00 (e quindi una somma comunque inferiore a quella di partenza,
pari a € 80.608.202,00 ceduta alla Regione Sicilia) pagando un prezzo di €
80.608.202,00 quale minore disponibilità finanziaria sui Fondi Sviluppo e
Coesione per la Puglia.
La tabella che segue, elaborata con i dati forniti dalla Regione a seguito del
monitoraggio trimestrale disciplinato dal Decreto MEF del 30 aprile 2014,
evidenzia che, a tre quarti dalla fine dell’esercizio (30 settembre 2014) la
Regione Puglia risulti ampiamente rispettare l’obiettivo prefissato a inizio anno
(obiettivo raggiunto al 51%) e pertanto, allo stato attuale, non è ipotizzabile uno
sforamento; anzi è auspicabile una più incisiva azione amministrativa, in termini
di spesa euro-compatibile, al fine del raggiungimento dell’intero obiettivo
prefissato entro la fine dell’ultimo trimestre utile in modo da utilizzare
completamente tutte le opportunità di spesa offerte dal patto di stabilità interno
per l’esercizio 2014.
L’Ente, in sede di adunanza pubblica, ha ribadito che effettivamente sino alla
chiusura dell’esercizio finanziario 2014, si provvederà all’utilizzo degli spazi
finanziari ancora consentiti dalla disciplina del patto di stabilità interno.
25
Tab. 3 - Monitoraggio del rispetto del patto di stabilità dell'esercizio 2014
(Valori in migliaia di euro)
Impegni / pagamenti
(cumulati al III trimestre 2014)
RISULTATI DI COMPETENZA EUROCOMPATIBILE
ICO
RN
IMPEGNI CORRENTI NETTI EUROCOMPATIBILI
268.122
PCO
RN
PAGAMENTI CORRENTI NETTI EUROCOMPATIBILI
245.722
PCA
PN
PAGAMENTI IN C/CAP NETTI EUROCOMPATIBILI
R SF
14
RISULTATO CUMULATO AL III TRIMESTRE SPESE FINALI
(ICORN+PCORN+PCAPN)
99.928
613.772
OP SF
14
OBIETTIVO PROGRAMMATICO ANNUALE SPESE FINALI
QO SF
14
QUOTA OBIETTIVO ANNUALE CEDUTO AGLI ENTI LOCALI
OR SF
14
OBIETTIVO ANNUALE SPESE FINALI RIDETERMINATO
1.208.270
DIFFERENZA TRA RISULTATO CUMULATO AL III TRIMESTRE SPESE
FINALI E OBIETTIVO in termini di competenza euro-compatibile
(R SF 14 - OR SF 14)
-594.498
DS
14
1.305.000
96.730
PERCENTUALE DELLA CAPACITA' DI SPESA ANCORA INESPRESSA AL
01/10/2014 (in termini di competenza euro-compatibile)
49,20%
Fonte: Rielaborazione su dati forniti dalla Regione Puglia con nota n. 3590 del 7 novenbre 2014
Prestiti obbligazionari e strumenti di finanza derivata
L’art. 45 del D. L. 24 aprile 2014 n. 66 convertito, con modificazioni nella L. 23
giugno 2014 n. 89 autorizza il Ministero dell’Economia e delle Finanze ad
effettuare la ristrutturazione delle operazioni di indebitamento regionale che, alla
data del 31 dicembre 2013, presentavano le seguenti caratteristiche: a) vita
residua pari o superiore a 5 anni e importo del debito residuo da ammortizzare
superiore a 20 milioni di euro per i mutui contratti con il Ministero dell'economia
e delle finanze; b) vita residua pari o superiore a 5 anni e valore nominale dei
titoli obbligazionari regionali in circolazione pari o superiore a 250 milioni di euro.
Per i titoli in valuta rileva il cambio fissato negli swap di copertura insistenti sulle
singole emissioni.
I
risparmi
annuali
di
spesa
derivanti
alle
Regioni
dalle
operazioni
di
ristrutturazione del proprio debito devono essere prioritariamente destinati al
pagamento delle rate di ammortamento delle anticipazioni di liquidità, contratte
nel corso dell'esercizio 2014, ai sensi degli articoli 2 e 3 del D. L. n. 35/2013 ed
ai sensi degli articoli 32, 34 e 35 del citato decreto n. 66/2014.
La Regione Puglia ha avanzato richiesta di
ristrutturazione del prestito
obbligazionario secondo le modalità di cui al citato D. L. n. 66/2014.
Il Collegio ritiene necessario evidenziare che il parametro essenziale per tutte le
operazioni
di ristrutturazione del debito deve individuarsi nel divieto di
26
incremento del debito; infatti, ai sensi del comma 14 dell’art. 45 del D. L. n.
66/2014, ove la somma del prezzo di riacquisto del titolo e del valore degli
strumenti derivati ad esso collegati comporti un aumento del debito delle
pubbliche amministrazioni come definito dal Regolamento UE 479/2009, non può
procedersi all'operazione.
Pertanto, la Sezione invita l’Ente all’attenta osservanza delle disposizioni dettate
dal citato D. L. n. 66/2014 valutando e monitorando la reale convenienza
dell’operazione di ristrutturazione, considerando soprattutto il rischio di credito
rappresentato dal sinking fund, perché non è gestito direttamente dall’Ente,
piuttosto che il rischio di mercato derivante dall’opzione “top side”
2
(che
trasforma nuovamente il prestito da fisso a variabile) in quanto gli scenari attuali
prevedono bassi tassi d’interesse ancora per molto tempo e, soprattutto, perché
la Regione, mentre paga interessi su un capitale decrescente (che ogni anno si
riduce di circa 44 milioni di euro), riceve, invece, interessi su un capitale
costante e quindi quanto più ci si avvicina alla scadenza del 2023 meno
preoccupa l’eventuale maggiore esborso finanziario a cui sarebbe chiamata in
caso di forti rialzi del tasso d’interesse euribor 6 mesi, al momento poco
probabili.
La tabella successiva è stata costruita elaborando i dati inseriti nella nota
informativa allegata alla L.R. 30 dicembre 2013, n. 46 di approvazione del
bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2014 e bilancio pluriennale 20142016 della Regione Puglia, redatta ai sensi dell’articolo 62, comma 8 del decreto
legge 25 giugno 2008, n. 112 convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 come
modificato dall’art. 3 della legge 22 dicembre 2008, n. 203.
L’analisi della tabella evidenzia che la Regione Puglia, nell’esercizio 2014, avrà
un esborso complessivo legato all’intera operazione dei prestiti obbligazionari
contratti a tasso variabile e coperti da un amortising interest rate swap con
sinking fund pari a € 65.319.738,60 per effetto della somma del rimborso in
quota capitale del prestito, che ogni anno assomma a €. 44.210.526,32 e va ad
alimentare il sinking fund
2
3
e degli esborsi in quota interessi sia sul versante
A fronte di un incasso semestrale, da parte della Regione, di un tasso variabile pari all’euribor 6
mesi + 0,40% sul capitale nozionale originario, la Regione paga semestralmente all’Istituto di credito
un tasso fisso del 5,09% sul nozionale ammortizzato, nell’ipotesi in cui il tasso euribor 6 mesi sia
inferiore al 5,45%, altrimenti il tasso euribor 6 mesi più uno spread di 35 punti base.
3
Si rammenta che, anche per l’esercizio 2014, l’ammontare del debito obbligazionario residuo è da
considerarsi pari all’intero valore del prestito inizialmente contatto (870 milioni di euro) e non al
valore residuo (376 milioni di euro) al netto di quanto già ammortizzato (494 milioni di euro), in
quanto tutte le rate accumulate finora nel sinking fund non sono nella disponibilità delle casse della
Regione Puglia e non lo saranno fino alla scadenza dell’operazione e quindi in caso di default di
controparte prima del termine dell’operazione, l’onere di rifondere interamente le somme accumulate
nel fondo (necessarie a rimborsare il prestito agli obbligazionisti nell’anno 2023) ricadrebbe
interamente sulla Regione Puglia.
27
differenziale swap (negativo per la Regione attesi i bassi tassi d’interesse
registrati) che su quello del prestito obbligazionario originario.
Tab. 4 - Uscita finanziaria del prestito obbligazionario con annesso derivato
(Valori al centesimo di euro)
BILANCIO DI PREVISIONE
ESERCIZIO 2014
DESCRIZIONE VOCI
Flussi in entrata sullo swap
CONTO CONSUNTIVO
ESERCIZIO 2014
6.925.200,00
(A)
Flussi in uscita sullo swap
-21.109.212,28
(B)
Flussi differenziali sullo swap
-21.109.212,28
-14.184.012,28
(C=A+B)
Flussi in uscita sul sinking fund
(D)
Valore nominale cumulato del sinking fund
(E)
Flusso totale sul derivato
-44.210.526,32
-44.210.526,32
494.210.526,36
494.210.526,36
-58.394.538,60
(F=C+D)
Interessi passivi sui BOR
(G=-A)
Esborso complessivo dell'intera operazione
(H=F+G oppure H=B+D)
Esborso ipotetico in assenza del derivato
(I=D+G)
Maggior esborso per effetto del derivato
(J=H-I=C)
-6.925.200,00
0
-65.319.738,60
-65.319.738,60
-51.135.726,32
-14.184.012,28
Fonte: Rielaborazione su dati inseriti dalla Regione Puglia nella LR n. 46 del 30/12/2013 in attesa del rendiconto
Le stime riportate nella legge regionale di approvazione del bilancio 2014,
indicano in € 14.184.012,28 le uscite finanziarie in termini di flussi differenziali
netti sul derivato, e la somma di € 6.925.200,00 a titolo di uscita finanziaria sul
prestito obbligazionario sottoscritto.
Ritiene
la
Sezione
che
l’operazione
finanziaria
descritta
vada
valutata
nell’insieme non soffermandosi esclusivamente sull’impatto del solo strumento
finanziario derivato senza considerare l’effetto sul debito sottostante e pertanto,
non sembra destare preoccupazione il probabile maggior esborso in termini di
differenziale swap (dovuto ai più bassi tassi d’interesse registratisi nel 2014
rispetto a quelli previsti) che verrà iscritto a consuntivo rispetto al valore
previsionale pari a € 14.184.012,28 in quanto ci sarà anche un minor esborso, di
pari importo, sul versante interessi da corrispondersi agli obbligazionisti proprio
perché l’intera operazione è stata pensata per sterilizzare gli effetti di
oscillazione dei tassi d’interesse trasformando un prestito da tasso variabile a
tasso fisso 4.
4
In realtà il prestito viene trasformato da tasso variabile a tasso “quasi” fisso per effetto della c.d.
opzione “top-side” (relazioni allegate alle deliberazioni della Sezione regionale di controllo per la
Puglia della Corte dei conti n. 80/FRG/2013, n. 124/PARI/2013 e n. 126/PARI/2014).
28
Potrebbe, invece, risultare di maggiore utilità la valutazione dell’impatto
economico in termini di maggiori o minori uscite finanziarie che si sarebbero
potute registrare in assenza del derivato; ovvero se anziché porre in essere
l’operazione finanziaria sopra descritta con prestito obbligazionario di tipo bullet
e conseguente swap di copertura, fosse stato stipulato un mutuo a tasso
variabile 5.
In tal caso, l’ultima riga della tabella precedente evidenzia che il risparmio per la
Regione Puglia, nell’esercizio 2014, avrebbe potuto aggirarsi all’incirca sui
14,184 milioni di euro (la verifica potrà meglio effettuarsi in sede di valutazione
del rendiconto 2014 per effetto dei più bassi tassi d’interesse del 2014 rispetto
alle stime iniziali).
La nota informativa, allegata alla legge di approvazione del bilancio 2014,
riporta, alla data del 6 novembre 2013, un mark to market positivo per €
401.369.571,00 sul contratto di swap e negativo per € 132.741.175 sul sinking
fund e il dato aggiornato al 6 novembre 2014, comunicato dall’Ente in data 28
novembre 2014, rileva un mark to maket positivo per € 445.340.845,00 sul
contratto di swap e negativo per € 84.354.800 sul sinking fund.
Mancata applicazione del disposto dell’art. 1, c. 6, del D.L. n. 101/2013
convertito nella L. n. 125/2013
L’art. 1, comma 6, del D. L. 31/08/2013 n. 101, convertito con modificazioni
dalla L. 30/10/2013, prevede che: presso le pubbliche amministrazioni di cui
all'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nel bilancio di
previsione o strumento contabile equipollente sono previsti specifici capitoli di
bilancio in coerenza con la struttura di bilancio adottata, per il conferimento di
incarichi di studio e consulenza, fatti eventualmente salvi i capitoli istituiti per
incarichi
previsti
da disposizioni
coerentemente con il
piano
di legge o regolamentari
da articolarsi
dei conti integrato di cui al titolo II del decreto
legislativo 31 maggio 2011 n. 91.
La Regione Puglia non ha ottemperato al predetto disposto normativo; tuttavia,
durante la fase istruttoria, l’Area Finanza e Controlli, con nota del 7/11/2014, ha
fornito rassicurazioni che, in sede di predisposizione del bilancio di previsione
dell’esercizio 2015, le strutture regionali saranno invitate ad individuare e
quantificare le spese per servizi di consulenza nel rispetto dell’art. 1, co. 6, del
D. L. n. 101/2013.
Conseguentemente la Sezione prende atto del processo autocorrettivo avviato
dall’Ente.
5
Tale ragionamento si basa, tuttavia, su un’analisi ex-post che dimostra come le ipotesi sugli scenari
evolutivi dei tassi d’interesse fatte dalla Regione Puglia, all’atto della stipula del contratto di swap,
non sembravano corrette.
29
P. Q. M.
la Sezione, adotta specifica pronuncia, ai sensi degli articoli 1, comma 3 della L.
7/12/2012 n. 213 di conversione del D. L. 10/10/2012 n. 174 e dell’art. 1,
comma 166 e ss. della L. n. 266/2005 rilevando le seguenti irregolarità:
-
mancata elaborazione dei documenti programmatici previsti dalla L. R. di
contabilità n. 28/2001;
-
mancata predisposizione e conseguente allocazione contabile in bilancio di
un’idonea copertura finanziaria conseguente all’ottenimento dell’anticipazione di
liquidità ai sensi del D. L. n. 35/2013;
-
mancata applicazione del disposto dell’art. 1, c. 6, del D. L. n. 101/2013 in
materia di istituzione di specifici capitoli di bilancio inerenti il conferimento di
incarichi di studio e consulenza.
Invita l’Ente, nel rispetto dei principi di una sana e prudente gestione finanziaria,
ad effettuare un attento e costante monitoraggio:
-
delle operazioni di finanziamento delle proprie società partecipate anche
al fine del rispetto della normativa in materia di patto di stabilità interno;
-
delle operazione di ristrutturazione del prestito obbligazionario.
Dispone che copia della presente pronuncia sia trasmessa, a cura del Preposto al
Servizio di supporto, al Presidente del Consiglio Regionale della Regione Puglia
affinché ne dia comunicazione al predetto Consiglio per le valutazioni di
competenza, nonché al Presidente della Regione Puglia, all’Assessore al Bilancio,
all’Assessore al Personale, all’Assessore alle politiche della Salute della Regione
Puglia ed al Direttore dell’Area Finanza e Controlli della Regione Puglia.
Si rammenta quanto disposto dell’art. 31 del D. Lgs. n. 33/2013.
Così deliberato in Bari, nella Camera di Consiglio del 12 dicembre 2014.
Il Relatore
Il Presidente f. f.
F.to Stefania Petrucci
F.to Luca Fazio
Depositata in Segreteria il 22/12/2014
Il Direttore della Segreteria
F.to dott.ssa Marialuce Sciannameo
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www.regione.puglia.it Prot. N. 593/S.P. Bari, 24 novembre 2014