Bollettino
Settimanale
Anno XXIV - n. 27
Pubblicato sul sito www.agcm.it
7 luglio 2014
SOMMARIO
INTESE E ABUSO DI POSIZIONE DOMINANTE
I761 - MERCATO DEI SERVIZI TECNICI ACCESSORI Provvedimento n. 24986
OPERAZIONI DI CONCENTRAZIONE
C11950 - DS SMITH RECYCLING HOLDING/ITALMACERI Provvedimento n. 24985
ATTIVITA' DI SEGNALAZIONE E CONSULTIVA
5 5 8 8 12 AS1135 - PREVISIONI CONTENUTE IN ALCUNE LEGGI REGIONALI E PROVINCIALI IN MATERIA
DI PROFESSIONI TURISTICHE
12 AS1136 - NORME TECNICHE DI ATTUAZIONE DELLA PROPOSTA DI PIANO REGIONALE DI
GESTIONE DEI RIFIUTI
16 AS1137 - PROPOSTE DI RIFORMA CONCORRENZIALE AI FINI DELLA LEGGE ANNUALE PER IL
MERCATO E LA CONCORRENZA ANNO 2014
18 PRATICHE COMMERCIALI SCORRETTE
IP206 - SOLUZIONI PER ABITARE/HABITAT - FIDELITY CARD Provvedimento n. 24987
PS/8976 – ROGER VIVIER – SITI CONTRAFFATTI Avviso di adozione di provvedimento di chiusura del procedimento
CLAUSOLE VESSATORIE
CV99 - IL GLOBO VIGILANZA-CONTRATTI SETTORE DELLA VIGILANZA PRIVATA Provvedimento n. 24957
CV100 - SECURPOL GROUP-CONTRATTI SETTORE DELLA VIGILANZA PRIVATA Provvedimento n. 24958
CV101 - SICURITALIA-CONTRATTI SETTORE DELLA VIGILANZA PRIVATA Provvedimento n. 24959
VARIE
MODIFICHE AL REGOLAMENTO ATTUATIVO IN MATERIA DI RATING DI LEGALITÀ Provvedimento n. 24953
102 102 105 106 106 124 145 170 170 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
INTESE E ABUSO DI POSIZIONE DOMINANTE
I761 - MERCATO DEI SERVIZI TECNICI ACCESSORI
Provvedimento n. 24986
L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO
NELLA SUA ADUNANZA del 19 giugno 2014;
SENTITO il Relatore Presidente Giovanni Pitruzzella;
VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287;
VISTO gli articoli 101 e 102 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (di seguito,
TFUE);
VISTO il D.P.R. 30 aprile 1998, n. 217;
VISTO il Regolamento del Consiglio n. 1/2003 del 16 dicembre 2002;
VISTA la propria delibera adottata in data 27 marzo 2013, con la quale è stata avviata, ai sensi
dell’articolo 14 della legge n. 287/90, un’istruttoria nei confronti delle società Alpitel S.p.A., Ceit
Impianti S.r.l., Sielte S.p.A., Sirti S.p.A., Site S.p.A. e Valtellina S.p.A., per accertare l’esistenza di
violazioni della concorrenza ai sensi dell’articolo 101 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione
Europea (TFUE);
VISTA la propria delibera, adottata in data 10 luglio 2013, con la quale il procedimento avviato in
data 27 marzo 2013 è stato esteso nei confronti della società Telecom Italia S.p.A. (nel seguito,
Telecom Italia);
VISTA la propria delibera adottata in data 9 gennaio 2014, con la quale è stato prorogato al 31
luglio 2014 il termine di conclusione del procedimento;
VISTI gli atti del procedimento;
CONSIDERATO che i servizi tecnici accessori, e nello specifico i servizi di manutenzione, sono
servizi collaterali attualmente ricompresi nei servizi di accesso all’ingrosso alla rete telefonica,
suscettibili di disaggregazione rispetto a tale offerta;
CONSIDERATO che, come rilevato da ultimo dall’Autorità1, Telecom Italia detiene una posizione
dominante nel mercato all’ingrosso dell’accesso alle infrastrutture di rete in postazione fissa e nel
mercato all’ingrosso dell’accesso a banda larga alla luce della titolarità della rete di accesso in
rame – che appare ancora avere tutte le caratteristiche di una infrastruttura non duplicabile almeno
nel breve-medio periodo – e in considerazione del fatto che “la quota di mercato di Telecom sui
due mercati a monte è prossima al 100%”2;
1 Cfr. Provv. del 9 maggio 2013 n. 24339, A428 - Wind-Fastweb/Condotte Telecom Italia
2 Cit. Provv. del 9 maggio 2013 n. 24339, A428 - Wind-Fastweb/Condotte Telecom Italia
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CONSIDERATO che i servizi tecnici accessori oggi sono svolti da Telecom Italia e da altre
imprese di manutenzione, sulla base di contratti di subfornitura conclusi con la stessa Telecom
Italia. Inoltre, relativamente alle linee in unbundling local loop le imprese di manutenzione
possono operare nell’ambito di accordi (detti di System Unico), conclusi tra Telecom Italia e gli
operatori di telefonia alternativi (OLO), che individuano su base negoziale un fornitore unico del
servizio di manutenzione sia per i tratti di rete di competenza di Telecom Italia sia per i tratti di
competenza degli OLO, disciplinandone gli aspetti organizzativi;
CONSIDERATO che Telecom Italia è in grado di influenzare le condizioni di offerta dei servizi
tecnici accessori, in virtù (i) della posizione dominante nei mercati dei servizi di accesso
all’ingrosso, (ii) della titolarità della rete di comunicazione in rame, (iii) del ruolo di maggior
acquirente dei servizi forniti dalle imprese di manutenzione; e (iv) del ruolo svolto nell’ambito
degli accordi di System Unico;
CONSIDERATO che dalle informazioni acquisite nel corso del procedimento emerge una condotta
di Telecom Italia consistente in diverse iniziative adottate in occasione della formulazione delle
offerte a Wind e Fastweb da parte dei manutentori per servizi tecnici accessori, nonché nel
contesto dell’attività di regolazione e vigilanza svolta dall’Autorità per le Garanzie nelle
Comunicazioni in relazione ai medesimi servizi, potenzialmente idonee a influenzare le condizioni
di offerta dei servizi tecnici accessori e a prevenire la disaggregazione di tali servizi, in modo da
ostacolare i concorrenti nella fornitura dei servizi di telecomunicazioni ai clienti finali;
CONSIDERATO che la condotta suddetta appare suscettibile di configurare un abuso di posizione
dominante da parte di Telecom Italia S.p.A., in violazione dell’art. 102 TFUE;
RITENUTO necessario estendere oggettivamente l’istruttoria per accertare l’esistenza di
violazioni dell’art. 102 TFUE da parte della società Telecom Italia S.p.A.;
DELIBERA
a) di ampliare l’oggetto del procedimento, avviato in data 27 marzo 2013, ed esteso in data 10
luglio 2013 nei confronti della società Telecom Italia S.p.A., per accertare l’esistenza di violazioni
dell’articolo 102 TFUE da parte della medesima società;
b) di prorogare al 31 luglio 2015 il termine di conclusione del procedimento;
c) che il responsabile del procedimento è il Dott. Luigi Di Gaetano;
d) la fissazione del termine di giorni trenta, decorrente dalla data di notificazione del presente
provvedimento, per l’esercizio, da parte dei rappresentanti legali dei predetti soggetti, ovvero di
persone da essi delegate, del diritto di essere sentiti, precisando che la richiesta di audizione dovrà
pervenire alla Direzione Comunicazioni della Direzione Generale per la Concorrenza di questa
Autorità almeno sette giorni prima della scadenza del termine sopra indicato;
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e) che gli atti del procedimento possono essere presi in visione dalle società nei cui confronti si
svolge l’istruttoria, ovvero da persone da esse delegate, presso la Direzione Comunicazioni della
Direzione Generale per la Concorrenza di questa Autorità.
Il presente provvedimento verrà notificato ai soggetti interessati e pubblicato nel Bollettino
dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.
IL SEGRETARIO GENERALE
Roberto Chieppa
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
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OPERAZIONI DI CONCENTRAZIONE
C11950 - DS SMITH RECYCLING HOLDING/ITALMACERI
Provvedimento n. 24985
L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO
NELLA SUA ADUNANZA del 19 giugno 2014;
SENTITO il Relatore Dottoressa Gabriella Muscolo;
VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287;
VISTA la comunicazione della società DS Smith Recycling Holding B.V., pervenuta il 26 maggio
2014;
CONSIDERATO quanto segue:
I. LE PARTI
DS Smith Recycling Holding B.V. (di seguito, DS Smith) è una società, con sede nei Paesi Bassi,
attiva nella fornitura di servizi integrati di riciclaggio e gestione dei rifiuti che variano dalla
semplice raccolta di materiali riciclabili fino a soluzioni di riciclaggio completo e per la gestione
dei rifiuti. In particolare i servizi forniti riguardano la carta e i cartoni, i materiali secchi misti e la
plastica.
La società è interamente controllata da DS Smith Packaging Holding B.V., a sua volta controllata
da DS Smith Plc. Nel 2013 DS Smith Plc ha realizzato a livello mondiale un fatturato consolidato
di circa 4,46 miliardi di euro, di cui [100-489]1 milioni di euro per vendite in Italia.
Oggetto di acquisizione è il 50% di Italmaceri S.r.l. (di seguito, Italmaceri) controllata
conguiuntamente da Burgo Group S.p.A. e DS Smith che ne detiene attualmente il 50% del
capitale sociale. Italmaceri è una società di diritto italiano che opera nella raccolta, selezione,
trattamento e commercializzazione di rifiuti speciali e assimilati agli urbani, con particolare
riguardo a carta e plastica e nella produzione di macero per l’industria cartaria.
Nel 2013 il fatturato di Italmaceri è stato di circa 63,4 milioni di euro.
II. DESCRIZIONE DELL’OPERAZIONE
L’operazione in esame consiste nell’acquisizione del 50% del capitale sociale di Italmaceri,
attualnete detenuta da Burgo Group S.p.A., da parte di DS Smith, che in tal modo acquisirà il
100% del capitale sociale di Italmaceri.
1 Nella presente versione alcuni dati sono omessi, in quanto si sono ritenuti sussistenti elementi di riservatezza o di
segretezza delle informazioni.
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III. QUALIFICAZIONE DELL’OPERAZIONE
L’operazione comunicata, in quanto comporta il passaggio dal controllo congiunto al controllo
esclusivo di una impresa, costituisce una concentrazione ai sensi dell’articolo 5, comma 1, lettera
b), della legge n. 287/90.
Essa rientra nell’ambito di applicazione della legge n. 287/90, non ricorrendo le condizioni di cui
all’articolo 1 del Regolamento CE n. 139/04, ed è soggetta all’obbligo di comunicazione
preventiva disposto dall’articolo 16, comma 1, della medesima legge, in quanto il fatturato totale
realizzato nell’ultimo esercizio a livello nazionale dall’insieme delle imprese interessate è stato
superiore a 489 milioni di euro e il fatturato realizzato nell’ultimo esercizio a livello nazionale
dall’impresa acquisita è stato superiore a 49 milioni di euro.
IV. VALUTAZIONE DELLA CONCENTRAZIONE
La concentrazione in esame interessa i settori in cui opera Italmaceri, società di cui DS Smith
acquisisce il controllo in esclusiva. Italmaceri opera nella raccolta e trasporto di rifiuti assimilati
agli urbani e rifiuti speciali non pericolosi, con particolare riguardo a carta e plastica; nella
selezione, trattamento e trasformazione di rifiuti cellulosici (fase del recupero) e nella vendita di
macero alle cartiere.
La gestione dei rifiuti, settore nel quale sono attive imprese pubbliche e private, comprende
diverse attività (raccolta, trasporto, trattamento, smaltimento, recupero). In generale, secondo la
classificazione presentata dalle parti, la fase finale del ciclo dei rifiuti può essere intesa al recupero
o allo smaltimento degli stessi, sottendendo attività diverse. Nel primo caso, dai rifiuti
opportunamente trattati può essere ricavata materia prima ovvero anche energia; nel secondo caso,
si prevede lo smaltimento definitivo in discarica eventualmente preceduto da operazioni di
trattamento (ad esempio trasformazione meccanica-biologica dei rifiuti per favorirne lo
smaltimento finale).
Secondo l’orientamento dell’Autorità, la gestione dei Rsu2 e Rsa3 costituisce un mercato del
prodotto distinto dalla gestione dei rifiuti speciali (pericolosi e non), tenuto conto della tipologia di
rifiuto e della sua titolarità e, in generale, della classificazione operata dal Decreto Legislativo n.
152/06 (cosiddetto Testo unico ambientale o Tua) in base all’origine dei rifiuti4.
(i) Con riferimento ai Rsu e Rsa, gli operatori della gestione dei rifiuti sono attivi all’interno di
Ambiti territoriali ottimali (Ato) definiti dal piano regionale di gestione dei rifiuti, ai sensi del Tua.
In ciascun ambito territoriale, la prestazione dei servizi di gestione dei Rsu e Rsa (nelle fasi di
raccolta, trasporto e smaltimento) è effettuata in regime di monopolio locale (privativa
2 I rifiuti urbani (Rsu) sono quelli derivanti in particolare da utenze domestiche, dallo spazzamento delle strade e dalla
vegetazione di aree verdi. I rifiuti urbani possono essere differenziati (di natura organica/umida o di natura secca) ovvero
indifferenziati. Nel primo caso, essi possono essere avviati a impianti di recupero ai fini del loro riutilizzo, reimpiego e
riciclaggio e ai fini della produzione di materia prima secondaria; nel secondo caso, invece, i rifiuti eventualmente trattati
vengono conferiti in discarica per lo smaltimento finale.
3 I rifiuti speciali assimilati (Rsa) sono i rifiuti speciali che ai fini della definizione della competenza alla loro raccolta (che
spetta al gestore della raccolta di Rsu) sono assimilati ai Rsu.
4 Cfr. provv. n. 21514 del 28 agosto 2010, C10707 - EISER GLOBAL INFRASTRUCTURE FUND/HERAMBIENTE, in
Boll. n. 33/10; provv. n. 22485 del 1° giugno 2011, C11063 - LINEA AMBIENTE/ECOLEVANTE, in Boll. n. 22/11 e
provv. n. 22967 del 9 novembre 2011, C11302 - ECOLTECNICA ITALIANA-SITA SPÉCIALITÉS/ECOLTECNICA, in
Boll. n. 45/11.
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comunale)5. Per il resto, il disposto normativo ha lasciato aperte alla libera concorrenza, al di fuori
della privativa comunale, le attività di recupero (trattamento, valorizzazione) dei Rsu e Rsa.
(ii) I rifiuti speciali, diversamente dai Rsu e Rsa, sono gestiti in regime concorrenziale fin dalla
fase della raccolta e trasporto. A differenza dei rifiuti urbani, dove la titolarità dei rifiuti durante
l’intero ciclo rimane in capo all’Ente locale nel cui territorio i rifiuti sono stati prodotti, nel caso
dei rifiuti speciali6 la titolarità è del soggetto cui è riferibile l’attività che li ha prodotte viene
trasferita all’impresa che li prende in consegna al momento della raccolta.
Dal punto di vista geografico, i servizi di gestione in questione sono svolti in aree geografiche
corrispondenti, anche considerando le propedeutiche attività di raccolta e trasporto, ai bacini
serviti dall’impianto di lavorazione/smaltimento. A seconda della tipologia e della pericolosità dei
rifiuti, nonché della tipologia degli impianti, tale area può estendersi anche all’intero territorio
nazionale.
Nel caso di specie, Italmaceri opera esclusivamente nel settore dei rifiuti speciali ed, in particolar
modo, nella raccolta, trasporto e riciclaggio della carta per la produzione di macero che viene
venduto alle cartiere. Italmaceri detiene impianti nelle province di Torino, Novara, Milano e
Ancona ma opera in molte Regioni italiane, in alcune delle quali, come la Toscana ha una presenza
di particolare rilievo.
L’esatta delimitazione dei mercati interessati non appare, tuttavia, necessaria ai fini della
valutazione della presente operazione in quanto l’impresa acquirente DS Smith non è presente, se
non tramite Italmaceri, nel mercato italiano e della società oggetto di acquisizione, di cui già
detiene il controllo congiunto.
5 Cfr. da ultimo A444 AKRON-GESTIONE RIFIUTI URBANI A BASE CELLULOSICA del 27/02/2014.
6 I rifiuti speciali sono quelli provenienti da attività agricole e agro-industriali, edili, industriali, artigianali, commerciali e
di servizio nonché da attività sanitarie. Le discariche per rifiuti speciali sono classificate, -a seconda della tipologia di
rifiuto che accolgono, in discariche per inerti, discariche per rifiuti pericolosi e discariche per rifiuti non pericolosi.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
RITENUTO, pertanto, che l’operazione in esame non determina, ai sensi dell’articolo 6, comma 1,
della legge n. 287/90, la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante sui mercati
interessati, tale da eliminare o ridurre in modo sostanziale e durevole la concorrenza;
DELIBERA
di non avviare l’istruttoria di cui all’articolo 16, comma 4, della legge n. 287/90.
Le conclusioni di cui sopra saranno comunicate, ai sensi dell’articolo 16, comma 4, della legge
n. 287/90, alle imprese interessate e al Ministro dello Sviluppo Economico.
Il presente provvedimento verrà pubblicato nel Bollettino dell’Autorità Garante della Concorrenza
e del Mercato.
IL SEGRETARIO GENERALE
Roberto Chieppa
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
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ATTIVITA' DI SEGNALAZIONE E CONSULTIVA
AS1135 - PREVISIONI CONTENUTE IN ALCUNE LEGGI REGIONALI E
PROVINCIALI IN MATERIA DI PROFESSIONI TURISTICHE
Roma, 1 luglio 2014
Presidenti delle Regioni: Basilicata, Calabria,
Campania, Emilia Romagna, Lazio, Liguria,
Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Sicilia,
Veneto
Presidenti delle Province autonome di Trento e
Bolzano
Con la presente segnalazione, effettuata ai sensi dell’art. 21 della legge 10 ottobre 1990, n. 287,
l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, a seguito di un esposto presentato da
un’associazione di categoria1, relativo all’attività di guida turistica, intende svolgere alcune
considerazioni di natura concorrenziale in merito alle discipline regionali e delle Province
autonome di Trento e Bolzano in materia di professioni turistiche.
In particolare, si intende richiamare l’attenzione sulle distorsioni della concorrenza e del corretto
funzionamento del mercato che derivano dalle disposizioni concernenti la fissazione dei compensi
minimi o di riferimento degli operatori turistici, nonché restrizioni territoriali contenute in talune
normative regionali e delle Province autonome di Trento e Bolzano.
Al riguardo, si rileva che l’Autorità si è già in precedenza espressa più volte in merito alla
determinazione dei compensi minimi di guide, accompagnatori ed interpreti turistici2, in tali
occasioni segnalando “l’importanza di abrogare tutte le disposizioni contenute nelle discipline
regionali vigenti che prevedono tariffe minime, fisse o massime, nonché di riferimento, sia nei casi
1 Nell’esposto si evidenziano le criticità concorrenziali derivanti dall’applicazione della legge della Regione Lazio n.
50/85, recante “Disciplina delle professioni di guida, accompagnatore ed interprete turistico”, in B.U.R. del 10 maggio
1985, n. 13. In particolare l’associazione segnalante contesta il contenuto della deliberazione della Provincia di Roma n.
688 del 19 dicembre 2012, assunta ai sensi della richiamata normativa regionale.
2 V. segnalazione AS81, del 7 gennaio 1997, “Attività di guida, interprete ed accompagnatore turistico”; segnalazione
AS456, del 3 luglio 2008, “Discipline regionali e delle due province autonome in materia di guide turistiche”;
segnalazione AS914 del 25 gennaio 2012, “Bozza di decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri sulle professioni
turistiche”. Cfr. anche Segnalazione AS541, del 15 giugno 2009, “Disciplina della professione di maestro di sci e delle
scuole di sci in Valle d’Aosta”.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
in cui tali tariffe siano fissate con l’intervento o sotto la vigilanza di organi pubblici sia nei casi in
cui esse siano determinate dalle associazioni di categoria, oltre alle disposizioni che, ancorché
non impongano l’obbligatorietà delle tariffe, si limitino ad imporre la pubblicizzazione di tariffe
uniformi”, considerato che “Tutte le previsioni con il contenuto sopra individuato limitano la
concorrenza tra operatori nella determinazione di una variabile fondamentale della concorrenza
quale il prezzo della prestazione”.
Nell’ambito delle richiamate segnalazioni l’Autorità aveva, tra l’altro, contestato anche il fatto che
la validità territoriale dell’abilitazione fosse individuata “dalla maggioranza delle regioni Liguria, Veneto, Piemonte, Marche, Lazio, Bolzano, Sicilia, Emilia Romagna, Lombardia,
Toscana, Trento - a livello provinciale, simmetricamente alla gestione dell’esame di abilitazione
organizzato e gestito a livello provinciale”, in proposito osservando “che una validità territoriale
così localizzata e ristretta appare volta a ripartire il mercato attraverso segmentazioni finalizzate
a garantire a ciascun operatore un certo volume di clientela, potendo avere tale ripartizione
territoriale lo scopo di limitare ingiustificatamente la concorrenza tra gli operatori”.
Dalla ricognizione effettuata a seguito dell’esposto pervenuto, tuttavia, è emerso un quadro
normativo non ancora rispettoso di quanto auspicato dall’Autorità, come si evince dalla tabella
allegata alla presente segnalazione (all. 1).
Da tale ricognizione è emerso che, nonostante la gran parte delle Regioni italiane abbia eliminato
dalle rispettive normative i meccanismi di determinazione delle tariffe che in passato avevano
formato oggetto di segnalazione da parte dell’Autorità, permangono ancora situazioni in cui la
fissazione dei compensi - minimi o di riferimento - per le prestazioni professionali delle guide
turistiche risulta demandata ad enti regionali o provinciali, ovvero alle associazioni di categoria
maggiormente rappresentative.
In particolare, le tariffe in esame vengono fissate con delibera dell’ente competente in materia (in
alcuni casi sentite le organizzazioni sindacali, in altri le associazioni di categoria) in Campania,
Lazio, Molise e Sicilia; sono, invece, stabilite dalle associazioni di categoria e successivamente
comunicate agli enti locali (che provvedono a pubblicizzarle, ove previsto) in Emilia Romagna,
Liguria e Marche.
In alcuni casi, inoltre, la disciplina regionale si limita a stabilire che le tariffe debbano essere
pubblicizzate, senza tuttavia fare riferimento al/i soggetto/i ed alle modalità di determinazione
delle medesime, al contempo prevedendo anche delle sanzioni per chi applichi dei prezzi diversi
da quelli pubblicizzati, come nel caso della Calabria e del Veneto.
Oltre alla fissazione dei tariffari, talune normative regionali contengono ancora ulteriori criticità
concorrenziali, quali: una limitazione all’esercizio della professione per i soggetti che abbiano
conseguito l’abilitazione in una Regione o Provincia diversa da quella in cui si intende svolgere
l’attività di guida turistica (Province autonome di Trento e Bolzano); una limitazione dell’ambito
territoriale (solitamente provinciale) in cui è consentito esercitare tale attività, in alcuni casi
determinata dall’obbligo di residenza o domicilio (Liguria, Lombardia, Basilicata, Piemonte,
Sicilia, Marche), attualmente superata dall’entrata in vigore della legge nazionale n. 97/13.
Per quanto concerne, infine, la Regione Lazio, si segnala la previsione di cui all’art. 7 della L.R. n.
50/85 che stabilisce, ai fini dell’ammissione all’esame di abilitazione alla professione di guida
turistica, “la cittadinanza italiana o di altro stato membro della Comunità Economica Europea,
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
col quale sussistano, in materia di guide, interpreti ed accompagnatori turistici, condizioni di
reciprocità”, in evidente violazione delle norme in materia di libera prestazione dei servizi.
Con la presente segnalazione l’Autorità intende pertanto ribadire quanto già più volte rilevato in
occasione dei citati interventi in materia di professioni turistiche circa la restrittività concorrenziale
determinata dalla fissazione di tariffe minime fisse o massime o di riferimento, nonché da
previsioni normative che stabiliscano una limitazione di natura territoriale all’esercizio dell’attività
in esame.
L’Autorità, in conclusione, auspica che le considerazioni sopra svolte conducano ad una revisione
delle disposizioni contenute nelle previsioni normative esaminate, sia a livello regionale sia per
quanto concerne le Province autonome di Trento e Bolzano.
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
All. 1
RESTRIZIONI CONCORRENZIALI RISCONTRATE NELLE NORMATIVE REGIONALI E PROVINCIALI IN
MATERIA DI PROFESSIONI TURISTICHE
REGIONI
PROVINCE
Abruzzo
FISSAZIONE
TARIFFE
NO
RIFERIMENTI
NORMATIVI
l. r. 54/1997
ULTERIORI RESTRIZIONI
CONCORRENZIALI
/
Basilicata
NO
l. r. 35/1998
Calabria
Generico obbligo di
pubblicizzare le tariffe
l. r. 8/2008
(artt. 32 e 36)
Richiesta la residenza in un comune lucano per
l’ammissione all’esame
(art. 7, comma 1, lett.c)
/
Campania
SI
l. r. 11/1986
(art. 14)
/
EmiliaRomagna
SI
l. r. 4/2000
(art. 10)
/
Friuli-Venezia
Giulia
Lazio
NO
l. r. 2/2002
/
SI
l. r. 50/1985
(art. 23)
È consentito l’accesso all’esame ai cittadini
dell’UE a condizione di reciprocità (art. 7)
Liguria
SI
l. r. 44/1999
(art. 8)
/
Lombardia
NO
l. r. 15/2007
Restrizioni territoriali
(art. 71, comma 2)
Marche
SI
Molise
SI
l. r. 9/2006
(art. 54)
l. r. 36/1996
(art. 17)
Restrizioni territoriali
(art. 47, comma 1)
/
Piemonte
NO
l. r. 33/2001
Puglia
NO
l. r. 13/2012
Restrizioni territoriali
(art. 8, comma 1 ter)
/
Sardegna
NO
l. r. 20/2006
/
Sicilia
SI
Toscana
NO
l. r. 8/2004
(art. 10)
l. r. 42/2000
Restrizioni territoriali
(art. 2)
/
Prov. Trento NO
Prov. Bolzano NO
l. provinciale 12/1992
l. provinciale 21/2012
Umbria
NO
l. r. 13/2013
Restrizioni esercizio attività di guida turistica per
chi non abbia conseguito l’abilitazione nella
relativa provincia
(art. 3, comma 1, let. b) l.p.T. n. 12/1992 e art. 3,
comma 1, let. b) l.p.B. n. 21/2012)
/
Valle d’Aosta
NO
l. r. 1/2003
/
Generico obbligo di
pubblicizzare le tariffe
l. r. 33/2002
(artt. 83 e 88)
/
Trentino– Alto
Adige
Veneto
16
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
AS1136 - NORME TECNICHE DI ATTUAZIONE DELLA PROPOSTA DI PIANO
REGIONALE DI GESTIONE DEI RIFIUTI
Roma, 1 luglio 2014
Presidente della Regione Emilia Romagna
L’Autorità ha ricevuto una segnalazione relativa alle norme tecniche di attuazione della Proposta
di Piano Regionale di Gestione dei rifiuti (PRGR) ai sensi dell’art. 199 del Decreto Legislativo n.
152 del 2006, adottate con deliberazione della Giunta Regionale n. 103 del 3 febbraio 2014.
In particolare, la segnalazione riguarda l’art. 12 delle norme di attuazione in cui si prevede che:
“Ai fini di cui al comma 1, i gestori del servizio pubblico qualora non dotati dell’impiantistica
necessaria provvedono, per quanto concerne i rifiuti di origine urbana, attraverso procedimenti
ad evidenza pubblica all’individuazione dei soggetti cui affidare le frazioni per il recupero o lo
smaltimento con la massima valorizzazione economica e con la rendicontazione degli introiti da
computare nell’ambito del servizio”. Tale previsione, nella misura in cui limita l’affidamento
tramite procedure competitive ai rifiuti di origine urbana destinati al recupero ai soli casi in cui il
Gestore non disponga di propri impianti, determina significative distorsioni concorrenziali sotto
due profili. Sotto un primo profilo, di natura escludente, in presenza di un gestore verticalmente
integrato la norma preclude alle società che concorrono nel mercato del recupero l’accesso a un
input (i rifiuti differenziati) che non fa parte dell’esclusiva del Gestore ed è necessario per lo
svolgimento dell’attività di recupero. In tal modo, viene impedito a tali imprese di concorrere sul
mercato a valle, a tutto vantaggio della società facente parte del gruppo del Gestore. Sotto un
secondo profilo, inoltre, non essendo previsto in che modo tali rifiuti dovrebbero essere remunerati
nell’ambito della cessione infragruppo, la norma in questione è suscettibile di produrre anche un
possibile effetto di sfruttamento nei confronti dei cittadini che pagano il servizio di igiene urbana,
che si verificherebbe nel caso in cui il corrispettivo ottenuto dalla cessione infragruppo fosse
inferiore a quello ottenibile attraverso la vendita sul mercato. L’importo ricavato dal Gestore dalla
vendita dei rifiuti differenziati viene infatti portato in detrazione dai costi del servizio sopportati
dai cittadini, i quali, in assenza di una procedura competitiva per la valorizzazione di tali materiali,
non hanno alcuna garanzia di ottenere il miglior prezzo di mercato.
Si osserva altresì che la norma in questione risulta, peraltro, anche in contrasto con i presupposti e
le conclusioni cui l’Autorità è giunta con il provvedimento di chiusura del procedimento A/444
Akron Gestione Rifiuti urbani a base cellulosica del 27 febbraio 2014, n. 24819. In tale
procedimento, infatti, l’assegnazione diretta ad Akron S.p.A. (società del gruppo Hera) dei rifiuti
cartacei da raccolta congiunta di Hera S.p.A. è stato ritenuto, proprio per i motivi sopra
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
sintetizzati, un abuso della posizione dominante detenuta da Hera S.p.A. e Herambiente S.p.A. nei
diversi mercati locali della raccolta e trasporto dei rifiuti urbani e della vendita di rifiuti da raccolta
congiunta urbana.
Alla luce di tutto quanto precede, l’Autorità auspica che nella versione del Piano Regionale di
Gestione dei Rifiuti che verrà definitivamente adottata in codesta regione, l’art. 12 delle norme
attuative venga modificato eliminando l’inciso che riserva una diversa disciplina in caso di Gestore
integrato verticalmente e venga, invece, affermato il principio secondo cui i rifiuti destinati al
recupero devono, in ogni caso, essere assegnati con procedure eque, trasparenti e non
discriminatorie, indipendentemente dal fatto che il Gestore sia o meno parte di un gruppo integrato
a valle nell’attività di recupero.
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
AS1137 - PROPOSTE DI RIFORMA CONCORRENZIALE AI FINI DELLA LEGGE
ANNUALE PER IL MERCATO E LA CONCORRENZA ANNO 2014
Roma, 4 luglio 2014
Presidente del Senato della Repubblica
Presidente della Camera dei Deputati
Presidente del Consiglio dei Ministri
Ministro per lo Sviluppo Economico
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in adempimento a quanto prescritto
dall’articolo 47, comma 2, della legge 23 luglio 2009, n. 99, invia la presente segnalazione al
Governo e al Parlamento, ai fini della predisposizione del disegno di legge annuale per il mercato e
la concorrenza. Tale segnalazione fa seguito alla precedente dell’ottobre 2012 con la quale
l’Autorità aveva rappresentato la necessità di adottare, per diversi settori dell’economia, importanti
misure di riforma della regolazione e di apertura dei mercati. Le vicende politiche seguite all’invio
della segnalazione e la fine anticipata della legislatura non hanno consentito un’analisi proficua
delle questioni evidenziate, sicché molte delle problematiche allora affrontate restano aperte e
attuali.
La segnalazione rappresenta il contributo tecnico dell’Autorità ai soggetti istituzionali, Governo e
Parlamento, chiamati a compiere le scelte di politica economica, nell’individuare le misure ritenute
utili per il necessario processo di rinnovamento dell’economia.
Il quadro macroeconomico, rispetto all’ottobre del 2012, è in parte mutato. Il nuovo anno è iniziato
promettendo una ripresa dell’economia italiana ed europea e il consolidamento della
stabilizzazione della moneta unica. L’allarme sul rischio sovrano appare rientrato e gli indicatori
più recenti, soprattutto quelli della produzione industriale, sono da qualche mese positivi lasciando
intravedere una prospettiva di graduale ripresa.
L’incertezza per il nostro Paese resta, tuttavia, elevata. L’intensità e il vigore della ripresa non sono
ancora conquiste consolidate, le fragilità che tuttora caratterizzano i mercati finanziari impongono
di proseguire nel presidio rigoroso dei conti pubblici, l’esigenza di rilanciare la competitività del
Paese rende imprescindibile realizzare in maniera compiuta le riforme strutturali dei mercati.
L’esperienza maturata dall’Autorità nel corso di oltre due decenni indica che l’insufficiente
conformazione concorrenziale di numerosi mercati di beni e servizi costituisce non solo un “costo”
per consumatori ed imprese, ma anche una delle principali determinanti dell’arretratezza del
tessuto produttivo nazionale e un ostacolo significativo alla crescita economica. Tale
considerazione risulta pienamente in linea con quanto rilevato anche da diverse istituzioni
internazionali che, in questa prospettiva, auspicano che l’Italia porti avanti l’impegno ad adottare
la Legge Annuale per la Concorrenza in quanto strumento importante per accrescere la
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
concorrenza, favorire l’ingresso nei mercati di nuove imprese e abbassare il costo di beni e
servizi1.
Rinnovare e rafforzare l’economia italiana impone, dunque, la necessità di adottare interventi
strutturali volti a conseguire un miglioramento dell’efficienza dei mercati attraverso un’accentuata
promozione delle dinamiche competitive. I benefici ricavabili da tali riforme sono noti e
ampiamenti condivisi: assetti regolatori meno restrittivi consentono di generare reddito e
occupazione; la rimozione delle barriere all’entrata e dei vincoli ingiustificati che gravano sulle
imprese incrementa i tassi di investimento di lungo periodo e la crescita della produttività.
La rilevanza di tali benefici trova conferma nelle valutazioni quantitative di diversi organismi
internazionali. La Commissione europea indica che riforme strutturali volte a ridurre i costi di
accesso per le imprese e ad aprire i mercati alla concorrenza – anche laddove avvicinassero solo
parzialmente l’Italia alle migliori pratiche europee – potrebbero aumentare il prodotto interno
lordo italiano dello 0,3% in 5 anni e dello 0,7% in 10 anni2. Ma gli effetti delle riforme proconcorrenziali possono essere ben più significativi: il Fondo monetario internazionale stima che le
riforme volte ad aumentare la concorrenza e la produttività nei mercati di beni e servizi,
specialmente riducendo il costo di fare impresa nel settore “non-tradable”, potrebbero aumentare
addirittura di oltre il 4% in termini reali il prodotto interno lordo italiano in cinque anni e di oltre
l’8% nel lungo termine3.
Occorre riconoscere che molto è già stato fatto negli ultimi anni in termini di misure di
semplificazione della regolazione e di liberalizzazione dei mercati. Al tempo stesso, molto rimane
da fare, sia per accelerare l’attuazione effettiva delle riforme avviate, sia per superare gli ulteriori
ostacoli che limitano la concorrenza e la competitività del tessuto produttivo nazionale. Come
rileva anche la Banca Mondiale4, il potenziale italiano non è tuttora pienamente espresso a causa
dei bassi livelli di concorrenza, delle regolamentazioni onerose e della burocrazia superflua ed
inefficiente; senza riforme che affrontino questi ostacoli alla competitività, la crescita italiana nel
medio termine rimarrà probabilmente moderata.
E’ su tali basi che, con la presente segnalazione, l’Autorità intende offrire il proprio contributo al
processo di rinnovamento dell’economia individuando puntuali proposte di riforme volte a
rafforzare la concorrenza e la produttività nei mercati di beni e servizi ed a superare le strozzature
infrastrutturali ancora esistenti.
1 Cfr. in particolare: Commissione europea, Raccomandazione del Consiglio sul programma nazionale di riforma 2014
dell’Italia e che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2014 dell’Italia e il relativo “Documento di
lavoro dei servizi della Commissione”; Fondo monetario internazionale, IMF Country Report n. 12/167 e n. 13/299 e
Article IV Consultation with Italy Concluding Statement of the IMF Mission, 17 giugno 2014 (disponibile al link:
http://www.imf.org/external/np/ms/2014/061714b.htm); OECD, 2013, Economic Policy Reforms 2013: Going for Growth,
OECD Publishing.
2 Cfr. Commissione europea, 2014, Documento di lavoro dei servizi della commissione, Valutazione del programma
nazionale di riforma e del programma di stabilità 2014 dell’Italia, SWD(2014) 413.
3 Cfr. Fondo monetario internazionale, IMF Country Report n. 12/167.
4 Cfr. World Bank, 2013, Doing Business in Italy 2013: Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises.
Washington, DC: World Bank Group.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
Al di là delle specifiche proposte che riguardano i diversi settori dell’economia, l’Autorità intende
evidenziare come il successo di qualsiasi progetto di riforma strutturale dei mercati richieda
comunque una salda unità di intenti e l’impegno congiunto di tutte le amministrazioni, sia centrali
che locali.
In quest’ottica, in particolare, appare utile prevedere modalità di consultazione pubblica preventiva
per la realizzazione delle grandi opere di infrastrutture pubbliche, troppo spesso soggette ad
impasse per l’opposizione delle comunità locali e per l’insorgere di contestazioni dopo la
conclusione della fase decisionale. Ad esempio, potrebbero essere introdotte procedure sul modello
del débat public francese caratterizzate da trasparenza e contraddittorio.
Più in generale, assume rilievo l’esigenza di promuovere una cultura della concorrenza diffusa a
tutti i livelli di governo e di migliorare la qualità della regolazione rafforzando la capacità delle
amministrazioni, soprattutto quelle locali, di adottare decisioni motivate sulla base di dati concreti
ed analisi puntuali. In questa prospettiva, importanti progressi potrebbero essere conseguiti anche
attraverso la diffusione in tutte le articolazioni dell’amministrazione periferica delle best-practice
che si osservano in diverse realtà territoriali5.
A livello locale, inoltre, snodo cruciale per il rilancio dell’economia è dato dalla revisione del
settore dei servizi pubblici e, più in generale, delle società pubbliche. Le evidenze empiriche
indicano che mercati efficienti dei servizi pubblici locali non solo possono migliorare la qualità dei
servizi erogati, ma possono anche avere ricadute positive sulla competitività e lo sviluppo dei
sistemi economici locali ed incidere sul livello di produttività aggregata e sulla crescita del
prodotto pro capite. Eppure, i servizi pubblici locali sono tuttora erogati sulla base di un
“capitalismo pubblico” che non appare generalmente idoneo ad assicurare adeguati livelli di
efficienza e di qualità dei servizi.
La necessità di una razionalizzazione delle imprese pubbliche locali emerge con chiarezza dalla
recente fotografia del settore che dà conto di un sistema dove di regola – nel 94% dei casi – gli enti
locali detengono partecipazioni in imprese attive prevalentemente nel settore terziario che, in oltre
il 30% dei casi, hanno chiuso il bilancio di esercizio 2011 in perdita6. Si stima, peraltro, che gli
enti locali sopportino oneri per oltre 15 miliardi di euro per le società partecipate7.
Il legislatore ha già introdotto una serie di disposizioni volte a limitare il dispendio di risorse
pubbliche e a ridurre il numero delle società pubbliche, ove non strettamente necessarie per le
finalità istituzionali degli enti partecipanti. Tuttavia, al fine di consolidare e rendere efficace il
piano di razionalizzazione delle società pubbliche locali, che rappresenta un importante tassello ai
fini di un effettivo rilancio dell’economia, l’Autorità ritiene necessario raccogliere e coordinare
tutte le varie disposizioni vigenti in un unico testo normativo al fine di individuare norme chiare e
certe applicabili alle società pubbliche (costituzione di uno “statuto unitario”).
5 Ibidem.
6 Cfr. MEF - Dipartimento del Tesoro, 2013, Patrimonio della P.A. Rapporto sulle partecipazioni detenute dalla Pubblica
Amministrazione al 31 dicembre 2011, dicembre; Corte dei Conti (Sezione delle Autonomie), 2014, Gli organismi
partecipati dagli Enti territoriali, Relazione annuale 2014 dell’Osservatorio sugli Organismi partecipati/controllati da
Comuni, Province e Regioni e relative analisi, giugno.
7 Cfr. Confcommercio, 2014, Gli oneri per partecipazioni della Pubblica Amministrazione, aprile.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
Sotto altro profilo, occorre razionalizzare le società pubbliche esistenti (in termini di numero e
competenze) e garantirne gestioni efficienti.
Ai fini della razionalizzazione si dovrebbe estendere anche alle società pubbliche che gestiscono
servizi pubblici locali l’obbligo di procedere alla loro dismissione, qualora registrino perdite di
bilancio, prevedendo altresì una riduzione del numero degli esercizi in perdita attualmente previsto
nell’articolo 1, comma 555, della legge n. 147 del 2013.
In ogni caso, per superare la diffusa inefficienza che caratterizza la gestione di molte società
pubbliche andrebbe previsto il divieto di rinnovare gli affidamenti in essere, ed in particolare quelli
in house, a tutte le società pubbliche che registrano perdite di bilancio per un numero di esercizi
analogo a quello indicato in relazione all’obbligo di dismissione, o che forniscono beni e servizi a
prezzi superiori a quelli di mercato.
La possibilità di procedere al ripianamento delle perdite dovrebbe essere, inoltre, ammessa solo
ove la decisione dell’autorità pubblica risponda ai criteri che avrebbe adottato un normale
operatore di mercato nelle stesse circostanze.
Vi è consapevolezza che un processo di riordino delle società pubbliche può comportare nel breve
periodo anche difficoltà di natura occupazionale. Tuttavia, tali problemi possono essere affrontati
attraverso strumenti più adeguati, quali una politica di riqualificazione e ricollocazione dei
dipendenti in esubero, o l’utilizzo di appropriati ammortizzatori, potendo utilizzare a tal fine anche
le risorse finanziarie derivanti da una più efficiente gestione delle società stesse. La manovra di
riordino potrebbe comportare costi più contenuti di quelli che la collettività sopporta per il
finanziamento di imprese locali inefficienti e di quelli che servizi locali inadeguati determinano
per la competitività e la crescita economica, purché si pongano in essere interventi volti a evitare il
rischio di successivi e ingiustificati incrementi delle tariffe dei servizi pubblici locali.
L’Autorità, inoltre, auspica non solo che le proposte contenute nella presente segnalazione possano
trovare declinazione concreta nella legge annuale della concorrenza, ma anche che esse si possano
inscrivere nel quadro di un più generale disegno di rinnovamento imprenditoriale ed innovativo del
Paese. Infatti, è solo attraverso una politica pubblica economica che, nel suo complesso, favorisca
l’attività imprenditoriale ed innovativa che è possibile rafforzare la struttura produttiva dell’Italia
attraverso la concorrenza statica e dinamica, a beneficio dell’intera collettività.
Sostenere in maniera diffusa la concorrenza e la competitività dei mercati richiede, innanzi tutto,
che siano assicurate condizioni favorevoli alla nascita ed allo sviluppo di (nuove) iniziative
imprenditoriali, in un contesto economico e sociale nel quale la mera ricerca di rendite sia
sostituita dalla ricompensa dell’impegno e della creatività individuale.
In Italia, nonostante il grado di attività imprenditoriale risulti vicino alla media dell’UE, le
potenzialità per la creazione di nuove attività economiche si scontrano con uno degli “ambienti”
meno favorevoli per svolgere attività di impresa: il costo di avvio di un’impresa è sei volte
maggiore rispetto alla media dell’Unione europea; le imprese italiane sostengono costi significativi
per far rispettare i contratti e per conformarsi agli obblighi in materia fiscale; l’accesso ai
finanziamenti è una delle aree più problematiche per le piccole e medie imprese, che pure
costituiscono il fulcro del settore produttivo nazionale8. In assenza di iniziative che incidano
8 Cfr. Commissione europea, 2013, Scheda Informativa Small Business Act 2013 – Italia.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
profondamente su questi aspetti, i costi eccessivi che frenano l’attività di impresa si traducono in
mercati inefficienti, incapaci di generare ricchezza e di rispondere alle esigenze dei consumatori.
Ai problemi endemici del fare impresa in Italia si affiancano, inoltre, gli impedimenti che frenano
l’innovazione e attutiscono lo sviluppo dei processi concorrenziali dinamici. Oggi è acclarato
come sia proprio l’innovazione ad essere il più importante motore propulsore del miglioramento
del benessere dei consumatori ed è altresì riconosciuto come la scarsa capacità di inventare, e
soprattutto di innovare, contribuisca a mantenere la specializzazione produttiva dell’Italia in
prodotti a bassa tecnologia gravando sul potenziale di crescita e sulla competitività esterna.
In questa prospettiva, l’Autorità accoglie con favore gli interventi legislativi che, negli ultimi anni,
hanno introdotto nell’ordinamento una serie di previsioni volte a definire un quadro organico di
sostegno alla nascita, allo sviluppo ed alla maturazione delle nuove imprese innovative. Appare
importante proseguire in questa direzione, anche attraverso lo sviluppo di un robusto settore di
venture capital nazionale, al fine di assicurare che le start-up possano divenire effettivamente
motore propulsore della concorrenza e della competitività in tutti i settori dell’economia. Si tratta
di un’iniziativa che, tuttavia, va opportunamente collocata nell’ambito di una più generale politica
sistemica di sostegno all’innovazione.
Peraltro, alla luce delle generali tendenze evolutive dei mercati guidate dal cambiamento
tecnologico, occorre rilevare l’importanza fondamentale che riveste lo sviluppo delle competenze
e dei servizi digitali e, dunque, delle infrastrutture di rete sulle quali tali servizi possono essere
veicolati. Colmare il ritardo che l’Italia sconta nello sviluppo delle nuove reti di telecomunicazione
e nella diffusione delle competenze digitali nella popolazione e tra le imprese costituisce uno degli
obiettivi strategici più importanti nell’attuale contesto economico per sviluppare una moderna
dinamica competitiva in tutti i settori dell’economia.
Anche in questo ambito, l’Italia sconta un ritardo significativo rispetto ad altre economie europee.
Ad esempio, nel settore della telefonia fissa, la percentuale di copertura delle connessioni di nuova
generazione – essenzialmente fibra ottica – è la più bassa in Europa, ammontando alla fine del
2013, secondo i dati del Digital Scoreboard, al 21%. Tuttavia, il deficit digitale dell’Italia non è
solo infrastrutturale, ma ha anche una dimensione culturale: alla fine del 2013, il 34% della
popolazione non ha mai usato Internet; solo il 20% della popolazione ha effettuato acquisti online
nel corso del 2013; solo il 5% delle imprese medio-piccole e il 16% di quelle di grandi dimensioni
ha utilizzato il commercio elettronico come canale di vendita.
I più recenti piani industriali definiti dagli operatori del settore mostrano un’accelerazione degli
investimenti nell’ammodernamento delle reti fisse, privilegiando una soluzione tecnologica che
non comporta la sostituzione completa delle tradizionali connessioni in rame con la fibra ottica e
concentrandosi, da qui al 2016, nelle aree ad alta densità di popolazione. Al contempo, il Governo
sta affrontando l’importante sfida della digitalizzazione della pubblica amministrazione e sta
coordinando l’intervento pubblico nelle aree a fallimento di mercato. Appare, tuttavia, auspicabile
che a tali interventi si affianchi la definizione di un più generale piano strategico nazionale,
compatibile con i principi della concorrenza, volto ad assicurare che le modalità di sviluppo delle
nuove reti rispondano effettivamente alle esigenze di connettività del Paese e consentano il pieno
raggiungimento dell’inclusione digitale e sociale che costituisce uno dei più rilevanti obiettivi
fissati dall’Agenda Digitale Europea per il 2020.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
In questo contesto generale, l’Autorità auspica che le specifiche proposte di riforma descritte
sinteticamente nel prospetto che segue, e discusse in dettaglio nel testo della segnalazione, possano
esser tenute in adeguata considerazione al fine della predisposizione del disegno di legge annuale
per il mercato e la concorrenza, e contribuire al rafforzamento strutturale dell’economia italiana
promuovendo le dinamiche competitive e l’efficienza dei mercati.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
ASSICURAZIONI
Ostacoli alla mobilità della domanda
Obiettivo
Sostenere il contrasto alle frodi al fine di
contenere la dinamica dei costi e delle tariffe
RCAuto, mediante il ricorso: i) ai servizi
medico-sanitari convenzionati con la compagnia
a fronte di sconti; ii) agli incentivi, in forma di
sconti, all’installazione di meccanismi elettronici
di registrazione dell’attività degli autoveicoli e
alla sottoposizione ad ispezione del veicolo da
assicurare; iii) agli interventi per un efficace
contrasto al fenomeno delle frodi assicurative.
Alla scarsa mobilità della clientela concorre
inoltre la mancata certezza circa la correlazione
del premio con la classe di merito assegnata.
In materia di assicurazione dei rischi
professionali, risulta infine necessario garantire
alla domanda obbligata a ricorrere alla copertura
assicurativa, la libertà di scegliere il prodotto
assicurativo ritenuto più adeguato in un contesto
pienamente concorrenziale e privo di ostacoli
alla mobilità. Tra questi rileva l’assenza dal
mercato nazionale di un’offerta di contratti che
permettano di avvalersi della prestazione
assicurativa tipizzata dall’articolo 1917 c.c., in
base al quale il professionista è comunque
assicurato dai rischi di fatti illeciti realizzatisi nel
periodo in cui era vigente la polizza,
indipendentemente dal momento in cui il sinistro
viene denunciato.
Proposta
 Intervenire in via legislativa per
prevedere l’offerta di contratti diversi in
funzione della presenza o meno di meccanismi
elettronici che registrano l’attività del veicolo,
con la garanzia di sconti significativi;
 in deroga agli articoli contenuti nel libro
IV, titolo I, capo V, del codice civile, prevedere
che, a fronte dell’ottenimento di sconti
significativi a favore dell’assicurato, il diritto
al risarcimento dei danni derivanti dalla
circolazione dei veicoli a motore e dei natanti
non sia cedibile a terzi senza il consenso
dell’assicuratore;
 in merito alle modalità di accertamento
del risarcimento dei danni da lesioni di lieve
entità (c.d. micropermanenti), eliminare
all’articolo 32, comma 3-quater, d.l. n. 1/2012
(convertito in l. n. 27/2012) il riferimento al
mero riscontro visivo come forma di
accertamento
alternativa
alla
verifica
strumentale;
 definire la tabella unica, a livello
nazionale, per l’attribuzione del valore alle
menomazioni di non lieve entità di cui
all’articolo 138 del d.lgs. 7 settembre 2005, n.
209 (Codice delle assicurazioni private);
 all’articolo 134, comma 4-bis del
Codice delle assicurazioni private dopo le
parole “…non può assegnare al contratto una
classe di merito più sfavorevole rispetto a
quella risultante dall’ultimo attestato di rischio
conseguito”, aggiungere “sul veicolo già
assicurato e non può discriminare in funzione
della durata del rapporto garantendo,
nell’ambito della classe di merito, le
condizioni di premio assegnate agli assicurati
aventi le stesse caratteristiche di rischio del
soggetto che stipula il nuovo contratto”;
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
 modificare l’articolo 3, comma 5,
lettera e) del d.l. n. 138/2011, convertito, con
modificazioni, in l. n. 148/2011 prevedendo
espressamente, a fronte dell’obbligatorietà
dell’assicurazione per la responsabilità civile
per attività professionali, l’obbligo di offrire
polizze, ovviamente differenziate nelle
condizioni economiche, che garantiscano la
prestazione assicurativa prevista dall’articolo
1917 c.c., prive delle clausole che limitano la
prestazione assicurativa soltanto ai sinistri
denunciati nel corso di validità del contratto
(c.d. clausole claims made).
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
BANCHE
Trasparenza e mobilità
Obiettivo
Aumentare il tasso di mobilità della clientela
bancaria, superando i notevoli ostacoli che essa
incontra in termini di mancata trasparenza e
completezza informativa, di vincoli non
necessari tra servizi bancari e di tempistiche
spesso troppo lunghe in caso di trasferimento di
alcuni servizi.
Occorre, inoltre, rendere più agevole la
comparazione da parte dei consumatori dei costi
dei conti correnti offerti dalle banche.
Proposta
 Integrare la normativa sulla trasparenza
bancaria rendendo obbligatorio il termine
entro cui il processo di trasferimento di un
conto corrente deve essere concluso. Tale
termine non dovrebbe essere superiore ai 15
gg;
 introdurre, in caso di mancato rispetto
da parte della banca del termine legale per il
trasferimento di un conto corrente, l’obbligo di
risarcire il cliente in misura proporzionata al
ritardo e alla disponibilità sul conto corrente;
 prevedere che il trasferimento del conto
corrente garantisca anche il trasferimento dei
servizi e strumenti di incasso/pagamento ad
esso associati, senza oneri per il correntista;
 introdurre strumenti che favoriscano lo
sviluppo di motori di ricerca indipendenti dalle
banche (e in concorrenza tra loro) che
agevolino il confronto tra i servizi bancari.
27
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
Fondazioni
Obiettivo
Introdurre un efficace meccanismo di
enforcement delle disposizioni normative
introdotte dall’articolo 27-quater del d.l. 24
gennaio 2012, n. 1, convertito in legge 24 marzo
2012, n. 27, nell’articolo 4, comma 1, del d.lgs.
153/99 riguardanti:
a)
b)
il rispetto dei principi di onorabilità e
professionalità per le nomine degli
organi di governance delle fondazioni
(lettera c);
l’incompatibilità di assunzione o
esercizio di cariche in società
concorrenti della società bancaria
conferitaria (lettera g-bis).
Proposta
Al fine di assicurare efficacia ai divieti
previsti dall’articolo 4, comma 1, lettere c) e
g-bis) del d.lgs. n. 153/99, occorre:
 prevedere la tempistica entro la quale le
fondazioni devono aggiornare i propri statuti;
 individuare l’organismo preposto alla
verifica del rispetto della norma;
 stabilire le sanzioni
violazione della stessa.
in
caso
di
Infatti, la normativa attuale non stabilisce i
termini entro cui le fondazioni devono
conformarsi a tali obblighi, non individua il
soggetto incaricato di vigilare sul loro rispetto e
non prevede sanzioni in caso di inottemperanza.
Rafforzare la separazione tra fondazione e
banca conferitaria.
Al fine di rafforzare la separazione tra
fondazione e banca conferitaria, occorre
estendere il divieto per le fondazioni di
detenere il controllo di una banca anche nei
casi in cui il controllo è esercitato di fatto,
anche congiuntamente con altri azionisti,
modificando l’art. 6 del d.lgs. 17 maggio
1999, n. 153.
28
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
Banche Popolari
Obiettivo
In un contesto nel quale le banche popolari,
con particolare riguardo a quelle quotate in
Borsa, non svolgono più un’attività di natura
strettamente cooperativa, non vi è più ragione
per la presenza di regole derogatorie rispetto a
quelle generali. In particolare, occorre favorire
la piena contendibilità degli assetti proprietari e
il conseguente possibile ricambio della
compagine sociale e, per l’effetto, della
governance della società, a garanzia del miglior
funzionamento e della maggiore competitività
di questa sul mercato. A tal fine occorre
rimuovere i vincoli eccessivi alla circolazione
delle azioni e superare gli ostacoli alla
partecipazione alla vita societaria. Una riforma
in questo senso può favorire assetti societari
contendibili, con la conseguente possibilità di
ottenere i guadagni di efficienza che
normalmente sono associati ad un mercato del
controllo aperto.
Proposta
Modificare la disciplina
popolari attraverso:
delle
banche
 l’eliminazione del voto capitario, dei
limiti alla partecipazione azionaria, del numero
minimo di soci e della clausola di gradimento,
contenuti all’articolo 30 del d.lgs. n. 385/1993,
rispettivamente, commi 1, 2, 4 e 5;
 l’eliminazione dell’eccezione, rispetto
alle disposizioni generali, applicata alle banche
popolari in materia di deleghe di voto,
contenuta al comma 4, dell’articolo 137 del
d.lgs. n. 58/1998.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
COMUNICAZIONI
Agenda digitale
Obiettivo
Promuovere lo sviluppo delle reti di
telecomunicazione a banda ultra-larga e la
diffusione dei servizi digitali, assicurando il
pieno utilizzo delle risorse finanziarie
disponibili e la complementarietà tra intervento
pubblico e investimenti privati.
Facilitare lo sviluppo delle reti a banda larga
e ultralarga mediante il contenimento dei costi
di realizzazione delle necessarie infrastrutture.
Proposta
Individuare un “programma strategico
nazionale” per lo sviluppo delle reti di nuova
generazione e dei servizi digitali che – anche
attraverso lo strumento della Conferenza Stato
Regioni e/o la Conferenza Unificata, secondo le
modalità di cui all’articolo 3 del d.l. n. 281/97 –
nella prospettiva del raggiungimento degli
obiettivi dell’Agenda Digitale Europea,
individui
specifici
traguardi
intermedi
(“milestones”) da raggiungere e preveda il
monitoraggio attivo sia delle iniziative
pubbliche che di quelle private.
Prevedere, in deroga a quanto previsto
dall’articolo 87-bis del d. lgs. n. 259/03, la
possibilità di ricorrere all’autocertificazione per
eventuali modifiche non sostanziali degli
impianti radiomobili che siano già provvisti di
titolo autorizzativo.
Modificare l’articolo 8, comma 6, della
legge 22 febbraio 2001, n. 36 (legge quadro
sulla protezione dalle esposizioni ai campi
elettromagnetici) nel senso di stabilire che il
regolamento del Comune è finalizzato ad
assicurare il corretto insediamento urbanistico e
territoriale degli impianti, sopprimendo le
parole “e minimizzare l’esposizione della
popolazione ai campi elettromagnetici”.
Riordinare le norme che prevedono
l’istituzione di una pluralità di catasti delle
infrastrutture delle reti di telecomunicazioni al
fine di evitare la duplicazione delle banche dati
tenute da diverse pubbliche amministrazioni.
Modificare il d.l. n. 145/2013, convertito in
l. n. 9/2014, introducendo una previsione che
vincoli gli enti locali a mettere a disposizione,
qualora esistente, il catasto delle infrastrutture
utili per l’installazione di reti a banda
30
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
ultralarga, nonché a garantire l’utilizzo di tali
infrastrutture per l’installazione delle reti e a
snellire le relative procedure amministrative.
Ridurre gli oneri per la commercializzazione
dei servizi di telecomunicazioni.
Prevedere, pur nel rispetto delle esigenze di
sicurezza e ordine pubblico, la possibilità di
semplificare le procedure di identificazione dei
clienti dei servizi di telefonia, ad esempio in
caso di migrazione tra gli operatori, ampliando
le possibilità di identificazione indiretta del
cliente, ai sensi dell’articolo 6 comma 2-bis del
d.l. 27 luglio 2005, n. 144, convertito in legge
31 luglio 2005, n. 155.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
Spettro radioelettrico
Obiettivo
Garantire l’utilizzo efficiente dello spettro
radioelettrico
promuovendo
flessibilità
nell’allocazione delle frequenze e, laddove
possibile, consentendo l’utilizzo condiviso delle
risorse.
Proposta
Modificare il d.lgs. 1° agosto 2003, n. 259,
prevedendo il periodico svolgimento di
un’analisi del livello di utilizzo delle risorse
frequenziali, soprattutto con riguardo alle bande
di maggior interesse commerciale, e definendo
modalità certe e celeri in grado di assicurare
che le frequenze possano essere eventualmente
riallocate in maniera efficiente ai servizi che
generano il maggior valore per la collettività.
Adottare una norma che attribuisca
all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni
(Agcom), il compito di:
 individuare le risorse frequenziali
pubbliche sottoutilizzate e, dunque, destinabili
ad usi condivisi (da parte di licenziatari e non
licenziatari), definendo le condizioni per la
condivisibilità sotto il profilo temporale,
spaziale e frequenziale;
 individuare le condizioni di accesso
concorrenziale alle risorse frequenziali
disponibili, disciplinando il riconoscimento dei
diritti connessi all’uso condiviso;
 formulare un piano operativo in
coordinamento con le attività delle omologhe
amministrazioni europee.
Per ottimizzare l’allocazione delle risorse
spettrali, introdurre forme più flessibili di
sfruttamento di tali risorse, analoghe a quelle
vigenti per le frequenze televisive (d.l. n.
23/2013, n. 145, convertito in legge, con
modifiche, n. 9/2014), che prevedono la
corresponsione di un indennizzo a fronte del
volontario rilascio da parte delle emittenti
titolari di frequenze che generano interferenze
internazionali.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
Copia privata
Obiettivo
In materia di diritti d’autore connessi alla
copia privata, assicurare che vi sia trasparenza a
favore del consumatore specificando quanta
parte del prezzo finale degli apparecchi di
registrazione e dei supporti vergini acquistati
dal
consumatore
corrisponde
all’equo
compenso.
Rivendita di quotidiani e periodici
Obiettivo
Assicurare che l’apertura di nuovi punti
vendita non sia subordinata al rilascio di
autorizzazioni secondo parametri che non
tengono conto delle dinamiche di mercato.
Proposta
Modificare la l. n. 633/1941:
 prevedendo che l’ammontare dell’equo
compenso sia specificato nel prezzo corrisposto
dai consumatori per acquisti di apparecchi di
registrazione e di supporti vergini.
Proposta
Abrogare le disposizioni del d.lgs. n.
170/2001 che subordinano l’apertura di nuovi
punti vendita al rilascio di autorizzazione.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
DISTRIBUZIONE CARBURANTI
Liberalizzazione delle forme contrattuali tra titolare di autorizzazione e gestore
Obiettivo
Proposta
Attualmente le forme contrattuali ammesse
Modificare l’articolo 17, comma 2, del d.l.
sono solo quelle tipizzate e definite tramite n. 1/2012, convertito in l. n. 27/2012:
accordi
conclusi
tra
le
associazioni
 introdurre il principio della libera
rappresentative delle due categorie dei contrattazione nei rapporti tra proprietari degli
proprietari degli impianti e dei gestori. Tali impianti e gestori, eliminando il vincolo della
accordi interprofessionali sottraggono alla tipizzazione di tali contratti tramite accordi
libera determinazione delle parti la definizione interprofessionali di categoria;
di variabili concorrenziali, ivi incluse
 attribuire al MISE il compito di
componenti del prezzo finale di vendita.
individuare le tipologie contrattuali non
ammesse.
Eliminazione dei vincoli residui all’apertura di nuovi impianti e allo sviluppo del non oil
Obiettivo
Proposta
Modificare l’articolo 83-bis, comma 17, del
Eliminare vincoli ingiustificati all’apertura
di nuovi impianti, quali gli obblighi relativi alla d.l. n. 112/2008, come modificato dall’articolo
presenza contestuale di più tipologie di 17, comma 5, del d.l. n. 1/2012, convertito in l.
carburanti, ivi incluso il metano per n. 27/2012:
autotrazione.
 prevedere il divieto di imporre obblighi
asimmetrici per i nuovi entranti, eliminando
dalla disposizione il periodo “se tale ultimo
obbligo comporta ostacoli tecnici o oneri
tecnici eccessivi e non proporzionali alle
finalità dell’obbligo”.
Liberalizzare la vendita di tabacchi presso i
distributori di carburante, eliminando vincoli
quantitativi.
Modificare l’articolo 28, comma 8, del d.l.
n. 98/2011, come modificato dall’articolo 8,
comma 22-bis, del d.l. n. 16/2012, convertito in
l. n. 44/2012 e l’articolo 6 del d.m. n. 38/2013
del MEF:
 eliminare le restrizioni quantitative
afferenti la rivendita di tabacchi presso i
distributori di carburante.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
ENERGIA ELETTRICA E GAS
Infrastrutture energetiche
Obiettivo
Completare il progetto europeo di
realizzazione di un mercato unico dell’energia.
Ridurre la durata complessiva dei
procedimenti di rilascio delle autorizzazioni per
le infrastrutture energetiche ritenute prioritarie.
Prevenire il contenzioso relativo alla
realizzazione delle infrastrutture energetiche
ritenute prioritarie, anticipando le possibili
contestazioni prima all’avvio della procedura
autorizzativa.
Minimizzare la conflittualità tra Governo
centrale, amministrazioni locali, cittadini e loro
associazioni.
Regime di maggior tutela
Obiettivo
Di concerto con l’adozione di regolazioni
settoriali
volte
ad
incrementare
la
consapevolezza dei consumatori finali di
energia, prevedere un progressivo superamento
dei regimi di definizione amministrativa delle
tariffe per la vendita finale di energia elettrica e
gas naturale (c.d. regime di maggior tutela) e il
loro confinamento alle utenze effettivamente
vulnerabili (attraverso l’instaurazione di un
meccanismo di fornitura di ultima istanza). La
liberalizzazione del prezzo finale consentirà lo
sviluppo di dinamiche concorrenziali atte a
generare, nel medio periodo, significative
diminuzioni dei prezzi per l’utenza.
Proposta
 Definire per via normativa la nozione di
infrastruttura energetica strategica al fine di
minimizzare l’impatto in tariffa di meccanismi
di socializzazione dei costi;
 introdurre, preventivamente rispetto
all’avvio della procedura autorizzativa delle
infrastrutture energetiche ritenute prioritarie,
forme di consultazione delle popolazioni locali
interessate, sul modello del débat public
francese, idonee a garantire una piena
trasparenza e accessibilità alle informazioni
relative alla realizzazione delle stesse, anche
alla luce di quanto previsto dal Regolamento
UE n. 347/2013.
Proposta
Modificare l’articolo 1, comma 3, del d.l. n.
73/2007, convertito in l. n. 125/2007, al fine di:
 prevedere un programma di uscita
scansionata di tutti i consumatori dal regime di
maggior tutela;
 regolare le modalità di fornitura di
“ultima istanza” per le utenze effettivamente
vulnerabili.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
Gare per l’attribuzione di grandi derivazioni idroelettriche
Obiettivo
Proposta
Modificare l’articolo 37 del d.l. n. 83/2012
Nelle future gare per l’attribuzione delle
concessioni di grande derivazione idroelettrica (convertito in l. n. 134/2012):
(già oggetto della procedura d’infrazione n.
 superare il riferimento al “trasferimento
2011/2026 avviata dalla Commissione europea) del (l’intero) ramo d’azienda”, prevedendo il
modificare la previsione secondo cui il gestore trasferimento a titolo oneroso delle sole opere
uscente trasferisce a titolo oneroso al nuovo asciutte e la contestuale devoluzione gratuita
entrante tutto il relativo ramo d’azienda, delle opere bagnate al demanio statale. La
comprensivo sia delle “opere asciutte” (beni quantificazione del valore delle opere asciutte
materiali), sia delle “opere bagnate” (dighe, dovrebbe avvenire con modalità trasparenti e in
condotte, ecc.). Ciò al fine di evitare un contradditorio tra gestore entrante e gestore
ingiustificato vantaggio competitivo in capo al uscente, eventualmente affidando a un soggetto
gestore uscente, idoneo a vanificare l’effetto terzo indipendente il compito di certificare la
pro-concorrenziale della gara.
congruità del valore dell’indennizzo.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
FARMACEUTICO
Distribuzione farmaceutica
Obiettivo
Superare
l’attuale
sistema
di
contingentamento del numero di farmacie
presenti sul territorio nazionale, il quale non
consente una razionale e soddisfacente
distribuzione
territoriale
degli
esercizi
farmaceutici basata sulla domanda dei
consumatori/pazienti.
Garantire che l’aumento del numero delle
farmacie si traduca in un effettivo incremento
della concorrenza di prezzo e/o di qualità,
prevedendo altresì la possibilità che un unico
soggetto possa assumere la titolarità di più
licenze.
Proposta
Modificare l’articolo 11, comma 1, del d.l.
n. 1/2012, convertito, con modificazioni, dalla
l. n. 27/2012:
 trasformare l’attuale numero massimo di
farmacie in numero minimo.
Modificare l’articolo 5, comma 6-ter, d. l.
223/2006 (convertito in legge n. 248/2006 che
integra l’articolo 7 legge n. 362/ 1991):
 eliminare il limite di titolarità di 4
farmacie in capo ad un unico soggetto.
Divieto di vincoli alle procedure di registrazione dei medicinali equivalenti alla scadenza del
brevetto (“patent linkage”)
Obiettivo
Proposta
Modificare l’articolo 11, comma 1, d.l. 13
Accelerare l’acceso al mercato dei farmaci
generici, evitando di subordinare l’inserimento settembre 2012 n. 158 (convertito in legge
dei farmaci generici nella c.d. “Lista di dall’articolo 1, comma 1, l. n. 189/2012):
Trasparenza” (ai fini del rimborso a carico del
 abrogare l’ultimo periodo nella parte in
SSN) alle date di scadenza brevettuale indicate cui subordina l’inserimento dei medicinali
dal Ministero dello Sviluppo Economico. In tal equivalenti nel Prontuario farmaceutico
modo, infatti, si subordina la procedura di nazionale alla data di scadenza del brevetto o
concessione
delle
autorizzazioni
per del certificato di protezione complementare
l’immissione in commercio di farmaci generici della specialità di riferimento.
alla risoluzione di eventuali dispute inerenti
presunte violazioni della proprietà industriale e
commerciale, così ritardando l’ingresso nel
mercato di tali farmaci.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
Sistema di remunerazione della filiera distributiva del farmaco
Obiettivo
Proposta
Modificare l’articolo 15, comma 2, del d.l.
Promuovere lo sviluppo della vendita di
farmaci di minor prezzo, in particolare dei 95/2012 (convertito in l. n. 135/2012):
farmaci generici, modificando l’attuale sistema
 prevedere un sistema basato su una
di remunerazione della filiera distributiva del retribuzione ‘a forfait’ per il servizio di vendita
farmaco attraverso l’introduzione di un sistema dei medicinale, indipendentemente dal valore
di remunerazione ‘a forfait’ per il servizio di del prodotto venduto.
vendita di qualsiasi medicinale.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
INFRASTRUTTURE E SERVIZI AEROPORTUALI
Gare per l’assegnazione di aree non aviation all’interno del sedime aereoportuale
Obiettivo
Proposta
Garantire il più ampio confronto
 Esplicitare che l’affidamento delle aree
concorrenziale possibile per l’accesso alle aree aeroportuali destinate ad attività non aviation
del sedime aeroportuale destinate ad attività da parte del concessionario deve essere
commerciali, ponendo sullo stesso piano tutti i effettuato mediante procedure di gara ad
soggetti – società terze e società controllate dai evidenza pubblica;
gestori – interessati all’assegnazione degli
 esplicitare
l’obbligo
per
il
spazi.
concessionario di organizzare le procedure per
In questa prospettiva, là dove possibile, l’affidamento delle aree aeroportuali destinate
assicurare che l’offerta non sia affidata ad un ad attività commerciali in modo da assicurare,
unico operatore ma ad una pluralità di operatori per quanto possibile, la concorrenza nel
in concorrenza tra loro, così da massimizzare i mercato, non ricorrendo ad affidamenti in
benefici per il consumatore finale.
esclusiva di tali servizi;
 garantire l’assoluta parità di trattamento
tra soggetti terzi e società controllate dal
gestore nell’accesso ai mercati dei servizi
commerciali in aeroporto.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
INFRASTRUTTURE E SERVIZI PORTUALI
Commistione tra funzioni di regolazione e attività di gestione nelle operazioni portuali
Obiettivo
Proposta
Rafforzare le previsioni di cui agli articoli 6,
Superare la commistione in capo alle
Autorità portuali fra lo svolgimento delle comma 6, e 23, comma 5, della legge n. 84/94,
attività di regolazione, programmazione, anche prevedendo la possibilità di comminare
coordinamento e controllo delle operazioni sanzioni qualora esse non siano rispettate, al
portuali e delle attività industriali e fine di:
commerciali nell’ambito portuale da un lato, e
 impedire alle Autorità portuali di
l’esercizio
delle
medesime
operazioni svolgere – direttamente o attraverso società
dall’altro, in quanto suscettibile di determinare partecipate – l’attività di impresa portuale,
conflitti di interesse e ostacoli alla concorrenza, nonché ogni altra attività di natura industriale e
là dove nuove imprese intendano entrare nel commerciale nell’ambito portuale;
mercato dei servizi portuali.
 imporre l’effettiva dismissione delle
partecipazioni di maggioranza delle Autorità
portuali in tali società, mediante processi di
privatizzazione trasparenti e non discriminatori.
Durata delle concessioni
Obiettivo
Determinare una durata non sproporzionata
delle concessioni di aree e banchine portuali,
spesso disposte in base ad affidamenti diretti,
ed impedire la proroga automatica delle
concessioni in essere, in quanto entrambe
idonee ad ingessare il mercato e cristallizzare le
posizioni ottenute, impedendo di cogliere i
benefici derivanti dalla periodica concorrenza
per l’affidamento delle stesse attraverso
procedure ad evidenza pubblica.
Proposta
 Esplicitare che la durata delle
concessioni di cui all’articolo 6, comma 5, della
legge n. 84/94 (per l’esercizio delle attività di
cui all’articolo 6, comma 1, lettere b) e c)), e
all’articolo 18, comma 1, della legge n. 84/94
(relativamente alle aree demaniali e alle
banchine per l’espletamento delle operazioni
portuali di cui all’articolo 16, comma 1) deve
essere proporzionata sulla base della natura dei
servizi oggetto della concessione e degli
investimenti da realizzare;
 prevedere un termine entro il quale le
concessioni affidate direttamente senza il
ricorso ad una procedura di gara ad evidenza
pubblica devono cessare;
 impedire la proroga delle concessioni in
essere.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
Barriere all’ingresso nell’offerta dei servizi tecnico-nautici
Obiettivo
Proposta
Ampliare il numero degli operatori ammessi
 Esplicitare che l’affidamento dei servizi
ad operare nell’offerta di servizi tecnico-nautici tecnico-nautici deve essere effettuato mediante
ed il perimetro del mercato contendibile. Molto procedure di gara ad evidenza pubblica;
spesso, infatti, gli ambiti di riserva legale
 prevedere l’obbligo per le Autorità
previsti per le attività nel settore non risultano
portuali di organizzare l’affidamento dei servizi
giustificati da motivazioni inerenti la sicurezza
tecnico-nautici in modo da assicurare, ove non
dello svolgimento delle operazioni portuali e
diversamente giustificato da motivazioni
finiscono per tradursi in rendite di posizione a
inerenti la sicurezza, la concorrenza nel
favore dei soggetti che ne beneficiano.
mercato, non ricorrendo ad affidamenti in
esclusiva di tali servizi;
 nelle ipotesi in cui il regime di riserva
risulti necessario per la tutela di effettivi
interessi pubblici puntualmente individuati,
introdurre sistemi di concorrenza per il mercato
ai fini dell’individuazione del gestore dei
servizi tecnico-nautici;
 prevedere meccanismi di determinazione
delle tariffe per tali servizi indicate nel loro
importo massimo e basate sul principio del
‘price cap’, affidando la relativa competenza al
Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture;
 con specifico riferimento al servizio di
rimorchio, modificare l’articolo 101 del Codice
della Navigazione nel senso di prevedere la
possibilità di concessione del servizio, mediante
gara pubblica, anche ad una pluralità di
operatori, attribuendo al contempo all’autorità
locale il compito di contemperare, nella scelta
delle modalità di gestione del servizio,
l’esigenza collettiva alla sicurezza pubblica con
i principi di libertà di iniziativa economica e di
concorrenza, tenuto conto delle specificità di
ogni singola realtà portuale.
41
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
SANITA’
Trasparenza e accessibilità dei dati sulle performance delle strutture sanitarie (“open data”)
Obiettivo
Proposte
Aumentare le possibilità di scelta dei
pazienti in termini di luogo di cura e medico e,
al contempo, la trasparenza e l’accountability
delle strutture sanitarie, stimolando così la
concorrenza tra queste ultime, attraverso
l’istituzione di banche dati online che
garantiscano la disponibilità pubblica di dati
sull’attività medica svolta e sulla qualità del
servizio erogato (come numero di interventi
eseguiti divisi per tipologia di intervento,
percentuale di successo degli interventi,
curricula del corpo medico e infermieristico,
tempi di attesa per l’erogazione di una
prestazione).
Sviluppare e diffondere sistemi informativi
sulla qualità delle strutture sanitarie, rendendo
disponibili dati relativi all’offerta di servizi di
ciascun ospedale, ai tempi di attesa per
l’erogazione di una prestazione, ai volumi di
attività clinica svolti, alle performance
conseguite e alle competenze del corpo medico.
Ciò anche attraverso la modifica e il
potenziamento del Programma Nazionale
Valutazione Esiti introdotto dal Ministero della
Salute, garantendo in particolare anche ai
cittadini la possibilità di fruizione dei relativi
risultati informativi.
Consentire la piena fruibilità e la massima
comparazione dei dati attraverso la definizione
di uno standard comune per il rilascio delle
informazioni.
Libertà di accesso per gli operatori privati
Obiettivo
Garantire la libertà di iniziativa economica e
aumentare la concorrenza tra le strutture
sanitarie, rilasciando l’autorizzazione alla
realizzazione di strutture per l’esercizio di
attività sanitarie alle imprese private che
operano nella fornitura di servizi sanitari non a
carico dell’erario pubblico, a prescindere da
verifiche afferenti il fabbisogno di assistenza
sanitaria regionale (rapporto tra numero di
strutture
private
e
consistenza
della
popolazione).
Proposta
Modificare l’articolo 8-ter, comma 3, del
d.lgs. n. 502/1992 al fine di:
 garantire libertà di accesso dei privati
all’esercizio di attività sanitarie non
convenzionate con il SSN, a prescindere dalla
verifica del fabbisogno regionale di servizi
sanitari.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
Sistema di accreditamento delle strutture private e criteri di ripartizione del budget del SSN
Obiettivo
Proposta
Incentivare lo sviluppo di strutture sanitarie
Modificare gli articoli 8-quater e ss. del
efficienti e consentire l’accesso al mercato d.lgs. n. 502/1992, al fine di riformare il
anche a operatori nuovi entranti, prevedendo sistema di accreditamento al SSN di strutture
criteri oggettivi e non discriminatori per private:
l’accreditamento al SSN di strutture private.
 eliminare il regime di accreditamento
provvisorio;
 prevedere selezioni periodiche regionali
per l’accesso degli operatori privati al circuito
del SSN, che facciano seguito a verifiche
sistematiche degli operatori convenzionati,
volte alla razionalizzazione della rete in
convenzionamento.
Allocare il budget del SSN tra le strutture
private convenzionate non più sulla base della
sola spesa storica, bensì in funzione di criteri
ispirati al principio di non discriminazione, alla
valorizzazione del livello di efficienza della
singola
struttura,
nonché
all’effettivo
soddisfacimento delle esigenze della domanda.
Affiancare al criterio della spesa storica per
la ripartizione del budget pubblico alle strutture
private convenzionate anche ulteriori criteri
che tengano, ad esempio, conto della
dislocazione territoriale delle strutture, delle
potenzialità di erogazione con riferimento alla
dotazione tecnologica, delle unità di personale
qualificato, delle modalità di prenotazione e di
accesso alle prestazioni sanitarie, della
correttezza dei rapporti con l’utenza.
Aumentare le occasioni di confronto
concorrenziale nella fornitura di beni e servizi
alle ASL al fine di assicurare che la stessa
avvenga alle migliori condizioni economiche
disponibili sul mercato.
Modificare l’articolo 17, comma 1, lettera
a) del d.l. n. 98/2011, convertito con legge n.
111/2011 (come da ultimo modificato dalla l. n.
135/2012):
 estendere la previsione che obbliga le
ASL alla rinegoziazione dei contratti che
eccedono il 20% del prezzo di riferimento a
tutti i contratti che eccedono detto prezzo di
riferimento, ancorché in misura minore del
20%.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
Valutazione di equivalenza terapeutica dei dispositivi medici
Obiettivo
Proposta
Incentivare il ricorso alla gara per
Introdurre una disposizione legislativa che
l’approvvigionamento dei dispositivi medici preveda l’istituzione di apposite commissioni
introducendo una definizione ufficiale di classi con il compito di individuare classi di prodotti
di omogeneità dei prodotti che consenta di aventi
destinazioni
d’uso
omogenee,
stabilirne la sostituibilità d’uso ai fini dello utilizzabili dagli enti competenti come
svolgimento di gare. Ciò al fine di ovviare agli riferimento per la definizione di lotti unici in
incrementi costanti dei costi a carico del SSN sede di procedure di gara a evidenza pubblica.
per l’acquisto di dispositivi medici, tenendo
conto del fatto che il mercato dei dispositivi
medici destinati alla diagnosi e cura raggruppa
una gamma amplissima di prodotti ed è
caratterizzato da un forte dinamismo industriale.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
SERVIZIO POSTALE
Ambito del servizio universale e modalità di affidamento
Obiettivo
Proposta
Occorre favorire l’ingresso di nuovi
Modificare le disposizioni di cui al d.lgs n.
operatori e ampliare il mercato contendibile 261/1999 (come modificato dal d.lgs. n.
intervenendo sia sulle attività rientranti nel 58/2011), in materia di servizio postale
servizio universale che sulle modalità del suo universale, limitandone il perimetro, e
affidamento.
ridefinendone le modalità di affidamento. In
Risulta altresì necessario rimuovere le particolare:
discriminazioni
insite
nei
sistemi
di
finanziamento del servizio universale che, allo
stato, non consentono la definizione preventiva
dei parametri sulla base dei quali è effettuata la
compensazione, risultando suscettibili di
conferire un vantaggio economico per
l’impresa beneficiaria rispetto alle imprese
concorrenti.
 escludere dal servizio universale i servizi
rivolti ad una clientela commerciale che
prevedono invii in grandi quantità (c.d. non
retail come la posta massiva o la posta
raccomandata non retail) e limitarlo ai soli
servizi rivolti prevalentemente alle persone
fisiche (c.d. retail);
 consentire che il servizio universale sia
modulato in maniera flessibile, introducendo un
obbligo di valutazione di efficienza e qualità
del servizio universale in sede regolatoria;
 rendere maggiormente trasparenti i
sistemi di finanziamento del servizio
universale, con particolare riguardo alle norme
relative alle tariffe per la spedizione dei
prodotti editoriali e delle stampe promozionali
e propagandistiche (articolo 2, comma 1-bis,
d.l. n. 125/2010, convertito, con modificazioni,
in l. n. 163/2010 e articolo 5-bis, d.l. n. 63/2012
convertito in l. n. 103/2012).
45
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
Riserva postale
Obiettivo
Ampliare il mercato contendibile aprendo
alla concorrenza aree di attività esclusiva che
sono tutt’oggi riservate a Poste Italiane.
Proposta
Modificare l’articolo 4 del d.lgs. n. 261/99:
 eliminare la residua riserva postale,
relativa ai servizi inerenti alle notificazioni di
atti a mezzo posta e di comunicazioni a mezzo
posta connesse con la notificazione di atti
giudiziari (legge 20 novembre 1982, n. 890, e
successive modificazioni) e ai servizi inerenti le
notificazioni a mezzo posta delle violazioni di
cui all’articolo 201 del d.lgs. 30 aprile 1992, n.
285.
Discriminazioni normative che ostacolano la concorrenza
Obiettivo
Proposta
Garantire un confronto paritario tra gli
Modificare l’articolo 10, comma 1, n. 16,
operatori del settore, eliminando tutte le forme del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 633, in materia di
implicite di sussidio a favore dell’ex imposta sul valore aggiunto (IVA):
monopolista che gli attribuiscono ingiustificati
 specificare che l’esenzione dall’IVA non
vantaggi concorrenziali rispetto agli altri va applicata alle prestazioni di servizi postali le
operatori nei mercati liberalizzati.
cui condizioni siano oggetto di negoziazione
individuale, intendendosi per tali quelle offerte
a condizioni (prezzi, livelli di qualità o
prestazioni diverse etc.) differenti rispetto a
quelle regolate. Tali condizioni economiche e
contrattuali dovrebbero comunque essere rese a
condizioni trasparenti e non discriminatorie.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
Separazione societaria
Obiettivo
Occorre eliminare il vantaggio competitivo
di cui gode Poste Italiane Spa, grazie all’attività
di BancoPosta, rispetto agli operatori del settore
bancario, che si traduce anche nella possibilità
di sussidiare con i proventi derivanti dallo
svolgimento dell’attività riservata le attività
svolte
in
concorrenza.
L’obiettivo
concorrenziale è, da un lato, quello di rendere
trasparente l’allocazione di risorse pubbliche
destinandole alle attività strettamente connesse
allo svolgimento del servizio universale fornito
da Poste Italiane, dall’altro, di addivenire
all’individuazione di un soggetto che abbia tutte
le caratteristiche di un operatore bancario e
come tale risulti assoggettato alla vigilanza
prudenziale dell’Autorità di settore.
Proposta
E’ necessaria la costituzione di una società
separata, in cui far confluire l’attività di
BancoPosta secondo le regole del d.lgs. n. 385
del 1993.
47
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
SERVIZI PROFESSIONALI
Riforma dell’Ordinamento della professione forense
Obiettivo
Proposte
Rimuovere le disposizioni determinanti
limitazioni della concorrenza nell’esercizio
della professione forense che sono state
introdotte dalla legge n. 247/2012 ed al
contempo eliminare le ingiustificate disparità di
trattamento rispetto alla disciplina generale
delle altre professioni ordinistiche, contenuta
nel d.P.R. n. 137/2012, segnatamente in materia
di compensi e pubblicità dei servizi
professionali.
Modificare
la
nuova
disciplina
dell’ordinamento della professione forense
contenuta nella legge n. 247/2012:
 eliminare la previsione per cui l’attività
di consulenza e assistenza legale stragiudiziale
è di competenza degli avvocati, al ricorrere dei
presupposti previsti;
 rimuovere il vincolo del domicilio
dell’avvocato presso la sede dell’associazione e
il limite di partecipazione ad una sola
associazione;
introdurre la possibilità di costituzione di
società multidisciplinari e ammettere la
partecipazione di soci di capitali;
 prevedere espressamente la pubblicità
dei compensi per le prestazioni professionali ed
eliminare le altre disparità di trattamento con le
altre professioni;
 eliminare l’obbligo di fornire
preventivo solo “a richiesta” del cliente;
il
 abrogare i parametri stabiliti con D.M. n.
55/2014 e la possibilità del loro utilizzo per
determinare il compenso dell’avvocato, in caso
di mancato accordo con il cliente;
 rimuovere il divieto di pattuire compensi
pro quota lite; eliminare ogni ruolo degli ordini
circondariali
nella
determinazione
del
compenso nelle controversie tra clienti e
avvocati;
 rimuovere il regime di incompatibilità,
prevedendo, al contempo, obblighi di astensione
dalle attività in conflitto.
48
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
Notai
Obiettivo
Proposte
Nell’ambito della disciplina dell’attività
notarile rimuovere le rilevanti restrizioni
concorrenziali consistenti, in particolare, i)
nella previsione di sanzioni disciplinari idonee
a limitare la libertà di iniziativa economica, ivi
inclusa la libera determinazione degli onorari
dei notai, nonché ii) nell’esistenza di criteri
(quantità degli affari, reddito annuo,
popolazione) per la distribuzione geografica
delle sedi notarili volti primariamente alla
tutela di posizioni acquisite.
Modificare la disciplina della professione
notarile contenuta nella legge n. 89/1913:
 eliminare la previsione che qualifica
come “illecita concorrenza” tra notai,
perseguibile con sanzioni disciplinari, la
riduzione degli onorari, il servirsi dell’opera di
procacciatori di clienti, il far uso di forme
pubblicitarie non consentite dalle norme
deontologiche, o il servirsi di qualunque altro
mezzo non confacente al decoro e al prestigio
della classe notarile;
 eliminare il riferimento, ai fini della
definizione del numero e della residenza dei
notai per ciascun distretto, alla “quantità degli
affari” ed alla garanzia di “un reddito annuo,
determinato sulla media degli ultimi tre anni, di
almeno 50.000 euro di onorari professionali
repertoriali”;
 sostituire, all’articolo 4, comma 1, della
legge n. 89/1913, il periodo “una popolazione
di almeno 7.000 abitanti” con “una popolazione
al massimo di 7.000 abitanti”.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
SERVIZI PUBBLICI LOCALI
Strumenti di monitoraggio delle forme di affidamento dei servizi pubblici locali
Obiettivo
Proposta
Modificare l’articolo 34, commi 20 e 21, d.l.
Introdurre strumenti per agevolare la
verifica del rispetto delle previsioni che n. 179/2012:
impongono alle amministrazioni competenti di
 trasformare la relazione dell’ente
adeguare le gestioni non conformi ai requisiti affidante in una determinazione che deve
previsti dalla normativa europea entro il 31 contenere, oltre a quanto già previsto, un’analisi
dicembre 2014 (d.l. n. 150/2013). In questo dettagliata delle ragioni che giustificano il
senso, è necessario trasformare le relazioni di ricorso al modello di gestione scelto,
cui all’articolo 34, comma 20, d.l. n. 179/2012 evidenziando anche i benefici per la collettività
in determinazioni delle amministrazioni locali. in termini di una più efficiente gestione del
In tali provvedimenti devono essere indicate in servizio. L’analisi dovrà illustrare le
modo analitico le ragioni che giustificano il caratteristiche e la struttura dei mercati
ricorso al modello di affidamento scelto, con interessati e degli operatori presenti ed
particolare riferimento ai benefici in termini di evidenziare l’esistenza di benchmark di costo
una più efficiente gestione del servizio per la per la fornitura dei servizi.
collettività.
Trasporto Pubblico Locale
Favorire la concorrenza “nel” mercato
Obiettivo
Superare la prassi per cui i contratti di
servizio pubblico affidati in regime di esclusiva
hanno spesso ad oggetto anche servizi di
carattere commerciale (ad esempio, i trasporti
turistici e i collegamenti da/per le infrastrutture
portuali, aeroportuali e ferroviarie), così
estendendo il monopolio detenuto nel mercato
del trasporto pubblico locale e riducendo la
concorrenza in mercati già liberalizzati.
Proposta
Modificare gli articoli 18 e 19 del d.lgs. n.
422/1997:
 prevedere che imprese diverse dal
concessionario del servizio pubblico possano
fornire servizi di trasporto locale di passeggeri
anche in sovrapposizione alle linee gestite in
regime di esclusiva;
 prevedere, per le imprese che intendono
avviare un nuovo servizio di TPL, l’accesso al
mercato, previa corresponsione di diritti
sull’esercizio del servizio o di royalty all’ente
pubblico sussidiante in caso di comprovata
compromissione dell’equilibrio economico.
Tale
corresponsione
deve
compensare
l’aumento dei corrispettivi per gli obblighi di
servizio pubblico conseguenti all’ingresso nel
mercato dei nuovi operatori (secondo un
meccanismo analogo a quello di cui all’articolo
59 della l. n. 99/2009).
50
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
Intervenire
sui
meccanismi
di
compensazione in modo da evitare vincoli
eccessivi e/o sproporzionati per il nuovo
entrante,
contemperando
l’esigenza
di
salvaguardare l’equilibrio economico di un
contratto di servizio con l’esigenza di garantire
effettivamente l’apertura dei mercati, anche
stimolando la concorrenza di prezzo.
Modificare l’articolo 59, l. n. 99/2009:
 abrogare, nel comma 4-bis, il periodo da
“fintanto che” a “relazioni interessate”, là dove
è previsto che l’impresa nuova entrante, che
abbia provveduto al pagamento dei diritti di
compensazione, possa ancora essere tenuta al
pagamento di compensazioni aggiuntive ove si
verifichino “ulteriori compromissioni”;
 abrogare nel comma 4-ter il periodo da “e i
livelli medi tariffari” a “committenza pubblica”, là
dove si prevede che la presunzione di non
compromissione dell’equilibrio di un contratto di
servizio pubblico richiede anche livelli tariffari
applicati superiori di almeno il 20% a quelli dei
servizi a committenza pubblica, imponendo in
sostanza al nuovo entrante di non competere sui
prezzi.
51
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
Favorire la concorrenza “per” il mercato
Obiettivo
Incentivare il ricorso a procedure di
selezione competitive del gestore.
Proposta
 Abrogare l’articolo 61 della l. n. 99/2009,
che prevede la possibilità di affidamento diretto
del servizio;
 modificare l’articolo 16-bis del d.l. n.
95/2012 (convertito in legge con modificazioni,
dall’articolo 1, comma 1, della legge n.
135/2012) in materia di procedure di
ripartizione delle risorse del Fondo nazionale
trasporti, prevedendo un meccanismo di
definizione della percentuale spettante a
ciascuna Regione volto a premiare le Regioni
che abbiano effettuato gare nel relativo
territorio. Il meccanismo dovrebbe prevedere
anche la riduzione della percentuale delle
risorse destinate a Regioni nel cui territorio i
servizi di trasporto pubblico locale non siano
stati affidati mediante procedura concorsuale.
Eliminare le criticità che limitano la
partecipazione alle gare, tra cui:
 definizione troppo ampia degli ambiti
territoriali dei servizi e ingiustificata
integrazione degli stessi (ferro-gomma);
 ingiustificata restrizione dei potenziali
partecipanti in virtù di requisiti soggettivi;
 ostacoli all’accesso alle infrastrutture per
il nuovo entrante.
 Introdurre all’articolo 3-bis del d.l. n.
138/2011 (convertito in l. n. 148/2011) la
previsione “e, per il trasporto pubblico locale,
la suddivisione del bacino in lotti non deve
essere tale da pregiudicare, in relazione alle
caratteristiche del mercato e degli operatori
attivi, la più ampia partecipazione degli
operatori economici”;
 riformare l’articolo 18 del d.lgs. n.
422/1997, come modificato dall’articolo 1,
comma 556, l. n. 147/2013, in modo da
considerare
conformi
alla
disciplina
comunitaria anche i contratti la cui durata
eccede il termine del 31 dicembre 2019;
 modificare l’articolo 18 comma 2, lettera
a), d.lgs. n. 422/1997 introducendo l’obbligo –
assistito da opportune sanzioni – di cessione al
nuovo gestore del materiale necessario per
52
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
l’espletamento del servizio, dei beni
strumentali e delle relative pertinenze
proprietarie, a fronte di una corresponsione
economica da parte del subentrante pari al
valore contabile iniziale non ancora
ammortizzato,
al
netto
di
eventuali
contribuzioni
pubbliche,
noto
prima
dell’espletamento della gara.
La concorrenza nel settore degli autoservizi di trasporto passeggeri non di linea
Obiettivo
Proposta
Modificare la l. n. 21/1992:
Eliminare le distorsioni concorrenziali nel
settore degli autoservizi di trasporto pubblico
 abrogazione dell’obbligo di ricezione
non di linea causate dall’esclusione della della prenotazione di trasporto per il servizio
disciplina dei taxi e del servizio di Noleggio NCC presso la rimessa (articolo 3, comma 3, e
auto con conducente (NCC), di cui alla l. n. articolo 11, comma 4);
21/1992, dall’ambito di applicazione delle
 abrogazione
dell’obbligo
per
il
recenti norme di liberalizzazione. Al fine di
conducente
di
disporre
di
una
sede,
di
una
rimuovere tale distorsione, è necessario abolire
gli elementi di discriminazione competitiva tra rimessa o di un pontile d’attracco
taxi e NCC in una prospettiva di piena necessariamente nel medesimo Comune che ha
rilasciato l’autorizzazione (articolo 8, comma
sostituibilità dei due servizi.
3).
Ciò anche in considerazione delle nuove
possibilità offerte dall’innovazione tecnologica
che ha determinato l’affermarsi di nuove
piattaforme on line che, agevolando la
comunicazione fra offerta e domanda di
mobilità, consentono un miglioramento delle
modalità di offerta del servizio di trasporto di
passeggeri non di linea, in termini sia di qualità
sia di prezzi.
53
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
Rifiuti
Definizione dei criteri per l’assimilazione
Obiettivo
Individuare dei criteri di assimilazione dei
rifiuti speciali ai rifiuti solidi urbani (RSU) che
non consentano di estendere il perimetro della
riserva sulla raccolta in esclusiva di RSU ad
attività che possono essere svolte in regime di
libera iniziativa economica.
Ciò al fine di evitare che il gestore in
esclusiva della raccolta di RSU sottragga
indebitamente quote di mercato alla libera
iniziativa economica per effetto di inappropriate
decisioni di assimilazione.
Proposta
Tempestivo esercizio da parte del Ministero
dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del
Mare della competenza di cui all’articolo 195,
comma 2, lettera e), del d.lgs. n. 152/2006 ai
fini dell’individuazione dei criteri qualitativi e
quali-quantitativi alla stregua dei quali è
possibile assimilare i rifiuti speciali ai rifiuti
solidi urbani (RSU).
Modificare l’articolo 1, comma 649, della l.
n. 147/2013, al fine di:
 eliminare la disposizione che attribuisce
ampia
discrezionalità
ai
Comuni
nell’individuare i rifiuti cui si applica il divieto
di assimilazione.
Procedura di autorizzazione dei sistemi autonomi
Obiettivo
Proposta
Garantire pari condizioni di accesso ed
Modificare l’articolo 221, commi 3, lettera
esercizio dell’attività ai sistemi di recupero e a) e 5, del d.lgs. n. 152/2006, al fine di:
riciclo dei rifiuti da imballaggi che non sono
 affidare le procedure di autorizzazione
organizzati in forma consortile (c.d. sistemi di dei sistemi di raccolta autonomi (non
raccolta autonomi).
organizzati in consorzi) a soggetti caratterizzati
da terzietà e, dunque,
coinvolgimento del CONAI;
escludere
il
 prevedere che gli obiettivi minimi di
riciclo possano essere soddisfatti dai sistemi di
raccolta autonomi anche attraverso la gestione
di rifiuti di produttori non aderenti a quel
sistema;
 escludere che i sistemi autonomi
debbano soddisfare l’obbligo di copertura
nazionale, atteso che ciò richiede la
disponibilità di capillari reti di raccolta
potenzialmente sovradimensionate rispetto alle
effettive esigenze, traducendosi in costi di
ingresso nel mercato non giustificati da obiettivi
di tutela ambientale.
54
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
SOCIETA’ PUBBLICHE
Obiettivo
Semplificare e coordinare le numerose
disposizioni vigenti in materia di società
pubbliche, sia per esigenze di certezza del
diritto, decisive per l’operatività delle imprese
interessate, sia per eliminare restrizioni alla
concorrenza.
Razionalizzare le società pubbliche che
gestiscono servizi pubblici locali e aumentare
l’efficienza delle società pubbliche in generale.
Proposta
Riunire in un unico testo normativo le
disposizioni relative alle società pubbliche al
fine di individuare norme chiare e certe
applicabili ad esse (costituzione di uno ‘statuto
unitario’) e, al contempo, razionalizzare le
società pubbliche esistenti (in termini di
numero e competenze).
Prevedere la dismissione delle società
pubbliche che gestiscono servizi pubblici locali
in situazioni di perdita, procedendo altresì ad
una riduzione del numero di esercizi
attualmente indicato nell’articolo 1, comma
555, legge n. 147 del 2013.
Introdurre, in ogni caso, il divieto di
rinnovare gli affidamenti in essere, con
particolare riferimento a quelli in house, alle
società pubbliche che registrano perdite di
bilancio per un numero di esercizi analogo a
quello previsto per l’obbligo di dismissione, o
che forniscono beni e servizi a prezzi superiori
a quelli di mercato.
La possibilità di procedere al ripianamento
delle perdite dovrebbe essere, inoltre, ammessa
solo ove la decisione dell’autorità pubblica
risponda ai criteri che avrebbe adottato un
normale operatore di mercato nelle stesse
circostanze.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
LE PROPOSTE SETTORE PER SETTORE
ASSICURAZIONI
557
Ostacoli alla mobilità della domanda
57
BANCHE
59
Trasparenza e mobilità
59
Fondazioni
60
Banche Popolari
61
COMUNICAZIONI
61
Agenda Digitale
62
Gestione dello spettro radioelettrico
66
Copia privata
67
Rivendita di quotidiani e periodici
68
DISTRIBUZIONE CARBURANTI
68
Liberalizzazione delle forme contrattuali tra titolare di autorizzazione e gestore
69
Eliminazione vincoli residui all’apertura di nuovi impianti ed allo sviluppo del non oil 70
ENERGIA ELETTRICA E GAS
70
Infrastrutture energetiche
72
Regime di maggior tutela
74
Gare per l’attribuzione di grandi derivazioni idroelettriche
75
FARMACEUTICO
76
Distribuzione farmaceutica
76
Divieto di vincoli alle procedure di registrazione dei medicinali equivalenti alla scadenza
del brevetto
77
Sistema di remunerazione della filiera distributiva del farmaco
77
INFRASTRUTTURE E SERVIZI AEREOPORTUALI
78
Gare per l’assegnazione di aree non aviation all’interno del sedime aereoportuale
78
INFRASTRUTTURE E SERVIZI PORTUALI
79
Commistione tra funzioni di regolazione e attività di gestione nelle operazioni portuali 79
Durata delle concessioni
80
Barriere all’ingresso nell’offerta dei servizi tecnico-nautici
81
SANITA’
81
Trasparenza e accessibilità dei dati sulle performance delle strutture sanitarie (“open data”)82
Libertà di accesso per gli operatori privati
83
Sistema di accreditamento delle strutture private e criteri di ripartizione del budget del SSN83
Valutazione di equivalenza terapeutica dei dispositivi medici
84
SERVIZIO POSTALE
85
Ambito del servizio universale e modalità di affidamento
85
Riserva postale
86
Discriminazioni normative che ostacolano la concorrenza
86
Separazione societaria
87
SERVIZI PROFESSIONALI
87
Riforma dell’Ordinamento della professione forense
88
Notai
90
SERVIZI PUBBLICI LOCALI
91
Strumenti di monitoraggio delle forme di affidamento dei servizi pubblici locali
92
Trasporto Pubblico Locale
93
La concorrenza “nel” mercato
93
La concorrenza “per” il mercato
95
Le concorrenza nel settore degli autoservizi di trasporto passeggeri non di linea
96
Rifiuti
97
La definizione dei criteri per l’assimilazione
98
55
56
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
La procedura di autorizzazione dei sistemi autonomi
SOCIETA’ PUBBLICHE
99
99
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
ASSICURAZIONI
Il settore assicurativo richiede, specialmente in materia di disciplina dell’RCAuto, l’impostazione
di un nuovo processo di riforma. In questo senso, l’approvazione, da parte del Consiglio dei
Ministri, di un disegno di legge (d.d.l. AC n. 2126, presentato il 21 febbraio 2014) che riprende i
contenuti dell’originario articolo 8 del d.l. 23/12/2013 n. 145, rappresenta un’importante risposta
alla necessità più volte segnalata dall’Autorità di intraprendere un percorso di innovazione
normativa che definisca i presupposti per conseguire un maggior livello di efficienza e di
concorrenza nel mercato in questione.
In tale prospettiva andrebbe valutata l’opportunità di inserire i contenuti di tale disegno di legge
nell’emananda legge annuale per la concorrenza, in considerazione della circostanza che la novella
al Codice delle Assicurazioni Private, che il legislatore si ripropone di introdurre, è in grado di
apportare significativi miglioramenti al mercato RCAuto, tutt’oggi caratterizzato da inefficienze e
costi eccessivi a carico dell’assicurato, come l’Autorità ha avuto modo più volte di rilevare.
Il settore assicurativo richiede anche interventi di riforma con riferimento ad altri mercati, tra i
quali l’assicurazione per la responsabilità civile per l’attività professionale, la cui obbligatorietà è
stata di recente introdotta. La rilevanza di tale mercato è, infatti, strettamente connessa alla
modifica normativa – di cui all’articolo 3, comma 5, lettera e) del d.l. 13 agosto 2011, n. 138,
convertito, con modificazioni, in legge 14 settembre 2011, n. 148 – la quale ha disposto che i
professionisti sono tenuti a stipulare idonea assicurazione per la responsabilità civile per l’attività
professionale da essi svolta. Un simile obbligo dal lato della domanda richiede la garanzia che, dal
lato dell’offerta, vi sia un effettivo contesto concorrenziale e modelli contrattuali che evitino il
rischio di sfruttamento, in termini di premi elevati e/o di clausole vincolanti e/o abbinamenti di più
servizi, della rigidità della domanda.
Ostacoli alla mobilità della domanda
L’Autorità, anche a seguito del continuo e proficuo confronto con l’Istituto per la Vigilanza sulle
Assicurazioni, rileva che il mercato dell’assicurazione obbligatoria della responsabilità civile
derivante dalla circolazione degli autoveicoli si connota ancora per una scarsa mobilità degli
assicurati. Una reale ed efficace concorrenza stenta ancora ad affermarsi a causa di numerosi
ostacoli.
Nella prospettiva indicata dall’Autorità, da ultimo con l’indagine conoscitiva nel settore dell’RC
auto (IC42), occorrono in particolare interventi normativi volti a rendere operative le previsioni
contenute nel citato d.d.l. n. 2126, con specifico riguardo a: i) ricorso ai servizi medico sanitari
convenzionati con la compagnia a fronte di sconti; ii) incentivi, in forma di sconti, alla
installazione di meccanismi elettronici di registrazione dell’attività degli autoveicoli e alla
sottoposizione ad ispezione del veicolo da assicurare; iii) interventi per un efficace contrasto al
fenomeno delle frodi assicurative.
Alla scarsa mobilità della clientela concorre inoltre la mancata certezza circa la correlazione del
premio con la classe di merito assegnata.
Numerosi problemi permangono, inoltre, in termini di mobilità della domanda e di evoluzione dei
premi, anche con riferimento al diverso mercato dell’assicurazione per la responsabilità civile per
l’attività professionale.
57
58
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
Infatti, a fronte dell’obbligatorietà della copertura assicurativa dal lato della domanda (legge 14
settembre 2011, n. 148), dal lato dell’offerta si assiste al diffuso ricorso, da parte delle compagnie
assicurative, a contratti contenenti clausole che limitano la prestazione assicurativa soltanto a quei
sinistri denunciati nel corso del periodo di validità contrattuale, le c.d. clausole claims made. In
particolare, i contratti offerti dalle compagnie contengono soprattutto clausole claims made
“spurie” (ovvero senza un periodo di retroattività) che fanno registrare un vuoto nel periodo di
copertura assicurativa del professionista in caso di cambiamento della compagnia. L’effetto è che,
al fine di colmare questa mancanza di copertura, al professionista rimangono due opzioni: i)
restare assicurato sempre con la stessa compagnia, ii) sostenere costi aggiuntivi acquistando anche
i servizi assicurativi per i c.d. periodi di retroattività e/o postuma. Peraltro, anche nel caso di
polizze claims made “pure”, vale a dire con un periodo di retroattività illimitato, il professionista
che vuole essere garantito, anche dopo la cessazione della propria attività, deve comunque
avvalersi dei servizi aggiunti c.d. di postuma.
Risulta, attualmente, assente dal mercato nazionale l’offerta di polizze che garantiscano la
prestazione assicurativa tipizzata dall’articolo 1917 c.c. in base alla quale il professionista è
comunque assicurato dai rischi di fatti illeciti occorsi nel periodo in cui era vigente la polizza,
indipendentemente dal momento in cui il sinistro viene denunciato.
Proposte
L’Autorità auspica i seguenti interventi in materia di Responsabilità Civile Auto:
prevedere l’introduzione di modelli contrattuali che garantiscano all’assicurato
significative riduzioni del premio in caso di installazione di strumenti elettronici che registrano
l’attività del veicolo, ciò tuttavia in assenza di meccanismi fidelizzanti nel tempo;
in deroga agli articoli contenuti nel libro IV, titolo I, capo V, del codice civile, prevedere
che, a fronte dell’ottenimento di sconti di livello significativo a favore dell’assicurato, il diritto al
risarcimento dei danni derivanti dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti non sia
cedibile a terzi senza il consenso dell’assicuratore;
eliminare i residui elementi di incertezza in merito alle modalità di accertamento del
risarcimento dei danni da lesioni di lieve entità (c.d. micropermanenti), sopprimendo (all’articolo
32, comma 3-quater) il riferimento al mero riscontro visivo come forma di accertamento
alternativa alla verifica strumentale;
procedere all’adozione, non più rinviabile, della tabella unica, a livello nazionale, per
l’attribuzione del valore alle menomazione di non lieve entità di cui all’articolo 138 del decreto
legislativo 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni private);
all’articolo 134, comma 4-bis, del Codice delle assicurazioni private dopo le parole “… non
può assegnare al contratto una classe di merito più sfavorevole rispetto a quella risultante
dall’ultimo attestato di rischio conseguito”, aggiungere “sul veicolo già assicurato e non può
discriminare in funzione della durata del rapporto garantendo, nell’ambito della classe di merito, le
condizioni di premio assegnate agli assicurati aventi le stesse caratteristiche di rischio del soggetto
che stipula il nuovo contratto”.
In materia di assicurazione dei rischi da attività professionali, l’Autorità auspica una modifica
dell’articolo 3, comma 5, lettera e) del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni,
in legge 14 settembre 2011 n. 148, prevedendo espressamente, a fronte dell’obbligatorietà
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
dell’assicurazione per la responsabilità civile per l’attività professionale, l’obbligatorietà di
offrire polizze, ovviamente differenziate nelle condizioni economiche, che garantiscano la
prestazione assicurativa prevista dall’articolo 1917 c.c. prive delle clausole c.d. claims made.
BANCHE
Nel settore bancario andrebbero approfondite le criticità che, in un’ottica di tutela e promozione
della concorrenza, risultano emergere da vari profili strutturali. In particolare, l’evidente fenomeno
di contrazione degli impieghi creditizi, sia nei riguardi delle imprese che delle famiglie, a fronte,
invece, di un andamento crescente della raccolta di risparmio e di politiche monetarie espansive,
segnala una seria criticità concorrenziale. Le banche in Italia non appaiono, infatti, allo stato
attuale, ancora sufficientemente incentivate a competere per erogare finanziamenti e ciò richiede
una riflessione sull’adeguatezza dell’assetto attuale del settore – dove l’attività ordinaria di
erogazione di credito è solo una parte delle attività svolte in un contesto di banca universale – e
degli strumenti per consentire un’efficace spinta competitiva da parte dei consumatori.
Inoltre, in termini di contendibilità del capitale delle banche e dunque al fine di attrarre capitale e
stimolare gli investimenti, un profilo di attenzione riguarda l’assetto azionario del sistema bancario
nazionale ancora prevalentemente condizionato dal ruolo delle fondazioni, le quali avrebbero
invece dovuto assumere un ruolo distinto e non di azionista, con investimenti diversificati
finalizzati allo sviluppo di attività sul territorio. Un simile assetto, che ancora caratterizza la realtà
dell’azionariato di diverse banche, espone a vari limiti, in termini di scarso incentivo allo sviluppo
di una piena concorrenza, in quanto si assiste: i) alla presenza di una fondazione di riferimento con
conseguente limitata contendibilità della banca partecipata e rischi di effetti domino tra la
situazione patrimoniale di fondazioni azioniste e banche partecipate; ii) alla presenza delle
medesime fondazioni nell’azionariato di più banche che invece dovrebbero essere concorrenti.
Trasparenza e mobilità
Per quanto riguarda l’adozione di strumenti che favoriscano la spinta competitiva innescata dai
consumatori di servizi bancari, essi devono mirare ad aumentare il tasso di mobilità della clientela
che risulta ancora oggi di modesto rilievo. Sussistono, infatti, problemi di trasparenza e
completezza informativa, permangono vincoli non necessari tra servizi bancari e si registrano
tempistiche ancora troppo lunghe in caso di trasferimento di alcuni servizi.
Relativamente al grado di trasparenza delle informazioni a favore dei clienti bancari, si può
osservare che, nonostante l’introduzione di indicatori sintetici di costo, la scarsa mobilità registrata
e la grande dispersione dei prezzi segnalano il permanere di ostacoli informativi per i consumatori
e difficoltà alla mobilità.
In questa prospettiva è necessario fornire ai consumatori adeguati strumenti di comparazione tra il
costo del proprio conto e quelli offerti dalle altre banche mediante lo sviluppo di motori di ricerca
indipendenti dalle banche (e in concorrenza tra loro).
Proposte
Integrare le attuali norme contenute nel TUB – titolo VI capo 1 (decreto legislativo 1° settembre
1993, n.375) in materia di trasparenza dei rapporti contrattuali delle condizioni con i clienti
rendendo obbligatorio il termine entro cui il processo di trasferimento di un conto corrente deve
essere terminato. Tale termine non dovrebbe superare i 15 giorni lavorativi come previsto dalla
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proposta di direttiva comunitaria sulla “Comparabilità delle spese relative al conto di pagamento,
sul trasferimento del conto di pagamento e sull’accesso al conto di pagamento con caratteristiche
di base” (COM(2013)266). A ciò andrebbe associata una disposizione che obblighi la banca,
laddove il trasferimento non venisse concluso entro tale termine per responsabilità della stessa
banca, a risarcire il cliente in una misura proporzionata al ritardo e alla disponibilità sul conto
corrente. Il trasferimento del conto corrente deve garantire altresì il trasferimento dei servizi e
strumenti di incasso/pagamento ad esso associati, senza oneri a carico del correntista.
Vanno infine introdotti strumenti che favoriscano lo sviluppo di motori di ricerca indipendenti
dalle banche (e in concorrenza tra loro) che consentano un più agevole confronto tra i servizi
bancari da parte dei consumatori.
Fondazioni
Relativamente all’assetto degli organi di controllo delle fondazioni, l’articolo 27-quater del d.l. 24
gennaio 2012, n. 1, convertito in legge 24 marzo 2012, n. 27, ha introdotto all’articolo 4, comma 1
del d.lgs. n. 153/99 due ulteriori requisiti: i) il rispetto dei principi di onorabilità e professionalità
per le nomine degli organi di governance delle fondazioni (lettera c); ii) l’incompatibilità di
assunzione o esercizio di cariche o funzioni in organi di società concorrenti della società bancaria
conferitaria o di società del suo gruppo, per i soggetti che svolgono funzioni di indirizzo,
amministrazione, direzione e controllo presso le fondazioni (lettera g-bis).
A differenza della normativa in materia di divieto di interlocking, la previsione introdotta
dall’articolo 27-quater del d.l. 24 gennaio 2012 n. 1 non prevede sanzioni in caso di
inottemperanza dei “divieti previsti dall’articolo 4, comma 1, lettera c) e g-bis) del d.lgs. n.
153/99”, e non indica un soggetto esterno alle fondazioni per vigilare sul rispetto della norma.
Appare, dunque, necessario un ulteriore intervento normativo per garantire l’attuazione della
previsione citata.
Relativamente al rapporto tra fondazioni e società bancarie conferitarie, si rileva che le prime sono
tuttora importanti azioniste di banche, anche in concorrenza fra di loro, nonostante la legge avesse
previsto una loro graduale fuoriuscita dal capitale delle società bancarie.
Come più volte auspicato sia dalla Banca d’Italia9 sia dal Fondo Monetario Internazionale10,
occorre rafforzare la separazione tra fondazione e banca conferitaria. A tal fine, occorrerebbe
estendere il divieto per le fondazioni di detenere il controllo di una banca nei casi in cui
quest’ultimo è esercitato di fatto, anche congiuntamente con altri azionisti.
Proposte
Integrare la previsione normativa introdotta dall’articolo 27-quater del d.l. 24 gennaio 2012 n. 1,
convertito in legge 24 marzo 2012 n. 27, individuando un meccanismo di applicazione della
norma analogo a quello contemplato per il divieto di interlocking previsto dall’articolo 36 del d.l.
6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni in legge 22 dicembre 2011, n. 214, così
individuando la tempistica entro la quale le fondazioni devono aggiornare i propri statuti, le
9 Si veda: Considerazioni finali all’Assemblea Ordinaria dei Partecipanti del 30 maggio 2014, il Governatore della Banca
d’Italia Visco, http://www.bancaditalia.it/interventi/integov/2014/cf_13/cf_13/cf13_considerazioni_finali.pdf.
10 Si veda: IMF, 2014 Article IV Consultation with Italy Concluding Statement of the IMF Mission, 17 giugno 2014,
disponibile al link: http://www.imf.org/external/np/ms/2014/061714b.htm.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
Autorità preposte alla verifica del rispetto della norma, nonché le sanzioni in caso di violazione
della stessa.
Integrare l’attuale quadro normativo al fine di rafforzare la separazione tra fondazione e banca
conferitaria, estendendo il divieto, di cui all’art. 6 del d.lgs. 17 maggio 1999, n. 153, per le
fondazioni di detenere il controllo di una banca anche nei casi in cui quest’ultimo è esercitato di
fatto, anche congiuntamente con altri azionisti.
Banche Popolari
Relativamente agli assetti dell’azionariato nel settore bancario, un profilo di rilievo riguarda le
banche popolari. Infatti, il settore permane caratterizzato da un numero rilevante di banche
popolari, alcune delle quali quotate in Borsa, con un’attività non più di natura strettamente
cooperativa bensì aperta alla concorrenza, e spesso caratterizzate anche dalla presenza di
controllate aventi natura di S.p.A. Per questa tipologia di banche popolari non appare più
giustificata una differenziazione rispetto alle disposizioni generali in termini di limiti alle
partecipazioni azionarie (e conseguente numero minimo di soci), di clausole di gradimento per
diventare soci, di voto capitario e di limiti all’uso delle deleghe.
Limitazioni alla partecipazione azionaria e numero minimo di soci, clausole di gradimento che
subordinano l’esercizio del diritto di voto in assemblea all’ottenimento dal consiglio di
amministrazione del via libera ad essere iscritto a libro soci, così come il voto capitario che genera
una asimmetria tra capitale investito dagli azionisti nella società e esercizio del diritto di voto,
rendono più difficili cambiamenti nella struttura di controllo.
Parimenti, la presenza di stringenti limiti all’uso delle deleghe fissati negli statuti d’impresa,
persino al di sotto del massimo consentito dalla normativa, possono determinare una minore
partecipazione dei soci alle assemblee, attenuando la capacità degli azionisti di svolgere un
accurato scrutinio sull’operato dell’azienda.
Assetti chiusi, motivati storicamente dalla finalità cooperativa e vincolata al territorio, non hanno
più ragione d’essere e richiedono, pertanto, interventi finalizzati a rendere il sistema più
contendibile e i mercati più competitivi.
Proposte
Modificare la disciplina delle banche popolari attraverso l’eliminazione del voto capitario, dei
limiti alla partecipazione azionaria, del numero minimo di soci e della clausola di gradimento,
contenuti all’articolo 30 del d.lgs. n. 385/1993, rispettivamente, commi 1, 2, 4 e 5, nonché
l’eliminazione dell’eccezione applicata alle banche popolari rispetto alle disposizioni generali in
materia di deleghe di voto, contenuta al comma 4, dell’articolo 137 del d.lgs. n. 58/1998.
COMUNICAZIONI
La diffusione dei servizi digitali e, dunque, l’ammodernamento delle infrastrutture di rete sulle
quali tali servizi possono essere veicolati ha una forte valenza pro-competitiva in tutti i settori
produttivi, oltre a costituire elemento di stimolo della competitività e della crescita economica.
Nella consapevolezza della natura strategica che il settore delle comunicazioni elettroniche riveste
per l’economia nazionale, l’Autorità ha utilizzato a più riprese gli strumenti di advocacy previsti
dalla legge n. 287/90 al fine di promuovere lo sviluppo concorrenziale dei mercati che lo
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
compongono. Tale necessità appare ancor più avvertita in questo momento storico, considerata
l’urgenza di elaborare e implementare una strategia per la realizzazione degli obiettivi dell’Agenda
Digitale.
Al riguardo, l’Autorità rileva che il tema della realizzazione degli obiettivi prescritti dall’Agenda
Digitale coincide largamente con quello del rilancio della crescita dell’economia nazionale e della
modernizzazione del suo tessuto produttivo. Di conseguenza, è necessario indirizzare lo sviluppo
delle reti di nuova generazione raccomandando di prestare particolare attenzione alla promozione
della concorrenza statica e dinamica nei mercati. Da un lato, occorre assicurare che il processo
innovativo proceda speditamente e consenta il necessario ammodernamento delle infrastrutture di
comunicazione; dall’altro lato, occorre assicurare che sia pienamente tutelato il principio di non
discriminazione nell’accesso alle infrastrutture essenziali, che trova nel modello dell’“Equivalence
of Input” la sua più stringente declinazione.
L’Autorità osserva altresì con preoccupazione il ritardo registrato dall’Italia rispetto alla generalità
degli altri Stati membri dell’Unione europea e il marcato distacco tra le traiettorie di sviluppo
realizzate nelle diverse realtà territoriali del Paese. Proprio in relazione al digital divide, in tema di
concorrenza dinamica, l’Autorità intende ribadire la necessità di adottare soluzioni di carattere
normativo e regolamentare idonee a favorire lo sviluppo delle infrastrutture e della diffusione sia
dei servizi di rete fissa sia dei servizi di rete mobile che sfruttino la complementarietà tra queste
modalità di comunicazione.
Agenda Digitale
L’Italia ha alcuni punti di forza per lo sviluppo della società digitale, in particolare per quanto
concerne l’elevata diffusione degli apparati per la navigazione in mobilità ed il tasso di
penetrazione della banda larga mobile. Tuttavia, con riguardo alle reti di telefonia fissa, la
percentuale di copertura delle connessioni di “nuova generazione” è la più bassa in Europa,
ammontando alla fine del 2013, secondo i dati del Digital Scoreboard, al 21%. Inoltre, l’utilizzo di
Internet, anche attraverso tablet e smartphone, rimane poco diffuso: il 34% della popolazione non
ha mai utilizzato Internet e solo il 20% della popolazione effettua acquisti online; solo il 5% delle
imprese medio-piccole e il 16% di quelle grandi utilizza l’e-commerce.
Lo sviluppo di reti e servizi digitali dovrebbe costituire, dunque, uno dei principali obiettivi
strategici per il rilancio dell’economia, perseguibile attraverso un insieme di politiche pubbliche
che, da un lato, sostengano lo sviluppo delle nuove infrastrutture di telecomunicazione e,
dall’altro, accelerino la diffusione dei servizi digitali tra le famiglie e le imprese.
L’Autorità ritiene che, al fine di superare lo stallo che ha contraddistinto la fase di avvio
dell’agenda Digitale Italiana, sia fondamentale giungere ad un più stretto coordinamento degli
investimenti effettuati e dei piani di sviluppo delle infrastrutture a banda larga dei principali gestori
nazionali e della pluralità di interventi, pubblici o privati, nei singoli territori regionali.
In questa prospettiva, l’Autorità ritiene che i livelli centrali di governo possono svolgere un ruolo
importante non solo nel portare avanti la sfida della digitalizzazione della pubblica
amministrazione, ma anche nel monitoraggio degli investimenti e dei piani di sviluppo delle
infrastrutture dei principali gestori nazionali, oltre che della pluralità di interventi pubblici attuati
nei singoli territori locali. In altre parole, lo sviluppo delle nuove infrastrutture andrebbe affrontato
nell’ambito di un programma strategico nazionale chiaramente definito, comprendente la
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
definizione di traguardi intermedi (“milestones”) e un’efficace attività di monitoraggio degli
investimenti di tutti gli operatori, pubblici e privati, coinvolti. In questa prospettiva può assumere
rilievo anche l’utilizzo dello strumento della Conferenza Stato Regioni e/o la Conferenza
Unificata, secondo le modalità di cui all’articolo 3 del d.l. n. 281/97.
L’Autorità rileva, inoltre, che forme di collaborazione attiva tra gli Enti Locali e gli operatori
possono rivelarsi uno strumento importante nel contenimento dei costi di sviluppo ed installazione
delle reti. Un esempio di collaborazione “virtuosa” viene dall’accordo sottoscritto nel marzo 2014
tra il Comune di Bologna e Metroweb nell’ambito della realizzazione di un progetto sperimentale
per la banda ultralarga. Il Comune di Bologna eserciterà un ruolo centrale nel facilitare i processi
di realizzazione mettendo a disposizione il proprio catasto Elettronico del Sottosuolo (un database
contenente il censimento delle infrastrutture esistenti tecnologicamente idonee allo sviluppo di
reti), consentendo l’utilizzo dei cavidotti esistenti e snellendo le procedure amministrative
necessarie per l’autorizzazione dei lavori.
L’Autorità rileva che il catasto delle infrastrutture del comune bolognese va oltre le disposizioni
contenute nell’articolo 5-bis del d.l. 23 dicembre 2013, n. 145 (c.d. Decreto Destinazione Italia),
convertito in l. 21 febbraio 2014, n. 9, che affida all’AGCOM il compito di realizzare entro un
anno “una banca dati di tutte le reti di accesso ad internet di proprietà sia pubblica sia privata
esistenti nel territorio nazionale, dettagliando le relative tecnologie nonché il grado di utilizzo
delle stesse”, in quanto riguarda tutte le infrastrutture utili per lo sviluppo delle reti di nuova
generazione (comprese dunque quelle di illuminazione pubblica e fognarie). D’altro canto, si
rileva che non esistono allo stato attuale disposizioni che obblighino gli Enti Locali a tenere
comportamenti collaborativi. Mentre la realizzazione degli scavi potrà trovare soluzioni più
agevoli grazie al decreto che il Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti, dovrà emanare ai sensi dell’articolo 4-ter dello stesso Decreto
Destinazione Italia, appare utile l’adozione di una previsione normativa che imponga alle
amministrazioni comunali di mettere a disposizione, qualora esistente, il catasto di tutte le
infrastrutture potenzialmente utilizzabili per l’installazione delle nuove reti di telecomunicazioni.
Per altro verso, invece, appaiono essersi nel tempo stratificate disposizioni che prevedono la tenuta
di una molteplicità di catasti specifici per le reti di telecomunicazioni da parte di una varietà di
pubbliche amministrazioni. Si tratta, ad esempio, del catasto delle infrastrutture delle reti
radiomobili istituito dal d.lgs. n. 198/2002, del catasto nazionale istituito dal Ministero
dell’ambiente con decreto del 13 febbraio 2014 nonché del catasto previsto dalla delibera n.
622/11/CONS dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni. Al fine di evitare aggravi di
costo per le imprese, oltre che duplicazioni di investimenti da parte delle pubbliche
amministrazioni, appare dunque utile una razionalizzazione delle banche dati che raccolgono
informazioni specifiche sulle reti di telecomunicazioni. Al fine di ridurre i costi diretti ed indiretti
della realizzazione delle nuove reti, sono inoltre importanti interventi che semplifichino e
alleggeriscano le procedure amministrative previste per i lavori di posa di nuove reti fisse ovvero
per le modifiche delle reti radiomobili. In particolare, al fine di ridurre le barriere che possono
ostacolare il pieno esplicarsi della concorrenza dinamica nella realizzazione delle nuove reti
radiomobili, appare utile prevedere procedure amministrative semplificate, quanto meno nel caso
in cui gli interventi si sostanzino in modifiche non sostanziali di impianti già provvisti di titolo
autorizzativo.
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Inoltre, con riferimento all’aspetto sanitario, si ricorda che la Corte Costituzionale ha da tempo
chiarito l’ambito dell’intervento statale e i limiti del legislatore regionale, dichiarando che spetta
allo Stato la determinazione dei limiti di esposizione ai campi elettromagnetici, dei valori di
attenzione e degli obiettivi di qualità intesi quali valori di campo definiti ai fini della ulteriore
progressiva “minimizzazione” dell’esposizione, potendo le Regioni solo fissare criteri localizzativi
degli impianti di comunicazione, standard urbanistici, prescrizioni e incentivazioni, che devono
però consentire una possibile localizzazione alternativa.
Tuttavia, continua ad esistere un rilevante contenzioso, vertente sull’esatto contenuto del potere
regolamentare assegnato ai Comuni dall’articolo 8, comma 6, della legge quadro sulla protezione
dalle esposizioni ai campi elettromagnetici (legge n. 36/2001), che assegna ai Comuni il potere di
“adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli
impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici”.
Il riferimento al duplice contenuto del citato potere regolamentare fa sorgere il dubbio che sia stata
attribuita ai Comuni una competenza relativa alla minimizzazione dell’esposizione ai campi
magnetici, rientrante, invece, nei poteri attribuiti allo Stato, come riconosciuto dalla Corte
Costituzionale.
Si ritiene opportuno modificare la norma nel senso che il regolamento sia finalizzato ad assicurare
il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti anche al fine di minimizzare
l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici. In tal modo, la competenza viene
ricondotta nell’ambito di quella generale urbanistico – edilizia e si attenua il rischio che
l’intervento regolamentare sia in concreto diretto ad introdurre non consentite limitazioni alla
realizzazione delle reti, che rappresenta un elemento di fondamentale importanza per lo sviluppo
della concorrenza nel settore.
Gli interventi che incidono sull’offerta, tuttavia, vanno affiancati da quelli sul versante della
domanda, stimolando lo sviluppo di servizi su rete ultraveloce fissa e mobile, sia da parte delle
piccole e medie imprese che dei consumatori. Un primo segnale in questa direzione lo si può
ritrovare nell’articolo 6, comma 1, del d.l. n. 145/2013, c.d. Decreto Destinazione Italia, convertito
con modificazioni dalla legge 21 febbraio 2014, n. 9, che prevede un incentivo a fondo perduto a
favore delle micro, piccole e medie imprese che si dotino di hardware, software e servizi che
consentano il miglioramento dell’efficienza aziendale, lo sviluppo di soluzioni di e-commerce, la
connettività a banda larga ed ultra larga, o la formazione nel campo della ICT. In termini più
generali, l’Autorità ritiene che i tre progetti definiti come prioritari nella domanda di banda larga
da parte della pubblica amministrazione (Anagrafe unica digitale, fatturazione elettronica, identità
digitale) debbano trovare concreta e tempestiva attuazione. In questo senso, certamente positiva è
l’accelerazione data al processo di introduzione della fatturazione elettronica contenuta
nell’articolo 25 del d.l. n. 66/2014.
Sempre sul versante della domanda, con particolare riferimento all’incentivazione delle dinamiche
competitive nel mercato della telefonia mobile, si rileva che il d.lgs. 1° agosto 2003, n. 259,
all’articolo 55, comma 7, prevede stringenti norme per l’identificazione dei clienti dei servizi di
telecomunicazioni, richiedendo prima dell’attivazione del servizio l’acquisizione dei dati
anagrafici riportati su un documento di identità, nonché del tipo, del numero e della riproduzione
del documento presentato dall’acquirente. La finalità di tale previsione va rintracciata
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nell’esigenza di poter sempre risalire, per ragioni di ordine e sicurezza pubblici, agli autori di
qualsiasi comunicazione che avvenga mediante servizi telefonici.
Le procedure di identificazione appaiono più semplici nel caso di servizi di rete fissa, proprio per
la presenza per ogni utenza di un elemento fisico ben definito quale un punto di accesso terminale
della rete; pertanto, sono ormai ampiamente diffuse modalità di commercializzazione del servizio
a distanza, quali il teleselling o il web.
Nel caso dei servizi mobili, le esigenze di identificazione diretta dei clienti rendono al contrario
ancora di gran lunga prevalente la modalità di vendita basata sui punti vendita tradizionali. Una
rete efficace di punti vendita, d’altro canto, può essere costituita solamente a prezzo di rilevanti
investimenti, costituendo essa una barriera all’ingresso sul mercato per i nuovi operatori,
soprattutto virtuali.
Per ovviare a tale criticità, l’Autorità propone di agevolare modalità di identificazione della
clientela semplificate che, pur nel rispetto delle esigenze di sicurezza, siano compatibili con forme
di commercializzazione dei servizi meno costose, quali quelle a distanza. Ciò potrebbe verificarsi,
ad esempio, in caso di utenti che cambiano operatore tramite la portabilità del numero (MNP),
essendo l’identificazione già stata realizzata in occasione della prima contrattualizzazione del
cliente. Tale obiettivo potrebbe essere raggiunto ampliando le possibilità di identificazione
indiretta del cliente, come previsto dall’articolo 6 comma 2-bis del d.l. 27 luglio 2005, n. 144,
convertito, con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2005, n. 155.
Proposte
L’Autorità auspica l’individuazione di un “programma strategico nazionale” per lo sviluppo delle
reti di nuova generazione e dei servizi digitali che – anche attraverso lo strumento della
Conferenza Stato Regioni e/o la Conferenza Unificata, secondo le modalità di cui all’articolo 3 del
d.l. n. 281/97 – nella prospettiva del raggiungimento degli obiettivi dell’agenda digitale europea,
comprenda l’individuazione di specifici traguardi intermedi (“milestones”) e il monitoraggio
attivo sia delle iniziative pubbliche che di quelle private.
Inoltre, l’Autorità auspica che eventuali modifiche non sostanziali degli impianti radiomobili che
siano già provvisti di titolo autorizzativo possano esser realizzate ricorrendo
all’autocertificazione, in deroga a quanto previsto dall’articolo 87-bis del d. lgs. n. 259/03.
Sempre al fine di rimuovere non giustificati ostacoli di carattere amministrativo alla realizzazione
delle reti da parte degli operatori del settore, l’Autorità propone di modificare l’articolo 8, comma
6, della legge 22 febbraio 2001, n. 36 (legge quadro sulla protezione dalle esposizioni ai campi
elettromagnetici) nel senso di stabilire che il regolamento del Comune è finalizzato ad assicurare
il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti, sopprimendo le parole “e
minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici”.
Ad avviso dell’Autorità, appare utile riordinare le norme che prevedono l’istituzione di una
pluralità di catasti delle infrastrutture e delle reti di telecomunicazioni al fine di evitare la
duplicazione delle banche dati tenute da diverse pubbliche amministrazioni. L’Autorità auspica,
inoltre, la previsione di una modifica del decreto legge 23 dicembre 2013, n. 145, convertito in
legge 21 febbraio 2014, n. 9, mediante l’introduzione di una previsione che vincoli gli Enti Locali
a mettere a disposizione, qualora esistente, il censimento delle infrastrutture utili per
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l’installazione di reti a banda ultralarga, nonché a garantire l’utilizzo di tali infrastrutture per
l’installazione delle reti ed a snellire le relative procedure amministrative.
L’Autorità ritiene altresì utile prevedere, pur nel rispetto delle esigenze di sicurezza e ordine
pubblico, la possibilità di semplificare le procedure di identificazione dei clienti dei servizi di
telefonia, ad esempio in caso di migrazione tra gli operatori, ampliando le possibilità di
identificazione indiretta del cliente come previsto dall’articolo 6 comma 2-bis del decreto-legge 27
luglio 2005, n. 144, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2005, n. 155.
Gestione dello spettro radioelettrico
Con riguardo alle reti mobili, l’Autorità evidenzia l’importanza che una gestione flessibile dello
spettro radio-elettrico può avere al fine di assicurare l’efficiente utilizzo di tale risorsa scarsa e la
diffusione dei servizi digitali di comunicazione su tutto il territorio nazionale. In questa
prospettiva, appare necessario individuare meccanismi che garantiscano l’utilizzo ottimale delle
frequenze, anche alla luce delle iniziative di armonizzazione a livello internazionale,
incoraggiando forme di flessibilità attraverso la riallocazione delle porzioni di spettro non
utilizzate o sotto-utilizzate, pur salvaguardando i diritti degli attuali titolari.
Ciò posto, l’Autorità esprime apprezzamento per le iniziative intraprese nel corso dell’ultimo anno
da parte dell’AGCOM (Delibera AGCom n. 277/13/CONS) e del MISE, al fine di ottimizzare
l’allocazione delle risorse frequenziali, che hanno portato all’avvio della procedura di gara per
l’assegnazione delle frequenze disponibili in banda televisiva per sistemi di radiodiffusione
digitale, con una espressa attenzione al problema di una più efficiente utilizzazione delle frequenze
televisive tenendo conto del futuro sviluppo della banda larga mobile (LTE).
E’ importante che la politica di assegnazione e gestione dello spettro tenga adeguatamente conto
delle future evoluzioni riguardanti la destinazione d’uso delle frequenze, anche in considerazione
del processo di coordinamento internazionale nell’ambito dell’International Telecommunication
Union e dell’Unione europea. In generale, è necessario garantire un percorso certo e celere in
grado di assicurare, qualora venga decisa, una riallocazione efficiente delle risorse frequenziali.
È auspicabile che l’Italia si presenti ai prossimi appuntamenti internazionali in cui verrà
determinata la destinazione d’uso delle frequenze con una posizione ed una politica dello spettro
ben definita in funzione del potenziamento delle risorse a disposizione della banda larga mobile,
anche al fine di scongiurare possibili problemi interferenziali con i Paesi confinanti.
Si rileva, inoltre, come alcune frequenze utilizzate da pubbliche amministrazioni nell’ambito dei
compiti loro demandati siano talora oggetto di utilizzo inefficiente o non pieno, anche a causa
dell’eccessiva rigidità del regime di esclusiva attribuito agli assegnatari. Diviene pertanto
necessario introdurre forme più flessibili di sfruttamento delle suddette risorse frequenziali,
consentendone la fruibilità da parte di una pluralità di soggetti interessati, sulla base di forme
tecnicamente funzionali di condivisione.
L’uso efficiente delle frequenze disponibili, anche attraverso forme di condivisione, è del resto
previsto dalla proposta di “Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio contenente
misure riguardanti il mercato unico europeo delle comunicazioni elettroniche e finalizzate a
conseguire un Continente Connesso, e di modifica delle Direttive 2002/20/EC, 2002/21/EC e
2002/22/EC e dei Regolamenti 1211/2009 e 531/2012”, che all’articolo 10.6 contempla
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espressamente che gli Stati membri definiscano le condizioni in base alle quali gli assegnatari
possono condividere lo spettro radio con altri soggetti.
Proposte
Prevedere, attraverso una modifica del decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259, il periodico
svolgimento dell’analisi del livello di utilizzo delle risorse frequenziali, soprattutto con riguardo
alle bande di maggior interesse commerciale, e definire un percorso certo e celere in grado di
assicurare, qualora venga decisa, la riallocazione delle risorse ai servizi che generano il maggior
valore per la collettività.
Per sfruttare del tutto gli effetti positivi della condivisione delle risorse spettrali pubbliche e
realizzare la flessibilità allocativa delle risorse frequenziali l’Autorità propone l’adozione di una
norma che attribuisca all’AGCOM, sentiti i Ministeri della Difesa e dell’Interno, il compito di: a)
individuare le risorse frequenziali pubbliche destinabili ad usi condivisi (licenziatari e non
licenziatari), definendo opportunamente le condizioni di condivisibilità (temporali, spaziali e
frequenziali); b) disciplinare il riconoscimento dei diritti connessi all’uso condiviso, individuando,
nell’ipotesi licenziataria, le condizioni di accesso concorrenziale alle risorse frequenziali
disponibili; c) formulare un piano operativo (dalla sperimentazione all’avvio delle attività di
condivisione nel mercato), in stretto coordinamento con le attività delle omologhe amministrazioni
europee.
Inoltre, al fine di perseguire l’ottimizzazione dell’allocazione delle risorse spettrali si propone la
previsione di meccanismi per incentivare la flessibilità dell’allocazione delle risorse spettrali
detenute da operatori privati mediante disposizioni analoghe a quelle previste per le frequenze
televisive dall’articolo 6, commi 8 e 9 del d.l. 23 dicembre 2013, n. 145, convertito con modifiche
dalla legge 21 febbraio 2014, n. 9, che prevedono la corresponsione di un indennizzo a fronte del
volontario rilascio da parte delle emittenti titolari di frequenze televisive che generano
interferenze internazionali.
Copia privata
Al fine di sostenere la domanda di servizi digitali, assume rilevanza anche il problema della
determinazione dei diritti d’autore connessi alla copia privata.
Il Parlamento europeo, nella propria Risoluzione del 22 settembre 2010 sull’applicazione dei diritti
di proprietà intellettuale nel mercato interno, “ricorda che nel settore culturale esiste un’eccezione
ai diritti di proprietà intellettuale, che è la copia privata”.
La Commissione europea, inoltre, ha lanciato una consultazione pubblica, conclusasi nello scorso
mese di marzo, concernente la revisione delle regole comunitarie sul diritto d’autore, nella quale,
nel capitolo specificamente dedicato alla copia privata, vengono posti, tra gli altri, quesiti
riguardanti: a) l’armonizzazione del regime delle eccezioni per copia privata; b) la definizione
delle attività degli intermediari, in particolare per i servizi online; c) l’informazione al
consumatore in merito all’equo compenso per copia privata incluso nel prezzo degli apparecchi di
registrazione e supporti vergini acquistati.
Ciò posto, appare utile assicurare che vi sia trasparenza a favore del consumatore specificando
quanta parte del prezzo finale degli apparecchi di registrazione e dei supporti vergini acquistati dal
consumatore corrisponde all’equo compenso.
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Proposte
Modificare la l. n. 633/1941 prevedendo che l’ammontare dell’equo compenso sia specificato nel
prezzo corrisposto dai consumatori per acquisti di apparecchi di registrazione e di supporti
vergini.
Rivendita di quotidiani e periodici
Nel campo dell’editoria, l’Autorità rileva la necessità di superare ogni discriminazione non
giustificata che sia idonea a tradursi in un ostacolo allo sviluppo dell’industria editoriale, come ad
esempio le restrizioni non giustificate tutt’ora previste a livello locale all’apertura dei punti vendita
di giornali e periodici.
Il sistema della distribuzione della stampa quotidiana e periodica continua ad essere disciplinato
dal d.lgs. 170/2001, che prevede un regime autorizzatorio per l’inizio dell’attività, e, per i punti
vendita esclusivi, la predisposizione di piani comunali di localizzazione elaborati secondo criteri
che prescindono dalle dinamiche di mercato (densità della popolazione, numero di famiglie,
caratteristiche urbanistiche e sociali di ogni zona o quartiere, entità delle vendite, rispettivamente,
di quotidiani e periodici, ecc.), senza che dette restrizioni trovino una giustificazione in effettive
esigenze di tutela di interessi imperativi. Il mancato adeguamento dell’offerta alle effettive
esigenze della domanda comporta un peggioramento della qualità dei servizi forniti a danno dei
consumatori.
Proposte
Abrogare le disposizioni del d.lgs. 24 aprile 2001, n. 170, che subordinano l’apertura di nuovi
punti vendita al rilascio di autorizzazione.
DISTRIBUZIONE CARBURANTI
Il settore della distribuzione dei carburanti è stato oggetto negli ultimi anni di numerosi interventi
legislativi, alcuni dei quali hanno recepito suggerimenti contenuti in segnalazioni dell’Autorità. Al
fine di rafforzare i positivi sviluppi che comunque si sono avuti nel settore, in termini di ingresso
di operatori non integrati, di sviluppo della “selfizzazione” degli impianti, di incremento
dell’elasticità della domanda finale alle iniziative di sconto sul prezzo alla pompa, è necessario
proseguire nel processo di eliminazione dei residui ostacoli ad una piena libertà di entrata ed uscita
dal settore, di abbattimento dei costi connessi all’inefficienza della rete di distribuzione, di
eliminazione dei residui vincoli alla selfizzazione e alla vendita di prodotti non oil presso gli
impianti di distribuzione.
In un recente schema di disegno di legge governativo discusso dal Consiglio dei Ministri lo scorso
13 dicembre 2013 (d.d.l. collegato alla legge stabilità) sono contenute alcune norme che appaiono
recepire proposte formulate in precedenti segnalazioni dell’Autorità e non ancora contenute nel
quadro normativo vigente. Ci si riferisce in particolare alle norme che rendono più cogente e certa
la chiusura dei c.d. “impianti incompatibili” ai sensi delle normative urbanistiche. L’Autorità
auspica che il Governo presenti rapidamente al Parlamento queste norme per avviare l’iter di
approvazione. Il citato schema di disegno di legge governativo conteneva anche una proposta
finalizzata alla realizzazione di un piano di razionalizzazione della rete con l’obiettivo di arrivare
alla chiusura totale di 5.000 impianti inefficienti nel biennio 2014-2015, con l’esplicito obiettivo di
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
azzerare il differenziale tra il prezzo medio italiano ed il prezzo medio europeo. L’Autorità al
riguardo ritiene che una “razionalizzazione per decreto” della rete di distribuzione non sia la
migliore soluzione rispetto al libero operare dei meccanismi di entrata ed uscita dal mercato.
Tenuto tuttavia conto delle vischiosità che si osservano nel settore con riferimento ai costi di uscita
di impianti inefficienti (in particolare a causa delle bonifiche ambientali dei siti dismessi), forme di
intervento volte a favorire un piano di chiusure potrebbero essere ammesse ove non comportassero
meccanismi volti a mantenere inalterate le quote di mercato degli operatori o a predeterminare
forme di compensazione tra i medesimi. In nessun caso, comunque, l’Autorità può ritenere
condivisibile che misure volte a facilitare la ristrutturazione della rete prevedano una contestuale
moratoria sulle nuove aperture. Un intervento di minore portata, ma non per questo meno utile per
il settore (anche perché lascerebbe al mercato il compito di ristrutturare la rete), consisterebbe nel
prevedere modalità di riduzione dei costi di uscita (ad es. bonifiche ambientali dei siti dismessi) al
fine di incentivare le chiusure di impianti marginali senza la necessità di piani coordinati di
ristrutturazione della rete.
Sempre con riferimento a provvedimenti normativi in via di definizione, si osserva infine come
una richiesta formulata in passate segnalazioni dell’Autorità, relativa alla rimozione del vincolo
alla localizzazione fuori dai centri abitati degli impianti completamente automatizzati (contro il
quale è stato anche avviato un procedimento di infrazione da parte della Commissione europea),
sia stata recepita dall’articolo 20 del d.d.l. n. 1864 (recante “Disposizione per l’adempimento degli
obblighi derivanti dall’appartenenza all’Italia all’Unione europea – Legge europea 2013 bis”).
Anche in questo caso si auspica una pronta approvazione della norma.
Di seguito si forniscono alcune nuove proposte di modifica legislativa con riferimento ad aspetti
che l’Autorità giudica meritevoli di intervento a fini concorrenziali.
Liberalizzazione delle forme contrattuali tra titolare di autorizzazione e gestore
Già in passato, l’Autorità aveva auspicato una “estensione della liberalizzazione delle forme
contrattuali, […] a tutte le relazioni tra proprietari degli impianti e gestori (e dunque anche a
quelle relative all’utilizzo delle infrastrutture che attualmente è regolato solo attraverso il
comodato gratuito), consentendo l’utilizzo di tutte le tipologie contrattuali previste
dall’ordinamento ed eliminando il vincolo della tipizzazione tramite accordi aziendali”. L’articolo
17 del d.l. n. 1/2012, convertito in l. n. 27/2012, ha poi reso ancora più restrittivo il quadro
normativo consentendo la definizione di altre forme contrattuali rispetto al comodato gratuito
purché in forma “tipizzata” ed attraverso il raggiungimento di accordi interprofessionali di
categoria (tra associazione dei titolari di autorizzazione ed associazioni dei gestori).
Proposte
L’Autorità auspica che la liberalizzazione delle forme contrattuali regolanti i rapporti tra
proprietario dell’impianto e gestore non avvenga tramite accordi interprofessionali tipizzati (che
inevitabilmente rischiano di ingessare i rapporti commerciali e dunque limitano la concorrenza
sia a livello intrabrand che interbrand). Si propone dunque la modifica del testo dell’articolo 17
del d.l. n. 1/2012 così come convertito in legge n. 27/2012, nella direzione di prevedere l’utilizzo di
tutte le tipologie contrattuali previste dall’ordinamento, eliminando il vincolo della tipizzazione
tramite accordi interprofessionali di categoria, e lasciando eventualmente al MISE il compito di
definire in negativo le tipologie di contratti non applicabili al caso di specie.
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Eliminazione vincoli residui all’apertura di nuovi impianti ed allo sviluppo del non oil
L’attuale formulazione del comma 17 dell’articolo 83-bis del d.l. n. 112/2008, convertito in legge
n. 133/2008, come modificato dal comma 5 dell’articolo 17 del d.l. n. 1/2012, prevede ancora la
possibilità di porre obblighi relativi alla presenza contestuale di più tipologie di carburanti, ivi
incluso il metano per autotrazione, sui nuovi impianti di distribuzione “se tale ultimo obbligo
comporta ostacoli tecnici o oneri economici eccessivi e non proporzionali alle finalità
dell’obbligo”. L’Autorità in una passata segnalazione aveva richiesto l’eliminazione di tale inciso,
dal momento che si riteneva che questa valutazione di proporzionalità dell’obbligo non fosse
sufficiente a rimuovere l’asimmetria tra oneri (e la conseguente barriera all’entrata) a carico dei
soggetti che volessero fare il proprio ingresso nel settore.
L’Autorità, inoltre, ribadisce quanto già affermato in una segnalazione del giugno 2013 (AS1059 Segnalazione sulla disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo, in bollettino n.
25/2013), in relazione ai vincoli quantitativi applicati alla vendita di tabacchi presso i distributori
di carburante, ai sensi dell’articolo 28, comma 8, lettera b) del d.l. n. 98/11, come modificato
dall’articolo 8, comma 22-bis, del d.l. n. 16/2012, e del d.m. n. 38/2013 del MEF, in evidente
contrasto con le misure di liberalizzazione contenute nel d.l. n. 201/2011 (c.d. Salva Italia),
convertito dalla l. n. 214/2011, dal momento che introducono di fatto un requisito di superficie
minima qualora presso il locale siano commercializzati anche altri beni oltre ai tabacchi.
Proposte
L’Autorità reitera la proposta di eliminazione dell’inciso “se tale ultimo obbligo comporta ostacoli
tecnici o oneri economici eccessivi e non proporzionali alle finalità dell’obbligo” dal comma 17
dell’articolo 83-bis del d.l. n. 112/2008, come modificato dal comma 5 dell’articolo 17 del d.l. n.
1/2012.
Per quanto riguarda l’esercizio della vendita di tabacchi presso gli impianti di distribuzione di
carburanti, l’Autorità auspica una modifica dell’articolo 28, comma 8, lettera b) del d.l. n.
98/2011, come modificato dall’articolo 8, comma 22-bis, del d.l. n. 16/2012 e dell’art. 6 del d.m.
n. 38/2013, nella direzione di eliminare ogni restrizione alla vendita di tabacchi presso i
distributori di carburanti.
ENERGIA ELETTRICA E GAS
I settori dell’energia elettrica e del gas naturale negli ultimi anni hanno dovuto affrontare gli effetti
della gravissima crisi economica che ha colpito l’Europa ed in particolare il nostro Paese, con una
caduta drastica dei consumi di energia (in particolare nel segmento della domanda industriale).
Inoltre, è stato forte l’impatto del notevole incremento del contributo delle energie rinnovabili alla
copertura del fabbisogno nazionale di energia elettrica. Effetto dell’operare congiunto di questi
fenomeni è stato, da un lato, un progressivo spiazzamento di parte della capacità installata di
produzione elettrica convenzionale di ultima generazione (in particolare i cicli combinati a gas
naturale, c.d. CCGT), con importanti e negativi riflessi sulla economicità della gestione di alcuni
impianti termoelettrici, e, dall’altro lato, un aumento della complessità del dispacciamento
dell’energia elettrica da parte del gestore di rete di trasmissione nazionale, che richiede tra l’altro
un utilizzo flessibile proprio dei CCGT.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
Il problema dello spiazzamento della capacità produttiva convenzionale a regime dovrebbe essere
risolto attraverso la creazione di un “mercato della capacità produttiva” per la remunerazione della
capacità termoelettrica disponibile in dati intervalli di tempo, che dovrebbe partire con un sistema
di aste gestite da Terna nel 2017 e i cui criteri generali sono già stati fissati da AEEGSI e Terna. Il
comma 153, dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità 2014) prevede
tuttavia anche l’istituzione, in tempi brevissimi, di un sistema di remunerazione dei “servizi di
flessibilità” offerti dalla capacità produttiva convenzionale, dando mandato al MISE, su proposta
dell’AEEGSI e sentito il Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare
(MATTM), di definire tale misura in maniera strettamente necessaria a garantire la sicurezza del
sistema elettrico senza aumento dei prezzi dell’energia elettrica per i clienti finali11.
Al riguardo, l’Autorità auspica che tale nuovo strumento, anche al fine di non qualificarsi come un
aiuto di Stato, si conformi ai requisiti previsti dalle recenti Linee Guida europee12. Inoltre,
l’Autorità ritiene che, al fine di accrescere la sicurezza e la economicità di gestione della rete,
parallelamente ai servizi di flessibilità potrebbero essere utilmente sviluppati sistemi di accumulo
– anche su piccola scala – e soprattutto potrebbe essere accelerata la realizzazione degli
investimenti infrastrutturali necessari a rimuovere le congestioni di rete, anche attraverso una
maggiore responsabilizzazione degli enti preposti al meccanismo decisionale relativo alla
realizzazione di tali investimenti. Allo stesso fine potrebbero altresì essere adottate misure volte a
favorire l’integrazione delle fonti rinnovabili nei meccanismi di mercato, a cominciare da una
sempre maggiore responsabilizzazione della produzione da fonte rinnovabile attraverso la
penalizzazione degli sbilanciamenti dovuti ad errori di previsione nella produzione.
Alcune attività dei settori di gas ed energia elettrica presentano caratteristiche tali per cui esse
possono essere riservate ad un unico operatore. In tali casi la concorrenza può esplicarsi solo nella
forma della concorrenza per il mercato. Il progressivo passaggio all’assegnazione tramite gara del
diritto allo svolgimento di tali attività sta incontrando ostacoli e resistenze, in genere riconducibili
ai gestori uscenti, che ne ritardano la realizzazione. Oltre al caso dell’attribuzione delle
concessioni per lo sfruttamento idroelettrico delle grandi derivazioni, trattato in maggior dettaglio
nel seguito, si intende qui evidenziare quello delle concessioni di distribuzione del gas, la cui
11 L’AEEGSI ha esplicitato i propri intendimenti sul tema con il recente DCO 234/2014/R/EEL nel quale ha proposto, da
un lato, di includere nel mercato della capacità un apposito segmento dedicato all’approvvigionamento di capacità flessibile
e, dall’altro lato, di integrare il meccanismo transitorio di remunerazione della capacità produttiva attualmente in vigore per
remunerare i servizi di flessibilità, secondo modalità simili a quelle che sarebbero applicate in un mercato della capacità
(acquisti da parte di Terna secondo procedure concorsuali).
12 Cfr. Comunicazione della Commissione europea, Guidelines on State aid for environmental protection and energy
2014-2020, {SWD(2014) 139-140, e Communication Delivering the internal market in electricity and making the most of
public intervention del 5/11/2013 (C(2013)7243final) e l’associato Staff working document on Generation Adequacy in the
internal electricity market – guidance on public interventions SWD(2013) 438 final. Le Guidelines richiedono che per ogni
misura assimilabile ad un capacity payment sia chiaramente specificato l’obiettivo (i.e. il tipo di carenza cui si intende
porre rimedio e quando e dove ci si attende che si verifichi), che sia esplicitamente considerata la possibilità di raggiungere
lo stesso obiettivo con modalità alternative (interventi sul comportamento della domanda, aumento della capacità di
interconnessione e/o di stoccaggio, ecc.) e, nel caso dei meccanismi di remunerazione della capacità, che il meccanismo sia
costruito in modo tale che il prezzo della capacità si riduca (fino a zero) via via che la sua necessità si riduce.
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attribuzione tramite gara era prevista fin dal d.lgs. n. 164/2000. Benché la maggior parte delle
norme rilevanti sia ormai stata approvata e sia stato previsto (all. 1 al d.m. 12 novembre 2011) un
cronoprogramma per l’effettuazione delle gare negli ambiti territoriali minimi (c.d. ATEM), il
processo non è ancora partito e il cronoprogramma non è stato rispettato. Il d.l. 21 giugno 2013 n.
69 ha stabilito (articolo 4, comma 3) una prima proroga dei termini previsti, che di recente sono
stati ulteriormente prorogati di quattro mesi dall’articolo 1, comma 16 del d.l. 23 dicembre 2013 n.
145 (c.d. “Destinazione Italia”, convertito con legge 21 febbraio 2014, n. 9). L’Autorità auspica
che per il futuro cessi ogni ricorso ad ulteriori proroghe, in modo da ristabilire la certezza in merito
alla data di effettuazione delle procedure di gara che era stata l’obiettivo della redazione del
cronoprogramma. Uno dei passaggi del quadro normativo e regolatorio per l’effettuazione delle
gare che devono essere ancora definiti riguarda un tema che ricorre anche in relazione alle
concessioni idroelettriche, vale a dire le modalità di riconoscimento del rimborso al gestore
uscente per le infrastrutture che vengono acquisite dal vincitore della gara. Atteso che il gestore
uscente può partecipare alla gara per la riassegnazione della propria concessione, il diritto al
rimborso può tradursi per l’incumbent in un vantaggio non replicabile dagli altri concorrenti. Al
fine di garantire comunque il rimborso e neutralizzare il vantaggio, l’AEEGSI ha prefigurato in
alcuni suoi documenti di consultazione (da ultimo 53/2014/R/GAS del 13 febbraio 2014) la
possibilità di adottare, per la determinazione della tariffa di distribuzione, una regolazione
asimmetrica, prevedendo una differenziazione nella valorizzazione del riconoscimento ai fini
tariffari delle immobilizzazioni nette, distinguendo tra i casi in cui il gestore entrante è diverso dal
gestore uscente, rispetto ai casi in cui gestore entrante e gestore uscente coincidono. L’Autorità
condivide la necessità di tale misura al fine di garantire un corretto espletamento delle gare
d’ambito, consentendo a tutti i concorrenti di partecipare in condizioni paritarie.
Infrastrutture energetiche
In passato, l’Autorità aveva già affermato, anche nel contesto di riduzione della domanda di
energia a causa della crisi economica, la necessità che il Governo individuasse le infrastrutture
energetiche ritenute prioritarie, per le quali si prevedevano meccanismi di incentivazione
economica alla realizzazione delle stesse: i) ad esito di una rigorosa analisi dell’effettivo
fabbisogno di nuovi investimenti per il nostro Paese (al fine di evitare che gravassero sulle tariffe
pagate dai consumatori finali una quantità eccessiva di investimenti); ii) in stretta coerenza con il
processo di individuazione delle c.d. infrastrutture di interesse comune europeo ai sensi dell’allora
emanando Regolamento del Parlamento e del Consiglio sulle infrastrutture energetiche. Rispetto a
tale profilo, il testo finale della Strategia Energetica Nazionale approvato dal Governo nel marzo
del 2013 ha individuato un numero limitato di infrastrutture energetiche da ritenere prioritarie ed a
cui evidentemente garantire un meccanismo regolato di copertura dei costi.
Successivamente all’approvazione del suddetto Regolamento comunitario (n. 347/2013 in materia
di orientamenti per le infrastrutture energetiche transeuropee, c.d. TEN-E Regulation), la
Commissione europea ha pubblicato un elenco di circa 250 progetti di infrastrutture energetiche
qualificati come “Progetti di Interesse Comune” (PIC) che dovrebbero godere di procedure
autorizzative accelerate, condizioni regolatorie vantaggiose, oltreché accesso al sostegno
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finanziario europeo (con uno stanziamento di 5,4 miliardi di euro tra il 2014 ed il 2020)13. Si tratta
di investimenti che, nella giusta dimensione quantitativa, ed al di là degli importanti profili di
sicurezza degli approvvigionamenti rappresentano elementi fondamentali per il completamento del
progetto europeo di realizzazione di un mercato unico dell’energia, in grado di arrecare notevoli
benefici ai consumatori di tutti i Paesi membri.
In tale prospettiva, vi è dunque l’esigenza di ridurre la durata complessiva dei procedimenti di
rilascio delle autorizzazioni per le infrastrutture energetiche ritenute prioritarie, anche attraverso
forme di consultazione preventiva con le popolazioni locali coinvolte che garantiscano una piena
trasparenza e accessibilità alle informazioni relative alla realizzazione delle stesse; ciò anche al
fine di minimizzare la conflittualità tra Governo centrale, amministrazioni locali, cittadini e loro
associazioni. Più nello specifico, anche alla luce di quanto previsto dall’articolo 9 del Regolamento
UE n. 347/2013 (“Trasparenza e partecipazione del pubblico”), andrebbero introdotte procedure
caratterizzate da trasparenza, oralità e contraddittorio, sul modello del débat public francese14.
La consultazione pubblica preventiva dovrebbe avere ad oggetto un documento in cui il soggetto
proponente descrive in modo completo, preciso e chiaro, le ragioni e le caratteristiche
dell’intervento, evidenziando tutti i possibili profili problematici e gli aspetti di interesse per i
soggetti coinvolti e indicando anche eventuali alternative progettuali.
Le osservazioni e le proposte presentate e raccolte nel corso del dibattito pubblico dovrebbero
essere pubblicate; successivamente, il responsabile della realizzazione dell’opera sottoposta a
dibattito pubblico dovrebbe redigere un documento conclusivo in cui dichiara pubblicamente,
motivando adeguatamente le ragioni di tale scelta, se intende, anche in accoglimento di quanto
emerso dal dibattito:
a)
rinunciare all’opera, al progetto o all’intervento o presentarne formulazioni alternative;
b)
proporre le modifiche che intende realizzare;
c)
confermare il progetto sul quale si è svolto il dibattito pubblico.
Similmente a quanto avviene in Francia, dove è stata istituita la Commission nationale du débat
public, l’intero processo di consultazione pubblica potrebbe essere gestito da un’apposita
Commissione, istituita presso la Presidenza del Consiglio di Ministri, con il compito di presiedere
al regolare svolgimento del dibattito pubblico.
Tale procedura di consultazione pubblica, risolvendo ex ante le possibili contestazioni in una fase
preventiva rispetto all’avvio della procedura autorizzativa, dovrebbe contribuire a rendere più
agevole e celere la fase successiva di realizzazione dell’infrastruttura energetica ritenuta
prioritaria.
Proposte
L’Autorità auspica che si proceda a chiarire per via normativa il concetto di infrastruttura
energetica strategica, anche al fine di minimizzare l’impatto in tariffa di meccanismi di
13 Numerose opere tra le 250 qualificate come PIC si riferiscono all’Italia (nuove interconnessioni elettriche
transfrontaliere, nuovi gasdotti, progetti per creare il cosiddetto reverse flow per addurre il gas lungo la frontiera con
Svizzera e Austria da sud a nord, ecc.).
14 Un possibile modello in tal senso è già contenuto nella legge regionale della Toscana del 2 agosto 2013, n. 46, intitolata
“Dibattito pubblico regionale e promozione della partecipazione all’elaborazione delle politiche regionali e locali”.
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socializzazione dei costi. In particolare, si invita a evitare qualsiasi forma di sovrapposizione tra il
concetto di “attivo strategico” come definito ai fini di attivazione dei c.d. “golden power” da
parte del Governo15 ed il concetto di “infrastruttura strategica” ai fini della normativa
comunitaria che individua una infrastruttura meritevole di incentivazione tramite socializzazione
dei costi in tariffa.
Al fine di assicurare la speditezza dei processi di autorizzazione e di garantire il consenso
necessario alla effettiva realizzazione delle infrastrutture ritenute prioritarie, appare necessario
conformarsi a quanto previsto dal regolamento UE n. 347/2013 in materia di infrastrutture
energetiche, con particolare riferimento alle previsioni di cui all’articolo 8.1 (nomina entro il 16
novembre 2013 di un’autorità nazionale competente, responsabile dell’agevolazione e del
coordinamento del procedimento di rilascio delle autorizzazioni per i progetti di interesse comune)
e all’articolo 9 e all’all. VI (modalità per assicurare la trasparenza e la partecipazione del
pubblico alle decisioni autorizzative).
Inoltre, al fine di far svolgere il dibattito pubblico in una fase precedente all’avvio della procedura
autorizzativa, andrebbero sperimentate forme di consultazione delle popolazioni locali interessate,
sul modello del débat public francese, idonee a garantire una piena trasparenza e accessibilità
alle informazioni relative alla realizzazione delle infrastrutture energetiche ritenute prioritarie, ciò
anche la fine di evitare le possibili contestazioni e minimizzare la possibile conflittualità tra il
governo centrale, le amministrazioni locali, i cittadini e le loro associazioni.
Regime di maggior tutela
La liberalizzazione del mercato retail dell’energia elettrica presuppone la possibilità, per il
consumatore finale, di esercitare liberamente scelte consapevoli di prezzo in grado di attivare
virtuosi meccanismi di competizione tra i diversi fornitori del servizio. Sotto questo profilo, si
valutano positivamente tutte le iniziative tese ad aumentare la “capacitazione” del consumatore
finale – dall’implementazione di strumenti di trasparenza e di supporto alle scelte di consumo
all’individuazione di agevoli condizioni di accesso alle informazioni relative ai propri profili di
consumo. Al riguardo, l’attività svolta, e che intende svolgere in futuro, dal regolatore settoriale
(AEEGSI) appare un elemento molto importante per facilitare la consapevolezza del consumatore
finale.
L’Autorità, tuttavia, si pone (e si è già posta nel passato) la domanda se tale necessaria ed utile
attività di agevolazione delle scelte di consumo possa coesistere per un tempo indefinito con una
tariffa regolamentata per il prezzo dell’energia elettrica e del gas (c.d. prezzi di maggior tutela). Al
riguardo, si ritiene che quanto più si rafforza l’insieme di strumenti regolatori che garantiscono
trasparenza ed efficacia alle scelte del consumatore (aumentandone anche la propria elasticità a
variazione del prezzo), tanto meno necessario appare il mantenimento nel tempo di un regime di
prezzi regolato. Si ritiene dunque opportuno prevedere un progressivo abbandono dei regimi di
definizione amministrativa della tariffe per la vendita finale di energia elettrica e gas naturale e il
15 Così come introdotto dal d.l. 15 marzo 2012 n. 21 “Norme in materia di poteri speciali sugli assetti societari nei settori
della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e
delle comunicazioni”, convertito con legge 11 maggio 2012, n. 56.
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loro confinamento alle utenze effettivamente vulnerabili (attraverso l’instaurazione di un
meccanismo di fornitura di ultima istanza).
L’Autorità ritiene che fino a quando esisterà un regime di regolazione amministrativa della tariffa
finale, anche in presenza di una forte trasparenza informativa delle condizioni di offerta “a
mercato”, difficilmente si potrà sviluppare un mercato competitivo nel settore della vendita retail
di elettricità e gas, dal momento che il prezzo regolato opererebbe inevitabilmente come focal
point su cui si verrebbero a concentrare le varie offerte.
Si è ben consapevoli che la fine del regime di tutela potrebbe determinare, in prima istanza, per
alcune categorie di utenti, un aumento dei costi per l’energia elettrica ed il gas. Si tratterebbe però
di un costo temporaneo da sopportare, in previsione del fatto che il meccanismo competitivo
determinerebbe nel medio periodo la prevalenza dei venditori più efficienti ed un successivo, e più
incisivo, abbassamento dei prezzi. Sul punto si osserva che il passaggio dei consumatori domestici
da una situazione tutelata ad una di mercato non dovrebbe comunque avvenire all’improvviso ma
essere progressivo e rigidamente scadenzato. Ciò in quanto, fenomeni di asimmetria informativa e
di scarsa elasticità della domanda a piccole variazioni in aumento del prezzo potrebbero
determinare pregiudizievoli situazioni di sfruttamento di potere di mercato da parte degli ex
fornitori in regime di tutela.
Proposte
L’Autorità ritiene che sia opportuno modificare l’attuale normativa sul regime di tutela come
previsto dal comma 3 dell’articolo 1 del d.l. n. 73/2007, convertito in legge n. 125/2007, nel senso
di prevedere un programma di uscita scansionata di tutti i consumatori dal regime di tutela stessa
(in ossequio alla formulazione letterale della norma stessa che prevede solo “transitoriamente”
tale regime). Al tempo stesso, la normativa dovrebbe regolare le modalità di fornitura del c.d.
servizio “di ultima istanza” (specificatamente per le utenze che non riescono a trovare una
fornitura sul libero mercato).
Gare per l’attribuzione di grandi derivazioni idroelettriche
Nel novembre 2013 l’Autorità ha rilasciato un parere al MISE su una bozza di decreto attuativo
dell’articolo 37, comma 4, del d.l. 22 giugno 2012, n. 83, convertito con modificazioni nella legge
7 agosto 2012, n. 134 (AS1089 - Parere sul d.m. in materia di gare per l’attribuzione di
concessioni idroeletttriche, in bollettino n. 42/2013), con cui si definivano le modalità di
svolgimento delle future gare per l’attribuzione delle concessioni di grande derivazione
idroelettrica e si individuavano i criteri ed i valori per la definizione dei corrispettivi che il gestore
uscente deve ricevere sia per i beni materiali compresi nel ramo d’azienda (c.d. “opere asciutte”)
sia per le c.d. “opere bagnate” (dighe, condotte, ecc.). Tale decreto è stato successivamente ritirato
dal MISE a seguito delle osservazioni formulate dalla Commissione europea in una lettera di
costituzione in mora nel contesto di una procedura di infrazione16.
Nel parere sulle concrete modalità attuative da parte del Ministero dei principi contenuti nel citato
articolo 37, comma 4, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, l’Autorità ha osservato come il
criterio del trasferimento a titolo oneroso del ramo d’azienda (comprensivo dunque sia delle opere
asciutte sia di quelle bagnate) dal concessionario uscente a quello entrante sia passibile di
16 Cfr. lettera di costituzione in mora complementare relativa alla procedura di infrazione n. 2011/2026.
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attribuire un vantaggio in sede di gara al gestore uscente dal momento che determina un onere
finanziario asimmetrico a carico dei soggetti che intendono contendere a quest’ultimo la
concessione. L’Autorità ha ritenuto che, affinché le gare possano effettivamente determinare
l’auspicato risultato di massimizzazione dell’efficienza (e di abbassamento di costo) nelle gestioni,
l’entità complessiva degli indennizzi che il gestore uscente dovrebbe ricevere dall’eventuale
entrante vincitore della gara costituisca un elemento di cruciale importanza. La concreta
quantificazione di questi corrispettivi, infatti, può rappresentare un’elevata barriera economica
all’entrata e correlativamente un vantaggio competitivo significativo per il gestore uscente.
Proposte
Anche alla luce delle questioni sollevate dalla Commissione europea nella recente lettera di
costituzione in mora complementare relativa alla procedura di infrazione n. 2011/2026, l’Autorità
ritiene che si debba valutare l’opportunità di procedere ad una riscrittura delle norme relative alle
gare per le grandi derivazioni idroelettriche che superi l’approccio presente nell’attuale testo
dell’articolo 37 del d.l. 83/2012, improntato al principio del c.d. “trasferimento dell’(intero) ramo
d’azienda” come modalità di svolgimento delle suddette gare e che preveda, invece, il
trasferimento a titolo oneroso delle sole opere asciutte e la contestuale devoluzione gratuita delle
opere bagnate al demanio statale. La quantificazione del valore delle opere asciutte dovrebbe
avvenire con modalità trasparenti e in contradditorio tra gestore entrante e gestore uscente,
eventualmente affidando a un soggetto terzo indipendente il compito di certificare la congruità del
valore dell’indennizzo.
FARMACEUTICO
Distribuzione farmaceutica
L’Autorità ha già avuto modo di evidenziare i passi avanti compiuti dalla più recente attività
legislativa del Governo con riferimento al settore della distribuzione farmaceutica (cfr. articolo 11
del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, in legge 24 marzo 2012, n. 27).
Tuttavia, è necessario sottolineare come le disposizioni che incrementano il rapporto fra il numero
di farmacie autorizzabili e il numero degli abitanti non si traducano necessariamente e direttamente
in un incremento della concorrenza di prezzo e/o di qualità. Tale esito potrebbe infatti pienamente
realizzarsi solo laddove, da un lato, siano pienamente rimosse le restrizioni all’apertura delle
nuove farmacie e, dall’altro, siano superati gli attuali limiti normativi concernenti la possibilità per
un unico soggetto di assumere la titolarità di più licenze.
In particolare, con riferimento al primo punto, il contingentamento del numero di farmacie presenti
sul territorio nazionale appare sostanzialmente finalizzato a garantire i livelli di reddito degli
esercenti piuttosto che a conseguire l’obiettivo di una razionale e soddisfacente distribuzione
territoriale degli esercizi farmaceutici. In tale ottica la trasformazione dell’attuale numero massimo
di farmacie in numero minimo tutelerebbe l’interesse pubblico ad una efficiente distribuzione
senza impedire l’accesso ai potenziali nuovi entranti.
Con riguardo invece al secondo punto, l’abolizione di vincoli alla multititolarità garantirebbe lo
sviluppo di adeguate economie di scala e di rete e la nascita di nuovi modelli di business, che
potranno riverberarsi in una riduzione dei costi della distribuzione a beneficio dell’utenza analoghi
a quelli sperimentati in altri Paesi europei. Nel medio periodo, inoltre, la maggior efficienza della
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distribuzione (e la possibilità di comprimere i margini di intermediazione, oggi ancora
particolarmente elevati) finirebbe per riflettersi positivamente anche sulla spesa farmaceutica a
carico del sistema sanitario nazionale.
Proposte
Al fine di eliminare le restrizioni numeriche all’apertura delle nuove farmacie, modificare
l’articolo 11, comma 1, del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, trasformando l’attuale numero massimo di farmacie in numero
minimo.
Al fine di ampliare la possibilità di una multititolarità delle farmacie, modificare l’articolo 5,
comma 6-ter, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con legge 4 agosto 2006, n. 248,
che integra l’articolo 7 della legge 8 novembre 1991, n. 362, eliminando il limite di titolarità di 4
farmacie in capo ad un unico soggetto, così da poter cogliere appieno i benefici derivanti dalle
economie di scala.
Divieto di vincoli alle procedure di registrazione dei medicinali equivalenti alla scadenza del
brevetto
Nonostante quanto l’Autorità ha già avuto modo di segnalare in proposito, l’ordinamento italiano
continua a distinguersi in ambito comunitario per la persistenza di disposizioni normative che, nel
vincolare la rimborsabilità di un farmaco generico (rectius, equivalente) da parte del Sistema
Sanitario Nazionale (SSN) all’accertamento della scadenza della copertura brevettuale del
medicinale di riferimento (c.d. originatore), configurano una chiara ipotesi di patent linkage. Tale
“collegamento brevettuale”, secondo quanto riconosciuto sia in dottrina che da parte di istituzioni
internazionali, comporta preclusioni concorrenziali molto significative, ritardando l’ingresso sul
mercato dei farmaci equivalenti con conseguenti effetti di mancato risparmio ai danni del SSN; al
contempo, disposizioni del genere sono suscettibili di favorire strategie ostruzionistiche su base
brevettuale da parte delle imprese titolari dei farmaci “originatori”, inducendo così a condotte di
abuso di posizione dominante.
Proposte
Al fine di eliminare ostacoli alla concorrenza nel settore farmaceutico, con conseguenti vantaggi
economici a favore del SSN, abrogare l’articolo 11 del d.l. 13 settembre 2012, n. 158, convertito in
legge con modificazioni dall’articolo 1 della legge 8 novembre 2012, n. 189, che, in occasione del
periodico aggiornamento del prontuario farmaceutico nazionale da parte di AIFA, subordina la
rimborsabilità dei farmaci equivalenti alla scadenza del brevetto o del certificato di protezione
complementare dei medicinali di riferimento, pubblicata dal Ministero dello sviluppo economico.
Sistema di remunerazione della filiera distributiva del farmaco
L’attuale sistema di remunerazione della filiera distributiva del farmaco contribuisce ulteriormente
a ostacolare lo sviluppo della vendita di farmaci di minor prezzo, in particolare dei farmaci
generici, con evidenti ricadute negative sulle dinamiche concorrenziali nel settore della produzione
farmaceutica. L’Autorità ritiene necessario introdurre un elemento di forte regressività del margine
di guadagno rispetto al prezzo del prodotto, in modo da incentivare, insieme alle altre disposizioni
già previste in tal senso, la vendita di detti farmaci.
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Proposte
Con riguardo alla modifica del sistema di remunerazione della filiera distributiva del farmaco,
contenuta all’articolo 15, comma 2, del citato d.l. n. 95/2012, (convertito in legge, con
modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135), prevedere che il nuovo
sistema sia basato su una retribuzione ‘a forfait’ per ogni servizio di vendita di ciascun
medicinale, indipendentemente dal suo prezzo, piuttosto che sul valore dei prodotti venduti.
INFRASTRUTTURE E SERVIZI AEREOPORTUALI
L’Autorità intende preliminarmente formulare alcune valutazioni generali in merito al progetto di
riorganizzazione del sistema aeroportuale attualmente all’esame del Governo. Il Piano Nazionale
degli Aeroporti, che si muove nell’ambito della normativa europea per lo sviluppo delle reti transeuropee dei trasporti (Reg. n. 1315/2013/UE), si pone l’obiettivo di ridurre l’esistente
frammentazione delle infrastrutture aeroportuali, favorire un miglioramento dell’efficienza
complessiva ed una gestione idonea a produrre una maggiore funzionalità ed economicità delle
attività. Sotto questo profilo, appare strumentale al raggiungimento dei fini che la riforma si
propone l’individuazione di aeroporti strategici (per singola macro-area geografica) ed aeroporti di
interesse nazionale. Si tratta di una tassonomia che tiene conto del ruolo e delle potenzialità di ogni
singolo aeroporto, sia in termini di flussi di traffico che di posizione relativa degli scali nella
complessiva rete nazionale dei trasporti e che può rappresentare il primo passo per la costituzione
di “reti aeroportuali”, la cui gestione sia affidata ad un unico soggetto in grado di sfruttare appieno
le potenzialità in termini di specializzazione e di riduzione della sovrapposizione tra bacini di
utenza, anche garantendogli all’interno della rete una certa flessibilità nella definizione dei diritti
aeroportuali. Tuttavia, è opportuno che tale riorganizzazione avvenga, da un lato, evitando di
eliminare o limitare eccessivamente quegli spazi di concorrenza possibile tra scali che negli ultimi
anni, anche grazie allo sviluppo delle c.d. compagnie low cost, hanno garantito nel nostro Paese
una forte crescita del traffico aereo ed una consistente riduzione dei prezzi dei voli; dall’altro, che
essa si realizzi attraverso un’effettiva apertura alla concorrenza nella gestione degli aeroporti –
ancora caratterizzati da un’eccessiva rappresentanza pubblica (locale) nel capitale sociale – a
soggetti privati. In questo contesto, si ribadisce la necessità di introdurre incentivi all’adozione
generalizzata del modello gestionale c.d. “totale” (oggi adottato nei maggiori scali nazionali),
individuato dalla normativa di settore (d. lgs. n. 96/2005, che modifica la sezione rilevante del
Codice della Navigazione) come il modello di gestione preferenziale, in quanto funzionale a
garantire che la privatizzazione del settore avvenga secondo obiettivi di efficienza.
In attesa di tale ridisegno dell’assetto istituzionale ed organizzativo del sistema aeroportuale
italiano, un intervento che può ricevere pronta attuazione riguarda le modalità di organizzazione
dei servizi commerciali in ambito aeroportuale.
Gare per l’assegnazione di aree non aviation all’interno del sedime aereoportuale
In materia di sub-concessioni di parti del sedime aeroportuale destinate all’esercizio di attività
commerciali (le attività c.d. non aviation), i gestori aeroportuali spesso provvedono
all’affidamento diretto, a proprie controllate o a terzi, delle aree non aviation, venendo meno ai
quei criteri di trasparenza e non discriminazione imprescindibili per un soggetto cui è assegnato il
compito di natura pubblicistica di amministrare e gestire aree del demanio pubblico (quali sono
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quelle del sedime aeroportuale), così determinando l’esclusione di soggetti potenzialmente in
grado di offrire i medesimi servizi a condizioni uguali o migliori, oltre che un indebito vantaggio
al gestore. Ciò in ragione della pretesa inapplicabilità delle regole dell’evidenza pubblica ai gestori
aeroportuali, quali soggetti formalmente di diritto privato.
Al riguardo l’Autorità ritiene necessario che le sub-concessioni/locazioni delle aree destinate allo
svolgimento di attività commerciali in aeroporto vengano affidate unicamente mediante procedure
di gara ad evidenza pubblica, alle quali possano partecipare sia imprese terze che imprese
controllate dal gestore aeroportuale, nel rispetto dei principi di trasparenza, non discriminazione e
parità di trattamento. Ciò al fine di consentire un’ampia partecipazione di operatori e un efficace
confronto competitivo a beneficio dei consumatori finali.
In quest’ottica, le gare, là dove possibile, devono prevedere la possibilità che l’offerta di un
determinato servizio commerciale in aeroporto sia garantita da più operatori in concorrenza tra
loro, senza prevedere, quindi, l’affidamento dei servizi commerciali in regime di esclusiva.
Diversamente si consentirebbe l’instaurazione di vere e proprie riserve monopolistiche nell’offerta
dei servizi commerciali in ambito aeroportuale, con evidenti ricadute negative sul processo
concorrenziale e sui consumatori finali.
Proposte
Esplicitare che l’affidamento in sub-concessione/locazione di aree del sedime aeroportuale
destinate ad attività commerciali, in quanto aree del demanio pubblico, deve essere effettuato
mediante procedure di gara ad evidenza pubblica.
Esplicitare l’obbligo per il concessionario di assicurare, per quanto possibile, una configurazione
concorrenziale dei mercati dei servizi commerciali in aeroporto, evitando il ricorso ad affidamenti
in esclusiva.
Garantire l’assoluta parità di trattamento tra soggetti terzi e società controllate dal gestore
nell’accesso ai mercati dei servizi commerciali in aeroporto.
INFRASTRUTTURE E SERVIZI PORTUALI
Il settore portuale risulta caratterizzato da un’elevata frammentazione, in contrasto con gli obiettivi
dell’Unione europea. Maggiore coordinamento e pianificazione strategica del sistema portuale
rappresentano
azioni imprescindibili per aumentare il potenziale commerciale dell’Italia.
Lunghezza e onerosità delle procedure amministrative, inoltre, ostacolano l’efficiente
funzionamento dei porti. Ciò dipende principalmente da un’eccessiva proliferazione di soggetti cui
è affidata l’attività di regolamentazione e controllo, spesso aggravata dalla commistione tra il ruolo
del controllore e quello del controllato.
Commistione tra funzioni di regolazione e attività di gestione nelle operazioni portuali
La commistione fra regolazione e gestione (attraverso società controllate o partecipate dal
regolatore) delle operazioni portuali ancora oggi costituisce, nonostante la modifica del quadro
normativo operata dalla legge n. 84/94, uno dei principali problemi in grado di originare non solo
conflitti di interessi, ma anche ostacoli alla concorrenza, là dove nuove imprese intendano entrare
sul mercato dei servizi portuali. Appare, pertanto, necessario addivenire alla totale separazione
delle attività di impresa portuale da quelle di regolazione e di controllo del porto, limitando
esclusivamente a quest’ultima funzione l’operare delle Autorità portuali.
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Come evidenziato dall’Autorità in un recente intervento di segnalazione relativo alle distorsioni
concorrenziali presenti nel Porto di Livorno, esistono tuttora realtà portuali in cui – in violazione
delle disposizioni di cui all’articolo 23, comma 5, della legge n. 84/94 – le Autorità portuali
esercitano un potere di controllo sulle società che gestiscono – mediante concessione – la stazione
marittima nonché i servizi passeggeri connessi. Spesso, inoltre, la titolarità della concessione
demaniale è ottenuta – in aperta violazione delle disposizioni di cui all’articolo 6, comma 1 lettera
c), e comma 5, della legge n. 84/94 – senza l’esperimento di alcuna procedura a evidenza pubblica:
in una prospettiva di corretto ed efficiente funzionamento dei meccanismi di mercato, ciò si riflette
nella gestione in esclusiva della stazione marittima, nonché dell’intero traffico di passeggeri e del
traffico crocieristico in transito nel medesimo porto e dei servizi connessi, senza che si sia svolto
un confronto competitivo tra i vari soggetti titolati all’assegnazione delle risorse demaniali scarse.
Proposte
Rafforzare il divieto di cui all’articolo 6, comma 6, della legge n. 84/94, anche prevedendo la
possibilità di comminare sanzioni qualora esso non sia rispettato, al fine di impedire alle Autorità
portuali di svolgere, direttamente o attraverso società partecipate, qualsiasi tipo di attività, siano
esse operazioni portuali, siano invece ogni altra attività industriale e commerciale all’interno dei
porti.
Rafforzare la previsione di cui all’articolo 23, comma 5, della legge n. 84/94, anche prevedendo la
possibilità di comminare sanzioni qualora essa non sia rispettata, al fine di imporre l’effettiva ed
immediata dismissione delle partecipazioni di maggioranza delle Autorità portuali nelle imprese
che svolgono servizi portuali, mediante processi trasparenti e non discriminatori di
privatizzazione.
Durata delle concessioni
La durata eccessiva delle concessioni di aree e banchine portuali, spesso assentite in base ad
affidamenti diretti, e la proroga automatica delle concessioni in essere si prestano ad ingessare il
mercato, in quanto impediscono di cogliere i benefici derivanti dalla periodica concorrenza per
l’affidamento attraverso procedure ad evidenza pubblica.
Proposte
Esplicitare che la durata delle concessioni di cui all’articolo 6, comma 5, della legge n. 84/94 (per
l’esercizio delle attività di cui all’articolo 6, comma 1, lettere b) e c) della medesima legge), e
all’articolo 18, comma 1, della legge n. 84/94 (relativamente alle aree demaniali e alle banchine
per l’espletamento delle operazioni portuali di cui all’articolo 16, comma 1, della medesima
legge) deve essere proporzionata in funzione della natura dei servizi oggetto della concessione e
degli investimenti da realizzare.
Nell’ottica di un maggior assetto concorrenziale nella gestione dei servizi in esame, prevedere un
termine entro il quale le concessioni di cui ai citati articoli affidate direttamente senza il ricorso
ad una procedura di gara ad evidenza pubblica devono cessare. Occorre, da ultimo, impedire che
le Autorità preposte stabiliscano proroghe delle concessioni in essere.
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Barriere all’ingresso nell’offerta dei servizi tecnico-nautici
Gli ambiti di riserva legale previsti per le attività di servizi tecnico-nautici molto spesso non
risultano giustificati da adeguate motivazioni inerenti la sicurezza dello svolgimento delle
operazioni portuali e si traducono in rendite di posizione a favore dei soggetti che ne beneficiano.
A titolo di esempio si cita, in relazione alla scelta delle modalità di gestione e di affidamento del
servizio di rimorchio portuale, la recente circolare del Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture
del 18 dicembre 2013 (Prot. M_IT-PORTI/13961), indirizzata alle Capitanerie di porto e alle
Autorità portuali contenente linee guida per il procedimento di affidamento della concessione del
servizio. Tale circolare stabilisce che il servizio di rimorchio debba essere affidato, tramite
procedure ad evidenza pubblica, ad un unico soggetto, escludendo, pertanto, in via generale, la
possibilità di una concorrenza nel mercato. Tale situazione di monopolio deriverebbe dalle scelte
compiute dal legislatore (articolo 101 del Codice della navigazione e articolo 14 della legge n.
84/94) e dalle caratteristiche strutturali ed economiche del servizio e del mercato di riferimento, in
cui devono essere garantiti elevati standard di qualità e sicurezza.
Proposte
Introdurre criteri pro-concorrenziali per la regolazione dei servizi tecnico-nautici, prevedendo
l’obbligo per le Autorità portuali di organizzare l’affidamento dei servizi tecnico-nautici in modo
da assicurare, ove non diversamente giustificato da motivazioni inerenti la sicurezza, la
concorrenza nel mercato. Occorre pertanto limitare il ricorso al regime di concessione in
esclusiva alle ipotesi in cui risulti strettamente necessario per la tutela di interessi pubblici
puntualmente individuati, prevedendo sistemi di selezione che favoriscano la concorrenza per il
mercato ai fini dell’individuazione del gestore, nel rispetto dei principi comunitari e nazionali di
trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo
riconoscimento e proporzionalità. Occorre, inoltre, prevedere meccanismi di determinazione delle
tariffe per tali servizi, indicate nel loro importo massimo, basate sul principio del ‘price cap’. A tal
fine appare necessario intervenire sull’articolo 14 della legge n. 84/94 che fornisce la disciplina
dei servizi tecnico-nautici, attribuendo al Ministero il compito di stabilire i criteri e i meccanismi
di formazione delle tariffe (comma 1-bis), e all’Autorità marittima, d’intesa con l’Autorità
portuale, ove istituita, la disciplina e l’organizzazione dei servizi (comma 1-ter).
In questa prospettiva, con riferimento specifico al servizio di rimorchio appare necessario
modificare altresì l’articolo 101 del Codice della Navigazione nel senso di prevedere la possibilità
di concessione del servizio, mediante gara pubblica, anche ad una pluralità di operatori,
attribuendo all’autorità locale il compito di contemperare, nella scelta delle modalità di gestione
del servizio, l’esigenza collettiva alla sicurezza pubblica con i principi di libertà di iniziativa
economica e tutela della concorrenza, tenuto conto delle specificità di ogni singola realtà
portuale.
SANITA’
L’operatività dei meccanismi concorrenziali nei mercati delle prestazioni sanitarie contribuisce alla
realizzazione degli obiettivi di carattere generale legati al controllo della spesa pubblica e alla
tutela della salute. L’Autorità ha in più occasioni segnalato le distorsioni della concorrenza nelle
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modalità di accesso e di esercizio che si riscontrano rispetto a numerose attività economiche
riconducibili al settore sanitario.
Preliminarmente, occorre evidenziare come l’assetto istituzionale ed organizzativo del sistema
sanitario italiano sia contraddistinto – fin dalla sua nascita – dalla coincidenza, in capo al
medesimo decisore istituzionale, delle funzioni di policy making, regolamentazione e controllo e
quelle di erogazione delle prestazioni sanitarie. Al riguardo, si deve rilevare come tale
commistione appaia critica nell’ambito del complesso contesto istituzionale ed economico del
sistema sanitario italiano, soprattutto in relazione ai criteri di remunerazioni delle prestazioni e al
sistema di accreditamento e accordi tra ASL e strutture sanitarie private. Sarebbe pertanto
auspicabile, in quest’ottica, una netta separazione tra regolamentazione – che dovrebbe essere
accentrata a livello nazionale – e fornitura del servizio, al fine di consentire a strutture pubbliche e
private di garantire in concorrenza tra di loro la produzione e l’erogazione delle prestazioni
sanitarie specialistiche e ospedaliere. Le ASL dovrebbero mantenere unicamente le funzioni di
sanità pubblica, assistenza di base e controllo dell’attività specialistica e ospedaliera. Solo in
questo modo, si riuscirebbe a spezzare, o comunque ad attenuare fortemente, il conflitto di
interessi attualmente presente nel sistema sanitario nazionale dove il produttore ed erogatore delle
prestazioni sanitarie è anche colui che ne valuta qualità e appropriatezza.
In attesa del più ampio e profondo ridisegno dell’assetto istituzionale ed organizzativo del sistema
sanitario italiano, tuttavia, alcuni primi ma importanti interventi per lo sviluppo della concorrenza
nel settore sanitario possono ricevere rapida attuazione.
Trasparenza e accessibilità dei dati sulle performance delle strutture sanitarie (“open data”)
Al fine di accrescere le possibilità di scelta dei pazienti in termini di luogo di cura e medico e di
innescare, per tale via, un maggior grado di concorrenza tra le strutture sanitarie (pubbliche e
private) e il miglioramento della produttività e della qualità dei servizi erogati, occorre garantire ai
cittadini la possibilità di accedere ad informazioni riguardanti l’attività medica svolta e la qualità
del servizio erogato dalle strutture sanitarie pubbliche e private. In questa prospettiva, risulta
necessario rendere disponibili dati pubblici sul numero di interventi eseguiti divisi per tipologia di
intervento, percentuale di successo degli interventi, curricula del corpo medico e infermieristico,
tempi di attesa per l’erogazione di una prestazione.
Al fine di dare la massima possibilità di scelta del paziente, orientandola verso le strutture più
efficienti, inoltre, occorre consentire la piena fruibilità e la massima possibilità di comparazione
dei dati pubblici attraverso la definizione di uno standard comune per il rilascio delle informazioni
nonché la realizzazione di portali informativi nazionali e regionali.
Proposte
Sviluppare e diffondere sistemi informativi accessibili sulla qualità delle strutture sanitarie,
rendendo disponibili dati relativi all’offerta di servizi di ciascun ospedale, ai volumi di attività
clinica svolti, alle performance conseguite e alle competenze del corpo medico. Ciò anche
attraverso la modifica e il potenziamento del Programma Nazionale Valutazione Esiti introdotto
dal Ministero della Salute, in particolare garantendo anche ai cittadini la possibilità di fruizione
dei relativi risultati.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
Libertà di accesso per gli operatori privati
In un contesto di sempre più stringenti vincoli finanziari di contenimento della spesa, permangono
le esigenze di pervenire ad una più ampia ed efficiente capacità di accesso al mercato, idonea a
stimolare, da un lato, un maggiore confronto competitivo tra le strutture sanitarie, dall’altro, ad
allocare in maniera ottimale le risorse pubbliche disponibili, al fine di premiare le strutture
maggiormente efficienti nel soddisfacimento della domanda di servizi sanitari. In tal senso,
consentire una maggiore libertà di accesso agli operatori privati nell’erogazione di prestazioni
sanitarie che non gravano sull’erario pubblico può contribuire a migliorare l’efficienza e la qualità
dei servizi, con riflessi positivi sulla produttività dell’intera offerta. Pertanto, non trova
giustificazione la previsione, di cui all’articolo 8-ter del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, in base
alla quale, anche per le imprese private che operano nella fornitura di servizi sanitari non a carico
dell’erario pubblico, il rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione di strutture e all’esercizio di
attività sanitarie è subordinato alla verifica di compatibilità del progetto da parte delle Regioni, da
effettuarsi “in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione delle strutture presenti in
ambito regionale” (comma 3). Sulla materia, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 550 del 29
gennaio 2013, facendo riferimento ai rilievi formulati dall’Autorità, ha sottolineato come il criterio
del fabbisogno di assistenza regionale non sia legittimamente invocabile per negare
l’autorizzazione a soggetti che, senza che ciò comporti un incremento degli operatori in regime di
accreditamento, intendano offrire i servizi sanitari in rapporto privatistico. Non può poi omettersi
di rilevare come la norma in questione risulti in palese contrasto con i principi di concorrenza
dell’ordinamento comunitario e nazionale, come da ultimo rappresentati dall’articolo 34, comma
2, della legge 22 dicembre 2011, n. 214, nonché dall’articolo 1 del decreto legge n. 1/2012, come
convertito in legge n. 27/2012. A fronte del mutato contesto normativo, permangono tuttavia realtà
regionali in cui l’autorizzazione all’esercizio di strutture sanitarie continua ad essere negata sulla
base del numero eccessivo di strutture private già esistenti in rapporto alla consistenza della
popolazione.
Proposte
Al fine di assicurare la libertà di accesso dei privati all’esercizio di attività sanitarie non
convenzionate con il SSN, modificare l’articolo 8-ter del d.lgs. n. 502/92 prevedendo
l’introduzione di una norma che consenta la realizzazione e l’esercizio di strutture sanitarie non
convenzionate con il SSN a prescindere dalla verifica del fabbisogno di servizi sanitari.
Sistema di accreditamento delle strutture private e criteri di ripartizione del budget del SSN
A fronte della stringente esigenza di contenimento della spesa pubblica, è quanto mai rilevante che
le risorse pubbliche destinate alle strutture sanitarie private che operano in regime di
accreditamento vengano attribuite ai richiedenti sulla base di criteri idonei a selezionare le imprese
maggiormente efficienti, nonché a consentire l’effettivo accesso al mercato anche a operatori
nuovi entranti.
Si sottolinea altresì l’esigenza che l’allocazione del budget del SSN tra le strutture private
convenzionate avvenga non più sulla base del solo criterio della spesa storica, fondato sulla
remunerazione delle strutture private in relazione al valore delle prestazioni erogate nell’anno
precedente, ma in funzione di criteri ispirati al principio di non discriminazione, alla
valorizzazione del livello di efficienza della singola struttura, nonché all’effettivo soddisfacimento
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delle esigenze della domanda. Infatti, l’utilizzo del criterio della spesa storica è idoneo a
cristallizzare di fatto le posizioni degli operatori già presenti sul mercato, non consentendo un
adeguato sviluppo delle strutture maggiormente efficienti ed ostacolando, altresì, l’accesso di
nuovi soggetti imprenditoriali.
Sul punto, la Corte Costituzionale ha di recente ribadito (sentenza n. 132 del 7 giugno 2013) che la
competenza regionale in materia di autorizzazione ed accreditamento di istituzioni sanitarie private
deve essere inquadrata nella più generale potestà legislativa concorrente in materia di tutela della
salute, che vincola le Regioni al rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato.
Proposte
Al fine di assicurare il funzionamento del regime di accreditamento al SSN di strutture private
sulla base dei principi concorrenziali, prevedere l’adozione di un atto di indirizzo a livello
nazionale in modo da orientare le Regioni nell’adozione di nuovi criteri per l’accreditamento volti
a:
i)
eliminare il regime di accreditamento provvisorio, previsto dall’articolo 8-quater, comma 7,
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, attraverso la previsione di una norma generale
che disponga l’obbligo di accreditamento definitivo da parte delle Regioni per le nuove strutture
sanitarie o per l’avvio di nuove attività in strutture preesistenti;
ii)
introdurre una maggiore trasparenza e un sistema di verifica della selezione delle imprese
accreditate, inserendo nell’articolo 8-quinquies del d.lgs. n. 502/92 una norma che preveda
selezioni periodiche regionali, adeguatamente pubblicizzate, che facciano seguito a verifiche
sistematiche degli operatori già convenzionati ed alla conseguente eventuale razionalizzazione
della rete in convenzionamento.
Nella medesima prospettiva, occorre affiancare al criterio della spesa storica per la ripartizione
del budget pubblico alle strutture private convenzionate, anche ulteriori criteri che tengano, ad
esempio, conto della dislocazione territoriale delle strutture, delle potenzialità di erogazione con
riferimento alla dotazione tecnologica, delle unità di personale qualificato, delle modalità di
prenotazione e di accesso alle prestazioni sanitarie, della correttezza dei rapporti con l’utenza.
Infine, anche in un’ottica di contenimento della spesa sanitaria, occorre aumentare le occasioni di
confronto concorrenziale nella fornitura di beni e servizi alle ASL estendendo le previsioni che
obbligano queste ultime alla rinegoziazione dei contratti di fornitura a tutti i contratti che
eccedono il prezzo di riferimento al fine di assicurare che l’approvvigionamento avvenga alle
migliori condizioni economiche disponibili sul mercato.
Valutazione di equivalenza terapeutica dei dispositivi medici
A differenza dei medicinali, le cui procedure di autorizzazione all’immissione in commercio e
successiva vigilanza sugli usi sono tradizionalmente molto dettagliate e pervasive, nel caso dei
dispositivi medici la disciplina vigente a livello nazionale – sulla falsariga dell’approccio adottato
a livello comunitario – risulta piuttosto orientata a lasciare ampi margini di autonomia ai
produttori, in modo particolare per quanto riguarda la dimostrazione dei requisiti (non di efficacia,
bensì soltanto) di sicurezza e la classificazione a fini di destinazione d’uso. Al proposito, l’Autorità
rileva come il mercato complessivo dei dispositivi medici, destinati alla diagnosi e cura di un
numero crescente di patologie, raggruppi una gamma amplissima di prodotti posizionati su livelli
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estremamente differenziati di innovazione tecnologica, e sia caratterizzato da un forte dinamismo
industriale.
Come già evidenziato, nella maggioranza dei casi l’approvvigionamento dei dispositivi medici
avviene senza procedure ad evidenza pubblica comportando di conseguenza un incremento
costante dei costi a carico del SSN.
Si consideri, inoltre, che per tali prodotti non esiste una definizione ufficiale effettuata da
organismi pubblici di classi di omogeneità dei prodotti che consentano di stabilirne la sostituibilità
d’uso ai fini dello svolgimento di gare. Pertanto, nel perseguimento di un efficiente governo della
spesa pubblica, che al contempo garantisca corrette dinamiche competitive nel settore, occorre
introdurre un sistema obbligatorio di valutazione di omogeneità, che – similmente a quanto
avviene in ambito farmaceutico in termini di equivalenza terapeutica – sulla base di analisi di
contenuto tecnico (c.d. Health Technology Assessment), individui classi di dispositivi sostituibili.
In tal modo, infatti, gli enti competenti potranno fare riferimento a classi omogenee d’uso dei
dispositivi medici, ai fini della definizione di procedure di gara con lotti raggruppanti dispositivi
medici di produttori diversi messi tra loro in diretta concorrenza. Alcune recenti esperienze in tale
direzione inducono a ritenere effettivamente perseguibili ampi efficientamenti delle politiche
pubbliche di approvvigionamento dei dispositivi medici.
Proposte
Al fine d’incentivare il confronto concorrenziale tra dispositivi medici, introdurre una disposizione
legislativa che preveda l’istituzione di apposite commissioni con il compito di individuare classi di
prodotti aventi destinazioni d’uso omogenee, utilizzabili dagli enti competenti come riferimento
per la definizione di lotti unici in sede di procedure di gara a evidenza pubblica.
SERVIZIO POSTALE
Il settore postale non ha ancora sostanzialmente raggiunto un grado di apertura alla concorrenza
sufficiente. Gli interventi normativi più recenti (d.lgs. n. 58/2011 che ha recepito la terza direttiva
postale Direttiva 2008/6/CE) hanno definito una cornice di apertura dei mercati in cui, tuttavia,
mancano gli effettivi interventi strutturali in grado di creare reali contesti competitivi.
In questo scenario, l’Autorità valuta positivamente il progetto in corso di realizzazione di cessione
sul mercato di una parte del capitale di Poste Italiane S.p.A. e la sua quotazione. Al riguardo
auspica che lo stesso conduca ad un effettivo processo di apertura del mercato e di piena
liberalizzazione del settore, che sarà possibile conseguire mediante un intervento finalizzato ad
evitare l’eventuale cristallizzazione delle problematiche concorrenziali esistenti.
Ambito del servizio universale e modalità di affidamento
Gli ambiti sui quali occorre intervenire riguardano il perimetro del servizio universale e le
modalità del suo affidamento, oggi previsto a favore di Poste Italiane S.p.A. Si devono, inoltre,
rimuovere le discriminazioni insite nei sistemi di finanziamento del servizio universale.
Proposte
Modificare l’articolo 3 del d.lgs n. 58/2011, in modo da escludere dal perimetro del servizio
universale i servizi rivolti ad una clientela commerciale che prevedono invii in grandi quantità
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(c.d. non retail come la posta massiva o la posta raccomandata non retail) e da limitarlo
esclusivamente ai servizi rivolti prevalentemente alle persone fisiche (c.d. retail).
In un’ottica concorrenziale sarebbe anche opportuno lasciare aperta la possibilità che il servizio
universale sia modulato in maniera flessibile, prevedendo un obbligo di valutazione, secondo
criteri di efficienza e qualità del servizio, anche in aree geografiche disagiate, in sede regolatoria.
Rendere maggiormente trasparenti i sistemi di finanziamento del servizio universale, consentendo,
in particolare, la definizione preventiva dei parametri sulla base dei quali viene effettuata la
compensazione al fine di garantire che la stessa non conferisca un vantaggio economico per
l’impresa beneficiaria rispetto alle imprese concorrenti. In particolare destano preoccupazione,
sotto questo specifico profilo, le norme relative alle tariffe per la spedizione dei prodotti editoriali
e delle stampe promozionali e propagandistiche (articolo 2, comma 1-bis, d.l. 5 agosto 2010, n.
125, convertito, con modificazioni, in legge 1 ottobre 2010, n. 163 e articolo 5-bis d.l. 18 maggio
2012, n. 63 convertito in legge 16 luglio 2012, n. 103) che, prevedendo la non applicazione delle
disposizioni relative ai rimborsi alla società Poste Italiane S.p.A. e non chiarendo le eventuali
forme di compensazione, rendono oltremodo oscuro il meccanismo di finanziamento di tali
spedizioni agevolate, alterando lo sviluppo delle dinamiche concorrenziali e competitive.
Riserva postale
Residuano aree di attività riservate a Poste Italiane che invece potrebbero essere aperte al
confronto concorrenziale.
Proposte
Eliminare la riserva postale, prevista dall’articolo 4 del d.lgs. n. 261/99, per i servizi inerenti le
notificazioni di atti a mezzo posta e le comunicazioni a mezzo posta connesse con la notificazione
di atti giudiziari di cui alla legge 20 novembre 1982, n. 890, e successive modificazioni, nonché
quella relativa ai servizi inerenti le notificazioni a mezzo posta di cui all’articolo 201 del decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285.
Discriminazioni normative che ostacolano la concorrenza
Inoltre, andrebbero eliminate tutte quelle forme implicite di sussidio a favore dell’ex monopolista,
che di fatto discriminano a svantaggio degli operatori che, operando su mercati postali
liberalizzati, non godono di analoghe agevolazioni. In particolare, l’Autorità si è trovata nella
condizione di dover disapplicare una disposizione di legge al fine di porre termine ad una condotta
abusiva di Poste Italiane, con potenziali effetti escludenti nei confronti degli altri operatori del
mercato, in ragione dei vantaggi concorrenziali che la disposizione di legge in questione le
riconosce17.
Proposte
Modificare, l’articolo 10, comma 1, n. 16, del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 633, in materia di imposta
sul valore aggiunto (IVA) così da eliminare le discriminazioni normative ancora esistenti a favore
dell’operatore incumbent con riguardo alla materia dell’esenzione dall’IVA. In particolare,
andrebbe specificato, in coerenza con gli orientamenti della giurisprudenza comunitaria, che
l’esenzione non va applicata alle prestazioni di servizi postali le cui condizioni siano oggetto di
17 Cfr. A441 - Applicazione dell’IVA sui servizi postali.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
negoziazione individuale intendendosi per tali quelle offerte a condizioni (prezzi, livelli di qualità
o prestazioni diverse etc.) differenti rispetto a quelle regolate. Tali condizioni economiche e
contrattuali dovrebbero comunque essere rese a condizioni trasparenti e non discriminatorie.
Separazione societaria
L’azionista di Poste Italiane dovrebbe garantire, al fine di massimizzare gli effetti positivi del
processo di cessione di una parte del capitale di Poste Italiane, la costituzione di una società
separata da Poste Italiane per lo svolgimento dell’attività di BancoPosta. La società deve avere
quale oggetto sociale l’esercizio dell’attività bancaria, secondo i requisiti prescritti dalla normativa
settoriale contenuta nel d. lgs. n. 385 del 1993. Questa soluzione consente di garantire parità di
condizioni di esercizio (level playing field) e di evitare sussidi incrociati tra le attività svolte in
regime di monopolio e quelle svolte in regime di concorrenza. Il suddetto intervento dovrebbe
inserirsi preferibilmente in un momento antecedente alla cessione di quote del capitale di Poste
Italiane S.p.A, al fine di facilitare la valutazione dell’azienda. A tal fine andrebbero abrogate le
disposizioni del d.P.R. 14 settembre 2001, n. 144 e l’articolo 2, commi da 17-octies a 17-undecies,
del d.l. 29 dicembre 2010, n. 225.
Proposte
Intervenire sulla struttura societaria di Poste Italiane S.p.A., prevedendo la costituzione – nei
tempi e nei modi da individuarsi – di una società separata da Poste Italiane S.p.A., che abbia
quale oggetto sociale lo svolgimento dell’attività bancaria secondo la normativa settoriale
contenuta nel T.U.B., nonché la separazione dell’attività distributiva di BancoPosta dalla rete
postale di cui si avvale Poste Italiane S.p.A. per i servizi tradizionali.
SERVIZI PROFESSIONALI
La piena efficacia delle norme che hanno recentemente liberalizzato il settore delle libere
professioni risulta ancora ostacolata dalla permanenza di riferimenti normativi che, prestandosi a
strumentali interpretazioni restrittive da parte dei singoli professionisti e/o degli Ordini
professionali, possono vanificare, di fatto, la portata liberalizzatrice di tali interventi. In tal senso
desta preoccupazione la permanenza di riferimenti normativi all’“adeguatezza” del compenso del
professionista rispetto al “decoro professionale” e alla “importanza dell’opera”. In particolare,
l’articolo 9, comma 4, del d.l. n. 1/2012, convertito con modificazioni in legge n. 27/2012,
stabilisce che “in ogni caso la misura del compenso […] deve essere adeguata all’importanza
dell’opera” e l’articolo 2233, comma 2, del Codice Civile, relativo alle professioni intellettuali,
prevede che “in ogni caso la misura del compenso deve essere adeguata all’importanza dell’opera
e al decoro della professione”. Come più volte evidenziato, infatti, la previsione dei criteri in
esame, peraltro dal contenuto generico, lungi dal garantire la qualità delle prestazioni
professionali, può condurre ad una surrettizia reintroduzione di ingiustificati vincoli alla libera
determinazione dei compensi professionali.
La citata necessità di superare gli ostacoli normativi che si oppongono al concreto dispiegarsi delle
dinamiche concorrenziali nel settore delle libere professioni, viene in evidenza, come di seguito
evidenziato nel dettaglio, con particolare riferimento: all’attività forense e alla disciplina dettata
dalla l. n. 247/2012, nonché alle disposizioni di cui alla – seppur novellata – disciplina della
professione notarile.
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Riforma dell’Ordinamento della professione forense
La legge n. 247/2012 introduce, in relazione a diversi aspetti di primaria rilevanza nello
svolgimento dell’attività forense, una disciplina speciale per gli avvocati differente da quella che
vige per la generalità dei professionisti e costituisce una significativa inversione di tendenza
rispetto al processo di liberalizzazione delle professioni, intrapreso nel 2006 con la Legge Bersani
e proseguito con successivi e numerosi interventi normativi (ci si riferisce, in particolare, alle leggi
nn. 148/2011 e 27/2012 e al d.P.R. n. 137/2012).
In particolare, la nuova disciplina stabilisce che l’attività di consulenza legale e l’assistenza legale
stragiudiziale, ove connessa all’attività giurisdizionale, se svolta in modo continuativo, sistematico
e organizzato, è di competenza degli avvocati (articolo 2, comma 6). Tale previsione, sebbene non
preveda un ambito di riserva formale, non solo suscita significativi dubbi interpretativi, ma
reintroduce in modo surrettizio la definizione di un ambito di attività di competenza esclusiva
degli avvocati. Tali attività possono essere efficacemente svolte anche da altri professionisti, come
peraltro attualmente accade ad esempio, in materia contabile, tributaria o amministrativa, in grado
di fornire i diversi servizi richiesti secondo standard che il mercato stesso valuta, allo stato, come
accettabili. L’estensione degli ambiti di riserva in questione non sembra, pertanto, poter trovare la
propria giustificazione nell’esigenza di soddisfare l’interesse generale ad un’adeguata tutela agli
assistiti.
In merito alle forme di esercizio dell’attività, si rileva come la riforma in questione, introducendo
l’obbligo, per l’avvocato associato, del domicilio professionale presso la sede dell’associazione,
limita lo sviluppo delle associazioni multidisciplinari tra professionisti che esercitano la propria
attività in ambiti territoriali diversi (articolo 4). Allo stesso modo, il divieto di partecipazione a più
di un’associazione costituisce una restrizione ingiustificata della libertà di iniziativa economica.
Particolarmente problematiche sono poi le previsioni relative all’esercizio della professione
forense in forma societaria (articolo 5), le quali, nonostante il mancato esercizio della delega da
parte del Governo, rimangono comunque in evidente contrasto con la disciplina generale in
materia di società fra professionisti, di cui alla legge n. 183/2011, che invece consente la
costituzione di società per l’esercizio di attività professionali, anche multidisciplinari, con la
presenza di soci di capitale non professionisti, nella misura massima di un terzo dei conferimenti.
Ulteriori restrizioni all’esercizio dell’attività degli avvocati sono contenute nell’articolo 10 del
nuovo ordinamento forense il quale introduce una disciplina speciale – in materia di pubblicità –
per gli avvocati in contrasto con quella prevista per la generalità dei professionisti dall’articolo 4
del d.P.R. del 7 agosto 2012, n. 137. Infatti, il divieto di pubblicità “comparativa” e “suggestiva”
(articolo 10, comma 2) non appare sorretto da alcun motivo di interesse generale o giustificato da
specificità proprie dell’attività forense rispetto a quelle delle altre professioni intellettuali. Inoltre,
l’articolo 10, al comma 1, a differenza di quanto disposto dall’articolo 4, comma 1 del d.P.R. n.
137/2012, non menziona espressamente “i compensi richiesti per le prestazioni” quale elemento
che può formare oggetto di pubblicità da parte degli avvocati. Il silenzio legislativo su tale punto
potrebbe essere interpretato strumentalmente dagli ordini circondariali con l’obiettivo di
precludere al professionista di pubblicizzare la componente economica della propria prestazione.
Diversi aspetti di criticità dal punto di vista concorrenziale si riscontrano nella rimozione
dell’obbligo di fornire il preventivo, previsto dall’articolo 9, comma 4 del d.l. n. 1/2012, come
modificato dalla legge di conversione 24 marzo 2012, n. 27, ora rilasciato solo “a richiesta” del
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cliente (articolo 13, comma 5). Gli avvocati dovrebbero essere soggetti ai medesimi vincoli di
trasparenza in merito ai compensi gravanti sulla generalità dei professionisti, fornendo quindi il
preventivo di massima senza bisogno di una specifica richiesta del cliente a tal fine.
Inoltre, è previsto che, in caso di mancato accordo tra cliente e avvocato, il compenso è
determinato utilizzando i parametri stabiliti ogni due anni con decreto del Ministro della giustizia
sentito il CNF (articolo 13, comma 6). Si ricorda che per la generalità delle professioni, i
parametri, introdotti dal citato d.l. n. 1/12, si applicano esclusivamente per la liquidazione del
compenso da parte di un organo giurisdizionale e vengono stabiliti con decreto del Ministro
vigilante, ma senza l’intervento dell’ente rappresentativo della categoria. La norma in questione
invece non solo prevede nuovamente un ruolo del CNF nella determinazione dei parametri, ma
prevede l’applicazione degli stessi anche fuori dai casi di liquidazione giudiziale del compenso.
Infatti i parametri forensi, recentemente approvati con il D.M. n. 55/2014, trovano espressa
applicazione anche nei rapporti tra cliente e avvocato, in caso di mancata determinazione
consensuale del compenso tra le parti. Di fatto, quindi, i parametri forensi diventano dei valori di
riferimento per i professionisti nella determinazione del compenso e si prestano a svolgere lo
stesso ruolo delle precedenti “tariffe”, abrogate dalle misure di liberalizzazione di cui all’articolo 9
del citato d.l. n. 1/2012 per l’insieme delle professioni regolamentate.
Ulteriori perplessità riguardano anche i vincoli introdotti al consolidato principio concorrenziale di
libera pattuizione del compenso professionale. Rileva al riguardo la reintroduzione del divieto di
pattuire compensi consistenti, in tutto o in parte, in una quota del bene oggetto della prestazione o
della ragione litigiosa (articolo 13, comma 4), già abrogato dalla riforma Bersani. La norma è,
peraltro, in parte in contraddizione con quanto stabilito circa la libertà nella determinazione del
compenso, libertà che può esplicarsi anche attraverso la fissazione del compenso in una
percentuale del valore dell’affare o di quanto si prevede possa giovarsene, non soltanto a livello
strettamente patrimoniale, il destinatario della prestazione (articolo 13, comma 3 della legge n.
247/2012).
Infine, occorre segnalare la criticità derivante dall’attribuzione agli ordini circondariali della
funzione di conciliatori nelle controversie tra clienti e avvocati in materia di determinazione del
compenso, nonché del potere di emettere pareri, a richiesta degli iscritti, circa la congruità del
compenso richiesto dall’avvocato al cliente (articolo 13, comma 9). La disposizione potrebbe
ingenerare nei clienti la convinzione che il compenso individuato dall’ordine in sede di
conciliazione o nel parere emesso su richiesta dell’avvocato sia il “giusto compenso” dell’attività
professionale svolta, pur sussistendo in capo all’ordine un palese conflitto di interessi. Sarebbe,
pertanto, opportuno evitare qualsiasi coinvolgimento degli ordini circondariali nella
determinazione del compenso, lasciando all’autorità giudiziaria il compito di verificare, qualora
sorga un contenzioso in merito al compenso richiesto dal professionista, la fondatezza delle pretese
avanzate.
Da ultimo, si evidenzia che la disciplina dell’ordinamento forense prevede un regime di
incompatibilità molto stringente con lo svolgimento di qualsiasi attività di lavoro autonomo o
dipendente part-time, nonché con l’assunzione di cariche sociali. Inoltre, viene limitata l’iscrizione
degli avvocati negli albi professionali diversi da quelli espressamente indicati (articolo 18). Si
tratta di limitazioni sproporzionate atteso che eventuali situazioni di conflitto di interessi derivanti
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
dallo svolgimento di altre attività possono essere risolte mediante la previsione di specifici
obblighi di astensione dallo svolgimento delle attività in conflitto.
Proposte
Al fine di eliminare gli ambiti di riserva non strettamente necessari, si propone di eliminare la
previsione per cui l’attività di consulenza legale e l’assistenza legale stragiudiziale, ove connessa
all’attività giurisdizionale, se svolta in modo continuativo, sistematico e organizzato, è di
competenza degli avvocati (articolo 2, comma 6, della legge n. 247/2012).
In merito alla costituzione di associazioni fra avvocati e multidisciplinari, si propone di eliminare
le limitazioni territoriali legate al domicilio del professionista (articolo 4, comma 3) e il divieto
per l’avvocato di aderire a più di un’associazione (articolo 4, comma 4).
Si propone di abrogare le disposizioni che limitano la partecipazione a società tra avvocati
(articolo 5) e prevedere uno specifico rinvio alla disciplina di cui all’articolo 10 della legge n.
183/2011.
Con riferimento alla disciplina sulla pubblicità, è necessario uniformare la disciplina relativa alla
professione forense alla disciplina generale introdotta dall’articolo 4 del d.P.R. n. 137/2012,
eliminando il riferimento al divieto di pubblicità comparativa o suggestiva (articolo 10, comma 2),
nonché aggiungendo il riferimento ai compensi richiesti per le prestazioni professionali (articolo
10, comma 1).
In relazione all’articolo 13, si suggerisce di uniformare quanto previsto al comma 5 in materia di
obbligo di fornitura del preventivo – allo stato subordinato all’espressa richiesta del cliente – alle
corrispondenti disposizioni contenute all’articolo 9 comma 4 del d.l. n.. 1/2012, come modificato
dalla legge di conversione 24 marzo 2012, n. 27. Inoltre, si segnala l’opportunità di abrogare
l’articolo 13 comma 6, nonché i parametri stabiliti con il D.M. 55/2014, ripristinando così la
generale applicabilità dell’articolo 9 comma 2 d.l. n. 1/2012, come modificato dalla legge di
conversione 24 marzo 2012, n. 27, e dei parametri di cui al DM 140/2012.
Si propone, altresì, l’abrogazione della norma che vieta la pattuizione dei compensi pro quota lite
(articolo 13, comma 4) e del ruolo degli ordini nella determinazione del compenso (articolo 13,
comma 9).
Con riferimento alle incompatibilità, si propone di abrogare il regime vigente, prevedendo, al
contempo, obblighi di astensione dallo svolgimento delle attività in conflitto (articolo 18).
Notai
Nonostante l’intervento effettuato dal legislatore con il d.l. n. 1/2012, convertito in legge n.
27/2012, occorre evidenziare il persistere nel mercato della fornitura di servizi notarili di alcune
rilevanti problematiche concorrenziali.
In particolare, l’articolo 147, comma 1, lettera c) della legge 16 febbraio 1913, n. 89 qualifica
come “illecita concorrenza” tra notai, perseguibile con sanzioni disciplinari, la possibilità di
effettuare “riduzioni di onorari, diritti o compensi”, di servirsi dell’opera di procacciatori di
clienti, di far uso di forme pubblicitarie “non consentite dalle norme deontologiche”, o, più in
generale, di servirsi “di qualunque altro mezzo non confacente al decoro e al prestigio della classe
notarile”. Si tratta di una previsione che mantiene ingiustificate forme di controllo, da parte
dell’Ordine, sulla libertà dei professionisti di organizzare la propria attività, con esplicito
riferimento, peraltro, alla determinazione dei compensi richiesti per le proprie prestazioni, e ciò a
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
fronte della liberalizzazione dell’esercizio dell’attività professionale e della determinazione delle
relative tariffe, intervenuta a partire dal d.l. n. 223/06, convertito in legge 4 agosto 2006, n. 248, e
da ultimo ribadita nel d.l. n. 1/2012, convertito in legge n. 27/2012. Peraltro, la Corte di
Cassazione (Cass. Civ., Sez. II, 14 febbraio 2013, n. 3715) riconoscendo alla c.d. riforma Bersani
(d.l. n. 223/06) una valenza di sistema e di riforma economico-sociale volta ad assoggettare tutte le
professioni ai principi di tutela della concorrenza, ha affermato la prevalenza di quella riforma
sulla disciplina prevista dall’articolo 147 della citata legge notarile.
Quanto alla distribuzione geografica delle sedi dei notai, i criteri attualmente seguiti sono tuttora
orientati non già al corretto soddisfacimento dell’effettiva domanda di servizi professionali, bensì a
garantire determinati livelli di attività e di reddito ai professionisti interessati. Ci si riferisce, in
particolare, al criterio distributivo delle sedi notarili basato su un livello minimo di domanda, di
cui all’articolo 4, comma 1, della legge 16 febbraio 1913, n. 89, che stabilisce che la distribuzione
delle sedi notarili tra i Comuni dei vari distretti sia basata sulla garanzia, per ogni singolo notaio,
di un livello minimo di domanda (popolazione di almeno 7.000 abitanti) e di un livello minimo di
reddito annuo (almeno 50.000 euro di onorari professionali repertoriali). Pertanto, i criteri per la
determinazione del numero e della residenza dei notai per ciascun distretto, oltre a non tener conto
di parametri idonei a conseguire l’obiettivo di una razionale e soddisfacente distribuzione
territoriale dei professionisti stessi, prevedono una garanzia di reddito minimo, determinando
ingiustificate posizioni di rendita in favore dei professionisti.
Proposte
Al fine di evitare interpretazioni strumentali da parte degli Ordini professionali volte a
reintrodurre surrettiziamente le abrogate tariffe professionali, è necessario eliminare la lettera c)
dell’articolo 147, comma 1, della legge 16 febbraio 1913 n. 89, laddove prevede ingiustificate
forme di controllo dell’ordine sulla libertà dei notai di organizzare la propria attività e di
determinare i propri onorari.
Al fine di garantire che la distribuzione delle sedi dei notai sia orientata al corretto
soddisfacimento della domanda, è necessario modificare l’articolo 4, comma 1, della legge 16
febbraio 1913 n. 89, eliminando il riferimento, ai fini della definizione del numero e della
residenza dei notai per ciascun distretto, alla “quantità degli affari” ed alla garanzia di “un
reddito annuo, determinato sulla media degli ultimi tre anni, di almeno 50.000 euro di onorari
professionali repertoriali”; allo stesso fine, è necessario modificare il riferimento ad “una
popolazione di almeno 7.000 abitanti” con quello ad “una popolazione al massimo di 7.000
abitanti”, in modo da garantire un livello minimo di servizio, senza limitare la possibilità, per
ogni distretto, di una maggiore offerta di servizi notarili.
SERVIZI PUBBLICI LOCALI
Come già evidenziato dall’Autorità nella segnalazione dell’ottobre 2012, un settore dove è
particolarmente necessario introdurre maggiore concorrenza è quello dei servizi pubblici locali, in
cui una parte significativa del mercato è ancora gestita in base ad affidamenti diretti attribuiti a
soggetti che non sempre rispettano i necessari requisiti dell’in house providing.
Il grado di liberalizzazione del settore dei servizi pubblici locali è quindi ancora ampiamente
insufficiente, sotto il profilo della concorrenza per il mercato. Inoltre, anche la concorrenza nel
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mercato risulta quasi assente, pur in presenza di ambiti in cui sussistono segmenti di attività
profittevoli.
L’Autorità ritiene necessario procedere nella direzione della progressiva regolarizzazione degli
affidamenti non conformi ai parametri dettati dalla normativa europea, nel rispetto delle specificità
settoriali, così incentivando il ricorso a forme efficienti di gestione dei servizi da parte delle
amministrazioni locali competenti.
Nel contempo, l’Autorità reputa improcrastinabili interventi normativi per alcuni servizi di
maggior peso economico, quale il trasporto pubblico locale e la gestione dei rifiuti, settori nei quali
sussistono maggiori spazi di apertura alla concorrenza, nel e per il mercato, intesi ad aumentare il
grado di liberalizzazione e la presenza di soggetti privati nei relativi mercati, favorendo i necessari
investimenti infrastrutturali e l’innovazione tecnologica.
Nei servizi di trasporto, la possibilità di incentivare processi di liberalizzazione e privatizzazione
non può prescindere da un’attività di regolazione e pianificazione dei servizi orientata
all’efficienza, che consenta di conseguire le possibili economie riconducibili all’organizzazione di
ambiti ottimali definiti sulla base di un’adeguata analisi economica che consenta di esaltare, al
tempo stesso, le caratteristiche geomorfologiche, sociali e ambientali dei diversi contesti
territoriali, senza per questo ridurre le possibilità di partecipazione del maggior numero di soggetti
possibili nei casi di affidamento con gara.
Strumenti di monitoraggio delle forme di affidamento dei servizi pubblici locali
Il settore è ancora caratterizzato da una diffusa irregolarità nell’organizzazione dei servizi, con
riguardo all’affidamento degli stessi (che in molti casi non rispettano i requisiti dell’in house, o in
altri casi si sostanziano in affidamenti diretti a terzi senza gara, spesso inoltre oggetto di ripetute
proroghe), nonché alle modalità di determinazione delle compensazioni concesse a fronte
dell’assolvimento degli oneri di servizio pubblico.
Tale situazione è aggravata dall’evidenza di un generale deficit di pianificazione in relazione alla
definizione degli ambiti ottimali imposta dall’articolo 3-bis del decreto legge 13 agosto 2011, n.
13818.
Dopo la caducazione dell’articolo 4 del d.l. n. 138/2011 (convertito in legge n. 148/2011), per
effetto della sentenza della Corte Costituzionale del 20 luglio 2012, n. 199, una nuova disciplina
dei servizi pubblici locali è stata introdotta dall’articolo 34, commi 20 e 21, del d.l. n. 179/2012
(convertito in legge n. 221/2012), che ha imposto l’obbligo alle amministrazioni competenti di
adeguare le gestioni non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea entro il termine del
31 dicembre 2013 – termine poi prorogato al 31 dicembre 2014 (d.l. n. 150/2013). Entro la stessa
data, le amministrazioni sono tenute a pubblicare una relazione che dia conto delle ragioni e della
sussistenza dei requisiti previsti dall’ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e
che definisca i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale,
indicando le compensazioni economiche se previste.
L’obiettivo della norma è quello di procedere alla “regolarizzazione” degli affidamenti nel pieno
riconoscimento della totale autonomia delle autorità competenti in relazione alla scelta di uno dei
18 Convertito con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011, n. 148 “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo”.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
tre modelli di gestione del servizio (affidamento con gara, in house providing, partnership
pubblico-privata). In tal modo si mira alla progressiva scomparsa delle gestioni “non conformi”
(affidamento diretto a terzi, partnership pubblico-privata senza gara a “doppio oggetto”) e/o le cui
modalità di compensazione, a fronte dell’imposizione di oneri di servizio pubblico, sono
incompatibili con i principi Altmark in materia di aiuti di Stato.
Per garantire il raggiungimento di tale obiettivo è necessario introdurre strumenti che agevolino la
verifica del rispetto degli adempimenti previsti dalle norme citate.
Proposte
Modificare l’articolo 34, comma 20, del d.l. n. 179/2012 (legge n. 221/2012), prevedendo la
trasformazione della relazione degli enti locali affidanti in una determinazione in cui devono
essere indicate in modo analitico le ragioni che giustificano il ricorso al modello di gestione scelto
ed evidenziati i benefici in termini di una maggiore efficienza del servizio derivanti da tale
modello di gestione. La determinazione deve illustrare le caratteristiche e la struttura dei mercati
interessati e degli operatori presenti ed evidenziare l’esistenza di benchmark di costo per la
fornitura dei servizi.
Trasporto Pubblico Locale
Il settore del trasporto pubblico locale si caratterizza per un’estrema complessità del quadro
normativo applicabile. Attesa l’urgenza degli interventi di semplificazione e di adeguamento
all’ordinamento comunitario, al fine di garantire un riassetto in senso pro-concorrenziale del
settore l’Autorità ritiene che la legge annuale per la concorrenza e il mercato potrebbe contemplare
il conferimento di una delega al Governo per l’emanazione di un decreto legislativo ex articolo 47,
comma 3, lettera b) della legge per la concorrenza (l. n. 99/2009).
La delega dovrebbe, in particolare, mirare a: i) riaffermare su base normativa il principio della
procedura competitiva per l’affidamento dei servizi o comunque incentivare le amministrazioni nel
ricorso alle gare per la selezione dei fornitori dei servizi, nonché garantire una serie di condizioni –
relative alla definizione ottimale del perimetro di gara, all’eliminazione di norme ostative alla
partecipazione di imprese estere, all’imposizione di alcune regole asimmetriche a favore dei nuovi
entranti – che favoriscano la partecipazione alle procedure competitive (concorrenza per il
mercato); ii) prevedere per i servizi di trasporto automobilistico la possibilità – già prevista per i
servizi di trasporto ferroviario – di ingresso da parte di soggetti operanti in concorrenza anche nei
mercati con obblighi di servizio sussidiati, previa adeguata compensazione per gli eventuali
squilibri economico-finanziari dei contratti di servizio, contestualmente ridefinendo in senso proconcorrenziale il meccanismo delle compensazioni (concorrenza nel mercato).
La concorrenza “nel” mercato
L’esperienza dell’Autorità ha dimostrato che spesso i contratti di servizio pubblico affidati in
regime di esclusiva hanno a oggetto anche servizi di carattere commerciale (ad esempio, i trasporti
turistici e i collegamenti da/per le infrastrutture portuali, aeroportuali e ferroviarie). Ciò consente,
da un lato, ai gestori di servizio pubblico di beneficiare di un’ingiustificata estensione del
monopolio detenuto nel mercato del trasporto pubblico locale e, dall’altro, riduce pesantemente il
grado di concorrenza in mercati già liberalizzati.
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In linea più generale, l’Autorità ribadisce la necessità di adottare per tutti i servizi di TPL una
misura – già prevista nel nostro ordinamento con solo riguardo ai servizi di trasporto ferroviario –
di forte impatto pro-concorrenziale che, avendo come parametro di riferimento il rispetto
dell’equilibrio economico finanziario del gestore del servizio pubblico, consenta anche a soggetti
terzi di: a) entrare nell’attività di servizio pubblico di TPL, introducendo adeguati meccanismi di
compensazione; b) fornire servizi di trasporto passeggeri di carattere commerciale (ad esempio, i
trasporti turistici e i collegamenti da/per le infrastrutture portuali, aeroportuali e ferroviarie) anche
in sovrapposizione alle linee oggetto del contratto di servizio pubblico senza alcun meccanismo
compensativo.
Una simile misura avrebbe il vantaggio di evitare il prodursi di effetti di cream skimming (ingresso
da parte dei nuovi entranti esclusivamente nei segmenti profittevoli del mercato) a danno del
gestore del servizio pubblico e, al contempo, di accrescere il grado di concorrenza possibile nella
gestione dei servizi di trasporto pubblico locale. Di tale misura potrebbero beneficiare anche gli
utenti che si troverebbero a godere di un ventaglio più ampio di servizi, forniti a prezzi più
competitivi.
In merito ai meccanismi di compensazione sono emerse alcune criticità concorrenziali legate al
metodo di analisi della compromissione dell’equilibrio economico di un contratto di servizio
pubblico. In particolare, il disposto di cui all’articolo 59, comma 2, della legge 23 luglio 2009, n.
99, rubricato “Limitazioni ai servizi ferroviari passeggeri in ambito nazionale”, così come
modificato dal d.l. n. 69/2013 (convertito con modificazioni nella legge 9 agosto 2013, n. 98), ha
recepito in modo non del tutto coerente le previsioni della Direttiva 2007/58/CE, relative
all’introduzione di una compensazione economica sotto forma di diritti di esercizio, o royalty, a
beneficio dell’ente pubblico sussidiante, imponendo sul nuovo entrante vincoli eccessivi e/o
sproporzionati ed omettendo di contemperare l’esigenza di salvaguardare l’equilibrio economico
di un contratto di servizio con l’esigenza di garantire effettivamente l’apertura dei mercati.
Proposte
Al fine di ampliare le possibilità di concorrenza nell’offerta di servizi di trasporto pubblico locale,
si propone di modificare gli artt. 18 e 19 del d.lgs. n. 422/1997, prevedendo la possibilità, per le
imprese diverse dal concessionario del servizio pubblico di fornire servizi di trasporto locale di
passeggeri anche in sovrapposizione alle linee gestite in regime di esclusiva; in caso di
comprovata compromissione dell’equilibrio economico, prevedere che le imprese che intendono
avviare un nuovo servizio di trasporto pubblico locale abbiano comunque diritto all’accesso al
mercato, previa corresponsione di diritti sull’esercizio del servizio o di royalty all’ente pubblico
sussidiante. Tale corresponsione deve compensare l’aumento dei corrispettivi per gli obblighi di
servizio pubblico conseguenti all’ingresso nel mercato dei nuovi operatori (secondo un
meccanismo analogo a quello di cui all’articolo 59 della legge n. 99/2009).
Modificare l’articolo 59, legge 23 luglio 2009, n. 99, al fine di a) abrogare nel comma 4-bis il
periodo da “fintanto che” a “relazioni interessate”, laddove è previsto che l’impresa nuova
entrante, che abbia provveduto al pagamento dei diritti di compensazione, possa ancora essere
tenuta al pagamento di compensazioni aggiuntive ove si verifichino “ulteriori compromissioni”;
b) abrogare nel comma 4-ter il periodo da “e i livelli medi tariffari” a “committenza pubblica”,
laddove si prevede che la presunzione di non compromissione dell’equilibrio di un contratto di
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
servizio pubblico richiede, in aggiunta al vincolo di distanza minima delle fermate pari a 100 km,
anche livelli tariffari applicati superiori di almeno il 20% a quelli dei servizi a committenza
pubblica, imponendo di fatto al nuovo entrante di non competere sui prezzi.
La concorrenza “per” il mercato
L’Autorità ha più volte sottolineato come, nell’offerta dei servizi di trasporto pubblico locale, le
principali criticità, sotto il profilo concorrenziale, riguardano le modalità di affidamento dei
servizi, spesso causa della scarsa efficienza e qualità delle gestioni. In particolare, si rileva che il
ricorso a procedure di selezione competitiva del gestore costituisce solo una possibile opzione,
praticamente mai utilizzata, nell’affidamento del trasporto ferroviario regionale di passeggeri, e
scarsamente ricorrente anche con riguardo agli affidamenti dei servizi di trasporto su gomma.
In tale contesto, diviene necessario eliminare le disposizioni normative esistenti che prevedono la
possibilità di affidamento diretto e, in particolare, l’articolo 61 della legge 23 luglio 2009, n. 99.
La previgente disciplina nazionale, nel rispetto dei principi comunitari, stabiliva, al contrario, la
necessità del “ricorso alle procedure concorsuali per la scelta del gestore del servizio” (articolo 18
del d.lgs. n. 422/1997).
In ogni caso, è necessario introdurre misure di forte incentivazione per gli enti di governo locali
affinché utilizzino il più frequentemente possibile le procedure di gara, ad esempio intervenendo
sulle modalità di ripartizione del Fondo nazionale trasporti.
Si deve altresì evidenziare che, anche nei casi in cui l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico
locale segue una procedura di gara, numerosi possono essere i fattori che ostacolano una piena
concorrenza per il mercato.
In primo luogo, rileva la definizione di ambiti territoriali dei servizi troppo ampi e,
ingiustificatamente integrati (ferro-gomma), in assenza di una solida giustificazione da un punto di
vista economico. La definizione su base amministrativa di ambiti territoriali sovradimensionati è
suscettibile, infatti, di ridurre ingiustificatamente il novero dei potenziali partecipanti alle gare per
l’aggiudicazione dei servizi. In tal senso, è necessario chiarire che l’ambito territoriale ottimale
non necessariamente coincide con l’oggetto dell’eventuale gara per l’aggiudicazione del servizio e
che, all’interno di uno stesso ambito, è possibile prevedere più lotti da aggiudicare a diversi
operatori. La definizione dei bacini territoriali ottimali e la suddivisione in lotti dell’oggetto della
gara dovrebbero favorire la più ampia partecipazione degli operatori economici, compresi quelli di
maggiori dimensioni che, al di là del possesso dei requisiti formali, in caso di lotti
sovradimensionati potrebbero preferire una maggiore differenziazione del rischio industriale e,
dunque, rinunciare alla partecipazione.
In secondo luogo, sussistono disposizioni che restringono ingiustificatamente il novero dei
potenziali partecipanti in virtù di requisiti soggettivi. In tal senso, l’Autorità osserva come la
recente modifica dell’articolo 18 del d.lgs n. 422/1997 per effetto dell’articolo 1, comma 556, della
legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità 2014), sia suscettibile di ostacolare
ulteriormente la partecipazione degli operatori economici alle gare bandite per l’aggiudicazione
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
dei servizi, in parziale contrasto con la disciplina in materia già prevista all’articolo 8 del
regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 200719.
In terzo luogo, possono costituire limiti alla massima partecipazione alle gare e comportare effetti
discriminatori a favore dell’incumbent, gli ostacoli di natura economica derivanti dalla mancanza
di disponibilità per il new comer delle infrastrutture e delle facilitiy – fra cui, oltre ai depositi e le
officine, anche il materiale rotabile – necessarie per offrire il servizio; ostacoli tanto più rilevanti
quanto minore è il limite temporale ultimo per l’avvio del servizio dopo l’aggiudicazione. Pur
tenendo presente che la natura di essential facilitiy – non duplicabili in tempi e a costi ragionevoli
– di tali dotazioni non appare definibile a priori, ma debba essere valutata caso per caso, si ritiene
che, a fronte dell’esigenza di garantire un veloce sviluppo concorrenziale del settore, in via
regolamentare possano essere introdotte misure asimmetriche a favore dei nuovi entranti.
Proposte
Abrogazione dell’articolo 61 della legge 23 luglio 2009, n. 99.
Modifica dell’articolo 16-bis del d.l. n. 95/2012 (convertito in legge, con modificazioni,
dall’articolo 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135) in materia di procedure di
ripartizione delle risorse del Fondo nazionale trasporti, al fine di vincolare la definizione della
percentuale spettante a ciascuna Regione all’effettuazione di gare nel relativo territorio.
Aggiungere all’articolo 3-bis, comma 1, del d.l. n. 138/2011 (convertito in legge n. 148/2011) un
inciso che inserisca tra i criteri di definizione dei bacini o dei lotti oggetto della gara la necessità
di garantire la più ampia partecipazione degli operatori economici. In particolare, dopo la frase
“la dimensione degli ambiti o bacini territoriali ottimali di norma deve essere non inferiore almeno
a quella del territorio provinciale” si propone di aggiungere “e, per il trasporto pubblico locale, la
suddivisione del bacino in lotti non deve essere tale da pregiudicare, in relazione alle
caratteristiche del mercato e degli operatori attivi, la più ampia partecipazione degli operatori
economici”.
In relazione alla possibilità di esclusione dalla partecipazione alle gare, eliminare la recente
modifica dell’articolo 18 del d.lgs n. 422/1997 introdotta dall’articolo 1, comma 556, della legge
27 dicembre 2013 n. 147, nonché modificare il medesimo articolo 18 il comma 2, lettera a)
introducendo l’obbligo – assistito da opportune sanzioni – di cessione al nuovo gestore del
materiale necessario per l’espletamento del servizio, dei beni strumentali e delle relative
pertinenze proprietarie, a fronte di una corresponsione economica da parte del subentrante pari al
valore contabile iniziale non ancora ammortizzato, al netto di eventuali contribuzioni pubbliche,
noto prima dell’espletamento della gara.
Le concorrenza nel settore degli autoservizi di trasporto passeggeri non di linea
L’Autorità ha più volte segnalato, intervenendo sia sulla disciplina dei taxi che su quella degli
NCC, la distorsione riconducibile al fatto che i trasporti non di linea disciplinati dalla l. n. 21/1992
19 L’esclusione dalle gare delle società destinatarie di affidamenti non conformi al combinato disposto degli articoli 5 e 8,
paragrafo 3, del citato regolamento (CE) n. 1370/2007, la cui durata ecceda il termine del 3 dicembre 2019, non appare
giustificata in considerazione del fatto che lo stesso Regolamento, all’articolo 8, paragrafo 3, non esclude che contratti la
cui durata ecceda tale termine possano considerarsi conformi.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
siano stati esclusi dall’ambito di applicabilità delle norme di liberalizzazione introdotte dai d.l. nn.
138/2011, 201/2011 e 1/2012. In particolare, l’Autorità ha auspicato l’abolizione degli elementi di
discriminazione competitiva tra taxi e NCC in una prospettiva di piena sostituibilità dei due
servizi.
L’inadeguatezza del complesso delle norme vigenti emerge anche in considerazione delle nuove
possibilità offerte dall’innovazione tecnologica che ha determinato l’affermazione di diverse
piattaforme on line che agevolano la comunicazione fra offerta e domanda di mobilità,
consentendo un miglioramento delle modalità di offerta del servizio di trasporto di passeggeri non
di linea, in termini sia di qualità sia di prezzi.
Con riguardo ai servizi NCC, non possono che ribadirsi le perplessità più volte avanzate
dall’Autorità con riferimento ai vincoli territoriali previsti dalla normativa di settore che limitano
l’esercizio dell’attività al territorio del Comune che ha rilasciato l’autorizzazione e sono pertanto
suscettibili di restringere significativamente il confronto concorrenziale. Tale è infatti l’effetto
congiunto che scaturisce dall’obbligo di disporre di sedi e rimesse site nel Comune che ha
rilasciato l’autorizzazione, di stazionare e sostare solo all’interno delle predette rimesse, di tornare
alla rimessa per l’offerta di ogni nuova prestazione. Più in generale, l’Autorità ha auspicato una
maggiore convergenza e intercambiabilità tra taxi e NCC, posto che entrambi tali servizi si
pongono in funzione integrativa del TPL, notoriamente carente. Tali limiti appaiono ancor più
ingiustificati ed anacronistici in considerazione delle nuove possibilità offerte dalle piattaforme di
comunicazione on line tra utenti e operatori NCC e taxi.
Proposte
Si propone di modificare la legge 15 gennaio 1992, n. 21, nel senso di abrogare le limitazioni
territoriali previste per l’esercizio del noleggio con conducente ed in particolare l’articolo 3,
comma 3, l’articolo 8, comma 3 e l’articolo 11, comma 4.
Rifiuti
La filiera dei rifiuti è composta da una prima fase (raccolta) che si suddivide in raccolta di rifiuti
solidi urbani (RSU), svolta da un soggetto che detiene un’esclusiva e in raccolta di rifiuti speciali,
svolta in concorrenza. A valle della raccolta si trovano fasi successive (smaltimento, recupero
energetico, recupero di materia, riciclo) che possono anch’esse prestarsi ad essere svolte in
concorrenza.
Nei confronti dell’esclusiva per la raccolta di RSU, l’Autorità è più volte intervenuta auspicando
da un lato che essa venisse quantomeno concessa attraverso meccanismi di concorrenza per il
mercato (gare) e dall’altro che il perimetro della riserva venisse limitato allo stretto indispensabile.
In relazione al primo profilo, appare evidente che per la raccolta di RSU è ancora molto vasto il
ricorso all’affidamento diretto in assenza dei requisiti previsti per la praticabilità dell’in house
providing. Sulla necessità di regolarizzare le modalità di affidamento dei servizi, al fine di
minimizzare i costi (e, dunque, le tariffe pagate dai consumatori-utenti e/o i sussidi) nonché di
massimizzare i ricavi ottenibili dalla valorizzazione del materiale raccolto, si rinvia a quanto già
osservato in via generale per i servizi pubblici locali.
In relazione al secondo profilo, l’arbitraria estensione dell’esclusiva da parte degli Enti competenti
riduce il livello di concorrenza anche negli ambiti già aperti al confronto concorrenziale. In
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
particolare, il potere dei comuni di “assimilare” i rifiuti speciali a quelli urbani ha sottratto quote
rilevanti di fatturato alla libera iniziativa economica, riconducendole nell’ambito dell’esclusiva
concessa al gestore di RSU.
Dalla raccolta differenziata di RSU effettuata dai gestori e da quella di rifiuti speciali prende
origine l’attività di recupero e riciclo che completa la filiera dei rifiuti. Poiché la diffusione di tali
attività è desiderabile anche sotto profili extra-economici (soprattutto ambientali), la loro
promozione non si basa sui soli incentivi economici diretti ma anche su una modalità ulteriore
stabilita per legge e imperniata, soprattutto per l’importante segmento dei rifiuti da imballaggio,
sul sistema consortile. A questo scopo, l’articolo 217, comma 2, del d.lgs. n. 152/2006 (Testo
Unico dell’Ambiente, di seguito “TUA”) individua nei produttori e negli utilizzatori di imballaggi
i soggetti obbligati a garantire la corretta ed efficace gestione ambientale dei rifiuti da imballaggio.
A tal fine, l’articolo 221, commi 1, 2 e 3, TUA prevede che questi soggetti aderiscano o
costituiscano dei sistemi di gestione e ne finanzino l’attività, scegliendo tra tre possibilità: i)
l’adesione al CONAI e al relativo consorzio di filiera; ii) l’organizzazione di un sistema autonomo;
iii) la creazione di un sistema cauzionale di restituzione. Il legislatore ha pertanto individuato nel
consorzio il principale strumento per la promozione del riciclo dei rifiuti, ma ha anche previsto dei
sistemi alternativi (autonomo e cauzionale), che si configurano come concorrenti del sistema
consortile sui mercati dell’organizzazione e gestione della raccolta e avvio al riciclo dei rifiuti da
imballaggio. Per costituire un sistema autonomo, in forma individuale o collettiva, occorre
presentare un’istanza al MATTM richiedendo il riconoscimento del progetto di sistema di gestione,
secondo la procedura le cui linee istitutive sono stabilite dall’articolo 221, comma 5, TUA.
La definizione dei criteri per l’assimilazione
Attraverso l’assimilazione il gestore in esclusiva di RSU può raccogliere anche i rifiuti speciali,
sottraendo quote di fatturato alla libera iniziativa economica. Secondo il TUA, la definizione dei
criteri qualitativi e quali-quantitativi per stabilire a quali rifiuti estendere la assimilazione ai RSU è
di competenza del MATTM (d.lgs. n. 152/2006, articolo 195, comma 2, lettera e). Sebbene già
sollecitato in passato dall’Autorità (cfr. AS922 - Criteri di assimilabilità dei rifiuti speciali ai
rifiuti urbani del 29 marzo 2012), il Ministero dal 2006 non ha mai provveduto alla definizione dei
suddetti criteri. Di recente, il d.l. 6 marzo 2014, n. 16, convertito dalla legge 2 maggio 2014, n. 68,
ha apportato una modifica al comma 649, articolo 1 della legge di stabilità 2014 (l. n. 147/2013)
stabilendo che ogni Comune, con proprio regolamento, “individua le aree di produzione di rifiuti
speciali non assimilabili e i magazzini di materie prime e di merci funzionalmente ed
esclusivamente collegati all’esercizio di dette attività produttive ai quali si estende il divieto di
assimilazione”. La nuova norma attribuisce dunque ai Comuni un’ampia discrezionalità
nell’individuare i rifiuti cui si applica il divieto di assimilazione rendendo ancor più gravi le
conseguenze del ritardo dell’amministrazione centrale dello Stato nella elaborazione dei criteri per
l’assimilazione dei rifiuti speciali ai rifiuti solidi urbani.
Proposte
L’Autorità ritiene necessario il tempestivo esercizio da parte del Ministero dell’Ambiente e della
Tutela del Territorio e del Mare della competenza di cui all’articolo 195, comma 2, lettera e) del
d.lgs. n. 152/2006 ai fini dell’individuazione dei criteri qualitativi e quali-quantitativi alla stregua
dei quali è possibile assimilare i rifiuti speciali ai rifiuti solidi urbani (RSU). E’, inoltre,
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necessaria la modifica dell’articolo 1, comma 649, della l. n. 147/2013, al fine di eliminare la
disposizione che attribuisce ampia discrezionalità ai Comuni nell’individuare i rifiuti cui si
applica il divieto di assimilazione.
La procedura di autorizzazione dei sistemi autonomi
La disciplina che ha costruito il sistema di incentivi allo sviluppo del recupero e riciclo dei rifiuti
da imballaggio imperniato sul sistema dei consorzi si caratterizza per un evidente favor legis per il
sistema consortile, ponendo un implicito disincentivo alla costituzione di sistemi alternativi .
In particolare, le seguenti norme presentano degli aspetti critici sul piano concorrenziale:
i)
l’articolo 221, comma 5, TUA, che attribuisce al CONAI un ruolo preminente nel processo
di riconoscimento dei sistemi autonomi; il CONAI infatti deve fornire il proprio parere in merito
all’istanza del sistema autonomo, che, una volta autorizzato, diventerà suo concorrente nel mercato
della gestione dei rifiuti da imballaggio. Appare di tutta evidenza, pertanto, che CONAI si trovi a
svolgere tale ruolo in una situazione di conflitto di interesse.
ii)
l’articolo 221, comma 3, lettera a), TUA prevede che i sistemi autonomi debbano
organizzare la gestione dei propri rifiuti su tutto il territorio nazionale; l’imposizione dell’obbligo
della copertura dell’intero territorio nazionale, costringe i sistemi autonomi a dotarsi di capillari
sistemi di raccolta che potrebbero risultare sovradimensionati rispetto alle effettive esigenze. Tale
obbligo, benché non discriminatorio in quanto imposto anche al sistema consortile appare
comunque introdurre per i sistemi autonomi un incremento dei costi di ingresso nel mercato non
giustificato da obiettivi di natura ambientale. L’obbligo gravante sui sistemi autonomi di
raccogliere i rifiuti “propri”, invece, appare discriminatorio, in quanto impone obblighi di
tracciabilità e di rendicontazione più gravosi di quanto non sia imposto al sistema consortile, il
quale può raggiungere gli obiettivi di riciclo imposti dalla legge limitandosi a raccogliere
imballaggi della medesima natura/tipologia, senza necessariamente verificare che questi
provengano dai propri associati.
Proposte
L’Autorità ritiene non opportuno il coinvolgimento del CONAI nella procedura autorizzativa,
come oggi previsto dall’articolo 221, comma 5, TUA, ed auspica che le valutazioni tecniche per la
autorizzazione del sistema autonomo siano affidate ad un organo terzo ed indipendente, quale, ad
esempio, l’ISPRA.
Inoltre, l’Autorità ritiene che l’articolo 221, comma 3, lettera a), del TUA debba consentire per il
sistema autonomo il raggiungimento degli obiettivi minimi di riciclo imposti dalla normativa
nazionale e comunitaria anche attraverso la gestione di rifiuti di produttori diversi da quelli
aderenti al sistema autonomo, senza che questo sia obbligato ad organizzare tali attività in tutto il
territorio nazionale. Le aree la cui copertura può risultare non economicamente vantaggiosa
potrebbero essere raggiunte da CONAI o da altro soggetto incaricato di svolgere tale servizio
pubblico.
SOCIETA’ PUBBLICHE
La disciplina delle società pubbliche è stata caratterizzata, negli ultimi anni, da continui interventi
legislativi, spesso non omogenei tra loro, rispetto ai quali anche le decisioni giurisprudenziali non
hanno svolto l’auspicato ruolo chiarificatore; tale stratificazione normativa ha reso difficoltosa
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
l’individuazione sia delle norme applicabili ai singoli casi, sia degli obiettivi politici ed economici
che si intendevano perseguire.
Come noto, il legislatore ha introdotto numerose disposizioni volte a limitare il dispendio di risorse
pubbliche e a ridurre il numero delle società pubbliche, ove non strettamente necessarie per le
finalità istituzionali degli enti partecipanti (dall’articolo 13 del d.l. n. 223 del 2006 al recente
articolo 23 del d.l. n. 66 del 2014), a volte seguite da pronunce anche di incostituzionalità della
Corte costituzionale. E’, quindi, necessario un intervento di semplificazione e riconduzione ad
unità del quadro normativo, sia per esigenze di certezza del diritto decisive per l’operatività delle
imprese interessate – le quali costituiscono un elemento spesso imprescindibile nella crescita e
nello sviluppo economico del Paese, operando in settori strategici, quali energia, trasporti,
infrastrutture – sia per correggere alcune patologie idonee a pregiudicare la concorrenza e la spesa
pubblica.
La razionalizzazione delle società pubbliche, pur con le dovute differenziazioni tra società in
house, società miste e altre tipologie, si rende necessaria per assicurare che l’utilizzo di tale
strumento non determini distorsioni della concorrenza, attraverso ad esempio società non
completamente soggette alle leggi del mercato (alcune di esse non possono fallire) e che possono
pregiudicare operatori privati spesso più efficienti.
Sarebbe, altresì, necessario un processo di riordino delle società pubbliche, anche di quelle che
gestiscono servizi pubblici locali; sebbene tale processo possa comportare nel breve periodo
problemi di natura occupazionale, questi possono essere più utilmente affrontati attraverso
strumenti quali una politica di riqualificazione e ricollocazione dei dipendenti in esubero o, in
alternativa, mediante adeguati ammortizzatori, utilizzando a tal fine le risorse finanziarie derivanti
da una più efficiente gestione delle società stesse. Tale processo di riordino implicherebbe costi più
contenuti di quelli che la collettività sopporta per il finanziamento di imprese locali prive di scopi
economici diversi dal mero sostegno all’occupazione e, soprattutto, per la mancata crescita
economica, purché si pongano in essere interventi volti a evitare il rischio di successivi e
ingiustificati incrementi delle tariffe dei servizi pubblici locali.
Proposte
Al fine di consolidare e rendere efficace il piano di razionalizzazione delle società pubbliche
locali, previsto dal d.l. n. 2014/66, è necessario raccogliere e coordinare tutte le varie disposizioni
vigenti in un unico testo normativo al fine di individuare norme chiare e certe applicabili alle
società pubbliche (costituzione di uno ‘statuto unitario’). Sotto altro profilo, occorre
razionalizzare le società pubbliche esistenti (in termini di numero e competenze) e garantire
gestioni efficienti.
Ai fini della razionalizzazione si dovrebbe estendere l’obbligo di dismissione alle società
pubbliche locali che registrano perdite di bilancio, procedendo altresì alla riduzione del numero di
esercizi in perdita attualmente previsto all’articolo 1, comma 555, della l. n. 147 del 2013.
Per assicurare gestioni efficienti andrebbe in ogni caso previsto il divieto di rinnovare gli
affidamenti in essere, ed in particolare quelli in house, alle società pubbliche che conseguono un
risultato negativo per un numero di esercizi analogo a quello individuato per l’obbligo di
dismissione o che forniscono beni e servizi a prezzi superiori a quelli di mercato.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
La possibilità di procedere al ripianamento delle predite dovrebbe essere, inoltre, ammessa solo
ove la decisione dell’autorità pubblica risponda ai criteri che avrebbe adottato un normale
operatore di mercato nelle stesse circostanze.
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
PRATICHE COMMERCIALI SCORRETTE
IP206 - SOLUZIONI PER ABITARE/HABITAT - FIDELITY CARD
Provvedimento n. 24987
L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO
NELLA SUA ADUNANZA del 19 giugno 2014;
SENTITO il Relatore Dottoressa Gabriella Muscolo;
VISTA la Parte II, Titolo III, del Decreto Legislativo 6 settembre 2005, n. 206, recante “Codice del
Consumo” e successive modificazioni (di seguito, Codice del Consumo);
VISTO l’art. 27, comma 12, del Codice del Consumo, come modificato dall’art. 1, comma 6, del
Decreto Legislativo n. 21/2014, che ha confermato il massimo edittale della sanzione nella misura
di 5.000.000 di euro già stabilito dall’art. 23, comma 12-quinquiesdecies, del D.L. 6 luglio 2012,
n. 95, abrogato dallo stesso Decreto Legislativo n. 21/14, in base al quale in caso di
inottemperanza ai provvedimenti d’urgenza o a quelli inibitori o di rimozione degli effetti,
l'Autorità applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 5.000.000 euro e nei casi di
reiterata inottemperanza l'Autorità può disporre la sospensione dell'attività di impresa per un
periodo non superiore a trenta giorni;
VISTA la legge 24 novembre 1981, n. 689;
VISTO l'art. 19 del “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole
e comparativa, pratiche commerciali scorrette, clausole vessatorie” (di seguito, Regolamento),
adottato dall’Autorità con delibera dell’8 agosto 2012;
VISTA la propria delibera n. 24533 del 2 ottobre 2013, con la quale l’Autorità ha accertato la
scorrettezza della pratica commerciale posta in essere dal mese di settembre 2010 dalla società
Soluzioni per Abitare S.r.l., consistente nel fornire ai consumatori informazioni inesatte,
incomplete o non vere in ordine alla natura, alle caratteristiche e alle condizioni economiche
dell’offerta promozionale del professionista, nonché nella complessiva ingannevolezza delle
modalità utilizzate da quest’ultimo al fine di indurre i consumatori a concludere,
inconsapevolmente, contratti finalizzati all’acquisto di articoli per la casa;
VISTI gli atti del procedimento;
CONSIDERATO quanto segue:
1. Con provvedimento n. 24533 del 2 ottobre 2013 (PS8495), l’Autorità ha accertato la
scorrettezza della pratica commerciale messa in atto da Soluzioni per Abitare S.r.l. consistente nel
fornire ai consumatori, nel corso di un primo contatto telefonico e di una successiva visita a
domicilio, informazioni ingannevoli e omissive sulla natura, caratteristiche e sulle condizioni
economiche del prodotto promosso. In particolare, i potenziali clienti venivano contattati
telefonicamente per concordare la consegna a domicilio di una Card gratuita per l’acquisto di
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articoli per la casa a prezzi particolarmente scontati (fino al 50%) e, nel corso di tale visita, erano
indotti a sottoscrivere un modulo contrattuale asseritamente finalizzato alla sola consegna della
Card ma che invece li impegnava ad effettuare acquisti obbligatori dal catalogo del professionista,
per un importo anche di diverse migliaia di euro.
2. Nel corso della telefonata, i consumatori non erano posti nella condizione di poter conoscere,
sin dal primo contatto, la reale natura e le effettive condizioni della proposta del professionista,
essendo indotti a ritenere che l’iniziativa promozionale riguardasse semplicemente l’offerta
gratuita di una tessera sconto spendibile per eventuali futuri acquisti. Inoltre, caratteristiche, natura
e convenienza economica dell’offerta non erano meglio chiarite nel corso del successivo incontro
presso il domicilio dei consumatori, né dal contenuto informativo del modulo sottoposto alla firma
del consumatore in occasione di tale incontro. Solo una volta scaduti i termini per esercitare il
diritto di recesso, quando i consumatori erano ormai vincolati al contratto sottoscritto e al relativo
impegno di acquisto, gli stessi venivano a conoscenza della reale natura e finalità del modulo
sottoscritto.
3. Alla luce di tali considerazioni, l’Autorità ha deliberato che la pratica commerciale posta in
essere da Soluzioni per Abitare S.r.l. era in violazione degli articoli 20, 21, comma 1, lettere b), c)
e d), 22, 23, lettere g) e v), 24, 25, lettere b), d) ed e), del Codice del Consumo e ne ha vietato
l’ulteriore diffusione.
4. Con richieste di intervento pervenute ininterrottamente successivamente alla notifica del
provvedimento del 2 ottobre 2013, alcuni consumatori e loro associazioni hanno segnalato la
reiterazione della pratica commerciale oggetto del provvedimento sopra citato. In particolare, a
seguito di una telefonata da parte di agenti di Soluzioni per Abitare S.r.l. in cui viene prospettata la
consegna gratuita a domicilio di una tessera sconto e di un catalogo pubblicitario, i consumatori
sarebbero indotti a sottoscrivere un modulo, presentato come necessario per ottenere una tessera
sconto per eventuali futuri acquisti di merce, a prezzo scontato. In realtà, in occasione della visita
di un secondo agente, i consumatori vengono edotti della circostanza che, avendo sottoscritto il
suddetto modulo, si sono impegnati ad acquistare articoli commercializzati da Soluzioni per
Abitare S.r.l., per il valore di 2900 euro.
5. Nelle date 6 marzo 2014 e 21 maggio 2014 è stata acquisita documentazione che consente di
affermare che le denominazioni “habitat” e “Abitare” apposte sui moduli sottoscritti dai
consumatori sono riferibili sempre a Soluzioni per Abitare S.r.l.. Infatti, il numero di partita IVA e
l’indirizzo indicati sui moduli ora in diffusione, che riportano i loghi “habitat” e “Abitare”, sono
gli stessi della società Soluzioni per Abitare S.r.l.1.
6. Inoltre, i moduli contrattuali attualmente in uso differiscono solo per il logo e per alcune
differenze grafiche del tutto marginali rispetto a quelli oggetto del procedimento PS8495 concluso
con la delibera n. 24533 del 2 ottobre 2013.
7. Il citato provvedimento n. 24533 adottato in data 2 ottobre 2013, risulta notificato al
professionista il 6 febbraio 2014. Pertanto, dalle evidenze documentali, risulta che la pratica
ritenuta scorretta è stata nuovamente diffusa successivamente alla data di notifica.
1 Cfr. visura camerale di Soluzioni per Abitare S.r.l., da cui risulta altresì che essa è ancora attiva, mantenendo l’originaria
denominazione.
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8. Ricorrono, in conclusione, i presupposti per l’avvio del procedimento previsto dall’art. 27,
comma 12, del Codice del Consumo volto all’irrogazione di una sanzione amministrativa
pecuniaria da 10.000 a 5.000.000 euro.
RITENUTO, pertanto, che i fatti accertati integrano una fattispecie di inottemperanza alla delibera
dell’Autorità n. 24533 del 2 ottobre 2013, ai sensi dell’art. 27, comma 12, del Codice del
Consumo;
DELIBERA
a) di contestare alla società Soluzioni per Abitare S.r.l. la violazione di cui all’art. 27, comma 12,
del Codice del Consumo, per non aver ottemperato alla delibera dell’Autorità n. 24533 del 2
ottobre 2013;
b) l’avvio del procedimento per eventuale irrogazione della sanzione pecuniaria di cui all’art. 27,
comma 12, del Codice del Consumo.
c) che il responsabile del procedimento è la dott.ssa Roberta Di Mei;
d) che può essere presa visione degli atti del procedimento presso la Direzione Servizi, della
Direzione Generale per la Tutela del Consumatore, dell’Autorità, dai legali rappresentanti della
società Soluzioni per Abitare S.r.l., ovvero da persone da essa delegate;
e) che entro il termine di trenta giorni dalla notificazione del presente provvedimento, gli
interessati possono far pervenire all’Autorità scritti difensivi e documenti, nonché chiedere di
essere sentiti;
f) che il procedimento deve concludersi entro centoventi giorni dalla data di comunicazione del
presente provvedimento.
Il presente provvedimento verrà comunicato ai soggetti interessati e pubblicato nel Bollettino
dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.
IL SEGRETARIO GENERALE
Roberto Chieppa
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
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PS/8976 – ROGER VIVIER – SITI CONTRAFFATTI
Avviso di adozione di provvedimento di chiusura del procedimento
L’AUTORITA’ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO
Informativa di adozione del provvedimento di chiusura del procedimento, ai sensi dell’articolo 19,
comma 2, del Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e
comparativa, pratiche commerciali scorrette, clausole vessatorie (di seguito, Regolamento),
successivamente sostituito dal “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità
ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori
nei contratti, clausole vessatorie” (di seguito, Nuovo Regolamento), adottato dall’Autorità con
delibera del 5 giugno 2014, in relazione al procedimento PS/8976 – Roger Vivier – Siti
contraffatti.
Il citato procedimento si è concluso con il provvedimento n. 24701, adottato dall’Autorità Garante
della Concorrenza e del Mercato in data 10 dicembre 2013 e pubblicato sul Bollettino settimanale
dell’Autorità n. 11 del 17 marzo 2014, con il quale è stata deliberata la scorrettezza delle pratiche
commerciali contestate alla Parte, Sig. Jin Wu, con la comunicazione di avvio prot. n. 0030699 del
28 maggio 2013.
La pubblicazione del presente avviso sul Bollettino settimanale dell’Autorità Garante della
Concorrenza e del Mercato, viene effettuata ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 6, comma 2
del Regolamento, attesa la mancata ricezione di riscontri al tentativo di trasmissione a mezzo
Raccomandata A.R., della comunicazione della decisione prot. n. 0024291 del 28 aprile 2014. Nel
caso di specie, infatti, la Parte è risultata sconosciuta all’indirizzo indicato in sede di registrazione
dei domini rogervivier2013.com, rogerviviersoldes.com, usrogervivier.com, rogervivierer.com,
rogervivierny.com, frrogervivier.com, rogervivierr.com, rogerviviershop.org,
rvboots.com e
rvonlinestore.com.
Per qualsiasi comunicazione indirizzata all’Autorità, relativa al caso in questione, si prega di citare
la Direzione Energia e Industria della Direzione Generale Tutela del Consumatore ed il riferimento
PS/8976.
IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO
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CLAUSOLE VESSATORIE
CV99 - IL GLOBO VIGILANZA-CONTRATTI SETTORE DELLA VIGILANZA
PRIVATA
Provvedimento n. 24957
L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO
NELLA SUA ADUNANZA del 5 giugno 2014;
SENTITO il Relatore Dottor Salvatore Rebecchini;
VISTA la Parte III, Titolo I del Decreto Legislativo 6 settembre 2005, n. 206, recante “Codice del
Consumo” e successive modificazioni (di seguito, Codice del Consumo);
VISTO il “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e
comparativa, pratiche commerciali scorrette, clausole vessatorie” (di seguito, Regolamento),
adottato dall’Autorità con delibera dell’8 agosto 2012, pubblicato nella G.U. n. 200 del 28 agosto
2012;
VISTI gli atti del procedimento;
CONSIDERATO quanto segue:
I. LE PARTI
1. Globo Vigilanza S.r.l. (di seguito, Globo Vigilanza), in qualità di professionista, ai sensi dell’art.
3 del Codice del Consumo. Globo Vigilanza è attiva prevalentemente nella regione Toscana nella
fornitura di servizi di vigilanza privata. Rientrano in tale attività la vigilanza e la custodia di beni
mobili o immobili, che non implicano l'esercizio di pubbliche funzioni o lo svolgimento di attività
che disposizioni di legge o di regolamento riservano agli organi di polizia.
2. FEDERCONSUMATORI - iscritta nell’elenco delle associazioni di consumatori e degli utenti ai
sensi dell’art.137 del Codice del Consumo - in qualità di segnalante.
II. LE CLAUSOLE OGGETTO DI VALUTAZIONE
3. Le clausole oggetto di valutazione nel presente provvedimento hanno per oggetto o per effetto
di:
a) limitare le azioni o i diritti del consumatore in caso di inadempimento totale o parziale o di
adempimento inesatto da parte del professionista e sancire a carico del consumatore decadenze,
limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, limitazioni all’adduzione di prove, inversioni o
modificazioni dell’onere della prova;
b) stabilire un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per
comunicare la disdetta al fine di evitare la tacita proroga o rinnovazione;
c) imporre al consumatore, in caso di inadempimento o di ritardo nell’adempimento e di
risoluzione anticipata per qualsiasi causa, il pagamento di penali di importo manifestamente
elevato.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
4. Oggetto di valutazione sono altresì le clausole di indicizzazione del prezzo non redatte in modo
chiaro e comprensibile.
5. Le clausole in esame sono presenti nelle condizioni contrattuali contenute nel modello
contrattuale predisposto da Globo Vigilanza avente ad oggetto il “Servizio di Vigilanza per
abitazioni”, che ricomprende la fornitura del servizio e delle apparecchiature per il suo
svolgimento.
6. Ai fini della presente valutazione, assumono rilevanza i soli contratti standard conclusi da
Globo Vigilanza con i consumatori persone fisiche o soggetti agli stessi assimilabili, quali i
condominii composti da consumatori.
7. Costituiscono oggetto della presente valutazione le clausole di seguito trascritte:
“1) L’istituto di vigilanza non risponde dell’efficienza dell’impianto di allarme utilizzato dal
cliente, della sua omologazione, approvazione ministeriale od altro”.
“5) L’istituto di vigilanza avrà il diritto di adeguare in qualsiasi momento l’importo del canone in
base all’aumento dei costi (salari, oneri, riflessi, carburante, etc.), prendendo a riferimento
l’indice ISTAT di aumento prezzi al consumo verificatosi a decorrere dalla data dell’accordo,
ferma restando la facoltà di risolvere il contratto per eccessiva onerosità sopravvenuta ex art.
1467 c.c.”.
“6) Il presente accordo ha la durata minima di anni tre. Nel caso in cui non venga inviata disdetta
dal cliente da pervenire all’istituto di vigilanza almeno tre mesi prima della scadenza con lettera
raccomandata con ricevuta di ritorno, l’accordo si rinnoverà per altri tre anni e così di seguito in
mancanza di tempestiva disdetta”.
“8) Riconosciamo che in ogni caso l’Istituto di Vigilanza non ha responsabilità per eventuali
danni o furti subiti da beni sottoposti al servizio di vigilanza1[...]”.
“10) Nel caso in cui il cliente sia inadempiente ex art. 1455 c.c. ad una qualsiasi clausola del
presente accordo, l’istituto di vigilanza ha il diritto di risolverlo trattenendo i canoni percepiti ed
il cliente dovrà pagare comunque in un’unica soluzione l’importo di tutti i canoni maggiorati di
IVA fino alla data di scadenza del contratto o, in mancanza di fornitura di impianti di allarme, in
misura pari a dodici mensilità ”.
“12) L’utente è tenuto a comunicare eventuali irregolarità nel servizio mediante comunicazione
scritta entro 48 ore dalla avvenuta irregolarità. La mancata segnalazione nei modi e nei termini di
1 “8. Vi solleviamo da qualsiasi responsabilità per il mancato collegamento e/o conseguente mancato intervento operativo
dipendente da fenomeni atmosferici, interferenze e interruzioni […] e per ogni fatto dipendente da cause impreviste e/o
imprevedibili e/o comunque fortuite e/o di forza maggiore nonché per ogni e qualsiasi eventuale guasto all’impianto ed
alle apparecchiature di allarme non preventivamente comunicatoci. Riconosciamo inoltre che il Vs. Istituto non si assume
alcun obbligo di risultato. Pertanto la Vs. responsabilità non sussiste per la pura e semplice circostanza che furti, rapine,
danni, o sinistri si siano prodotti. E’ chiarito e da noi accettato che il Vs Istituto non potrà essere responsabile per danni
derivanti da fatti o atti estranei al suo ambito di controllo e/o prevedibilità”.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
cui sopra solleva l’Istituto di Vigilanza da ogni responsabilità e preclude all’utente qualsiasi
richiesta di risoluzione contrattuale per inadempienza”.
III. LE RISULTANZE ISTRUTTORIE
a) L’iter del procedimento
a.1) Attività preistruttoria e avvio del procedimento
8. Secondo le informazioni acquisite ai fini dell’applicazione dell’articolo 37 bis del Codice del
Consumo, e in particolare sulla base della segnalazione della FEDERCONSUMATORI Lucca2
nonché delle informazioni e della documentazione contrattuale fornite da Globo Vigilanza in data
24 ottobre 20133, in risposta ad una richiesta di informazioni dell’8 agosto 20134, il 13 febbraio
2014, è stato avviato il procedimento CV99 - Il Globo Vigilanza-Contratti - Settore della vigilanza
privata nei confronti di Globo Vigilanza.
9. Nella comunicazione di avvio del procedimento è stato rappresentato a Globo Vigilanza che le
clausole descritte al punto II del presente provvedimento, in sé o in collegamento tra loro, tenuto
conto delle altre clausole contrattuali, avrebbero potuto essere vessatorie ai sensi degli articoli 33,
commi 1 e 2, lettere b), f), i) e t), comma 6, 35, comma 1, del Codice del Consumo in quanto tali
da determinare, a carico del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi
derivanti dal contratto.
a.2) Il procedimento
10. Contestualmente alla comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’articolo 12,
comma 1, del Regolamento, è stata formulata una richiesta di informazioni a Globo Vigilanza,
chiedendo altresì elementi tali da superare la presunzione di vessatorietà di cui all’articolo 33,
comma 2, lettere b), f), i) e t), del Codice del Consumo.
11. Informata l’Autorità nella sua adunanza del 12 febbraio 2014, ai sensi dell’art. 21, comma 6,
del Regolamento, il 13 febbraio 2014 è stata disposta la consultazione di cui all’articolo 37 bis,
comma 1, del Codice del Consumo tramite la pubblicazione di un comunicato sul sito istituzionale
dell’Autorità. Nell’ambito della consultazione, sono pervenute le osservazioni dell’Unione
Nazionale Consumatori, in data 10 marzo 20145, e del CODACONS, in data 17 marzo 20146.
12. In data 5 marzo 20147 e 8 aprile 20148 sono pervenute le memorie di Globo Vigilanza con le
informazioni richieste nella comunicazione di avvio. Globo Vigilanza ha avuto accesso agli atti in
data 24 aprile 2014.
13. In data 24 marzo 2014, presso gli uffici dell’Autorità, si è svolta l’audizione di Globo
Vigilanza9, ai sensi dell’articolo 12, comma 2, del Regolamento.
2 Cfr. doc. 1 del fascicolo istruttorio.
3 Doc. 2.
4 Doc. 3.
5 Doc. 10.
6 Doc. 11.
7 Doc. 6.
8 Doc. 13.
9 Doc. 12.
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14. In data 5 maggio 2014 è stata comunicata alle Parti la data di conclusione della fase istruttoria
ai sensi dell’articolo 16, comma 1, del Regolamento.
15. In data 13 maggio 201410, Globo Vigilanza ha fatto pervenire note conclusive,
successivamente integrate in data 20 maggio 201411.
b) Gli esiti della consultazione sul sito internet dell’Autorità
16. Nel corso della consultazione, in data 10 marzo 2014, l’Unione Nazionale Consumatori ha
rilevato la vessatorietà delle clausole oggetto di contestazione in sede di avvio del procedimento.
17. In merito alla clausola di cui al punto 1 del contratto denominato “Servizio di Vigilanza per
abitazioni”, l’Unione Nazionale Consumatori ne ha rilevato il contenuto generico tale da esonerare
da responsabilità Globo Vigilanza anche nel caso in cui l’allarme sia stato fornito dallo stesso
istituto.
Per quanto concerne la clausola in tema di variazione del prezzo, la predetta associazione ha
rilevato che essa crea un significativo squilibrio tra i contraenti poichè non prevede per il
consumatore la possibilità di sciogliersi dal vincolo contrattuale a seguito della modifica
unilaterale delle condizioni economiche dello stesso. Inoltre, la clausola tenderebbe a far ricadere
sul consumatore il rischio d’impresa che dovrebbe invece ricadere sul solo professionista.
In merito alla durata del contratto, si osserva che essa dovrebbe essere riportata in maniera chiara
nella pagina iniziale del contratto. In ordine alla clausola contenuta al punto 8, Unione Nazionale
Consumatori ha rilevato che essa andrebbe eliminata perché escluderebbe qualsiasi responsabilità
in capo a Globo Vigilanza in caso di eventi non attribuibili alla responsabilità del consumatore.
Circa la clausola relativa alla penale per inadempimento, l’Unione Nazionale Consumatori ne
sottolinea la vessatorietà posto che non prevede analoga facoltà di risoluzione in capo al
consumatore. Infine, la clausola di cui al punto 12 sul termine per presentare eventuali reclami
sarebbe vessatoria in quanto l’evento da cui decorre il termine di 48 ore può non essere conosciuto
dal consumatore entro il predetto periodo temporale.
18. Nel contributo pervenuto in data 17 marzo 2014, anche il CODACONS ha rilevato la
vessatorietà delle clausole oggetto di contestazione.
19. Per quanto concerne la clausola di cui al punto 1, il CODACONS ha rappresentato che essa
limita la responsabilità del professionista in modo inaccettabile, in quanto il cliente acquista il
dispositivo con il presupposto che esso sia funzionale all’uso.
In merito alla clausola di cui al punto 5 che attribuisce a Globo Vigilanza il diritto di variare il
prezzo del servizio, si rileva che essa dovrebbe prevedere la possibilità di recedere per il
consumatore, al verificarsi delle stesse condizioni delineate per il professionista.
La clausola di cui al punto 6, relativa al rinnovo automatico del contratto nel caso in cui non sia
data disdetta tempestivamente, è ritenuta vessatoria laddove obbliga il cliente per altri 3 anni.
Inoltre, il termine di tre mesi precedenti alla scadenza per inviare disdetta appare eccessivo, in
violazione dell’articolo 33 comma 2, lettera i), del Codice del Consumo.
Per quanto concerne la clausola di cui al punto 8, il CODACONS ritiene che essa introduca una
limitazione di responsabilità inammissibile per il tipo di contratto proposto dal professionista.
10 Doc. 16.
11 Doc. 17.
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In ordine alla clausola di cui al punto 10, si rileva che essa impone al consumatore, in caso di
inadempimento o di ritardo nell'adempimento, il pagamento di una somma di denaro a titolo di
risarcimento, clausola penale o altro titolo equivalente d'importo manifestamente eccessivo.
Infine, per il CODACONS anche la clausola di cui al punto 12 limiterebbe la responsabilità del
professionista in quanto il termine “irregolarità” non indicherebbe chiaramente l’evento da cui
decorre il termine di 48 ore per un’eventuale denuncia da parte del cliente, termine che sarebbe
peraltro esiguo.
c) Le argomentazioni svolte da Globo Vigilanza e gli elementi forniti dal professionista nel corso
del procedimento
20. Globo Vigilanza ha rilevato che l’attività di vigilanza privata presenta peculiari caratteristiche
in quanto necessita del rilascio di un’autorizzazione ed è soggetta a rigide prescrizioni dettate da
norme di legge e da regolamenti prefettizi e della questura competente nelle aree interessate dal
servizio. Pertanto, essa necessita di una programmazione accurata nel tempo e di dislocazione sul
territorio di uomini e mezzi. Tali circostanze giustificherebbero il contenuto di alcune clausole
oggetto di valutazione nella comunicazione di avvio.
21. Le clausole presenti nelle condizioni contrattuali contenute nel modello contrattuale di Globo
Vigilanza sono state oggetto di diverse modifiche nel corso del tempo a seguito di istanze
rappresentate dalla clientela. Inoltre, vi è stato un confronto anche con la Camera di Commercio di
Firenze come documentato dalla copia delle comunicazioni depositate in atti. In sede di trattativa,
alcune clausole verrebbero in concreto ad essere modificate, come ad esempio, quella sulla durata
che viene ridotta ad un anno.
22. Nel merito della valutazione delle singole clausole oggetto della comunicazione di avvio,
Globo Vigilanza ha svolto considerazioni volte a giustificare la ratio del loro contenuto, negando il
carattere vessatorio delle stesse. Allo stesso tempo, nel corso del procedimento e, in particolare,
oltre che nella memoria dell’8 aprile 2014, nella nota conclusiva del 13 maggio 2014, il
professionista ha rappresentato di voler modificare il loro contenuto al fine di eliminare i profili di
criticità oggetto di contestazione.
23. Per quanto concerne la clausola di cui al punto 1 del contratto denominato “Servizio di
Vigilanza per abitazioni”, che esonera il professionista per l’efficienza, l’omologazione o
l’approvazione ministeriale dell’impianto di allarme, Globo Vigilanza ha osservato che tale
clausola sarebbe in realtà relativa all’ipotesi in cui esso sia messo a disposizione dal cliente perché
di sua proprietà o installato a sue spese nell’area da sorvegliare. In tali casi, gli impianti, in quanto
non forniti da Globo Vigilanza, potrebbero essere privi dei requisiti di sicurezza e di efficienza.
Pertanto, la previsione non si applicherebbe laddove sia Globo Vigilanza a fornire in comodato
d’uso l’impianto in quanto in tal caso si applicherebbero le norme dettate dagli articoli 1803 c.c. e
seguenti.
24. Nel corso del procedimento, Globo Vigilanza ha dichiarato di voler modificare il termine
“utilizzato” con “di proprietà” del cliente consumatore12.
25. In ordine alla clausola di cui al punto 5 del contratto denominato “Servizio di Vigilanza per
abitazioni”, relativa al potere di Globo Vigilanza di adeguare il corrispettivo, il professionista ha
12 “1. L'istituto di vigilanza non risponde dell'efficienza dell'impianto di allarme, della sua omologazione, approvazione
ministeriale od altro, se di proprietà del cliente [sottolineatura aggiunta]”.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
sottolineato che la clausola nell’attuale formulazione sarebbe chiara in quanto sarebbe implicito il
riferimento al 100% dell’indice ISTAT e che il periodo di ricalcolo sarebbe annuale.
26. Nel corso del procedimento, Globo Vigilanza ha rappresentato di voler specificare che il
termine di decorso per l’applicazione dell’aumento è pari ad un anno successivo alla sottoscrizione
e che il riferimento è alla totalità dell’indice ISTAT13.
27. In ordine alla clausola di cui al punto 6 avente ad oggetto l’indicazione del termine di disdetta
pari a tre mesi per evitare alla scadenza del contratto il rinnovo tacito dello stesso, Globo Vigilanza
ha fatto presente che tale termine è previsto per organizzare i dipendenti e i mezzi da impiegare per
le zone territoriali da sorvegliare. Sul punto, il professionista ha segnalato l’importanza di definire
i turni di lavoro e di comunicarli preventivamente alla locale questura.
28. Nel corso del procedimento, Globo Vigilanza ha rappresentato di voler modificare il punto 8,
prevedendo un termine per la disdetta pari a due mesi e con rinnovo tacito di due anni14.
29. Relativamente alla clausola di cui al punto 8 del contratto relativo al servizio di vigilanza per
abitazioni, Globo Vigilanza ha sottolineato che essa si limita a specificare che l’obbligazione cui
essa è tenuta ha natura di obbligazioni di mezzi e non di risultato. Pertanto, ai sensi dell’articolo
1176 c.c., il suo adempimento richiede l’osservanza della diligenza del buon padre di famiglia
indipendentemente dal raggiungimento del risultato, senza quindi poter tenere indenne il cliente da
furti o altri eventi dannosi.
30. Nel corso del procedimento, Globo Vigilanza ha tuttavia comunicato di voler modificare la
clausola in esame, aggiungendo nella prima frase, dopo la parola “vigilanza”, la specifica “non
dipesi da comprovata negligenza del Vostro Istituto”15.
31. Per quanto concerne la clausola in tema di risoluzione di cui al punto 10 del contratto per il
servizio di vigilanza per abitazioni, laddove è previsto per l’ipotesi di risoluzione per
inadempimento il pagamento dei canoni residui o di dodici mensilità, ove non sia fornito
l’impianto d’allarme, Globo Vigilanza ha rappresentato che la clausola è stata oggetto di diverse
modifiche nel corso degli anni volte a recepire le istanze di consumatori e associazioni di
consumatori. La sua funzione è predeterminare il risarcimento del danno a favore di Globo
Vigilanza in caso di risoluzione per inadempimento del cliente.
32. Nel caso di fornitura di apparecchiatura di allarme, ove viene richiesto il pagamento di tutti i
canoni residui, esso sarebbe giustificato dalla circostanza che il professionista all’inizio del
rapporto contrattuale deve acquistare l’impianto di allarme da installare presso il clienteconsumatore e confida nella durata triennale del contratto per ammortizzarne il costo.
Diversamente non sarebbe possibile recuperare il costo di un impianto che, una volta messo a
disposizione del cliente, è soggetto a usura e non è più di fatto utilizzabile presso altri clienti.
13 “5.L'istituto di vigilanza avrà i l diritto di adeguare annualmente, decorso un anno dalla sottoscrizione [sottolineatura
aggiunta], l'importo del canone in base all'aumento dei costi (salari, oneri riflessi, carburante etc), prendendo a
riferimento nella sua totalità [sottolineatura aggiunta] l'indice ISTAT di aumento dei prezzi al consumo, ferma restando la
facoltà di risolvere il contratto per eccessiva onerosità sopravvenuta ex art. 1467 cc.”
14 “6. Il presente accordo ha la durata di anni tre. Nel caso in cui non venga inviata disdetta dal cliente da pervenire
all’istituto di vigilanza almeno due mesi prima della scadenza [sottolineatura aggiunta] con lettera raccomandata con
ricevuta di ritorno, l’accordo si rinnoverà per ulteriori due anni [sottolineatura aggiunta] e così di seguito in mancanza di
disdetta tempestiva”.
15 “8. Riconosciamo che in ogni caso l'istituto di vigilanza non ha responsabilità per eventuali danni o furti subiti da beni
sottoposti al servizio di vigilanza, non dipesi da comprovata negligenza del Vostro Istituto”
111
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33. Per quanto concerne l’ipotesi della mancata fornitura dell’impianto, Globo Vigilanza ha
sottolineato che l’indicazione dell’obbligo di corrispondere dodici mensilità va intesa come misura
massima della penale che può essere richiesta ed è giustificata dall’obiettivo di recuperare il danno
emergente patito da Globo Vigilanza a seguito dell’inadempimento contrattuale da parte del
consumatore.
34. Globo Vigilanza ha rappresentato di voler procedere ad una completa riformulazione delle
clausole riguardanti la risoluzione per inadempimento, di cui ai punti 316 e 1017 prevedendo che,
ove sia fornito anche l’impianto di allarme, il consumatore sia tenuto a pagare l’intero corrispettivo
soltanto per il primo periodo contrattuale.
35. Nell’ipotesi in cui non sia fornito l’impianto di allarme, è stata eliminata la previsione di una
penale pari a dodici mensilità di canone.
35. Per quanto riguarda la clausola di cui al punto 12 del contratto per il servizio di vigilanza, ove
è indicato un termine di 48 ore per denunciare eventuali irregolarità, essa non sarebbe vessatoria in
quanto sarebbe nell’interesse del cliente consentire all’Istituto di Vigilanza di accertare
tempestivamente eventuali irregolarità della guardia giurata preposta al servizio.
36. Nel corso del procedimento, Globo Vigilanza ha rappresentato una nuova versione della
clausola in esame ove è stato inserito un termine più lungo per far valere i reclami per i non
residenti (pari a 96 ore) ed è stato espunto il riferimento alla decadenza dal potere di sollevare
eccezioni trascorso il termine indicato18.
16 “3. Nel caso in cui l'omissione di pagamento dei canoni si verifichi per almeno due mesi anche non consecutivi, il
contratto si risolverà di diritto, previa dichiarazione dell'istituto di vigilanza al cliente ex art. 1456 c.c. (clausola risolutiva
espressa).
In tal caso il cliente sarà obbligato a risarcire all'istituto di vigilanza il danno da esso subito che, nei rapporti contrattuali
che prevedono anche la fornitura di apparecchiatura di allarme, sino da ora viene espressamente quantificato in misura
pari all'importo dei canoni ancora da scadere, oltre I.V.A., fino alla risoluzione del contratto per scadenza del termine. Ciò
allo scopo di consentire all'istituto di vigilanza di essere risarcito del danno da mancato guadagno e della spesa
sopportata per la fornitura dell'apparecchiatura di allarme [sottolineatura aggiunta]. [..].
In questa stessa ultima misura (2/3 dei canoni da scadere) è quantificato il risarcimento del danno in mancanza di
fornitura di apparecchiatura di allarme [sottolineatura aggiunta]; se però l'inadempimento si verifica successivamente alla
prima scadenza, il risarcimento non potrà comunque superare l'importo di dodici mensilità, oltre I.V.A. [sottolineatura
aggiunta].”
17 “10. Nel caso in cui il cliente sia inadempiente ex art. 1455 c.c. ad una qualsiasi clausola del presente accordo,
l'istituto di vigilanza ha il diritto di risolverlo trattenendo i canoni percepiti ed il cliente dovrà pagare comunque in
un'unica soluzione, nei rapporti contrattuali che prevedono anche la fornitura di apparecchiatura di allarme, una somma
pari all'importo dei canoni ancora da scadere, oltre I.V.A., fino alla risoluzione del contratto per scadenza del termine. Ciò
allo scopo di consentire all'istituto di vigilanza di essere risarcito del danno da mancato guadagno e della spesa
sopportata per la fornitura dell'apparecchiatura di allarme [sottolineatura aggiunta]. Nel caso in cui l'inadempimento si
verifichi successivamente alla prima scadenza[sottolineatura aggiunta], il risarcimento del danno è quantificato in misura
pari ai 2/3 dei canoni ancora da scadere, oltre I.V.A., fino alla risoluzione del contratto per scadenza del
termine[sottolineatura aggiunta].
In questa stessa ultima misura (2/3 dei canoni da scadere) è quantificato il risarcimento del danno in mancanza di
fornitura di apparecchiatura di allarme [sottolineatura aggiunta]; se però l'inadempimento si verifica successivamente alla
prima scadenza, il risarcimento non potrà comunque superare l'importo di dodici mensilità, oltre I.V.A. [sottolineatura
aggiunta]”.
18 “12. L’utente è tenuto a comunicare eventuali irregolarità nello svolgimento del servizio mediante comunicazione
scritta da far pervenire all’istituto di vigilanza entro il termine essenziale di 48 ore, o 96 ore, per i non residenti
nell’abitazione oggetto di vigilanza, decorrenti dall’avvenuta irregolarità”.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
IV. VALUTAZIONI CONCLUSIVE
37. Le presenti valutazioni hanno ad oggetto le clausole indicate al punto II del presente
provvedimento che presentano profili di vessatorietà ai sensi della disciplina di cui agli articoli 33
e ss. del Codice del Consumo. In sede di avvio del procedimento è stato indicato a Globo
Vigilanza che, per le clausole riconducibili all’elenco di cui all’articolo 33, comma 2, del Codice
del Consumo, è prevista una presunzione legale di vessatorietà con contestuale richiamo dell’onere
di fornire elementi tali da costituire prova contraria di detta presunzione.
38. Con riguardo a quanto rilevato da Globo Vigilanza nelle proprie difese circa la circostanza che
alcune delle clausole oggetto della comunicazione di avvio possono non trovare applicazione nei
singoli contratti o sarebbero in alcuni casi oggetto di trattativa individuale, si osserva che,
nell’esercizio della competenza attribuita dall’articolo 37 bis del Codice del Consumo, l’Autorità
non può che svolgere una valutazione astratta di clausole inserite nei contratti tra professionisti e
consumatori che si concludono mediante adesione a condizioni generali di contratto o con la
sottoscrizione di moduli, modelli o formulari, predisposti dai professionisti. Tale valutazione
prescinde dalle condotte adottate in concreto dal professionista nei singoli contratti anche laddove
esse siano in ipotesi difformi da quanto stabilito dalle predette condizioni generali di contratto,
moduli, modelli o formulari. Giova altresì rilevare che nel tipizzare clausole che si presumono
vessatorie, l’articolo 33, comma 2, del Codice del Consumo considera le stesse vessatorie anche
solo per l’oggetto, oltre che per gli eventuali effetti.
39. Di seguito si procede alla valutazione dei singoli profili di vessatorietà per ciascuna
disposizione contrattuale rilevante, valutando anche le modifiche delle clausole come
rappresentato da Globo Vigilanza da ultimo nella memoria dell’8 aprile 2014, successivamente
integrata in data 13 maggio 2014.
40. In proposito si rileva che, sulla base di quanto rappresentato da Globo Vigilanza nelle proprie
difese, l’adozione del nuovo modulo contrattuale, in sostituzione di quello recante le clausole
oggetto di avvio di istruttoria, farà seguito al provvedimento con il quale l’Autorità darà atto
dell’intervenuta eliminazione dei profili di vessatorietà riscontrati nell’atto di avvio del
procedimento.
A. Clausole volte a limitare le azioni o i diritti del consumatore in caso di inadempimento totale
o parziale o di inadempimento inesatto da parte del professionista e sancire a carico del
consumatore decadenze, limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, limitazioni all’adduzione
di prove, inversioni o modificazioni dell’onere della prova
A.1.1 La clausola in tema di responsabilità nelle ipotesi di inefficienza dell’impianto
41. La clausola di cui al punto 1 del contratto per il servizio di vigilanza, descritta al punto II del
presente provvedimento, esclude che il professionista garantisca l’efficienza dell’impianto di
allarme utilizzato dal cliente, oltre che la sua omologazione, approvazione ministeriale o altro. Tale
clausola si caratterizza per una formulazione ampia delle ipotesi di esclusione della responsabilità,
inclusa quella in cui l’impianto sia fornito da Globo Vigilanza. Ove, infatti, la fornitura
dell’impianto sia ricompresa nel servizio di vigilanza, l’esclusione di qualsiasi responsabilità del
professionista è in contrasto con quanto previsto dall’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del
Codice del Consumo, nella misura in cui esclude o limita le azioni e i diritti dei consumatori nei
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confronti del professionista in caso di inadempimento totale o parziale o di inadempimento
inesatto da parte del professionista.
42. Alla luce delle considerazioni svolte, la predetta clausola è vessatoria ai sensi dell’articolo 33,
commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo
43. Avendo Globo Vigilanza prospettato la riformulazione della clausola nel senso che detta
limitazione di responsabilità si applica esclusivamente alle ipotesi in cui l’impianto non sia fornito
da Globo Vigilanza e sia di proprietà del cliente, saranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di
contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento. Ciò posto, la nuova versione della
clausola in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi
1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo.
A.2.1. La clausola relativa all’esonero di responsabilità nelle ipotesi di furti e danni
44. La clausola di cui al punto 8 del contratto per il servizio di vigilanza, prima parte, descritta al
punto II del presente provvedimento, esclude in maniera generalizzata e poco chiara qualsiasi
responsabilità di Globo Vigilanza per furti, danni e sinistri, inclusa l’ipotesi di negligenza del
professionista. Tale previsione contrattuale risulta vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2,
lettera b), e 35, comma 1, del Codice del Consumo, nella misura in cui esclude o limita, in modo
ambiguo, le azioni e i diritti dei consumatori nei confronti del professionista in caso di
inadempimento totale o parziale o di adempimento inesatto da parte del professionista.
45. Le argomentazioni sviluppate da Globo Vigilanza circa la natura di obbligazione di mezzi
oggetto del servizio di vigilanza appaiono inconferenti in quanto ad essere oggetto di contestazione
non è tale profilo, bensì la previsione generalizzata e perentoria di un’esclusione assoluta di
responsabilità da parte del professionista.
46. Alla luce delle considerazioni svolte, la predetta clausola è vessatoria ai sensi dell’articolo 33,
commi 1 e 2, lettera b), e 35, comma 1, del Codice del Consumo
47. Avendo Globo Vigilanza prospettato la riformulazione della clausola nel senso che tale
esclusione di responsabilità non si applica nelle ipotesi di comprovata negligenza del
professionista, saranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella
comunicazione di avvio del procedimento. Ciò posto, la nuova versione della clausola in esame
non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), e
35, comma 1, del Codice del Consumo.
A.3.1 La clausola relativa al termine di decadenza per la presentazione dei reclami
48. La clausola di cui al punto 12 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni, descritta
al punto II del presente provvedimento, avente ad oggetto la presentazione di reclami, indica un
termine entro cui comunicare eventuali irregolarità del servizio, pena la decadenza da ogni
eccezione. Tale clausola risulta vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t), del
Codice del Consumo, nella misura in cui prevede a carico del consumatore limitazioni della facoltà
di opporre eccezioni, limitazioni all'adduzione di prove nonché inversioni o modificazioni
dell'onere della prova nei confronti del professionista.
49. Per la sua formulazione, la clausola individua un’espressa ipotesi di limitazione di
responsabilità e di preclusione di mezzi di prova sotto il profilo temporale, a prescindere dalle
esigenze di garantire il corretto svolgimento del servizio pur meritevoli di tutela rappresentate da
Globo Vigilanza nel corso del procedimento. In tale prospettiva, soprattutto rileva, oltre l’arco
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temporale entro cui far valere un reclamo, l’effetto decadenziale che discende dalla presente
clausola.
50. Alla luce delle considerazioni svolte, la predetta clausola , è vessatoria ai sensi dell’articolo 33,
commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo.
51. Globo Vigilanza ha comunicato una nuova versione della clausola in esame ove – oltre
all’ampliamento del termine per i clienti-consumatori non residenti – sono state eliminate le
indicazioni relative ad un effetto di decadenza discendente dalla mancata presentazione del
reclamo entro il termine riportato nel contratto. Pertanto saranno rimossi i profili di vessatorietà
oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento e la nuova versione della
clausola in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi
1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo.
B. Clausola che stabilisce un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del
contratto per comunicare la disdetta al fine di evitare la tacita proroga o rinnovazione
52. La clausola di cui al punto 6 del contratto per i servizi di vigilanza privata per abitazioni,
descritta al punto II del presente provvedimento, relativa alla durata del contratto, prevede un
termine per la disdetta di tre mesi prima della data di scadenza per evitare il rinnovo tacito del
contratto per un periodo di tre anni, pari alla durata minima del contratto originario, come indicato
nella stessa clausola oggetto della presente valutazione.
53. Pur considerando la natura del servizio di vigilanza privata, che impone al professionista
l’impiego di personale dedicato ad una prestazione periodica con una cadenza anche giornaliera, la
previsione, in clausole predisposte dal professionista, di un termine di tre mesi per la disdetta
rispetto alla scadenza del contratto al fine di evitare il rinnovo tacito per altri tre anni appare
principalmente dettata nell’interesse del professionista predisponente, non solo a meglio
organizzare e programmare l’attività d’impresa, ma anche ad assicurarsi una base il più possibile
stabile di clientela, rendendone più difficile la mobilità verso altri operatori; dal lato del
consumatore aderente, invece, un termine di tre mesi comporta l’onere di attivarsi ben prima del
predetto termine, non solo per comunicare la disdetta, ma prima ancora per valutare la
convenienza della prosecuzione del rapporto contrattuale in essere oltre alla sua scadenza, e, se del
caso, per reperire altra impresa cui affidare il servizio di manutenzione dell’impianto valutando le
offerte disponibili sul mercato.
54. Si evidenzia che le condizioni contrattuali di fornitura del servizio di Globo Vigilanza oggetto
di avvio d’istruttoria contemplano disposizioni che, nel loro complesso, hanno l’effetto di
vincolare il consumatore all’operatore con cui ha sottoscritto il contratto originario. In particolare,
la durata iniziale del contratto è di almeno tre anni e la clausola di cui al medesimo punto 6
prevede che il rinnovo tacito sia di tre anni. Inoltre, in caso di risoluzione anticipata per
inadempimento del consumatore, la clausola di cui al successivo punto 1019 contempla il
pagamento di una penale pari all’intero corrispettivo dovuto per la durata residua del contratto
laddove vi sia anche la fornitura dell’impianto d’allarme, o in mancanza pari a dodici mensilità di
19 “10) Nel caso in cui il cliente sia inadempiente ex art. 1455 c.c. ad una qualsiasi clausola del presente accordo,
l’istituto di vigilanza ha il diritto di risolverlo trattenendo i canoni percepiti ed il cliente dovrà pagare comunque in
un’unica soluzione l’importo di tutti i canoni maggiorati di IVA fino alla data di scadenza del contratto o, in mancanza di
fornitura di impianti di allarme, in misura pari a dodici mensilità [sottolineatura aggiunta]”
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canone. In generale, non si rinvengono previsioni contrattuali in grado di controbilanciare il
predetto meccanismo di rinnovo tacito ove non venga comunicata la disdetta tre mesi prima della
data di scadenza, quale ad esempio la possibilità di recedere con congruo preavviso
successivamente al tacito rinnovo, senza penali20.
55. Alla luce delle predette considerazioni, la previsione contrattuale in esame integra una
fattispecie di cui agli articoli 33, commi 1 e 2, lettera i) del Codice del Consumo, in quanto
stabilisce un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per comunicare
la disdetta al fine di evitare il tacito rinnovo.
56. Nel corso del procedimento, Globo Vigilanza ha rappresentato di voler apportare alla clausola
in esame una modifica che rimuove i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella
comunicazione di avvio del procedimento nella misura in cui è stato indicato un termine
sensibilmente più breve per comunicare la disdetta da parte del consumatore, da tre mesi a due
mesi, per un contratto che è pluriennale; è stato anche ridotto il periodo di rinnovo tacito del
contratto, da tre anni a due anni. Pertanto, saranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di
contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento e la nuova versione della clausola di
cui al punto 6 del contratto per i servizi di vigilanza privata per abitazioni non integra una
fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del Codice del
Consumo.
C. Clausole che impongono al consumatore, in caso di inadempimento o di ritardo
nell’adempimento e di risoluzione anticipata per qualsiasi causa, il pagamento di penali di
importo manifestamente elevato
57. La clausola di cui al punto 10 del contratto per i servizi di vigilanza privata per abitazioni,
descritta al punto II del presente provvedimento, prevede in maniera generalizzata che, in caso di
risoluzione per suo inadempimento, il consumatore sia tenuto a versare a titolo di penale – in
un’unica soluzione – l’intero corrispettivo sino alla naturale scadenza del contratto oppure, in
mancanza di fornitura di impianti d’allarme, un importo pari a dodici mensilità di canone. Detta
clausola non distingue se l’inadempimento si verifica nel primo periodo di durata contrattuale o
nei successivi periodi di rinnovo del contratto.
58. In proposito si richiama un orientamento della Corte di Cassazione che ha considerato la
previsione contrattuale dell’obbligo del consumatore, in caso di inadempimento, di pagare l’intero
20 Nei provvedimenti adottati nell’ambito dei servizi di fornitura e di manutenzione degli ascensori (Provv. n. 24540 del 9
ottobre 2013 caso CV/6 Capozza - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013; Provv. n. 24541 del
9 ottobre 2013, caso CV/44 Monti Servizi Ascensori - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013;
Provv. n. 24542 del 9 ottobre 2013 CV/ 45 Schindler - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013;
Provv. n. 24543 del 9 ottobre 2013, caso CV/46 M.I.A. - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll.n. 43/2013;
Provv. n. 24544 del 9 ottobre 2013, caso CV/47 KONE - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll.n. 43/2013;
Provv. n. 24545 del 9 ottobre 2013, caso CV/48 CEAM - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll.n. 43/2013;
Provv. n. 24546 del 9 ottobre 2013, caso CV/49 Thyssenkrupp - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n.
43/2013; Provv. n. 24547 del 9 ottobre 2013, caso CV/ 50 OTIS - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n.
43/2013), richiamando sul punto anche giurisprudenza di merito (cfr. Corte di Appello di Roma, Sez. II, sentenza del 7
maggio 2002, n.1780), l’Autorità ha considerato vessatorie ai sensi dell’articolo 33, comma 1 e 2, lettera i) del Codice del
Consumo, le clausole che prevedevano un termine per comunicare la disdetta di 60 giorni prima della scadenza per i
contratti di durata annuale e di 90 giorni per contratti di durata superiore ad un anno.
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corrispettivo pattuito (o somma equivalente), come rientrante nella presunzione di vessatorietà
della penale ai sensi dell’articolo 33, comma 2, lettera f), del Codice del Consumo21.
59. Alla luce di tale principio, con riferimento ai contratti senza fornitura di impianti di allarme,
adottati da Globo Vigilanza, che hanno una durata minima di tre anni, la fissazione di una penale
per inadempimento di importo pari a dodici mensilità di canone risulta vessatoria ai sensi
dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera f), del Codice del Consumo laddove la risoluzione del
contratto si verifichi nel corso dell’ultimo anno del rapporto, posto che la penale richiesta sarebbe
pari all’intero corrispettivo residuo di un’annualità.
60. Nell’ipotesi in cui, oltre a essere prestato il servizio di vigilanza, sia fornito anche l’impianto di
allarme, assume invece rilievo quanto indicato da Globo Vigilanza secondo cui la richiesta come
penale dell’intero corrispettivo fino alla scadenza sarebbe riconducibile all’esigenza di recuperare
–nel primo periodo contrattuale – i costi dell’impianto installato presso il cliente-consumatore.
61. Ciò posto, con riferimento ai contratti per cui sia anche fornito un impianto di allarme, la
clausola in esame è altresì vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera f), del Codice
del Consumo, nella misura in cui non limita la penale pari all’intero corrispettivo residuo al primo
periodo contrattuale, ma la estende anche alle ipotesi di risoluzione per inadempimento del
consumatore che dovessero verificarsi nei periodi successivi al rinnovo tacito del contratto.
62. Nel corso del procedimento, Globo Vigilanza ha rappresentato di voler modificare la clausola
di cui al punto 10.
In particolare, nell’ipotesi in cui nell’ambito del servizio di vigilanza vi sia fornitura dell’impianto
d’allarme, la penale pari all’intero corrispettivo del servizio è prevista soltanto per la risoluzione
per inadempimento del consumatore che si verifichi durante il primo periodo contrattuale
63. Inoltre, nella nuova clausola, è stata eliminata la previsione di una penale pari a dodici
mensilità di canone nell’ipotesi in cui non sia fornito l’impianto di allarme.
64. Pertanto, verranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella
comunicazione di avvio del procedimento e la nuova versione della clausola in esame non integra
una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera f), del Codice
del Consumo.
D. Clausole in tema di indicizzazione del prezzo
65. La clausola di cui al punto 5 del contratto per i servizi di vigilanza privata per abitazioni,
descritta al punto II del presente provvedimento, attribuisce al professionista la facoltà di
modificare (secondo indici ISTAT) in qualsiasi momento il prezzo (quindi, potenzialmente anche
subito dopo la sua negoziazione), senza indicare con chiarezza il periodo a partire dal quale tale
facoltà potrebbe essere esercitata, né il criterio della variazione. Ciò posto tale clausola è
vessatoria in base al combinato disposto degli articoli 33, commi 1 e 6, e 35, comma 1, del Codice
21 Cfr. Cassazione civile sez. III, 3 novembre 2010, n. 22357, ove con riferimento ad un contratto di mediazione
immobiliare ha rilevato che “se, invece, il rifiuto di concludere il contratto da parte di chi abbia conferito l'incarico tragga
origine dalla sussistenza, originaria o sopravvenuta, di circostanze ostative alla conclusione stessa, di cui la stessa parte
abbia omesso di informare il mediatore al momento del patto o cui abbia dato causa successivamente, sarebbe allora
configurabile una sua responsabilità per violazione dei doveri di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c..
In casi siffatti, la previsione dell'obbligo di pagare comunque la provvigione o somma equivalente integrerebbe una
clausola penale e sarebbe dunque soggetta al diverso apprezzamento di cui all'art. 1469 bis c.c., comma 2, n. 6, (ora art.
33, comma 2, lett. f, del codice del consumo), concernente la presunzione di vessatorietà delle clausole che, in caso di
inadempimento, prevedano il pagamento di una somma manifestamente eccessiva”.
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del Consumo, in quanto le modalità di variazione del prezzo nelle ipotesi di sua indicizzazione non
appaiono descritte in modo chiaro e comprensibile22.
66. Alla luce delle considerazioni svolte, la predetta clausola integra una fattispecie di clausola
vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo.
67. Nel corso del procedimento Globo Vigilanza ha rappresentato di voler modificare la clausola
nel senso di indicare espressamente ed in maniera chiara il periodo di decorrenza degli aumenti
indicizzati, nonché il criterio della variazione rappresentato dall’intero incremento dell’indice di
aumento ISTAT dei prezzi al consumo. Pertanto, saranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di
contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento in maniera per cui la nuova versione
della clausola in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33,
commi 1 e 6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo.
RITENUTO che per le clausole oggetto della comunicazione di avvio del procedimento vige una
presunzione legale di vessatorietà ex articolo 33, comma 2, del Codice del Consumo e che Globo
Vigilanza non ha fornito elementi argomentativi sufficienti per superare tale presunzione;
RITENUTO, in particolare, sulla base delle considerazioni suesposte, che le clausole descritte al
punto II del presente provvedimento, sono vessatorie ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere
b), f), i) e t), comma 6, 35, comma 1, del Codice del Consumo e, in quanto tali, suscettibili di
determinare, a carico del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi
derivanti dal contratto;
RITENUTO che è dovuta la pubblicazione di un estratto del presente provvedimento per informare
compiutamente i consumatori della vessatorietà delle clausole oggetto della presente valutazione
sul sito dell’Autorità e di Globo Vigilanza ai sensi dell’articolo 37 bis, comma 2, del Codice del
Consumo e dell’articolo 21, comma 8, del Regolamento; che appare congruo che la predetta
pubblicazione sul sito di Globo Vigilanza abbia la durata di venti giorni consecutivi; che non si
ritengono, inoltre, sussistenti particolari elementi di fatto e di diritto per disporre ulteriori misure di
informazione dei consumatori;
DELIBERA
a) che la clausola di cui al punto 1 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato
da Il Globo Vigilanza S.r.l. relativa alla garanzia per l’efficienza dell’impianto di allarme, descritta
al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi
dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti
in motivazione;
b) che la clausola di cui al punto 5 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato
da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa all’indicizzazione del prezzo, descritta al punto II del presente
provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e
6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
22 Sulla rilevanza dei criteri di chiarezza e comprensibilità nell’ambito della disciplina delle clausole vessatorie si veda, da
ultimo, la sentenza della Corte di Giustizia IV sezione del 30 aprile 2014, causa C-26/13, Árpad Kásler / OTP Jelzálogbank
ZRT
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c) che la clausola di cui al punto 6 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato
da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa alla durata del contratto e al termine per comunicare la disdetta
prima della data di scadenza per evitare il rinnovo del contratto descritta al punto II del presente
provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2,
lettera i), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
d) che la clausola di cui al punto 8, prima parte, del contratto per il servizio di vigilanza per
abitazioni adottato da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa alla responsabilità per furti e danni,
descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai
sensi degli articoli 33, commi 1 e 2, lettera b), e 35, comma 1, del Codice del Consumo, per le
ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
e) che la clausola di cui al punto 10 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato
da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa alla penale per inadempimento, descritta al punto II del
presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33,
commi 1 e 2, lettera f), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
f) che la clausola di cui al punto 12 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato
da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa alla presentazione dei reclami, descritta al punto II del
presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33,
commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
DISPONE
a) che la società Il Globo Vigilanza S.r.l. pubblichi, a sua cura e spese, un estratto del
provvedimento ai sensi dell’articolo 37 bis del Codice del Consumo e dell’articolo 21, comma 8,
del Regolamento, secondo le seguenti modalità:
1) il testo dell’estratto del provvedimento è quello riportato nell’allegato al presente
provvedimento;
2) il testo dell’estratto del provvedimento dovrà essere pubblicato per venti giorni consecutivi sulla
home page del sito www.globovigilanza.com con adeguata evidenza grafica, entro venti giorni
dalla comunicazione dell’adozione del presente provvedimento;
b) che la pubblicazione del testo dell’estratto del provvedimento dovrà essere preceduta dalla
comunicazione all'Autorità della data in cui la stessa avrà luogo e dovrà essere seguita, entro tre
giorni, dall'invio all'Autorità di una copia del predetto estratto così come pubblicata sulla home
page del sito www.globovigilanza.com.
c) che la pubblicazione dovrà ricalcare in toto impostazione, struttura e aspetto dell’estratto
allegato al presente provvedimento; le modalità di scrittura, di stampa e di diffusione non
dovranno essere tali da vanificare gli effetti della pubblicazione; in particolare, nella pagina del
sito internet di pubblicazione dell’estratto, così come nelle restanti pagine, non dovranno essere
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riportati messaggi che si pongano in contrasto con il contenuto dell’estratto o che comunque
tendano ad attenuarne la portata e il significato.
Ai sensi dell’articolo 37 bis, comma 2, del Codice del Consumo, in caso di inottemperanza
l'Autorità applica una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 50.000 euro.
Avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al TAR del Lazio, ai sensi
dell’articolo 37 bis, comma 4, del Codice del Consumo e dell'art. 135, comma 1, lettera b), del
Codice del processo amministrativo (Decreto Legislativo 2 luglio 2010, n. 104), entro sessanta
giorni dalla data di comunicazione dello stesso, fatti salvi i maggiori termini di cui all’art. 41,
comma 5, del Codice del processo amministrativo, ovvero può essere proposto ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica ai sensi dell’articolo8 del Decreto del Presidente della
Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199 entro il termine di centoventi giorni dalla data di
comunicazione del parere stesso.
Il presente provvedimento sarà comunicato ai soggetti interessati e pubblicato nel Bollettino
dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.
L’estratto del provvedimento è altresì pubblicato, entro venti giorni dalla comunicazione della sua
adozione, in apposita sezione del sito internet istituzionale dell’Autorità.
IL SEGRETARIO GENERALE
Roberto Chieppa
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
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CV99 - IL GLOBO VIGILANZA-CONTRATTI SETTORE DELLA VIGILANZA PRIVATA
Allegato al provvedimento n. 24957
Allegato al provvedimento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato del 5 giugno
2014 in materia di tutela amministrativa contro le clausole vessatorie ex articolo 37 bis del Codice
del Consumo.
[OMISSIS]
In data 13 febbraio 2014, è stato avviato il procedimento CV99 - Il Globo vigilanza-contratti
settore della vigilanza privata nei confronti della società Il Globo Vigilanza S.r.l. (di seguito Globo
Vigilanza).
[OMISSIS]
Le clausole oggetto di valutazione nel presente provvedimento hanno per oggetto o per effetto di:
a) limitare le azioni o i diritti del consumatore in caso di inadempimento totale o parziale o di
adempimento inesatto da parte del professionista e sancire a carico del consumatore decadenze,
limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, limitazioni all’adduzione di prove, inversioni o
modificazioni dell’onere della prova;
b) stabilire un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per
comunicare la disdetta al fine di evitare la tacita proroga o rinnovazione;
c) imporre al consumatore, in caso di inadempimento o di ritardo nell’adempimento e di
risoluzione anticipata per qualsiasi causa, il pagamento di penali di importo manifestamente
elevato.
Oggetto di valutazione sono altresì le clausole di indicizzazione del prezzo non redatte in modo
chiaro e comprensibile.
[OMISSIS]
“1) L’istituto di vigilanza non risponde dell’efficienza dell’impianto di allarme utilizzato dal
cliente, della sua omologazione, approvazione ministeriale od altro”.
“5) L’istituto di vigilanza avrà il diritto di adeguare in qualsiasi momento l’importo del canone in
base all’aumento dei costi (salari, oneri, riflessi, carburante, etc.), prendendo a riferimento
l’indice ISTAT di aumento prezzi al consumo verificatosi a decorrere dalla data dell’accordo,
ferma restando la facoltà di risolvere il contratto per eccessiva onerosità sopravvenuta ex art.
1467 c.c.”.
“6) Il presente accordo ha la durata minima di anni tre. Nel caso in cui non venga inviata disdetta
dal cliente da pervenire all’istituto di vigilanza almeno tre mesi prima della scadenza con lettera
121
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raccomandata con ricevuta di ritorno, l’accordo si rinnoverà per altri tre anni e così di seguito in
mancanza di tempestiva disdetta”.
“8) Riconosciamo che in ogni caso l’Istituto di Vigilanza non ha responsabilità per eventuali
danni o furti subiti da beni sottoposti al servizio di vigilanza [...]”.
“10) Nel caso in cui il cliente sia inadempiente ex art. 1455 c.c. ad una qualsiasi clausola del
presente accordo, l’istituto di vigilanza ha il diritto di risolverlo trattenendo i canoni percepiti ed
il cliente dovrà pagare comunque in un’unica soluzione l’importo di tutti i canoni maggiorati di
IVA fino alla data di scadenza del contratto o, in mancanza di fornitura di impianti di allarme, in
misura pari a dodici mensilità ”.
“12) L’utente è tenuto a comunicare eventuali irregolarità nel servizio mediante comunicazione
scritta entro 48 ore dalla avvenuta irregolarità. La mancata segnalazione nei modi e nei termini di
cui sopra solleva l’Istituto di Vigilanza da ogni responsabilità e preclude all’utente qualsiasi
richiesta di risoluzione contrattuale per inadempienza”.
[OMISSIS]
Di seguito si procede alla valutazione dei singoli profili di vessatorietà per ciascuna disposizione
contrattuale rilevante, valutando anche le modifiche delle clausole rappresentate nel corso del
procedimento e che Globo Vigilanza intende attuare.
[OMISSIS]
RITENUTO, in particolare, sulla base delle considerazioni suesposte, che le clausole descritte al
punto II del presente provvedimento, sono vessatorie ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere
b), f), i) e t), comma 6, 35, comma 1, del Codice del Consumo in quanto tali da determinare, a
carico del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi derivanti dal
contratto;
[OMISSIS]
DELIBERA
a) che la clausola di cui al punto 1 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato
da Il Globo Vigilanza S.r.l. relativa alla garanzia per l’efficienza dell’impianto di allarme, descritta
al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi
dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti
in motivazione;
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
b) che la clausola di cui al punto 5 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato
da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa all’indicizzazione del prezzo, descritta al punto II del presente
provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e
6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
c) che la clausola di cui al punto 6 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato
da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa alla durata del contratto e al termine per comunicare la disdetta
prima della data di scadenza per evitare il rinnovo del contratto descritta al punto II del presente
provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2,
lettera i), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
d) che la clausola di cui al punto 8, prima parte, del contratto per il servizio di vigilanza per
abitazioni adottato da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa alla responsabilità per furti e danni,
descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai
sensi degli articoli 33, commi 1 e 2, lettera b), e 35, comma 1, del Codice del Consumo, per le
ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
e) che la clausola di cui al punto 10 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato
da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa alla penale per inadempimento, descritta al punto II del
presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33,
commi 1 e 2, lettera f), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
f) che la clausola di cui al punto 12 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato
da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa alla presentazione dei reclami, descritta al punto II del
presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33,
commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
[OMISSIS]
123
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CV100 - SECURPOL GROUP-CONTRATTI SETTORE DELLA VIGILANZA PRIVATA
Provvedimento n. 24958
L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO
NELLA SUA ADUNANZA del 5 giugno 2014;
SENTITO il Relatore Dottor Salvatore Rebecchini;
VISTA la Parte III, Titolo I del Decreto Legislativo 6 settembre 2005, n. 206, recante “Codice del
Consumo” e successive modificazioni (di seguito, Codice del Consumo);
VISTO il “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e
comparativa, pratiche commerciali scorrette, clausole vessatorie” (di seguito, Regolamento),
adottato dall’Autorità con delibera dell’8 agosto 2012, pubblicato nella G.U. n. 200 del 28 agosto
2012;
VISTI gli atti del procedimento;
CONSIDERATO quanto segue:
I. LA PARTE
1. Securpol Group S.r.l. (di seguito, Securpol), in qualità di professionista, ai sensi dell’art. 3 del
Codice del Consumo. Securpol è attiva nella fornitura di servizi di vigilanza privata. Rientrano in
tale attività la vigilanza e la custodia di beni mobili o immobili, che non implicano l'esercizio di
pubbliche funzioni o lo svolgimento di attività che disposizioni di legge o di regolamento
riservano agli organi di polizia.
II. LE CLAUSOLE OGGETTO DI VALUTAZIONE
2. Le clausole oggetto di valutazione nel presente provvedimento hanno per oggetto o per effetto
di:
a) limitare le azioni o i diritti del consumatore in caso di inadempimento totale o parziale o di
adempimento inesatto da parte del professionista e sancire a carico del consumatore decadenze,
limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, limitazioni all’adduzione di prove, inversioni o
modificazioni dell’onere della prova;
b) imporre al consumatore, in caso di inadempimento o di ritardo nell’adempimento e di
risoluzione anticipata per qualsiasi causa, il pagamento di penali di importo manifestamente
elevato, sancendo limitazioni all’adduzione di prove;
c) stabilire un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per
comunicare la disdetta al fine di evitare il tacito rinnovo.
3. Oggetto di valutazione sono, altresì, le clausole di indicizzazione del prezzo non redatte in modo
chiaro e comprensibile.
4. Le clausole in esame sono contenute nelle condizioni contrattuali di cui al modello contrattuale
predisposto da Securpol avente ad oggetto il “Servizio di Vigilanza”, nonché nel modello
contrattuale denominato “Contratto di comodato per le apparecchiature di allarme”.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
In particolare, Securpol utilizza due distinti contratti fra loro collegati: un contratto è relativo
all’incarico del servizio di vigilanza, mentre attraverso il “Contratto di comodato apparecchiature
d’allarme”, Securpol offre al cliente la possibilità di ottenere in comodato alcune apparecchiature
per lo svolgimento del servizio. Come indicato nell’articolo 3 delle norme che regolano l’accordo
di comodato1, tale contratto ha natura integrativa o modificativa del contratto di vigilanza che
rappresenta il contratto principale.
5. Ai fini della presente valutazione, assumono rilevanza i soli contratti standard conclusi da
Securpol con i consumatori persone fisiche o soggetti agli stessi assimilabili, quali i condominii
composti da consumatori.
6. Costituiscono oggetto della presente valutazione le clausole contenute nei predetti modelli
contrattuali e di seguito trascritte:
a) Contratto per il servizio di vigilanza
“11) Reclami: L’irregolarità o la deficienza del servizio debbono essere tempestivamente
comunicate alla direzione dell’Istituto, e comunque per iscritto entro le 48 ore successive
all’evento, pena la decadenza da ogni eccezione. Eventuali biglietti di controllo, ove apposti,
servono esclusivamente per uso amministrativo interno all’istituto e non costituiscono in alcun
modo prova dell’effettuazione o meno del servizio. I rapporti di intervento e le relazioni del
sistema di televigilanza hanno uso esclusivamente interno e riservato ed il cliente rinunzia
espressamente alla loro comunicazione”.
“12) Responsabilità: l’istituto è tenuto a prestare e rispondere unicamente per i servizi di
vigilanza stabili, senza cioè assumere alcuna garanzia o responsabilità per eventuali furti, danni
od altri sinistri, come specificato all’art. 1) 2. Nel caso di comprovata negligenza nell’esecuzione
del servizio l’Istituto risponderà mediante la penale fissa di una mensilità di canone (o di una
giornata per i servizi particolari), fatta salva ogni responsabilità dei propri dipendenti per dolo
e/o colpa grave. Coerentemente a quanto sopra il cliente si obbliga a manlevare l’Istituto da
pretese di terzi eccedenti la penale, così come determinata al presente articolo”.
“14) Adeguamento e revisione del canone: fuori dei casi di cui all’art. 1664 c.c., i canoni restano
fissi ed invariabili per il primo periodo contrattuale. Per ciascun periodo successivo potranno
essere adeguati in base alle variazioni dell’indice ISTAT dei prezzi di consumo, facendo
riferimento al mese precedente a quello di scadenza. Qualora per la tipologia del servizio, il
canone sia o sarà determinato in base a tariffe stabilite dal Prefetto, questo sarà automaticamente
adeguato al nuovo Decreto Prefettizio”.
1 “3. Natura integrativa o modificativa del contratto di vigilanza: il presente contratto di comodato d’uso costituisce parte
integrante e sostanziale del contratto di vigilanza stipulato tra le parti, ed indicato nel frontespizio operativo retroscritto, e
rappresenta il complemento della predetta convenzione contrattuale. Le clausole del presente contratto pertanto si
considerano aggiuntive ove non siano in contrasto con quelle del contratto di vigilanza con l’Istituto cui accedono, quali,
espressamente, la previsione di un termine inferiore di durata contrattuale, nel tal caso dovendosi considerare prevalenti
le condizioni stabilite e approvate con la stipula integrativa”.
2 L’articolo 1, oggetto di rinvio da parte dell’articolo 12, prevede che l’obbligazione della società di vigilanza è
esclusivamente la prestazione di mezzi (servizio di vigilanza) e non di risultati (assenza di sinistri).
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“15) Morosità: [...] In caso di morosità protratta per almeno due mensilità consecutive, l’istituto
potrà sospendere l’emissione e presentazione delle fatture successive, senza che ciò comprovi la
mancata esecuzione della vigilanza, fermi restando gli obblighi derivanti dal servizio svolto,
ovvero risolvere senza alcun obbligo di preavviso il contratto, con conseguente obbligo da parte
del cliente di corrispondere oltre ai canoni scaduti quelli in scadenza sino alla naturale
risoluzione del contratto per scadenza del termine, a titolo di risarcimento del danno”.
“20) Rinnovo tacito e disdetta: alla scadenza il contratto si intenderà tacitamente rinnovato per
un eguale periodo e così di seguito, salvo disdetta da inviare presso la sede legale dell’Istituto a
mezzo lettera raccomandata A/R almeno sei mesi prima della scadenza”.
“21) Risoluzione anticipata: in caso di anticipata risoluzione per qualsiasi causa imputabile al
cliente sono dovute in un’unica rata, oltre le quote di canone scadute e non pagate, le frazioni di
canone fino alla naturale scadenza del contratto fino al massimo di un’annualità di quota, fatta
salva la prova del maggior danno da parte dell’Istituto”.
“22) Limiti di responsabilità: l’Istituto non è responsabile per: [..]danni a persone e cose subiti
dal cliente e/o da terzi non imputabili a dolo e colpa grave dei dipendenti dell’Istituto”.
b) Contratto di comodato per le apparecchiature d’allarme
“4) Responsabilità: l’istituto non assume alcuna responsabilità o garanzia per eventuali furti,
danni, a persone o cose, o altre conseguenze derivanti dal funzionamento ovvero dal parziale o
mancato funzionamento delle apparecchiature oggetto del presente contratto. Il comodatario si
assume la totale responsabilità, senza rivalsa alcuna nei confronti dell’istituto, per danni e sinistri
arrecati a persone o cose in genere, direttamente o indirettamente causati dalle apparecchiature
oggetto del comodato”.
“17) Rinnovo tacito e disdetta: alla scadenza il contratto si intenderà tacitamente rinnovato, per
un eguale periodo e così di seguito, salvo disdetta da inviare presso la sede legale dell’Istituto a
mezzo lettera raccomandata A/R almeno sei mesi prima della scadenza. In ogni caso, qualsiasi
causa risolutiva del contratto di vigilanza all’istituto comporterà l’automatica risoluzione del
presente contratto di comodato cui esso è relativo”.
III. LE RISULTANZE ISTRUTTORIE
a) L’iter del procedimento
a.1) Attività preistruttoria e avvio del procedimento
7. Secondo le informazioni acquisite ai fini dell’applicazione dell’articolo 37 bis del Codice del
Consumo, e in particolare sulla base della segnalazione di un consumatore3, nonché delle
informazioni e della documentazione contrattuale fornite da Securpol in data 14 ottobre 20134, in
3 Cfr. doc. 1 del fascicolo istruttorio.
4 Doc. 2.
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risposta ad una richiesta di informazioni del 30 settembre 20135, il 13 febbraio 2014 è stato
avviato il procedimento CV100 – Securpol Group - Contratti settore della vigilanza privata nei
confronti di Securpol.
8. Nella comunicazione di avvio del procedimento è stato rappresentato alla Parte che le clausole
descritte al punto II del presente provvedimento, in sé o in collegamento tra loro, tenuto conto
delle altre clausole contrattuali, avrebbero potuto essere vessatorie ai sensi degli articoli 33, commi
1 e 2, lettere a), b), f), i) e t), comma 6, 35, comma 1, del Codice del Consumo in quanto tali da
determinare, a carico del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi
derivanti dal contratto.
a.2) Il procedimento
9. Contestualmente alla comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’articolo 12,
comma 1, del Regolamento, veniva formulata una richiesta di informazioni a Securpol, chiedendo
altresì elementi tali da superare la presunzione di vessatorietà di cui all’articolo 33, comma 2,
lettere a), b), f), i) e t), del Codice del Consumo.
10. Informata l’Autorità nella sua adunanza del 12 febbraio 2014, ai sensi dell’art. 21, comma 6,
del Regolamento, in data 13 febbraio 2014, è stata disposta la consultazione di cui all’articolo 37
bis, comma 1, del Codice del Consumo tramite la pubblicazione di un comunicato sul sito
istituzionale dell’Autorità. Nell’ambito della consultazione, sono pervenute le osservazioni
dell’Unione Nazionale Consumatori, in data 10 marzo 20146 e del CODACONS, in data 17 marzo
20147.
11. In data 5 marzo 20148, 2 aprile 20149 e 14 aprile 201410 sono pervenute le memorie di
Securpol con le informazioni richieste nella comunicazione di avvio. Securpol ha avuto accesso
agli atti in data 4 aprile 2014.
12. In data 4 aprile 2014, presso gli uffici dell’Autorità, si è svolta l’audizione di Securpol11, ai
sensi dell’articolo 12, comma 2, del Regolamento.
13. In data 5 maggio 2014 è stata comunicata alla Parte la data di conclusione della fase istruttoria
ai sensi dell’articolo 16, comma 1, del Regolamento.
14. Successivamente, in data 14 maggio 201412, Securpol ha fatto pervenire note conclusive.
b) Gli esiti della consultazione sul sito internet dell’Autorità
15. Nel corso della consultazione, in data 10 marzo 2014, l’Unione Nazionale Consumatori ha
rilevato la vessatorietà delle clausole oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del
procedimento.
5 Doc. 3.
6 Doc. 9.
7 Doc. 11.
8 Doc. 7.
9 Doc. 13.
10 Doc. 16
11 Doc. 15.
12 Doc. 19.
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16. In merito alla clausola relativa ai reclami (punto 11 del contratto per il “Servizio di Vigilanza”),
l’Unione Nazionale Consumatori ne ha rilevato la vessatorietà in ragione del fatto che l’evento
potrebbe non essere conosciuto dal consumatore entro il termine indicato dal professionista per
effettuare validamente il reclamo.
Con riferimento alle clausole relative alle limitazioni di responsabilità del professionista (punti 12
e 22 del contratto di vigilanza e punto 4 del contratto di comodato per le apparecchiature
d’allarme), la predetta associazione rileva la sussistenza di un significativo squilibrio tra le parti in
quanto dette clausole limitano fortemente la responsabilità del professionista anche per eventi allo
stesso direttamente imputabili.
Per quanto riguarda la clausola in tema di variazione del prezzo (punto 14 del contratto di
vigilanza), secondo la predetta associazione essa determina un significativo squilibrio tra i
contraenti poiché stabilisce che i costi del servizio potrebbero essere soggetti ad aumenti non
prevedibili al momento della stipula del contratto e tenderebbe a far ricadere sui consumatori il
rischio di impresa.
In merito ai casi di morosità (punto 15 del contratto di vigilanza), si osserva che il consumatore
non è in grado di stabilire se il servizio, a seguito delle circostanze riportate, sarà sospeso e,
pertanto, il professionista potrà richiedere il pagamento dei canoni senza che il consumatore possa
valutare la continuità del servizio.
In ordine alla clausola sulla risoluzione anticipata (punto 21 del contratto di vigilanza), l’Unione
Nazionale Consumatori ha rilevato che si tratta di una clausola vessatoria in quanto del tutto
generica e, indirettamente, idonea a rappresentare una penale rispetto all’esercizio del diritto di
recesso. Circa la clausola relativa al rinnovo tacito e alla disdetta (punto 20 del contratto di
vigilanza e punto 17 del contratto di comodato), se ne evidenzia la vessatorietà, posto che il
termine è eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto.
17. Nel contributo pervenuto in data 17 marzo 2014, anche il CODACONS ha rilevato la
vessatorietà delle clausole oggetto di contestazione, svolgendo considerazioni simili a quelle sopra
riportate circa il carattere vessatorio delle clausole presenti nei contratti oggetto di valutazione,
rilevando, in particolare, che, rispetto alle clausole in tema di variazione del prezzo, non sarebbe
prevista la possibilità per il consumatore di recedere dal contratto.
c) Le argomentazioni svolte da Securpol e gli elementi forniti dal professionista nel corso del
procedimento
18. Securpol è attiva nella regione Toscana, nella provincia di Caserta, nonché in alcuni ambiti
territoriali di Calabria, Sicilia, Abruzzo, Lazio e Lombardia. Il professionista ha rappresentato di
offrire nove tipologie di servizi cui corrispondono altrettanti contratti, senza distinguere fra
clientela business e clientela consumer. Di esse, soltanto tre modulistiche sono interessate dalla
comunicazione di avvio del 13 febbraio 2014 e, in particolare, la vigilanza ispettiva di zona, la
telesorveglianza e l’intervento su allarme. Inoltre, nell’ambito di tali categorie di servizi, i contratti
sottoscritti dai consumatori rappresentano una quota assai limitata posto che principalmente la
clientela di Securpol sarebbe di tipo business.
19. La conclusione del contratto con clienti-consumatori avviene presso l’abitazione del cliente,
sebbene vi siano casi in cui, per la complessità della fornitura di servizi integrati, essa avviene
presso i locali delle varie filiali. In sede di conclusione del contratto, gli addetti di Securpol
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procederebbero ad informare la clientela dello specifico contenuto del contratto da essa
predisposto ed eventualmente negoziare modifiche e/o integrazioni a “penna” dello stesso.
20. Nel merito della valutazione delle singole clausole interessate dal procedimento, la Parte ha
svolto considerazioni volte a giustificare la ratio del loro inserimento e contenuto, negando il
carattere vessatorio delle stesse. Allo stesso tempo, Securpol ha tuttavia rappresentato di voler
modificare il contenuto di dette clausole al fine di eliminare i profili di vessatorietà oggetto di
contestazione nella comunicazione di avvio, precisando che tali modifiche saranno introdotte nei
nuovi modelli contrattuali che Securpol utilizzerà immediatamente dopo la conclusione del
procedimento. La Parte ha, inoltre, fatto presente che l’adeguamento ai nuovi standard contrattuali
nei confronti dei consumatori che sono già clienti di Securpol avverrà al momento del rinnovo del
contratto in scadenza, o ancor prima, nel momento in cui saranno sottoposte agli stessi clienti
nuove proposte commerciali.
21. Passando alla disamina delle singole clausole interessate dal procedimento, per quanto
concerne la clausola relativa ai reclami di cui al punto 11, la Parte ha osservato che essa si
giustifica perché il mancato rinvenimento dei biglietti di controllo integra uno degli argomenti
maggiormente addotti dai clienti per cessare il pagamento dei canoni. Ciò che rileva sarebbe
invece la dichiarazione della guardia giurata che è un incaricato di un pubblico servizio in base alla
normativa contenuta nel Testo Unico di Pubblica Sicurezza. Per quanto concerne il termine di 48
ore per presentare i reclami, Securpol ha evidenziato che vi sarebbe un obbligo della guardia
giurata di relazionare all’istituto di vigilanza che a sua volta sarebbe tenuto a redigere una
segnalazione alla competente questura: tale obbligo già tutelerebbe ampiamente il clienteconsumatore.
22. Nel corso del procedimento, la Parte ha rappresentato di voler modificare la clausola in
esame13, ampliando il termine per comunicare eventuali reclami a 72 ore successivamente
all’evento ed eliminando il riferimento all’effetto di decadenza processuale da ogni eccezione
proponibile prima ricollegato al mancato rispetto del termine.
23. In ordine alle clausole relative alle ipotesi di esclusione di responsabilità di Securpol di cui ai
punti 12 e 22 del contratto di vigilanza e al punto 4 del contratto di comodato, la Parte ha
rappresentato che l’istituto di vigilanza è tenuto ad eseguire un’obbligazione di mezzi e non di
risultato. Nell’adempimento dell’obbligazione, il parametro di riferimento è rappresentato dalla
diligenza del buon padre di famiglia e, trattandosi di un’attività professionale, si dovrà tener conto
della natura della stessa ai sensi dell’articolo 1176, comma 2, del Codice Civile. Resta fermo che
ove vi sia un coinvolgimento doloso o colposo della guardia giurata, in virtù dell’applicazione
dell’articolo 2049 c.c. in tema di responsabilità dei padroni e dei committenti, vi sarà una
responsabilità anche della società che eroga il servizio di vigilanza.
13 11) Reclami: l’irregolarità o la deficienza del servizio debbono essere tempestivamente comunicate alla direzione
dell’Istituto, e comunque per iscritto entro le 72 ore successive all’evento [sottolineatura aggiunta], per consentire
all’Istituto di istruire correttamente la pratica ed acquisire informazioni dal proprio personale. Nei servizi di vigilanza
ispettiva i biglietti di controllo, ove non sostituiti da ticket elettronici, non potendo essere autoadesivi, ed essendo dunque
facilmente rimovibili, non costituiscono, da soli, prova di inadempimento in caso di loro assenza; salva l’esistenza di
ulteriori elementi di riscontro sull’inadempimento dell’istituto [sottolineatura aggiunta]. Nei servizi di televigilanza ed
intervento su allarme, i rapporti di intervento e le relazioni del sistema di televigilanza hanno uso amministrativo interno;
al cliente, in caso di necessità, e su esplicita richiesta formulata in forma scritta, verrà fornita apposita relazione da parte
del responsabile dell’Istituto” [sottolineatura aggiunta].
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24. Con specifico riferimento alla clausola relativa all’esonero di responsabilità di Securpol per
fatti derivanti dal mancato funzionamento dell’impianto di cui al punto 4 del contratto di
comodato, la Parte richiama le medesime considerazioni in merito alla natura di obbligazione di
mezzi e non di risultato della prestazione cui è tenuto l’istituto di vigilanza. Il mancato
funzionamento dell’impianto legittimerà il cliente-consumatore ad attivare le tutele contrattuali per
i danni prevedibili e non quelle extra-contrattuali per danni da furto. Infine, la Parte ritiene che
sarebbe applicabile la disciplina in tema di comodato dettata dal codice civile negli articoli da
1804 c.c. a 1810 c.c..
25. Nel corso del procedimento, la Parte si è dichiarata disponibile a modificare la clausola di cui
al punto 12 del contratto di vigilanza14, facendo esplicitamente salva l’ipotesi di propria
responsabilità per dolo o colpa grave. In ipotesi di responsabilità diverse dal dolo e dalla colpa
grave, viene previsto un quantum di danno risarcibile.
Analoga modifica è stata comunicata anche con riguardo alla clausola di cui al punto 4 del
contratto per la fornitura di impianti di televigilanza e teleallarme in comodato15, tenendo conto
degli obblighi a carico del cliente in quanto comodatario del bene. In particolare, nella nuova
stesura della clausola in questione, l’istituto si impegna ad offrire i propri servizi, secondo canoni
di diligenza, disponibilità e massima efficienza possibile, quali deterrenti e strumenti di
prevenzione. La clausola richiama poi gli obblighi del comodatario, secondo la disciplina
civilistica, facendo riferimento in particolare all’obbligo di custodia e conservazione della cosa
data in comodato secondo la diligenza del buon padre di famiglia, all’obbligo di servirsene per
l’uso determinato dal contratto o dalla natura della cosa, nonché di sostenere le spese di ordinaria
manutenzione, unitamente all’onere di avvisare l’istituto di qualsiasi malfunzionamento o
anomalia dell’apparecchiatura.
È stata, infine, prevista dal professionista la soppressione dell’art. 22 del contratto di vigilanza.
26. In ordine alla clausola di indicizzazione del prezzo di cui al punto 14 del contratto di vigilanza,
Securpol ha rappresentato che essa viene inserita in quanto i contratti per il servizio di vigilanza
restano in vigore per molti anni in considerazione dell’esiguità del canone rapportata all’utilità del
servizio. Per periodo contrattuale si intende ciascun arco temporale pari a quello inizialmente
pattuito tra le parti. In considerazione della descritta funzione, la clausola in esame non
sembrerebbe presentare un contenuto vessatorio.
27. Nel corso del procedimento, la Parte ha rappresentato di voler eliminare la clausola in esame.
14 “12) Responsabilità: l’Istituto si obbliga a svolgere i servizi contrattualizzati di vigilanza secondo diligenza e
correttezza, senza garanzia di risultato in termini di assoluta protezione da eventi di furto, danneggiamento, rapina o
qualsiasi altro sinistro od evento dannoso per il cliente rispetto agli obiettivi vigilati [sottolineatura aggiunta]. Salvo dolo o
colpa grave, [sottolineatura aggiunta] l’Istituto risponderà dei danni subiti dal Cliente nel caso in cui sussista un nesso
causale diretto tra l’inadempimento contrattuale, l’evento occorso al cliente, ed i relativi danni, nel limite di una penale
pari alla metà del valore del contratto sottoscritto fra le parti” [sottolineatura aggiunta].
15 “4) Responsabilità: l’Istituto eroga il servizio di collegamento allarme e pronto intervento secondo canoni di diligenza,
disponibilità e massima efficienza possibile. L’Istituto non garantisce il Cliente contro furti, rapine, danneggiamenti od
altri reati contro la persona od il patrimonio vigilati, ma offre i propri servizi, quali deterrenti e strumenti di prevenzione,
in conformità alle caratteristiche degli impianti installati. Ex art. 1808 c.c. il comodatario è tenuto a custodire e a
conservare la cosa con la diligenza del buon padre di famiglia. Egli non può servirsene che per l’uso determinato dal
contratto o dalla natura della cosa [sottolineatura aggiunta] e ne risponde per danni e sinistri arrecati a persone o cose in
genere, direttamente o indirettamente causati dalle apparecchiature oggetto del comodato. Il Cliente dovrà altresì
sostenere, in conformità alla disciplina legale, le spese di ordinaria manutenzione, quali, ad esempio, senza carattere
esaustivo, la sostituzione delle batterie, e la verifica di efficienza dell’impianto. Il cliente dovrà avvisare per iscritto o per
via telematica l’Istituto di qualsiasi malfunzionamento od anomalia” [sottolineatura aggiunta].
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28. Con riguardo alle clausole in tema di penali per inadempimento di cui ai punti 15 e 21 del
contratto di vigilanza, la Parte ha evidenziato che esse intendono tutelare il professionista da clienti
che cessano di onorare il contratto sebbene continuino ad utilizzare l’impianto e i servizi messi a
diposizione da Securpol. Tenendo conto dell’esiguità del canone a fronte degli enormi costi che
sostiene l’azienda per mantenere attive le pattuglie, la previsione di un’annualità di canone non
appare integrare il requisito dell’eccessiva onerosità di cui alla lettera f) del comma 2 dell’articolo
33 del Codice del Consumo.
29. Nel corso del procedimento, la Parte ha rappresentato di voler introdurre una nuova versione
delle suddette clausole, prevedendo una più chiara e trasparente informativa a vantaggio del
consumatore in ordine alle conseguenze, rispettivamente, della morosità e della risoluzione
anticipata del contratto per causa imputabile al cliente.
Più precisamente, con riguardo ai casi di morosità per mancato puntuale pagamento anche di un
solo canone, il professionista si riserva la facoltà di ridurre o sospendere del tutto il servizio sino al
saldo delle mensilità arretrate, previa comunicazione di messa in mora al cliente (anche via email); mentre, nel caso di morosità protratta per almeno due mensilità consecutive, si prevede che
il professionista possa sospendere l’emissione delle fatture successive, comunicando al cliente in
forma scritta (anche via e-mail) di voler continuare a prestare i propri servizi sino alla scadenza del
contratto con addebito dei canoni dovuti tramite un’unica fattura finale (nuova clausola di cui al
punto 14 del contratto di vigilanza).
Inoltre, con riguardo ai casi di risoluzione anticipata per causa imputabile al cliente, è stata
eliminata la previsione di una penale pari all’intero corrispettivo previsto fino alla naturale
scadenza del contratto.
30. Per quanto concerne le clausole in tema di disdetta di cui al punto 20 del contratto di vigilanza
e al punto 17 del contratto di comodato, la Parte ha evidenziato che esse rispondono all’esigenza di
programmare l’utilizzo delle risorse impiegate nel servizio sia in termini di dipendenti che di
impianti.
31. Nel corso del procedimento, la Parte ha prospettato una nuova versione delle clausole in
esame, riducendo il termine richiesto per il preavviso a 60 giorni e prevedendo altresì che il
rinnovo tacito del contratto avvenga per un periodo contrattuale pari ad 1 anno16 (nuova clausola
di cui al punto 19 del contratto di vigilanza).
IV. VALUTAZIONI CONCLUSIVE
32. Le presenti valutazioni hanno ad oggetto le clausole indicate al punto II del presente
provvedimento che presentano profili di vessatorietà ai sensi della disciplina di cui agli articoli 33
e ss. del Codice del Consumo. In sede di avvio del procedimento è stato indicato alla Parte che, per
le clausole riconducibili all’elenco di cui all’articolo 33, comma 2, del Codice del Consumo, è
prevista una presunzione legale di vessatorietà con contestuale richiamo dell’onere di fornire
elementi tali da costituire prova contraria di detta presunzione.
16 Nuovo Art. 19 del contratto di vigilanza: “Rinnovo tacito e disdetta: alla scadenza il contratto si intenderà tacitamente
rinnovato per un anno e così di seguito, [sottolineatura aggiunta] salvo disdetta da inviare presso la sede legale dell’istituto
a mezzo raccomandata A.R. almeno sessanta giorni prima della scadenza” [sottolineatura aggiunta]. Identica formulazione
è stata prospettata per l’art. 17 del contratto di comodato.
131
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33. Di seguito si procede alla valutazione dei singoli profili di vessatorietà per ciascuna
disposizione contrattuale rilevante, valutando anche le modifiche delle clausole che la Parte
intende attuare come prospettato nel corso del procedimento e, da ultimo, nella memoria del 14
maggio 2014.
34. In proposito, si rileva che la Parte non ha fornito elementi circa l’effettiva implementazione
delle clausole così come modificate prima dell’adozione del presente provvedimento; in proposito,
nella memoria del 14 maggio 2014, la Parte ha fatto presente che l’adozione dei nuovi moduli
contrattuali, in sostituzione di quelli recanti le clausole oggetto di avvio di istruttoria, avverrà dopo
la conclusione del procedimento.
A. Clausole volte a limitare le azioni o i diritti del consumatore in caso di inadempimento totale
o parziale o di adempimento inesatto da parte del professionista e a sancire a carico del
consumatore decadenze, limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, limitazioni all’adduzione
di prove, inversioni o modificazioni dell’onere della prova
A.1. La clausola relativa al termine di decadenza per la presentazione dei reclami
35. La clausola di cui al punto 11 del contratto per il servizio di vigilanza, descritta al punto II del
presente provvedimento, indica un termine esiguo entro cui comunicare eventuali irregolarità o
deficienze del servizio al decorso del quale viene ricollegato un espresso effetto di decadenza dalla
proposizione di ogni eccezione da parte del consumatore. Inoltre, la clausola nega qualsiasi valore
probatorio circa il corretto adempimento del servizio ai biglietti di controllo lasciati presso gli
immobili interessati dal servizio stesso, ai rapporti di intervento e alle relazioni di sistema di televigilanza, prevedendo che essi siano destinati ad un uso amministrativo interno, nonché una
rinuncia del cliente alla loro comunicazione. In tal modo, la clausola priva sostanzialmente il
cliente/consumatore di qualsiasi possibile mezzo di riscontro circa il corretto adempimento della
prestazione contrattuale di Securpol.
36. Per la sua formulazione, la clausola individua un’espressa ipotesi di preclusione di mezzi di
prova che limita le possibilità del consumatore di dar prova dell’inadempimento del professionista.
In tale prospettiva, rileva, oltre alla limitatezza dell’arco temporale entro cui far valere un reclamo,
soprattutto l’effetto decadenziale che discende dalla presente clausola.
37. Pertanto, la previsione in esame risulta vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera
t), del Codice del Consumo, nella misura in cui prevede a carico del consumatore limitazioni della
facoltà di opporre eccezioni e all'adduzione di prove, nonché inversioni o modificazioni dell'onere
della prova nei confronti del professionista.
38. Avendo Securpol comunicato, nel corso del procedimento, di voler riformulare la clausola nel
senso di ampliare il termine per comunicare eventuali reclami a 72 ore, di eliminare il riferimento
all’effetto decadenziale a carico del cliente e di non escludere del tutto l’eventuale valore
probatorio dei biglietti di controllo in presenza di ulteriori elementi di riscontro
sull’inadempimento del professionista. Pertanto saranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di
contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento e la nuova versione della clausola in
esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2,
lettera t), del Codice del Consumo.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
A.2. La clausola relativa all’esonero di responsabilità nelle ipotesi di furti e danni
39. La clausola di cui al punto 12 del contratto per il servizio di vigilanza, denominata
“Responsabilità”, descritta al punto II del presente provvedimento, esclude la responsabilità di
Securpol per eventuali furti, danni e sinistri, prevedendo per le ipotesi di comprovata negligenza
un ammontare predeterminato (pari ad un mese di canone) per il risarcimento del danno, nonché
una manleva per eventuali pretese di terzi.
40. La predetta previsione contrattuale risulta vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2,
lettera b), del Codice del Consumo, nella misura in cui esclude o limita le azioni e i diritti dei
consumatori nei confronti del professionista in caso di inadempimento totale o parziale o di
adempimento inesatto da parte del professionista.
41. Sul punto, le argomentazioni di Securpol circa la natura di obbligazione di mezzi oggetto del
servizio di vigilanza appaiono inconferenti in quanto ad essere oggetto di contestazione non è tale
profilo, bensì la previsione generalizzata e perentoria di un’esclusione di responsabilità da parte
del professionista.
42. Nel corso del procedimento, Securpol ha rappresentato di voler riformulare la clausola in
esame, non prevedendo alcun esonero di responsabilità. In relazione alle sole ipotesi diverse dal
dolo e dalla colpa grave, viene previsto un limite al quantum risarcibile.
Pertanto, tenuto conto della natura dell’attività svolta, saranno rimossi i profili di vessatorietà
oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio Ciò posto, la nuova versione della clausola
in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2,
lettera b), del Codice del Consumo.
A.3. La clausola relativa ai limiti di responsabilità del professionista
43. La clausola di cui al punto 22 del contratto per il servizio di vigilanza, denominata “Limiti di
responsabilità”, descritta al punto II del presente provvedimento, esclude la responsabilità di
Securpol per danni a persone e cose ove non imputabili a dolo o colpa grave dei dipendenti di
Securpol stessa.
44. La predetta previsione contrattuale risulta vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2,
lettera b), del Codice del Consumo, nella misura in cui esclude o limita le azioni e i diritti dei
consumatori nei confronti del professionista in caso di inadempimento totale o parziale o di
adempimento inesatto da parte del professionista.
45. Avendo Securpol fatto presente, nel corso del procedimento, di voler procedere alla
soppressione della clausola in esame, sono da ritenersi rimossi i profili di vessatorietà oggetto di
contestazione nella comunicazione di avvio del presente procedimento. Pertanto, l’eliminazione
della clausola in esame è idonea a superare i profili di vessatorietà evidenziati, ai sensi
dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, nella comunicazione di avvio
del presente procedimento.
A.4. La clausola in tema di responsabilità per furti e danni derivante dal parziale o mancato
funzionamento delle apparecchiature di allarme
46. La clausola di cui al punto 4 del contratto di comodato per le apparecchiature di allarme,
denominata “Responsabilità”, descritta al punto II del presente provvedimento, contempla
un’espressa esclusione di responsabilità dell’istituto di vigilanza per eventuali furti, danni e sinistri
derivanti dal funzionamento ovvero dal parziale o mancato funzionamento delle apparecchiature
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d’allarme date in comodato, prevedendo un’assunzione generalizzata di responsabilità a carico del
comodatario.
47. La previsione contrattuale in esame risulta vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2,
lettera b), del Codice del Consumo nella misura in cui esclude o limita le azioni e i diritti dei
consumatori nei confronti del professionista in caso di inadempimento totale o parziale o di
adempimento inesatto da parte del professionista.
48. Avendo Securpol rappresentato, nel corso del procedimento, di voler modificare la clausola nel
senso di eliminare l’ipotesi di manleva generalizzata del professionista e di fare riferimento agli
obblighi a carico del cliente in quanto comodatario del bene, saranno rimossi i profili di
vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento. Ciò posto, la
nuova versione della clausola in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi
dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo.
B. Clausole che stabiliscono un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del
contratto per comunicare la disdetta al fine di evitare la tacita proroga o rinnovazione
49. La clausola di cui al punto 20 del contratto di vigilanza e la clausola di cui al punto 17 del
contratto di comodato, denominate entrambe “Rinnovo tacito e disdetta”, descritte al punto II del
presente provvedimento, prevedono un termine per la disdetta pari a sei mesi prima della data di
scadenza per evitare il rinnovo del contratto per un periodo di tempo pari alla durata del contratto
originario. Sul punto, si fa presente che, come risulta dalla lettura dei moduli contrattuali, il
contratto di vigilanza ed il contratto di comodato hanno durata triennale17.
50. Pur considerando la specifica natura del servizio di vigilanza privata, che impone al
professionista l’impiego di personale dedicato ad una prestazione periodica con una cadenza anche
giornaliera, la previsione, nelle clausole predisposte dal professionista, di un termine di sei mesi
per la disdetta rispetto alla scadenza del contratto al fine di evitare il rinnovo tacito appare
principalmente dettata nell’interesse del professionista predisponente, non solo a meglio
organizzare e programmare l’attività d’impresa, ma anche ad assicurarsi una base il più possibile
stabile di clientela, rendendone più difficile la mobilità verso altri operatori. Dal lato del
consumatore aderente, invece, un termine di sei mesi comporta l’onere di attivarsi ben prima del
predetto termine, non solo per comunicare la disdetta, ma prima ancora per valutare la
convenienza della prosecuzione del rapporto contrattuale in essere oltre alla sua scadenza, e, se del
caso, per reperire altra impresa cui affidare il servizio di manutenzione dell’impianto valutando le
offerte disponibili sul mercato.
51. Le condizioni contrattuali di fornitura predisposte da Securpol oggetto di istruttoria
contemplano disposizioni che, nel loro complesso, hanno l’effetto di vincolare il consumatore
all’operatore con cui ha sottoscritto il contratto originario. In particolare, la durata iniziale del
contratto è di tre anni e la clausola di cui al punto 20 prevede che il rinnovo tacito avvenga per un
17 Più precisamente, per quanto riguarda il contratto di vigilanza, la clausola di cui al punto 19 , denominata “durata e
decorrenza”, prevede che “il presente contratto avrà la durata di anni tre, a decorrere dalla data di inizio del servizio o,
nel caso di servizi resi a mezzo di apparecchiature di controllo, da quella del verbale di consegna e collaudo
dell’impianto”. Per quanto riguarda il contratto di comodato, la clausola di cui al punto 16, denominata “durata e
decorrenza”, prevede che “il presente contratto avrà la durata di anni tre, a decorrere dalla data di inizio del servizio di
vigilanza cui esso accede e di cui fa parte integrante, e di allacciamento alla centrale operativa dell’Istituto ed al termine
si rinnoverà per eguale periodo in caso di mancata disdetta nei termini di cui al successivo paragrafo”.
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uguale periodo di tempo. Inoltre, in caso di risoluzione anticipata per inadempimento del
consumatore, la clausola di cui al punto 21 prevede il pagamento di una penale pari alle frazioni di
canone fino alla naturale scadenza del contratto fino al massimo di un’annualità. In generale, non
si rinvengono previsioni contrattuali in grado di controbilanciare il meccanismo di rinnovo tacito
ove non venga comunicata la disdetta nei sei mesi antecedenti la data di scadenza, quale ad
esempio la possibilità di recedere con congruo preavviso successivamente al tacito rinnovo, senza
penali18.
52. Alla luce delle predette considerazioni, le previsioni contrattuali in esame integrano una
fattispecie di cui agli articoli 33, commi 1 e 2, lettera i) del Codice del Consumo, in quanto
stabiliscono un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per
comunicare la disdetta al fine di evitare il tacito rinnovo.
53. Nel corso del procedimento, la Parte ha rappresentato di voler adottare una nuova versione
delle clausole in esame che rimuove i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella
comunicazione di avvio del procedimento nella misura in cui è stato indicato un termine
sensibilmente più breve entro cui il consumatore può comunicare la disdetta (sessanta giorni); è
stato anche ridotto da tre anni ad uno il periodo di rinnovo del contratto. Pertanto, verranno rimossi
i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento.
Ciò posto, la nuova versione della clausola di cui al punto 20 del contratto per il servizio di
vigilanza - che, per effetto della nuova numerazione, è ora la clausola di cui al punto 19 - e la
nuova versione della clausola di cui al punto 17 del contratto di comodato non integrano una
fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del Codice del
Consumo.
C. Clausole che impongono al consumatore, in caso di inadempimento o di ritardo
nell’adempimento e di risoluzione anticipata per qualsiasi causa, il pagamento di penali di
importo manifestamente elevato
C.1. La clausola in tema di morosità del cliente
54. La clausola di cui al punto 15, denominato “Morosità”, descritta al punto II del presente
provvedimento,
prevede che, in caso di morosità protratta per due mensilità, l’istituto possa risolvere il contratto e
che il consumatore sia tenuto a versare l’intero corrispettivo sino alla naturale scadenza del
contratto.
18 Nei provvedimenti adottati nell’ambito dei servizi di fornitura e di manutenzione degli ascensori (Provv. n. 24540 del 9
ottobre 2013 caso CV/6 Capozza - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013; Provv. n. 24541 del 9
ottobre 2013, caso CV/44 Monti Servizi Ascensori - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013;
Provv. n. 24542 del 9 ottobre 2013 CV/ 45 Schindler - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013;
Provv. n. 24543 del 9 ottobre 2013, caso CV/46 M.I.A. - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll.n. 43/2013;
Provv. n. 24544 del 9 ottobre 2013, caso CV/47 KONE - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll.n. 43/2013;
Provv. n. 24545 del 9 ottobre 2013, caso CV/48 CEAM - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll.n. 43/2013;
Provv. n. 24546 del 9 ottobre 2013, caso CV/49 Thyssenkrupp - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n.
43/2013; Provv. n. 24547 del 9 ottobre 2013, caso CV/ 50 OTIS - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n.
43/2013), richiamando sul punto anche giurisprudenza di merito (cfr. Corte di Appello di Roma, Sez. II, sentenza del 7
maggio 2002, n.1780), l’Autorità ha considerato vessatorie ai sensi dell’articolo 33, comma 1 e 2, lettera i) del Codice del
Consumo, le clausole che prevedevano un termine per comunicare la disdetta di 60 giorni prima della scadenza per i
contratti di durata annuale e di 90 giorni per contratti di durata superiore ad un anno.
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55. Si rileva che l’intero canone pattuito nel contratto - che costituisce la penale per
inadempimento - corrisponde al quantum dovuto dal consumatore per tutte le attività che l’impresa
avrebbe dovuto svolgere nel corso della validità dell’intero contratto di vigilanza di durata
pluriennale. Trattandosi di un contratto di durata a prestazioni periodiche, in caso di risoluzione
anticipata dello stesso - ancorché per inadempimento del consumatore - una parte, potenzialmente
anche molto rilevante, delle prestazioni contrattuali non verrà eseguita affatto, proprio a causa
dell’intervenuta cessazione del rapporto, essendo non di meno dovuto dal consumatore l’intero
corrispettivo.
56. In proposito, si richiama un orientamento della Corte di Cassazione che ha considerato la
previsione contrattuale dell’obbligo del consumatore, in caso di inadempimento, di pagare l’intero
corrispettivo pattuito (o somma equivalente) come rientrante nella presunzione di vessatorietà
della penale ai sensi dell’articolo 33, lettera f), del Codice del Consumo19.
Pertanto, tale clausola è vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera f), del Codice del
Consumo, in quanto impone al consumatore, in caso di inadempimento o di ritardo
nell'adempimento, il pagamento di una somma di denaro a titolo di risarcimento, clausola penale o
altro titolo equivalente d'importo manifestamente eccessivo.
57. La medesima clausola prevede, inoltre, che la risoluzione possa essere esercitata dal
professionista “senza alcun obbligo di preavviso”, impedendo al consumatore di eccepire
l’effettivo pagamento del canone.
Per tale profilo, la clausola in esame è vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t),
del Codice del Consumo, nella misura in cui prevede a carico del consumatore limitazioni della
facoltà di opporre eccezioni e all'adduzione di prove.
58. Alla luce delle considerazioni svolte, la predetta clausola integra una fattispecie di clausola
vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere f) e t), del Codice del Consumo.
59. Nel corso del procedimento, la Parte ha comunicato di voler apportare alla clausola in esame
una modifica che appare idonea a rimuovere i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella
comunicazione di avvio del presente procedimento nella misura in cui non è prevista una penale
pari all’intero corrispettivo pattuito, in caso di risoluzione per inadempimento del clienteconsumatore a fronte di una prestazione non eseguita. Inoltre, è introdotta un’adeguata informativa
al cliente in ordine alle conseguenze del mancato puntuale pagamento dei canoni dovuti. Pertanto,
verranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del
presente procedimento. Ciò posto, la nuova versione della clausola in esame che - per effetto della
nuova numerazione - è ora la clausola di cui al punto 14, non integra una fattispecie di clausola
vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere f) e t), del Codice del Consumo.
19 Cfr. Cassazione civile sez. III, 3 novembre 2010, n. 22357, ove con riferimento ad un contratto di mediazione
immobiliare ha rilevato che “se, invece, il rifiuto di concludere il contratto da parte di chi abbia conferito l'incarico tragga
origine dalla sussistenza, originaria o sopravvenuta, di circostanze ostative alla conclusione stessa, di cui la stessa parte
abbia omesso di informare il mediatore al momento del patto o cui abbia dato causa successivamente, sarebbe allora
configurabile una sua responsabilità per violazione dei doveri di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c..
In casi siffatti, la previsione dell'obbligo di pagare comunque la provvigione o somma equivalente integrerebbe una
clausola penale e sarebbe dunque soggetta al diverso apprezzamento di cui all'art. 1469 bis c.c., comma 2, n. 6, (ora art.
33, comma 2, lett. f, del codice del consumo), concernente la presunzione di vessatorietà delle clausole che, in caso di
inadempimento, prevedano il pagamento di una somma manifestamente eccessiva”.
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C.2. La clausola in tema di risoluzione anticipata del contratto
60. La clausola di cui al punto 21 del contratto di vigilanza, denominato “Risoluzione anticipata”,
descritta al punto II del presente provvedimento, prevede che, in caso di risoluzione per qualsiasi
causa imputabile al consumatore, quest’ultimo sia tenuto a versare fino ad un’annualità di canone,
fatto salvo il maggior danno.
61. Valgono, in proposito, le medesime considerazioni sopra svolte rispetto alla vessatorietà di
penali a carico del consumatore nelle ipotesi di suo inadempimento pari all’intero corrispettivo
pattuito, oltre che l’orientamento della Suprema Corte sul punto.
62. Posto che il contratto adottato da Securpol ha una durata di tre anni, la clausola in esame risulta
vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera f), del Codice del Consumo, in quanto
impone al consumatore, in caso di risoluzione per suo inadempimento, il pagamento in un’unica
soluzione di una somma che risulta manifestamente eccessiva, potendo essere anche pari all’intero
corrispettivo del servizio pattuito, laddove la risoluzione del contratto si verifichi nel corso
dell’ultimo anno del rapporto, facendo inoltre salva la prova del maggior danno.
63. Nel corso del procedimento, la Parte ha comunicato una modifica della predetta clausola che
appare idonea a rimuovere i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di
avvio del presente procedimento nella misura in cui non prevede una penale pari all’intero
corrispettivo pattuito, in caso di inadempimento o di ritardo nell’adempimento del cliente, né fa
salvo il maggior danno per l’istituto. Pertanto, verranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di
contestazione nella comunicazione di avvio del presente procedimento. Ciò posto, la nuova
versione della clausola in esame che - per effetto della nuova numerazione, è ora la clausola di cui
al punto 20 - non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e
2, lettera f), del Codice del Consumo.
D. Clausole in tema di indicizzazione del prezzo
64. La clausola di cui al punto 14 del contratto di vigilanza attribuisce al professionista la facoltà
di modificare i canoni in base alle variazioni dell’indice ISTAT, senza indicare con chiarezza né il
criterio dell’adeguamento, né il periodo a partire dal quale tale facoltà potrebbe essere esercitata
atteso che indica genericamente “primo periodo contrattuale” e “periodo successivo”.
Ciò posto, tale clausola è vessatoria in base al combinato disposto degli articoli 33, commi 1 e 6, e
35, comma 1, del Codice del Consumo, in quanto le modalità di variazione del prezzo nelle ipotesi
di sua indicizzazione non appaiono descritte in modo chiaro e comprensibile 20.
65. Avendo Securpol, nel corso del procedimento, comunicato di voler eliminare la clausola in
esame, sono da ritenersi rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella
comunicazione di avvio del presente procedimento. Ciò posto, l’eliminazione della clausola in
esame è idonea a superare i profili di vessatorietà evidenziati ai sensi degli articoli 33, commi 1 e
6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo.
RITENUTO che per le clausole oggetto della comunicazione di avvio del procedimento vige una
presunzione legale di vessatorietà ex articolo 33, comma 2, del Codice del Consumo e che
Securpol non ha fornito elementi pienamente sufficienti per superare tale presunzione;
20 Sulla rilevanza dei criteri di chiarezza e comprensibilità nell’ambito della disciplina delle clausole vessatorie si veda, da
ultimo, la sentenza della Corte di Giustizia IV sezione del 30 aprile 2014, causa C-26/13, Árpad Kásler / OTP Jelzálogbank
ZRT .
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RITENUTO, in particolare, sulla base delle considerazioni suesposte, che le clausole descritte al
punto II del presente provvedimento, sono vessatorie ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere
b), f), i) e t), comma 6 e dell’articolo 35, comma 1, del Codice del Consumo in quanto tali da
determinare, a carico del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi
derivanti dal contratto;
RITENUTO che è dovuta la pubblicazione di un estratto del presente provvedimento per informare
compiutamente i consumatori della vessatorietà delle clausole oggetto della presente valutazione
sul sito dell’Autorità e della Parte ai sensi dell’articolo 37 bis, comma 2, del Codice del Consumo
e dell’articolo 21, comma 8, del Regolamento; che appare congruo che la predetta pubblicazione
sul sito di Securpol Group S.r.l. abbia la durata di venti giorni consecutivi; che non si ritengono,
inoltre, sussistenti particolari elementi di fatto e di diritto per disporre ulteriori misure di
informazione dei consumatori;
DELIBERA
a) che la clausola di cui al punto 11 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol
Group S.r.l. relativa alla presentazione dei reclami, descritta al punto II del presente
provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2,
lettera t), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
b) che la clausola di cui al punto 12 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol
Group S.r.l. relativa alla responsabilità del professionista, descritta al punto II del presente
provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2,
lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
c) che la clausola di cui al punto 14 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol
Group S.r.l., relativa all’indicizzazione del prezzo, descritta al punto II del presente
provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e
6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
d) che la clausola di cui al punto 15 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol
Group S.r.l., relativa ai casi di morosità, descritta al punto II del presente provvedimento, integra
una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere f) e t), del
Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
e) che la clausola di cui al punto 20 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol
Group S.r.l., relativa al termine per comunicare la disdetta prima della data di scadenza per evitare
il rinnovo del contratto, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di
clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del Codice del Consumo, per le
ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
f) che la clausola di cui al punto 21 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol
Group S.r.l., relativa alla risoluzione anticipata, descritta al punto II del presente provvedimento,
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integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera f), del
Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
g) che la clausola di cui al punto 22 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol
Group S.r.l., relativa ai limiti di responsabilità del professionista, descritta al punto II del presente
provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2,
lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
h) che la clausola di cui al punto 4 del contratto di comodato per le apparecchiature d’allarme
adottato da Securpol Group S.r.l., relativa al regime di responsabilità del professionista, descritta al
punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi
dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti
in motivazione;
i) che la clausola di cui al punto 17 del contratto di comodato per le apparecchiature d’allarme
adottato da Securpol Group S.r.l., relativa al termine per comunicare la disdetta prima della data di
scadenza per evitare il rinnovo del contratto, descritta al punto II del presente provvedimento,
integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del
Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
DISPONE
a) che la società Securpol Group S.r.l. pubblichi, a sua cura e spese, un estratto del provvedimento
ai sensi dell’articolo 37 bis del Codice del Consumo e dell’articolo 21, comma 8, del
Regolamento, secondo le seguenti modalità:
1) il testo dell’estratto del provvedimento è quello riportato nell’allegato al presente
provvedimento;
2) il testo dell’estratto del provvedimento dovrà essere pubblicato per venti giorni consecutivi sulla
home page del sito www.securpolgroup.it con adeguata evidenza grafica, entro venti giorni dalla
comunicazione dell’adozione del presente provvedimento;
b) che la pubblicazione del testo dell’estratto del provvedimento dovrà essere preceduta dalla
comunicazione all'Autorità della data in cui la stessa avrà luogo e dovrà essere seguita, entro tre
giorni, dall'invio all'Autorità di una copia del predetto estratto così come pubblicata sulla home
page del sito www.securpolgroup.it.
c) che la pubblicazione dovrà ricalcare in toto impostazione, struttura e aspetto dell’estratto
allegato al presente provvedimento; le modalità di scrittura, di stampa e di diffusione non
dovranno essere tali da vanificare gli effetti della pubblicazione; in particolare, nella pagina del
sito internet di pubblicazione dell’estratto, così come nelle restanti pagine, non dovranno essere
riportati messaggi che si pongano in contrasto con il contenuto dell’estratto o che comunque
tendano ad attenuarne la portata e il significato.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
Ai sensi dell’articolo 37 bis, comma 2, del Codice del Consumo, in caso di inottemperanza
l'Autorità applica una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 50.000 euro.
Avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al TAR del Lazio, ai sensi
dell’articolo 37 bis, comma 4, del Codice del Consumo e dell'art. 135, comma 1, lettera b), del
Codice del processo amministrativo (Decreto Legislativo 2 luglio 2010, n. 104), entro sessanta
giorni dalla data di comunicazione dello stesso, fatti salvi i maggiori termini di cui all’art. 41,
comma 5, del Codice del processo amministrativo, ovvero può essere proposto ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica ai sensi dell’art.8 del Decreto del Presidente della
Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199 entro il termine di centoventi giorni dalla data di
comunicazione del parere stesso.
Il presente provvedimento verrà comunicato ai soggetti interessati e pubblicato nel Bollettino
dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.
L’estratto del provvedimento è altresì pubblicato, entro venti giorni dalla comunicazione della sua
adozione, in apposita sezione del sito internet istituzionale dell’Autorità.
IL SEGRETARIO GENERALE
Roberto Chieppa
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
CV100 - SECURPOL GROUP-CONTRATTI SETTORE DELLA VIGILANZA PRIVATA
Allegato al provvedimento n. 24958
Allegato al provvedimento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato del 5 giugno
2014 in materia di tutela amministrativa contro le clausole vessatorie ex articolo 37 bis del Codice
del Consumo.
[OMISSIS]
In data 13 febbraio 2014, è stato avviato il procedimento CV100 – Securpol Group-contratti
settore della vigilanza privata nei confronti della società Securpol Group S.r.l. (di seguito
Securpol).
[OMISSIS]
Le clausole oggetto di valutazione nel presente provvedimento hanno per oggetto o per effetto di:
a) limitare le azioni o i diritti del consumatore in caso di inadempimento totale o parziale o di
adempimento inesatto da parte del professionista e sancire a carico del consumatore decadenze,
limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, limitazioni all’adduzione di prove, inversioni o
modificazioni dell’onere della prova;
b) imporre al consumatore, in caso di inadempimento o di ritardo nell’adempimento e di
risoluzione anticipata per qualsiasi causa, il pagamento di penali di importo manifestamente
elevato, sancendo limitazioni all’adduzione di prove;
c) stabilire un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per
comunicare la disdetta al fine di evitare il tacito rinnovo.
Oggetto di valutazione sono altresì le clausole di indicizzazione del prezzo non redatte in modo
chiaro e comprensibile.
[OMISSIS]
a) Contratto per il servizio di vigilanza
“11) Reclami: L’irregolarità o la deficienza del servizio debbono essere tempestivamente
comunicate alla direzione dell’Istituto, e comunque per iscritto entro le 48 ore successive
all’evento, pena la decadenza da ogni eccezione. Eventuali biglietti di controllo, ove apposti,
servono esclusivamente per uso amministrativo interno all’istituto e non costituiscono in alcun
modo prova dell’effettuazione o meno del servizio. I rapporti di intervento e le relazioni del
sistema di televigilanza hanno uso esclusivamente interno e riservato ed il cliente rinunzia
espressamente alla loro comunicazione”.
“12) Responsabilità: l’istituto è tenuto a prestare e rispondere unicamente per i servizi di
vigilanza stabili, senza cioè assumere alcuna garanzia o responsabilità per eventuali furti, danni
141
142
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
od altri sinistri, come specificato all’art. 1). Nel caso di comprovata negligenza nell’esecuzione
del servizio l’Istituto risponderà mediante la penale fissa di una mensilità di canone (o di una
giornata per i servizi particolari), fatta salva ogni responsabilità dei propri dipendenti per dolo
e/o colpa grave. Coerentemente a quanto sopra il cliente si obbliga a manlevare l’Istituto da
pretese di terzi eccedenti la penale, così come determinata al presente articolo”.
“14) Adeguamento e revisione del canone: fuori dei casi di cui all’art. 1664 c.c. i canoni restano
fissi ed invariabili per il primo periodo contrattuale. Per ciascun periodo successivo potranno
essere adeguati in base alle variazioni dell’indice ISTAT dei prezzi di consumo, facendo
riferimento al mese precedente a quello di scadenza. Qualora per la tipologia del servizio, il
canone sia o sarà determinato in base a tariffe stabilite dal Prefetto, questo sarà automaticamente
adeguato al nuovo Decreto Prefettizio”.
“15) Morosità: [...] In caso di morosità protratta per almeno due mensilità consecutive, l’istituto
potrà sospendere l’emissione e presentazione delle fatture successive, senza che ciò comprovi la
mancata esecuzione della vigilanza, fermi restando gli obblighi derivanti dal servizio svolto,
ovvero risolvere senza alcun obbligo di preavviso il contratto, con conseguente obbligo da parte
del cliente di corrispondere oltre ai canoni scaduti quelli in scadenza sino alla naturale
risoluzione del contratto per scadenza del termine, a titolo di risarcimento del danno”.
“20) Rinnovo tacito e disdetta: alla scadenza il contratto si intenderà tacitamente rinnovato per
un eguale periodo e così di seguito, salvo disdetta da inviare presso la sede legale dell’Istituto a
mezzo raccomandata A/R almeno sei mesi prima della scadenza”.
“21) Risoluzione anticipata: in caso di anticipata risoluzione per qualsiasi causa imputabile al
cliente sono dovute in un’unica rata, oltre le quote di canone scadute e non pagate, le frazioni di
canone fino alla naturale scadenza del contratto fino al massimo di un’annualità di quota, fatta
salva la prova del maggior danno da parte dell’Istituto”.
“22) Limiti di responsabilità: l’Istituto non è responsabile per: [..]danni a persone e cose subiti
dal cliente e/o da terzi non imputabili a dolo e colpa grave dei dipendenti dell’Istituto”.
b) Contratto di comodato per le apparecchiature d’allarme
“4) Responsabilità: l’istituto non assume alcuna responsabilità o garanzia per eventuali furti,
danni, a persone o cose, o altre conseguenze derivanti dal funzionamento ovvero dal parziale o
mancato funzionamento delle apparecchiature oggetto del presente contratto. Il comodatario si
assume la totale responsabilità, senza rivalsa alcuna nei confronti dell’istituto, per danni e sinistri
arrecati a persone o cose in genere, direttamente o indirettamente causati dalle apparecchiature
oggetto del comodato”.
“17) Rinnovo tacito e disdetta: alla scadenza il contratto si intenderà tacitamente rinnovato, per
un eguale periodo e così di seguito, salvo disdetta da inviare presso la sede legale dell’Istituto a
143
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
mezzo raccomandata A/R almeno sei mesi prima della scadenza. In ogni caso, qualsiasi causa
risolutiva del contratto di vigilanza all’istituto comporterà l’automatica risoluzione del presente
contratto di comodato cui esso è relativo”.
[OMISSIS]
Di seguito si procede alla valutazione dei singoli profili di vessatorietà per ciascuna disposizione
contrattuale rilevante, valutando anche le modifiche delle clausole rappresentate nel corso del
procedimento e che Securpol Group intende attuare.
[OMISSIS]
RITENUTO, in particolare, sulla base delle considerazioni suesposte, che le clausole descritte al
punto II del presente provvedimento, sono vessatorie ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere
b), f), i) e t), comma 6 e dell’articolo 35, comma 1, del Codice del Consumo in quanto tali da
determinare, a carico del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi
derivanti dal contratto;
[OMISSIS]
DELIBERA
a) che la clausola di cui al punto 11 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol
Group S.r.l. relativa alla presentazione dei reclami, descritta al punto II del presente
provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2,
lettera t), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
b) che la clausola di cui al punto 12 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol
Group S.r.l. relativa alla responsabilità del professionista, descritta al punto II del presente
provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2,
lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
c) che la clausola di cui al punto 14 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol
Group S.r.l., relativa all’indicizzazione del prezzo, descritta al punto II del presente
provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e
6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
d) che la clausola di cui al punto 15 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol
Group S.r.l., relativa ai casi di morosità, descritta al punto II del presente provvedimento, integra
una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere f) e t), del
Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
e) che la clausola di cui al punto 20 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol
Group S.r.l., relativa al termine per comunicare la disdetta prima della data di scadenza per evitare
il rinnovo del contratto, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di
clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del Codice del Consumo, per le
ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
f) che la clausola di cui al punto 21 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol
Group S.r.l., relativa alla risoluzione anticipata, descritta al punto II del presente provvedimento,
integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera f), del
Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
g) che la clausola di cui al punto 22 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol
Group S.r.l., relativa ai limiti di responsabilità del professionista, descritta al punto II del presente
provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2,
lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
h) che la clausola di cui al punto 4 del contratto di comodato per le apparecchiature d’allarme
adottato da Securpol Group S.r.l., relativa al regime di responsabilità del professionista, descritta al
punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi
dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti
in motivazione;
i) che la clausola di cui al punto 17 del contratto di comodato per le apparecchiature d’allarme
adottato da Securpol Group S.r.l., relativa al termine per comunicare la disdetta prima della data di
scadenza per evitare il rinnovo del contratto, descritta al punto II del presente provvedimento,
integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del
Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
[OMISSIS]
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
CV101 - SICURITALIA-CONTRATTI SETTORE DELLA VIGILANZA PRIVATA
Provvedimento n. 24959
L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO
NELLA SUA ADUNANZA del 5 giugno 2014;
SENTITO il Relatore Dottor Salvatore Rebecchini;
VISTA la Parte III, Titolo I del Decreto Legislativo 6 settembre 2005, n. 206, recante “Codice del
Consumo” e successive modificazioni (di seguito, Codice del Consumo);
VISTO il “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e
comparativa, pratiche commerciali scorrette, clausole vessatorie” (di seguito, Regolamento),
adottato dall’Autorità con delibera dell’8 agosto 2012, pubblicato nella G.U. n. 200 del 28 agosto
2012;
VISTI gli atti del procedimento;
CONSIDERATO quanto segue:
I. LE PARTI
1. Sicuritalia Group Holding S.p.a. (di seguito, Sicuritalia Holding), in qualità di professionista, ai
sensi dell’art. 3 del Codice del Consumo. Sicuritalia Holding è a capo dell’omonimo gruppo
“Sicuritalia” ed è attiva nella fornitura di servizi di vigilanza privata attraverso la società da essa
controllata Sicuritalia S.p.a.. Rientrano in tale attività la vigilanza e la custodia di beni mobili o
immobili, che non implicano l'esercizio di pubbliche funzioni o lo svolgimento di attività che
disposizioni di legge o di regolamento riservano agli organi di polizia.
2. Sicuritalia S.p.a. (di seguito Sicuritalia), in qualità di professionista, ai sensi dell’art. 3 del
Codice del Consumo. Sicuritalia è controllata da Sicuritalia Holding.
II. LE CLAUSOLE OGGETTO DI VALUTAZIONE
3. Le clausole oggetto di valutazione nel presente provvedimento hanno per oggetto o per effetto
di:
a) limitare il diritto di recesso del consumatore nonché le azioni o i diritti in caso di
inadempimento totale o parziale o di adempimento inesatto da parte del professionista e sancire a
carico del consumatore decadenze, limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, all’adduzione di
prove, inversioni o modificazioni dell’onere della prova;
b) stabilire un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per
comunicare la disdetta al fine di evitare la tacita proroga o rinnovazione;
c) imporre come sede del foro competente sulle controversie località diversa da quella di residenza
o domicilio elettivo del consumatore.
4. Oggetto di valutazione sono altresì le clausole di indicizzazione del prezzo non redatte in modo
chiaro e comprensibile.
5. Le clausole in esame sono contenute in tre modelli contrattuali denominati rispettivamente
“Proposta di incarico servizi vigilanza ispettiva”, “Proposta di incarico servizi di ricezione di
145
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
segnalazioni di allarme” e “Contratto di comodato di apparecchiature di allarme” predisposti da
Sicuritalia Holding e Sicuritalia (di seguito anche i Professionisti).
6. Le proposte di incarico per i servizi di vigilanza ispettiva e per i servizi di ricezione di
segnalazioni di allarme presentano clausole di analogo contenuto. Per quanto concerne il
comodato, come indicato nell’articolo 11, tale contratto ha natura accessoria al contratto per i
servizi di vigilanza.
7. Ai fini della presente valutazione, assumono rilevanza i soli modelli contrattuali utilizzati con i
consumatori persone fisiche o soggetti agli stessi assimilabili, quali i condominii composti da
consumatori, da parte di Sicuritalia Holding attraverso la sua controllata Sicuritalia.
8. Costituiscono in particolare oggetto della presente valutazione le clausole di seguito trascritte:
a) Proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme
“4. Ai sensi del D.L. 50/92 e nella sola ipotesi che l’Utente sia persona fisica e che agisca per
scopi estranei alla propria attività professionale e possa conseguentemente essere qualificato
consumatore, è attribuita allo stesso diritto di recesso. Tale diritto, a pena di decadenza, dovrà
essere esercitato entro sette giorni dalla data di sottoscrizione della Proposta d’incarico, mediante
comunicazione scritta, inviando raccomandata A.R. (o telefax o telegramma da confermarsi con
raccomandata A.R. entro le successive quarantotto ore) presso la direzione generale dell’Istituto”.
“5. Anche nell’ipotesi di accettazione dell’incarico e conseguente perfezionamento del Contratto,
per ragioni tecniche nonché per casi di forza maggiore o per ordine delle Autorità, l’Istituto potrà
sospendere in qualunque momento l’erogazione del servizio. In tutti i casi, l’Istituto non risponde
degli eventuali danni comunque causati”.
“6. L’Istituto è sin d’ora esonerato dalla esecuzione del servizio in quelle zone in cui cessasse, per
qualunque ragione, di essere titolare delle necessarie autorizzazioni di Polizia e l’Utente rinunzia,
ora per allora, a qualsiasi richiesta di indennizzo o danno a ciò riconducibile. Al verificarsi
dell’eventualità di cui sopra, il Contratto dovrà ad ogni effetto considerarsi risolto di diritto per
quei servizi da prestarsi nella zona in cui l’Istituto non sia più dotato di autorizzazione di Polizia e
quindi in tutto o in parte, fermo restando l’obbligo del pagamento da parte dell’utente per
prestazioni già eseguite”.
“12. L’incarico di espletare i servizi di vigilanza s’intende sempre conferito per cinque anni. Alla
scadenza, il Contratto si intenderà in ogni caso tacitamente rinnovato per cinque anni e così di
seguito, salvo disdetta da darsi per lettera raccomandata A.R. almeno sei mesi prima della
scadenza. In occasione di revisione e/o rinnovo del Contratto con la sottoscrizione della presente
Proposta d’incarico, la stessa sostituisce integralmente quella precedente”.
“13. Eventuali reclami dovranno essere proposti per iscritto a pena di decadenza, anche via
telefax, entro 5 giorni dal verificarsi dell’evento”.
1 “La durata del presente contratto è sottoposto alla condizione che permanga in essere il contratto per la fornitura di
servizi di vigilanza, stipulato a parte con l’Istituto, per la cui erogazione sono necessarie le apparecchiature indicate a
tergo”.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
“14. I corrispettivi della presente Proposta d’incarico potranno subire variazioni su richiesta
dell’Istituto. Tali adeguamenti potranno essere attuati dall’Istituto in conseguenza di: disposizioni
Prefettizie; modifiche del Contratto Collettivo di Lavoro, Nazionale o Provinciale, della
Categoria; variazioni dei prezzi di consumo così come rilevate dall’Indice dei Prezzi al Consumo
per le Famiglie di operai ed Impiegati elaborato dall’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT). Le
variazioni si renderanno applicabili a decorrere dal trentesimo giorno dalla loro comunicazione”.
“17. L’Istituto non presta alcuna garanzia né si assume alcuna responsabilità per eventuali furti,
danni ed in genere pregiudizi subiti dall’Utente. In particolare, l’Istituto non assume alcuna
responsabilità derivante da ritardi nell’esecuzione del servizio di apertura e/o chiusura della
proprietà, con specifico riferimento agli eventuali danni conseguenti al non regolare inizio
dell’attività lavorativa del personale dell’Utente ed alla conseguente mancata produzione. Sarà
comunque onere dell’Utente comprovare sia l’inadempienza dell’Istituto e/o del suo personale
dipendente, che la riferibilità del danno all’inadempimento dell’Istituto e/o del suo personale
dipendente. Nel caso di comprovato inadempimento nell’esecuzione del servizio o di comprovata
riferibilità dei danni a tale inadempimento, l’Istituto sarà tenuto unicamente a versare all’Utente,
a titolo di penale fissa, una somma pari ad una mensilità del canone in corso. E’ esclusa pertanto
ogni risarcibilità di eventuale danno ulteriore subito dall’Utente. Qualora sia accertato il nesso di
causalità tra il danno subito ed il servizio prestato dall’Istituto, si conviene che gli onorari
conseguenti ad eventuali danni provocati a terzi nell’esecuzione del servizio saranno interamente
a carico dell’Utente. Stante quanto sopra, l’Utente rinuncia sin d’ora ad ogni ulteriore pretesa e
nel contempo manleva l’Istituto sia nei confronti dei terzi che dei propri assicuratori, assumendosi
in proprio il rischio di eventuali esborsi, avendo ritenuta corretta la ripartizione del rischio ed
adeguata la corrispondente penale a carico dell’Istituto, in considerazione della natura e del
costo del servizio così come commissionato. Si da altresì atto che da parte dell’Istituto
l’apposizione della clausola e della sua determinazione, con espressa accettazione da parte
dell’Utente, è stata essenziale e determinante ai fini dell’accettazione dell’incarico. L’Utente si
impegna inoltre a tutelarsi adeguatamente contro i rischi connessi alla propria attività”.
“19. Per qualsiasi controversia dovesse insorgere in relazione alla interpretazione, esecuzione o
risoluzione del presente rapporto, sarà competente in via esclusiva, a scelta di parte attrice, il
Foro di Como o il Foro di Torino”.
b) Contratto di comodato di apparecchiature di allarme
“4. Per i primi dodici mesi di durata del Comodato, l’Istituto si impegna, a seguito di
segnalazione del Comodatario, a riparare o sostituire a proprie spese le apparecchiature oggetto
del Comodato che dovessero risultare difettose per causa di fabbricazione o di normale usura”.
“6. L’istituto non assume alcuna responsabilità o garanzia per eventuali furti, danni a persone o
cose, o altre conseguenze derivanti dal funzionamento ovvero dal parziale o mancato
funzionamento delle apparecchiature oggetto del presente contratto.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
Il comodatario si assume la totale responsabilità, senza rivalsa alcuna nei confronti dell’Istituto,
per danni e sinistri arrecati a persone o cose in genere, direttamente o indirettamente causati dalle
apparecchiature oggetto del comodato”.
“8. Il canone forfettario previsto per la manutenzione ordinaria e l’estensione della garanzia delle
apparecchiature oggetto del Comodato potrà essere adeguata annualmente dall’Istituto sulla base
delle variazioni dei prezzi di consumo così come rilevate dall’Indice dei Prezzi al Consumo per le
Famiglie di operai ed Impiegati elaborato dall’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT)”.
“15. Per qualsiasi controversia dovesse insorgere in relazione alla interpretazione, esecuzione o
risoluzione del presente rapporto, sarà competente in via esclusiva il Foro relativo alla città in cui
ha sede l’Istituto”.
III. LE RISULTANZE ISTRUTTORIE
a) L’iter del procedimento
a.1) Attività preistruttoria e avvio del procedimento
9. Secondo le informazioni acquisite ai fini dell’applicazione dell’articolo 37 bis del Codice del
Consumo, e in particolare sulla base delle informazioni e della documentazione contrattuale fornite
da Sicuritalia e Sicuritalia Holding in data 9 gennaio 20142, in risposta ad una richiesta di
informazioni dell’8 agosto 20133, in data 13 febbraio 2014, è stato avviato il procedimento CV101
– Sicuritalia - contratti settore della vigilanza privata nei confronti dei predetti professionisti.
10. Nella comunicazione di avvio del procedimento è stato rappresentato alle Parti che le clausole
descritte al punto II del presente provvedimento, in sé o in collegamento tra loro, tenuto conto
delle altre clausole contrattuali, avrebbero potuto essere vessatorie ai sensi degli articoli 33, commi
1 e 2, lettere a), b), i), t) e u), comma 6 e 35, comma 1, del Codice del Consumo in quanto tali da
determinare, a carico del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi
derivanti dal contratto.
a.2) Il procedimento
11. Contestualmente alla comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’articolo 12,
comma 1, del Regolamento, è stata formulata una richiesta di informazioni alle Parti, chiedendo
altresì elementi tali da superare la presunzione di vessatorietà di cui all’articolo 33, comma 2,
lettere a), b), i), t) e u), del Codice del Consumo.
12. Informata l’Autorità nella sua adunanza del 12 febbraio 2014, ai sensi dell’art. 21, comma 6,
del Regolamento, in data 13 febbraio 2014 è stata disposta la consultazione di cui all’articolo 37
bis, comma 1, del Codice del Consumo tramite la pubblicazione di un comunicato sul sito
istituzionale dell’Autorità. Nell’ambito della consultazione, sono pervenute le osservazioni
2 Doc. 2.
3 Doc. 3.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
dell’Unione Nazionale Consumatori, in data 10 marzo 20144 e del CODACONS, in data 17 marzo
20145.
13. In data 17 marzo 20146 e 5 maggio 20147 sono pervenute le memorie di Sicuritalia e
Sicuritalia Holding con le informazioni richieste nella comunicazione di avvio. I predetti
professionisti hanno avuto accesso agli atti in data 26 marzo 2014.
14. In data 16 aprile 2014, presso gli uffici dell’Autorità, si è svolta l’audizione dei professionisti8,
ai sensi dell’articolo 12, comma 2, del Regolamento.
15. In data 5 maggio 2014 è stata comunicata alle Parti la data di conclusione della fase istruttoria
ai sensi dell’articolo 16, comma 1, del Regolamento.
16. In data 13 maggio, 21, 22 e 30 maggio 20149, Sicuritalia Holding e Sicuritalia hanno fatto
pervenire note conclusive.
b) Gli esiti della consultazione sul sito internet dell’Autorità
17. Nel corso della consultazione, in data 10 marzo 2014, l’Unione Nazionale Consumatori ha
rilevato la vessatorietà delle clausole oggetto di contestazione in sede di avvio del procedimento.
18. In ordine ai contratti per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme,
con riferimento alla clausola sul recesso di cui all’articolo 4, l’Unione Nazionale Consumatori ne
ha rilevato il contenuto vessatorio in quanto non terrebbe conto della disciplina introdotta dal D.
Lgs. del 21 febbraio 2014 n. 21, di recepimento della Direttiva 83/2011/UE sui diritti dei
consumatori (c.d. “Direttiva Consumer Rights”) che ha modificato gli articoli da 52 a 59 del
Codice del Consumo.
Per quanto concerne le clausole relative all’oggetto della prestazione e in tema di esonero da
responsabilità di cui agli articoli 5, 6 e 17, la predetta associazione ha rilevato il loro contenuto
vessatorio nella misura in cui, oltre a prevedere limitazioni di responsabilità soltanto a favore del
professionista, non prevederebbero che quest’ultimo risponda dei danni riconducibili ad un proprio
inadempimento, anche nell’ipotesi di interruzione del servizio per causa imputabile.
In merito alla durata del contratto di cui all’articolo 12, si osserva che essa dovrebbe essere
riportata in maniera chiara ed evidente nella pagina iniziale del contratto. Inoltre, il termine per
comunicare la disdetta (pari a sei mesi) appare eccessivo.
Relativamente all’articolo 13 in tema di termine per presentare i reclami, la clausola è ritenuta
vessatoria nella misura in cui non prevederebbe che l’evento potrebbe non essere conosciuto entro
il termine indicato per effettuare la segnalazione validamente.
Rispetto alla clausola in tema di variazione del prezzo di cui all’articolo 14, l’Unione Nazionale
Consumatori ne ha rilevato la vessatorietà nella misura in cui i costi del servizio potrebbero essere
soggetti ad aumenti non prevedibili al momento della stipula del contratto. Inoltre, indirettamente,
la clausola tenderebbe a distribuire sui consumatori il rischio di impresa.
4 Doc. 6.
5 Doc. 8.
6 Doc. 9.
7 Doc. 17.
8 Doc. 12.
9 Docc.19 e 20.
149
150
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Infine, in merito alla clausola relativa al foro di cui all’articolo 18, è stato rilevato che essa è in
contrasto con l’articolo 33, comma 2, lettera u), del Codice del Consumo, che considera vessatorie
le clausole che stabiliscono come sede del foro competente sulle controversie località diversa da
quella di residenza o domicilio elettivo del consumatore.
Rispetto al contratto di comodato di apparecchiature di allarme, la predetta associazione ha svolto
le medesime considerazioni con riferimento alle clausole di contenuto analogo in tema di
variazione dei prezzi, di responsabilità e foro competente.
19. Nel contributo pervenuto in data 17 marzo 2014, anche il CODACONS ha rilevato la
vessatorietà delle clausole oggetto di contestazione, svolgendo considerazioni simili a quelle sopra
riportate circa il carattere vessatorio delle clausole presenti nei contratti oggetto di valutazione.
Per quanto concerne la clausola avente ad oggetto il termine per presentare reclami, il
CODACONS ha altresì rilevato l’esiguità del termine di decadenza. Inoltre, rispetto alle clausole
in tema di variazione del prezzo, non sarebbe prevista la possibilità per il consumatore di recedere
dal contratto.
c) Le argomentazioni svolte dai professionisti e gli elementi forniti nel corso del procedimento
20. Le Parti hanno rappresentato che i contratti erano stati elaborati prima dell’entrata in vigore
della disciplina in tema di clausole vessatorie. Tuttavia, in sede di esecuzione, sarebbe stata
garantita l’applicazione delle normative poste a tutela del cliente ove questo rivesta la qualifica di
consumatore. Inoltre, già prima del ricevimento della comunicazione di avvio del 13 febbraio
2014, secondo quanto prospettato dalle Parti, i contratti e la comunicazione con la clientela erano
in corso di aggiornamento.
21. Le Parti hanno rilevato un impatto contenuto derivante dall’utilizzo dei contratti oggetto di
valutazione posto che la clientela consumer che usufruisce dei servizi di vigilanza “Sicuritalia”
rappresenterebbe una percentuale molto limitata, mentre tali servizi vengono forniti principalmente
a soggetti che svolgono un’attività imprenditoriale.
22. Nel merito della valutazione delle singole clausole oggetto del procedimento, le Parti hanno
illustrato la ratio del loro contenuto, negando il carattere vessatorio delle stesse. Le Parti hanno
tuttavia rappresentato di volerne modificare la formulazione al fine di eliminare i possibili profili
di criticità indicati nella comunicazione di avvio del 13 febbraio 2014. Le Parti hanno altresì
indicato di voler introdurre due differenti versioni dei contratti destinate, rispettivamente, alla
clientela consumer e a quella business. Pertanto, le modifiche proposte riguardano i modelli
contrattuali destinati ai clienti-consumatori e saranno adottate nei moduli contrattuali utilizzati a
partire dal 1° luglio 2014.
23. Per quanto concerne la previsione relativa al recesso, di cui all’articolo 4 delle proposte di
incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, le Parti hanno
ribadito il rispetto in concreto della normativa prevista dal Codice del Consumo10. Le Parti hanno
10 Ciò sarebbe evincibile anche dalle proprie Linee Guida per la rete vendita dove al punto 4, lettera b), viene indicato in
dieci giorni il termine previsto a favore del consumatore per comunciare il recesso, come previsto nella versione
dell’articolo 64 del Codice del Consumo antecedente all’entrata in vigore del D. Lgs. del 21 febbraio 2014, n. 21 (cfr. doc.
9).
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tuttavia rappresentato di voler modificare la clausola in esame, introducendo un termine per
esercitare il diritto di recesso pari a 14 giorni11.
24. In ordine alle clausole relative alla sospensione del servizio e all’esonero dalla prestazione del
servizio per cessazione delle relative autorizzazioni di cui agli articoli 5 e 6 delle proposte di
incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, le Parti hanno
fatto presente di fornire idonea informativa ai clienti-consumatori e che non si registrano lamentele
o segnalazioni al riguardo.
25. Le Parti hanno tuttavia rappresentato di voler di modificare la clausola relativa alla
sospensione del servizio di cui all’articolo 5 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e
per la ricezione di segnalazioni di allarme, prevedendo un obbligo specifico di informativa
preventiva al consumatore12. Per quanto concerne la clausola di cui all’articolo 6, in tema di
responsabilità nelle ipotesi di perdita della titolarità delle autorizzazioni dei predetti moduli
contrattuali, le Parti hanno comunicato una modifica volta a prevedere la loro responsabilità per
eventuali danni nelle ipotesi di dolo e colpa grave13, con l’indicazione di un quantum per il danno
risarcibile soltanto per le ipotesi di colpa lieve.
26. In ordine alla clausola relativa al termine per comunicare la disdetta al fine di evitare il tacito
rinnovo del contratto di cui all’articolo 12 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e
per la ricezione di segnalazioni di allarme, le Parti hanno rilevato che la previsione in esame si
giustifica per l’esigenza di organizzare in maniera efficiente il servizio, con particolare riferimento
al numero di dipendenti da assumere.
27. Le Parti hanno tuttavia rappresentato di voler ridurre il termine per la disdetta a 60 giorni,
riducendo altresì a tre anni la durata dei successivi rinnovi14.
11 “4. E’ attribuito all’Utente il diritto di recesso da esercitarsi, a pena di decadenza, entro 14 (quattordici) giorni dalla
data di sottoscrizione della Proposta d’Incarico [sottolineatura aggiunta],mediante comunicazione scritta, inviando
raccomandata A.R. (o telefax o telegramma da confermarsi con raccomandata A.R. entro le successive 48 ore) presso la
sede dell’Istituto.”
12 “5. Nell’ipotesi di accettazione della Proposta d’Incarico e conseguente perfezionamento del Contratto, l’Istituto potrà
sospendere in qualunque momento l’erogazione del servizio per ragioni di forza maggiore, incluse ipotesi di impedimenti
tecnici e ordini dell’autorità, comunque non imputabili all’Istituto stesso[sottolineatura aggiunta]. In tali casi, l’Istituto è
tenuto ad informare l’utente di detta sospensione [sottolineatura aggiunta]tramite raccomandata a.r. (o tramite
comunicazione per posta elettronica, laddove l’Utente abbia dato il proprio consenso a tale modalità di comunicazione)
non più tardi di 15 (quindici) giorni precedenti [sottolineatura aggiunta]la sospensione. Nell’eventualità che la sospensione
dipendesse da cause che non consentono una preventiva comunicazione entro il suddetto termine, tale comunicazione
dovrà essere inviata tempestivamente dall'Istituto non appena questi ne sia venuto a conoscenza [sottolineatura aggiunta].
13 “6.1 Fermo quanto previsto dal successivo articolo 6.2[sottolineatura aggiunta], l’Istituto è sin d’ora esonerato dalla
esecuzione del servizio in quelle zone in cui cessasse, per qualunque ragione, di essere titolare delle necessarie
autorizzazioni di Polizia. Al verificarsi dell’eventualità di cui sopra, il Contratto dovrà ad ogni effetto considerarsi risolto
di diritto per quei servizi da prestarsi nella zona in cui l’Istituto non sia più dotato, in tutto o in parte, di autorizzazione di
Polizia, fermo restando l’obbligo del pagamento da parte dell’Utente per le prestazioni già eseguite.
6.2 Nell’ipotesi di cui al precedente articolo 6, qualora la perdita delle autorizzazioni di Polizia sia imputabile all’Istituto,
quest’ultimo, ad eccezione delle ipotesi di dolo o colpa grave, [sottolineatura aggiunta] risponde esclusivamente dei danni
direttamente causati all’Utente e comunque nei limiti di una somma pari a (i) 12 (dodici) mensilità del canone in corso
qualora l’entità del danno non sia superiore a 50.000 (cinquantamila/00) Euro e (ii) 24 (ventiquattro) mensilità del canone
in corso qualora il danno sia superiore a 50.000 (cinquantamila/00) Euro.”
14 Di seguito si riporta la versione della clausola in tema di durata e disdetta riportata nel nuovo articolo 11 delle proposte
di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme “11 - L’incarico di espletare i servizi di
vigilanza s’intende sempre conferito per 5 (cinque) anni. Alla scadenza, il Contratto si intenderà tacitamente rinnovato per
151
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28. In merito alla clausola in tema di presentazione di reclami di cui all’articolo 13 delle proposte
di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, i professionisti
hanno rappresentato che la clausola ha lo scopo di evitare che i reclami vengano presentati ad una
distanza di tempo eccessiva rispetto all’effettivo accadimento. Tale clausola non comprimerebbe i
diritti del consumatore, ben potendo il cliente integrare il reclamo in una data successiva.
29. Le Parti hanno tuttavia comunicato di voler modificare la clausola in esame, prevedendo un
termine per effettuare il reclamo pari a venti giorni decorrenti dal momento in cui l’utente è venuto
a conoscenza dell’evento, eliminando effetti decadenziali derivanti dalla mancata presentazione
dello stesso15.
30. In ordine alle clausole di indicizzazione del prezzo contenute nell’articolo 14 delle proposte di
incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme e nell’articolo 8 del
contratto di comodato di apparecchiature di allarme, secondo le Parti, la loro funzione sarebbe
quella di mantenere allineati i ricavi ai costi soprattutto in considerazione della durata
quinquennale del contratto. Esse hanno altresì rappresentato che la clausola fa riferimento al
momento in cui i nuovi dati ISTAT sono resi disponibili al pubblico. Inoltre, l’ammontare
dell’incremento è pari al 100% dell’incremento dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo.
31. Le Parti hanno rappresentato di voler modificare le predette clausole, indicando espressamente
il termine di decorrenza dell’aggiornamento e la misura dello stesso pari al 100% della variazione
dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo16. La medesima modifica è stata comunicata con
riferimento alla clausola di analogo tenore contenuta nel contratto di comodato di apparecchiature
di allarme17.
32. Relativamente alle clausole in tema di esonero di responsabilità per eventuali furti, danni e in
genere pregiudizi subiti dall’utente, di cui all’articolo 17 delle proposte di incarico per il servizio
di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme e all’articolo 6 del contratto di comodato
di apparecchiature di allarme, le Parti hanno rappresentato che l’eventuale eliminazione delle
clausole in esame determinerebbe un aggravio dei costi ed un’alterazione della funzione del
una durata di 3 (tre) anni [sottolineatura aggiunta] e così di seguito salvo disdetta da darsi per lettera raccomandata A.R.
almeno 60 (sessanta) giorni prima della scadenza[sottolineatura aggiunta]. In occasione di revisione e/o rinnovo del
Contratto con la sottoscrizione della presente Proposta d’Incarico, la stessa sostituisce integralmente quella precedente.”.
15 “13. EVENTUALI RECLAMI DOVRANNO ESSERE PROPOSTI TEMPESTIVAMENTE [SOTTOLINEATURA AGGIUNTA]
PER ISCRITTO, ANCHE VIA TELEFAX, IN OGNI CASO NON OLTRE 20 (VENTI) GIORNI DAL MOMENTO IN CUI
L’UTENTE È VENUTO A CONOSCENZA DELL’EVENTO[SOTTOLINEATURA AGGIUNTA].”
16 “14. A DECORRERE DAL 1 APRILE SUCCESSIVO AL PRIMO ANNIVERSARIO DELLA SOTTOSCRIZIONE DELLA
PRESENTE PROPOSTA DI INCARICO, I CORRISPETTIVI QUIVI INDICATI SARANNO INCREMENTATI IN FUNZIONE DEL
100% DELLA VARIAZIONE DEI PREZZI AL CONSUMO COSÌ COME RILEVATE NELL’ANNO PRECEDENTE DALL’INDICE
DEI PREZZI AL CONSUMO[SOTTOLINEATURA AGGIUNTA] PER LE FAMIGLIE DI OPERAI ED IMPIEGATI ELABORATO
DALL’ISTITUTO NAZIONALE DI STATISTICA (ISTAT). LA VARIAZIONE DEI CORRISPETTIVI SARÀ COMUNICATA
DALL’ISTITUTO AL CONSUMATORE MEDIANTE AGGIORNAMENTO DELLA PAGINA WEB APPOSITAMENTE
PREDISPOSTA CON PREAVVISO DI ALMENO DUE (2) MESI[SOTTOLINEATURA AGGIUNTA].“
[…]. “
17 “8. A decorrere dal 1 aprile successivo al primo anniversario della sottoscrizione della Presente Proposta di
incarico[sottolineatura aggiunta], i corrispettivi quivi indicati saranno incrementati in funzione del 100% della variazione
[sottolineatura aggiunta] dei prezzi al consumo così come rilevate nell’anno precedente dall’Indice dei Prezzi al Consumo
per le Famiglie di Operai ed Impiegati elaborato dall’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT). La variazione dei
corrispettivi sarà comunicata [sottolineatura aggiunta] dall’Istituto al consumatore mediante aggiornamento della pagina
web appositamente predisposta con preavviso di almeno due (2) mesi. [sottolineatura aggiunta]”.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
contratto di vigilanza ove fosse previsto un obbligo di indennizzare senza limiti il clienteconsumatore, tenuto anche conto del prezzo contenuto del servizio.
33. Le Parti hanno tuttavia rappresentato di voler modificare le clausole in esame. In particolare,
per quanto concerne le proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di
segnalazioni di allarme, nella nuova versione della clausola, inserita nell’articolo 15, è fatta
esplicitamente salva l’ipotesi di responsabilità delle Parti per dolo o colpa grave. In ipotesi di
responsabilità diverse dal dolo e dalla colpa grave, viene previsto un quantum del danno
risarcibile18.
Con riferimento alla clausola di analogo tenore di cui all’articolo 6 del contratto di comodato di
apparecchiature di allarme, le Parti hanno proceduto ad una completa riformulazione del suo
contenuto, prevedendo anche nell’ipotesi in cui il danno sia riconducibile al mancato
funzionamento delle apparecchiature la responsabilità nelle ipotesi di dolo e colpa grave, con
l’indicazione di un quantum per il danno risarcibile soltanto per ipotesi di colpa lieve 19.
18 “15. In considerazione delle modalità con cui vengono svolti i servizi richiesti, gli stessi devono ritenersi volti a
contribuire alla sicurezza dell'Utente ma, in nessun caso, costituiscono una garanzia o un’assicurazione contro furti, danni
ed in genere pregiudizi subiti dall’Utente o da terzi, assumendo l’Istituto con il presente contratto un’obbligazione di mezzi
e non di risultato. Ciò premesso, nel caso in cui l’Utente abbia subito dei danni direttamente riferibili ad un’ipotesi di
comprovato inadempimento nell’esecuzione del servizio da parte dell’Istituto, ad eccezione delle ipotesi di dolo o colpa
grave [sottolineatura aggiunta], l’Istituto stesso sarà tenuto a versare all’Utente una somma pari a (i) 12 (dodici) mensilità
del canone in corso qualora l’entità del danno non sia superiore a 50.000 (cinquantamila/00) Euro e (ii) 24 (ventiquattro)
mensilità del canone in corso qualora il danno sia superiore a 50.000 (cinquantamila/00) Euro. È esclusa pertanto ogni
risarcibilità di eventuale danno ulteriore subito dall’Utente per qualsivoglia ragione. Sarà comunque onere dell’Utente
comprovare sia l’inadempienza dell’Istituto e/o del suo personale dipendente, che la riferibilità del danno
all’inadempimento dell’Istituto e/o del suo personale dipendente. Qualora sia accertato il nesso di causalità tra il danno
subito ed il servizio prestato dall’Istituto, si conviene inoltre che gli oneri conseguenti ad eventuali danni provocati a terzi
nell’esecuzione del servizio saranno interamente a carico dell’Utente, salvo i casi di dolo o colpa grave[sottolineatura
aggiunta]. Stante quanto sopra, l’Utente rinuncia sin d’ora ad ogni ulteriore pretesa e nel contempo manleva l’Istituto sia
nei confronti dei terzi che dei propri assicuratori, assumendosi in proprio il rischio di eventuali esborsi, avendo ritenuta
corretta la ripartizione del rischio ed adeguata la corrispondente penale a carico dell’Istituto, in considerazione della
natura e del costo del servizio così come commissionato. Si dà altresì atto che da parte dell’Istituto l’apposizione della
clausola e della sua determinazione, con espressa accettazione da parte dell’Utente, è stata essenziale e determinante ai
fini dell’accettazione dell’incarico. L’Utente s’impegna inoltre a tutelarsi adeguatamente contro i rischi connessi alla
propria attività”. ”
19 “6. Le apparecchiature vengono consegnate al comodatario funzionanti e potranno essere utilizzate unicamente per la
rilevazione e la trasmissione di segnalazioni di allarme dalla proprietà del comodatario indicata nel contratto. Il
comodatario si impegna ad osservare la massima diligenza nella conservazione della apparecchiature e sarà responsabile
di eventuali danneggiamenti o manomissioni delle stesse anche se imputabili a terzi. In particolare il comodatario si rende
garante, per tutta la durata del comodato, della diligente custodia e conservazione delle apparecchiature, non
servendosene per uso diverso da quello determinato dal presente contratto e non cedendo neppure temporaneamente l’uso
delle stesse a terzi, né a titolo gratuito né a titolo oneroso, impegnandosi altresì a non far eseguire interventi sulle
apparecchiature o traslochi da personale non espressamente autorizzato dall’Istituto”.
Nel caso in cui l’Utente abbia subito dei danni direttamente riferibili ad un’ipotesi di comprovato mancato funzionamento,
anche parziale, delle apparecchiature oggetto del presente Contratto e di comprovata riferibilità di tali danni ad un
inadempimento dell’Istituto o ad un difetto di produzione, ad eccezione delle ipotesi di dolo o colpa grave, l’Istituto sarà
tenuto a versare all’Utente una somma pari a [sottolineatura aggiunta ](i) 12 (dodici) mensilità del canone in corso
qualora l’entità del danno non sia superiore a 50.000 (cinquantamila/00) Euro e (ii) 24 (ventiquattro) mensilità del canone
in corso qualora il danno sia superiore a 50.000 (cinquantamila/00) Euro. È esclusa pertanto ogni risarcibilità di
eventuale danno ulteriore subito dall’Utente. Sarà comunque onere dell’Utente comprovare sia il parziale o mancato
funzionamento delle apparecchiature, che la riferibilità del danno a tale malfunzionamento. Qualora sia accertato il nesso
di causalità tra il danno subito ed il malfunzionamento, si conviene inoltre che gli oneri conseguenti ad eventuali danni
provocati a terzi da tale malfunzionamento saranno interamente a carico dell’Utente, salvo i casi di comprovato dolo o
colpa grave dell’Istituto[sottolineatura aggiunta]. Stante quanto sopra, l’Utente rinuncia sin d’ora ad ogni ulteriore pretesa
e nel contempo manleva l’Istituto sia nei confronti dei terzi che dei propri assicuratori, assumendosi in proprio il rischio di
eventuali esborsi, avendo ritenuta corretta la ripartizione del rischio ed adeguata la corrispondente penale a carico
dell’Istituto, in considerazione della natura e del costo del servizio così come commissionato. Si dà altresì atto che da
153
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34. Per quanto concerne le clausole in tema di foro competente di cui all’articolo 19 delle proposte
di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, e all’articolo 15
del contratto di comodato, le Parti hanno dichiarato di non averle mai fatte valere nei contenziosi
con i propri clienti-consumatori.
35. Le Parti hanno tuttavia rappresentato di voler modificare le clausole in esame prevedendo il
riferimento al luogo di residenza del cliente-consumatore o del luogo ove questi abbia eletto il
proprio domicilio, tanto nella nuova versione delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza
e per la ricezione di segnalazioni di allarme, quanto nel contratto di comodato di apparecchiature
di allarme20.
36. Infine, per quanto riguarda la clausola relativa alla garanzia dell’impianto concesso in
comodato per la durata di un anno, contenuta all’articolo 4 del contratto di comodato di
apparecchiature di allarme, le Parti evidenziano che essa è giustificata dalla circostanza che la
garanzia offerta dal soggetto da cui acquistano il bene è a sua volta pari ad un anno.
37. I professionisti hanno tuttavia comunicato di voler modificare la clausola in esame
introducendo un periodo di validità della garanzia pari a ventiquattro mesi e, per il periodo
successivo, l’obbligo di riparazione delle apparecchiature ove il danno sia imputabile al
professionista21.
IV. VALUTAZIONI CONCLUSIVE
38. Le presenti valutazioni hanno ad oggetto le clausole indicate al punto II del presente
provvedimento che presentano profili di vessatorietà ai sensi della disciplina di cui agli articoli 33
e ss. del Codice del Consumo. In sede di avvio del procedimento è stato indicato a Sicuritalia
Holding e a Sicuritalia che, per le clausole riconducibili all’elenco di cui all’articolo 33, comma 2,
del Codice del Consumo, è prevista una presunzione legale di vessatorietà con contestuale
richiamo dell’onere di fornire elementi tali da costituire prova contraria di detta presunzione.
parte dell’Istituto l’apposizione della clausola e della sua determinazione, con espressa accettazione da parte dell’Utente,
è stata essenziale e determinante ai fini dell’accettazione dell’incarico. L’Utente s’impegna inoltre a tutelarsi
adeguatamente contro i rischi connessi alla propria attività”.
20 Di seguito si riporta la versione della clausola in tema di foro competente riportata nei nuovi articoli 17 delle proposte
di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme e 15 del contratto di comodato.
Articolo 17 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme.”Per
qualsiasi controversia dovesse insorgere in relazione alla interpretazione, esecuzione o risoluzione del presente rapporto,
sarà competente il giudice del luogo di residenza dell’Utente o del luogo ove questi abbia eletto il proprio domicilio
[sottolineatura aggiunta].”
Articolo 15 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme “Per qualsiasi controversia dovesse insorgere in
relazione all’interpretazione, esecuzione o risoluzione del presente rapporto, sarà competente in via esclusiva il giudice
del luogo di residenza del consumatore o del luogo ove questi abbia eletto il proprio domicilio[sottolineatura aggiunta]”.
21 “4 - Per i primi ventiquattro (24) mesi del Comodato, l’Istituto si impegna, a seguito di segnalazione del
Comodatario[sottolineatura aggiunta], a riparare o sostituire a propria cura e spese le apparecchiature oggetto del
Comodato che dovessero risultare difettose per causa di fabbricazione.
Se la riparazione viene effettuata presso i locali dell’Utente, il costo relativo all’intervento del personale tecnico sarà a
carico dell’Utente stesso. L’Utente potrà, a sua discrezione, avvalersi dell’intervento dei tecnici convenzionati con
l’Istituto, il cui costo sarà indicato su apposita sezione del sito internet dell’Istituto. A partire dal ventiquattresimo mese,
tutte le spese di riparazione o sostituzione saranno a carico del comodatario, salvo il caso in cui le apparecchiature
risultino danneggiate per cause imputabili all’Istituto[sottolineatura aggiunta].
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
39. Con riguardo a quanto rilevato dalle Parti nelle proprie difese sul fatto che non vi sarebbe
un’applicazione concreta delle clausole oggetto della comunicazione di avvio nei rapporti con i
consumatori, si osserva che, nell’esercizio della competenza attribuita dall’articolo 37 bis del
Codice del Consumo, l’Autorità non può che svolgere una valutazione astratta di clausole inserite
nei contratti tra professionisti e consumatori che si concludono mediante adesione a condizioni
generali di contratto o con la sottoscrizione di moduli, modelli o formulari, predisposti dai
professionisti. Tale valutazione prescinde dalle condotte adottate in concreto dai professionisti nei
singoli contratti, anche laddove esse siano in ipotesi difformi da quanto stabilito dalle predette
condizioni generali di contratto, moduli, modelli o formulari. Giova altresì rilevare che, nel
tipizzare clausole che si presumono vessatorie, l’articolo 33, comma 2, del Codice del Consumo
considera le stesse vessatorie anche solo per l’oggetto, oltre che per gli eventuali effetti.
40. Quanto rilevato dalle Parti circa la ratio delle clausole in esame, tesa a disciplinare
principalmente rapporti intrattenuti con clientela rappresentata da professionisti, appare
inconferente rispetto alla presente valutazione condotta nell’ambito della tutela amministrativa
contro le clausole vessatorie nei confronti dei consumatori ai sensi dell’articolo 37 bis del Codice
del Consumo. Tale argomentazione dimostra anzi che nel predisporre le clausole contrattuali i
professionisti non avevano tenuto in specifica considerazione la posizione dei consumatori oggetto
della tutela sulle clausole vessatorie.
41. Di seguito si procede all’esame dei singoli profili di vessatorietà per ciascuna disposizione
contrattuale rilevante, valutando anche le modifiche delle clausole che le Parti intendono attuare
come rappresentato nel corso del procedimento e, in particolare, nelle memorie del 5, del 13 e del
21 maggio 2014. Sulla base di quanto prospettato, va osservato che le Parti procederanno alla
redazione di condizioni generali di contratto destinate esclusivamente ai clienti consumatori,
inclusi i condominii.
42. In proposito si rileva che le Parti non hanno fornito elementi circa l’effettiva implementazione
delle clausole così come modificate prima dell’adozione del presente provvedimento,
rappresentando che i nuovi moduli contrattuali saranno adottati a partire dal mese di luglio 2014.
A. Clausola relativa al diritto di ripensamento
43. La clausola di cui all’articolo 4 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la
ricezione di segnalazioni di allarme, descritta al punto II del presente provvedimento, relativa al
diritto di recesso, inteso quale diritto di ripensamento a favore del consumatore, prevede un
termine pari a sette giorni per l’esercizio di tale facoltà, più breve del termine di dieci giorni
indicato nell’articolo 64, comma 1, del Codice del Consumo, nella versione antecedente all’entrata
in vigore del D. Lgs. del 21 febbraio 2014 n. 21 di recepimento della Direttiva 83/2011/UE sui
diritti dei consumatori (c.d.“Direttiva Consumer Rights”). Ciò posto, in considerazione della
previsione di un termine inferiore a quello previsto dalla predetta disposizione normativa, la
clausola in esame determina un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi derivanti dal
contratto, laddove il contratto venga concluso al di fuori dei locali commerciali, in violazione
dell’articolo 33, comma 1, del Codice del Consumo.
44. In ordine all’asserita assenza di un impatto in concreto della clausola oggetto del
procedimento, posto che nei rapporti intrattenuti con i clienti-consumatori sarebbe stato garantito il
rispetto del termine previsto dalla disciplina legale in tema di recesso, è sufficiente ribadire che la
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valutazione svolta dall’Autorità, ai sensi dell’articolo 37-bis del Codice del Consumo, riguarda
clausole inserite nei contratti tra professionisti e consumatori che si concludono mediante adesione
a condizioni generali di contratto o con la sottoscrizione di moduli, modelli o formulari e prescinde
dal dato fattuale dell’applicazione della specifica clausola in uno specifico rapporto e tanto più dal
prodursi in concreto di determinati effetti.
45. Alla luce delle considerazioni svolte, la predetta clausola è vessatoria ai sensi dell’articolo 33,
comma 1, del Codice del Consumo.
46. Le Parti hanno prospettato la riformulazione della clausola nel senso di prevedere un termine
di quattordici giorni per esercitare il diritto di recesso, conformemente a quanto indicato
nell’articolo 52 del Codice del Consumo comma 122, così come novellato per i contratti conclusi
dopo il 13 giugno 2014 dal D. Lgs. del 21 febbraio 2014, n. 2123. Pertanto, saranno rimossi i
profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento,
fermo restando l’obbligo del professionista di ottemperare, anche sul piano contrattuale, agli
obblighi di cui al D. Lgs. del 21 febbraio 2014, n. 21 in tema di recesso. Ciò posto, la nuova
versione della clausola in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi
dell’articolo 33, comma 1, del Codice del Consumo.
B. Clausole volte a limitare le azioni o i diritti del consumatore in caso di inadempimento totale
o parziale o di inadempimento inesatto da parte del professionista e sancire a carico del
consumatore decadenze, limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, limitazioni all’adduzione
di prove, inversioni o modificazioni dell’onere della prova
B.1. La clausola in tema di responsabilità nelle ipotesi di sospensione del servizio
47. Le clausole contenute negli articoli 5 e 6 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e
per la ricezione di segnalazioni di allarme, descritte al punto II del presente provvedimento,
escludono perentoriamente ogni responsabilità di Sicuritalia nell’ipotesi di sospensione del
servizio per “ragioni tecniche” o risoluzione del rapporto per impossibilità sopravvenuta
nell’esecuzione della prestazione. Inoltre, le clausole in esame non prevedono alcuna
comunicazione preventiva al cliente circa la cessazione dell’erogazione del servizio per ipotesi che
potrebbero essere riconducibili anche ad un comportamento negligente imputabile al
professionista, quale la perdita delle necessarie autorizzazioni a svolgere il servizio, facendo salvo
l’obbligo in capo al consumatore di versare il corrispettivo per il servizio fruito sino al momento
della risoluzione. Ciò posto, le clausole in esame sono vessatorie ai sensi dell’articolo 33, commi 1
e 2, lettera b), del Codice del Consumo, nella misura in cui escludono o limitano le azioni e i diritti
dei consumatori nei confronti del professionista in caso di inadempimento totale o parziale o di
inadempimento inesatto da parte del professionista.
22 “Fatte salve le eccezioni di cui all’articolo 59, il consumatore dispone di un periodo di quattordici giorni per recedere
da un contratto a distanza o negoziato fuori dai locali commerciali senza dover fornire alcuna motivazione e senza dover
sostenere costi diversi da quelli previsti all’articolo 56, comma 2, e all’articolo 57”.
23 Articolo 2, comma 1, del D. Lgs. del 21 febbraio 2014 n. 21 di recepimento della Direttiva 83/2011/UE sui diritti dei
consumatori (“Direttiva Consumer Rights”) : “Le modifiche apportate al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206,
dall’articolo 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5, del presente decreto legislativo entrano in vigore dal 13 giugno 2014 e si applicano ai
contratti conclusi dopo tale data”.
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48. Le Parti hanno prospettato la riformulazione delle clausole in esame prevedendo
un’informativa preventiva al consumatore in caso di sospensione del servizio e prevedendo nessun
esonero di responsabilità.
Pertanto, tenuto conto della natura dell’attività svolta, le modifiche prospettate sono idonee a
rimuovere i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del
procedimento e la nuova versione delle clausole in esame non integra una fattispecie di clausola
vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo.
B.2. Le clausole relative all’esonero di responsabilità nelle ipotesi di furti e danni
49. La clausola contenuta nell’articolo 17 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e
per la ricezione di segnalazioni di allarme e la clausola di cui all’articolo 6 del contratto di
comodato di apparecchiature di allarme, descritte al punto II del presente provvedimento,
escludono la responsabilità del professionista per eventuali furti, danni e sinistri.
50. Inoltre, tali clausole prevedono una manleva per eventuali pretese di terzi e un ammontare
predeterminato assai esiguo (una mensilità di canone) come limite del risarcimento del danno, per
le ipotesi di comprovato inadempimento del professionista anche in caso di dolo o colpa grave.
51. Tali previsioni contrattuali sono pertanto vessatorie ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2,
lettera b), del Codice del Consumo, nella misura in cui escludono o limitano le azioni e i diritti dei
consumatori nei confronti del professionista in caso di inadempimento totale o parziale o di
inadempimento inesatto da parte del professionista.
52. L’argomentazione delle Parti circa la particolare natura della prestazione offerta appare
inconferente. Infatti, non è in discussione la natura – di mezzi e non di risultato - della prestazione
e i parametri per valutare il corretto adempimento da parte del professionista quanto piuttosto
alcune formulazioni della clausola volte a escludere la responsabilità del professionista e a
determinare ipotesi di manleva, anche in relazione a danni che possono derivare da un
inadempimento del professionista.
53. Le Parti hanno comunicato una nuova formulazione delle clausole in esame, non prevedendo
alcun esonero di responsabilità nelle ipotesi di dolo e colpa grave del professionista. Inoltre, in
relazione alle sole ipotesi diverse dal dolo e dalla colpa grave, viene previsto un limite al quantum
risarcibile.
Pertanto, tenuto conto della natura dell’attività svolta, le modifiche prospettate sono idonee a
rimuovere i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del
procedimento. Ciò posto, la nuova versione delle clausole in esame non integra una fattispecie di
clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo.
B.3. La clausola relativa al termine di decadenza per la presentazione dei reclami
54. La clausola contenuta nell’articolo 13 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e
per la ricezione di segnalazioni di allarme, descritta al punto II del presente provvedimento, indica
un termine entro cui comunicare eventuali irregolarità del servizio, pena la decadenza da ogni
eccezione. Per la sua formulazione, la clausola individua un’espressa ipotesi di preclusione di
mezzi di prova sotto il profilo temporale, associata ad una decadenza del cliente-consumatore dalla
possibilità di contestare eventuali inadempimenti.
55. L’argomentazione sviluppata in proposito da Sicuritalia Holding e Sicuritalia nel corso del
procedimento, circa l’esigenza di evitare la presentazione di reclami ad una distanza di tempo
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
eccessiva dall’effettivo accadimento dell’evento dannoso, ferma restando la possibilità di
integrarne il contenuto, non appare condivisibile. Infatti, la clausola, attraverso l’utilizzo della
dicitura “a pena di decadenza”, ricollega espressamente l’effetto decadenziale al mero decorso del
termine, senza fare riferimento alla possibilità di integrare il reclamo o di far decorrere tale termine
dal momento in cui il cliente-consumatore è effettivamente venuto a conoscenza dell’evento
stesso.
56. Pertanto, tale clausola è vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t), del Codice
del Consumo, nella misura in cui prevede a carico del consumatore limitazioni della facoltà di
opporre eccezioni, limitazioni all'adduzione di prove nonché inversioni o modificazioni dell'onere
della prova nei confronti del professionista.
57. Sicuritalia Holding e Sicuritalia hanno comunicato una nuova versione della clausola in esame
ove sono state eliminate le indicazioni relative ad un effetto di decadenza che discende dalla
mancata presentazione del reclamo in quanto è stato espunto il riferimento alla perdita del potere
di sollevare eccezioni una volta trascorso il termine. Pertanto, saranno rimossi i profili di
vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento e la nuova
versione dell’articolo 13 in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi
dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo.
B.4.La clausola relativa alla garanzia degli impianti offerti in comodato
58. La clausola contenuta nell’articolo 4 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme,
descritta al punto II del presente provvedimento, prevede una durata di dodici mesi in merito
all’obbligo di riparazione e di sostituzione delle apparecchiature difettose da parte dei
Professionisti. In considerazione della natura accessoria di tale contratto rispetto al servizio di
vigilanza, la previsione contrattuale in esame, laddove indica un periodo predeterminato inferiore
alla durata del contratto principale in merito alla riparazione e sostituzione, appare vessatoria ai
sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, nella misura in cui esclude
o limita le azioni e i diritti dei consumatori nei confronti del professionista in caso di
inadempimento totale o parziale o di inadempimento inesatto da parte del professionista. In tale
prospettiva, la clausola in esame sembra dettare un’ipotesi di limitazione di responsabilità durante
lo svolgimento del servizio. Inoltre, essa appare volta a disegnare una disciplina contrattuale
diversa da quella dettata dal codice civile in tema di comodato con particolare riferimento al diritto
del comodatario di essere rimborsato delle spese straordinarie sostenute per la conservazione della
cosa, se queste erano necessarie e urgenti (articolo 1808 c.c.).
59. Pertanto la clausola in esame è vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del
Codice del Consumo, nella misura in cui esclude o limita le azioni e i diritti dei consumatori nei
confronti del professionista in caso di inadempimento totale o parziale o di inadempimento
inesatto da parte del professionista.
60. Le Parti hanno prospettato una nuova versione della clausola in esame ove è stato allungato il
termine di garanzia a 24 mesi ed è stato espressamente previsto una responsabilità del
professionista per danni imputabili a quest’ultimo. Pertanto, saranno rimossi i profili di
vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento e la nuova
versione dell’articolo 4 non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33,
commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
C Clausola che stabilisce un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del
contratto per comunicare la disdetta al fine di evitare la tacita proroga o rinnovazione
61. La clausola di cui all’articolo 12 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la
ricezione di segnalazioni di allarme, relativa alla durata del contratto, descritta al punto II del
presente provvedimento, prevede un termine per la disdetta di sei mesi prima della data di
scadenza per evitare il rinnovo del contratto per un periodo di cinque anni.
62. Pur considerando la diversa natura del servizio di vigilanza privata, che impone al
professionista l’impiego di personale dedicato ad una prestazione periodica con una cadenza anche
giornaliera, la previsione, in clausole predisposte dal professionista, di un termine di sei mesi per
la disdetta rispetto alla scadenza del contratto al fine di evitare il rinnovo tacito del contratto per
altri cinque anni appare principalmente dettata nell’interesse del professionista predisponente, non
solo a meglio organizzare e programmare l’attività d’impresa, ma anche ad assicurarsi una base il
più possibile stabile di clientela, rendendone più difficile la mobilità verso altri operatori; dal lato
del consumatore aderente, invece, un termine di sei mesi comporta l’onere di attivarsi ben prima
del predetto termine, non solo per comunicare la disdetta, ma prima ancora per valutare la
convenienza della prosecuzione del rapporto contrattuale in essere oltre alla sua scadenza, e, se del
caso, per reperire altra impresa cui affidare il servizio di manutenzione dell’impianto valutando le
offerte disponibili sul mercato.
63. Le condizioni contrattuali di fornitura del servizio predisposte da Sicuritalia Holding e
Sicuritalia contemplano disposizioni che, nel loro complesso, hanno l’effetto di vincolare il
consumatore all’operatore con cui ha sottoscritto il contratto originario. In particolare, il
menzionato articolo 12 oggetto della presente valutazione24 prevede che il rinnovo tacito sia per
periodi uguali a quello originario – particolarmente lungo - pari a cinque anni. Inoltre, il
precedente articolo 1025 dei modelli contrattuali in esame contempla il pagamento di una penale
(pari a 2/3) parametrata ai canoni dovuti per tutta la durata residua del contratto, in caso di recesso
anticipato del cliente. In generale, non si rinvengono previsioni contrattuali in grado di
controbilanciare il meccanismo di rinnovo tacito ove non venga comunicata la disdetta nel termine
di sei mesi prima della data di scadenza, quale ad esempio, la possibilità di recedere con congruo
preavviso successivamente al tacito rinnovo, senza penali26.
24 “12. L’incarico di espletare i servizi di vigilanza s’intende sempre conferito per cinque anni. Alla scadenza, il Contratto
si intenderà in ogni caso tacitamente rinnovato per cinque anni [sottolineatura aggiunta] e così di seguito, salvo disdetta da
darsi per lettera raccomandata A.R. almeno sei mesi prima della scadenza. [..]”.
25 “Fermo restando quanto previsto dal D.L. 50/92, l’Utente può comunque recedere in qualsiasi momento dal Contratto;
in tal caso dovrà corrispondere all’Istituto i 2/3 dei residui canoni dovuti dalla data di anticipata risoluzione del Contratto
alla data di naturale scadenza dello stesso”.
26 Nei provvedimenti adottati nell’ambito dei servizi di fornitura e di manutenzione degli ascensori (Provv. n. 24540 del 9
ottobre 2013 caso CV/6 Capozza - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013; Provv. n. 24541 del 9
ottobre 2013, caso CV/44 Monti Servizi Ascensori - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013;
Provv. n. 24542 del 9 ottobre 2013 CV/ 45 Schindler - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013;
Provv. n. 24543 del 9 ottobre 2013, caso CV/46 M.I.A. - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll.n. 43/2013;
Provv. n. 24544 del 9 ottobre 2013, caso CV/47 KONE - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll.n. 43/2013;
Provv. n. 24545 del 9 ottobre 2013, caso CV/48 CEAM - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll.n. 43/2013;
Provv. n. 24546 del 9 ottobre 2013, caso CV/49 Thyssenkrupp - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n.
43/2013; Provv. n. 24547 del 9 ottobre 2013, caso CV/ 50 OTIS - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n.
43/2013), richiamando sul punto anche giurisprudenza di merito (cfr. Corte di Appello di Roma, Sez. II, sentenza del 7
maggio 2002, n.1780), l’Autorità ha considerato vessatorie ai sensi dell’articolo 33, comma 1 e 2, lettera i) del Codice del
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
64. Alla luce delle predette considerazioni, la previsione contrattuale in esame integra una
fattispecie di cui agli articoli 33, commi 1 e 2, lettera i) del Codice del Consumo, in quanto
stabilisce un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per comunicare
la disdetta al fine di evitare il tacito rinnovo.
65. Le Parti hanno prospettato una nuova versione della clausola in esame che rimuove i profili di
vessatorietà contestati nella comunicazione di avvio d’istruttoria nella misura in cui è stato
indicato un termine sensibilmente più breve per comunicare la disdetta da parte del consumatore,
da sei mesi a due mesi (per un contratto che è pluriennale), ed è stato anche ridotto il periodo di
rinnovo del contratto, da cinque a tre anni. Ciò posto, la nuova versione dell’articolo in esame, che,
per effetto della nuova numerazione, è ora l’articolo 11 delle proposte di incarico per il servizio di
vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, non integra una fattispecie di clausola
vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del Codice del Consumo.
D. Clausole in tema di indicizzazione del prezzo
66. Le clausole di cui all’articolo 14 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la
ricezione di segnalazioni di allarme e all’articolo 8 del contratto di comodato di apparecchiature di
allarme, descritte al punto II del presente provvedimento, attribuiscono al professionista la facoltà
di adeguare il prezzo del servizio senza specificare con chiarezza da quando tale facoltà possa
essere esercitata (potenzialmente anche subito dopo la conclusione del contratto) né il criterio della
variazione. Ciò posto tali clausole sono vessatorie in base al combinato disposto degli articoli 33,
commi 1 e 6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo, in quanto le modalità di variazione del
prezzo non appaiono descritte in modo chiaro e comprensibile 27.
67. Viceversa, la nuova versione delle clausole in esame prospettata nel corso del procedimento da
Sicuritalia Holding e Sicuritalia è idonea a rimuovere i profili di vessatorietà oggetto di
contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento, laddove indica espressamente il
periodo di decorrenza degli aumenti indicizzati e il criterio di variazione, rappresentato dall’intero
incremento dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo. Pertanto, la nuova versione delle clausole in
esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 6, e 35,
comma 1, del Codice del Consumo.
E. Clausole che impongono come sede del foro competente sulle controversie località diversa da
quella di residenza o domicilio elettivo del consumatore
68. Per quanto concerne le clausole presenti nell’articolo 19 delle proposte di incarico per il
servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme e nell’articolo 15 del contratto di
comodato di apparecchiature di allarme, descritte al punto II del presente provvedimento, che
stabiliscono come foro esclusivo quello della sede del professionista invece del foro del
consumatore, si osserva che l’articolo 33, comma 2, lettera u), prevede una presunzione di
Consumo, le clausole che prevedevano un termine per comunicare la disdetta di 60 giorni prima della scadenza per i
contratti di durata annuale e di 90 giorni per contratti di durata superiore ad un anno.
27 Sulla rilevanza dei criteri di chiarezza e comprensibilità nell’ambito della disciplina delle clausole vessatorie si veda, da
ultimo, la sentenza della Corte di Giustizia IV sezione del 30 aprile 2014, causa C-26/13, Árpad Kásler / OTP Jelzálogbank
ZRT.
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
vessatorietà di siffatte clausole come da costante giurisprudenza28. Al riguardo, si rileva che la
Parte non ha fornito alcuna valida spiegazione in senso contrario, limitandosi a dichiarare che
anche questa clausola nei singoli rapporti contrattuali non sarebbe stata applicata in concreto. Tale
argomentazione, come già rappresentato, non rileva con riferimento alla valutazione in astratto che
l’Autorità è chiamata a svolgere nell’esercizio della competenza attribuita dall’articolo 37 bis del
Codice del Consumo.
69. Alla luce di tali considerazioni, il contenuto dell’articolo 19 delle proposte di incarico per il
servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme e dell’articolo 15 del contratto di
comodato di apparecchiature di allarme è vessatorio, rientrando nella fattispecie di cui alla lettera
u), del comma 2 dell’articolo 33 del Codice del Consumo, laddove indica in via esclusiva come
competente il foro della sede del professionista.
70. Le Parti hanno comunicato di voler apportare alle predette clausole una modifica che appare
idonea a rimuovere i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio
del 13 febbraio 2014 nella misura in cui viene indicato come competente il giudice del luogo di
residenza del cliente-consumatore o del luogo ove questi abbia eletto il proprio domicilio.
Pertanto, la nuova versione della clausola di cui all’art. 19 delle proposte di incarico per il servizio
di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme che - per effetto della nuova numerazione
è ora l’art. 17 - e la nuova versione dell’articolo 15 del contratto di comodato non integrano una
fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, comma 2, lettera u), del Codice del
Consumo.
RITENUTO che per le clausole oggetto della comunicazione di avvio del procedimento vige una
presunzione legale di vessatorietà ex articolo 33, comma 2, del Codice del Consumo e che le Parti
non hanno fornito elementi pienamente sufficienti per superare tale presunzione;
28 Sulla vessatorietà della clausola in esame si richiama l’orientamento consolidato della Suprema Corte secondo cui, nelle
controversie tra consumatore e professionista, la disciplina in tema di clausole vessatorie prevede la competenza territoriale
esclusiva del giudice del luogo in cui il consumatore ha la residenza o il domicilio elettivo, presumendo vessatoria la
clausola che indichi una diversa località quale sede del foro competente, anche ove sia coincidente con uno di quelli
individuabili sulla base del funzionamento dei vari criteri di collegamento stabiliti dal codice di rito per le controversie
nascenti dal contratto. Cfr. tra l’altro, Cass. ordinanza del 5 agosto 2005, n. 16574; Cass. ordinanza del 6 settembre 2007, n.
18743; Cass. civ. Ordinanza, 26 settembre 2008, n. 24262; Cass. sentenza del 26 aprile 2010, n. 9922, Cass. Civ. sentenza
del 13 agosto 2010, n. 18672; Cass. Civ. Ordinanza, 20 agosto 2010, n. 18785. Ed ancora Cassazione civile sez. II, del 10
giugno 2011, n. 12872 ove si legge che “La disposizione dettata dall'art. 1469 bis, comma 3, numero 19, c.c. (…)si
interpreta nel senso che il legislatore, nelle controversie tra consumatore e professionista, ha stabilito la competenza
territoriale esclusiva del giudice del luogo in cui il consumatore ha la residenza o il domicilio elettivo, presumendo
vessatoria la clausola che preveda una diversa località come sede del foro competente; tale criterio, che implica il
superamento dei fori alternativi di cui all'art. 20 c.p.c. (…)”. Per quanto concerne l’orientamento del giudice comunitario,
si richiama la giurisprudenza della Corte di Giustizia europea e, in particolare, la sentenza CGCE del 27 giugno 2000,
Océano Grupo Editorial SA/Rocío Murciano Quintero + altri, in causa C-240/98 e C-244/98, secondo cui la disposizione
contrattuale che attribuisce, per tutte le controversie derivanti dal contratto, la competenza al giudice del foro in cui si trova
la sede del professionista, impone “al consumatore l'obbligo di assoggettarsi alla competenza esclusiva di un tribunale che
può essere lontano dal suo domicilio, il che può rendergli più difficoltosa la comparizione in giudizio. Nel caso di
controversie di valore limitato, le spese di comparizione del consumatore potrebbero risultare dissuasive e indurlo a
rinunziare a qualsiasi azione o difesa. Siffatta clausola rientra pertanto nella categoria di quelle che hanno lo scopo o
l'effetto di sopprimere o limitare l'esercizio di azioni legali da parte del consumatore, categoria contemplata al punto 1,
lett. q), dell'allegato della direttiva [93/13/CEE]”. Ed ancora CGCE, in causa C-169/05, secondo cui “Il sistema di tutela
istituito dalla direttiva [93/13/CEE] è fondato sull’idea che il consumatore si trovi in una situazione di inferiorità rispetto
al professionista per quanto riguarda sia il potere nelle trattative che il grado di informazione, situazione che lo induce ad
aderire alle condizioni predisposte dal professionista senza poter incidere sul contenuto delle stesse”.
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RITENUTO, in particolare, sulla base delle considerazioni suesposte, che le clausole descritte al
punto II del presente provvedimento, sono vessatorie ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere
b), i), t) e u), comma 6 e 35, comma 1, del Codice del Consumo in quanto tali da determinare, a
carico del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi derivanti dal
contratto;
RITENUTO che è dovuta la pubblicazione di un estratto del presente provvedimento per informare
compiutamente i consumatori della vessatorietà delle clausole oggetto della presente valutazione
sul sito dell’Autorità e di Sicuritalia Holding e Sicuritalia ai sensi dell’articolo 37 bis, comma 2,
del Codice del Consumo e dell’articolo 21, comma 8, del Regolamento; che appare congruo che la
predetta pubblicazione sul sito di Sicuritalia Holding e Sicuritalia abbia la durata di venti giorni
consecutivi; che non si ritengono, inoltre, sussistenti particolari elementi di fatto e di diritto per
disporre ulteriori misure di informazione dei consumatori;
DELIBERA
a) che la clausola di cui all’articolo 4 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la
ricezione di segnalazioni di allarme, relativa al diritto di recesso inteso quale diritto di
ripensamento a favore del consumatore, adottate da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia
S.p.a., descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola
vessatoria ai sensi dell’articolo 33, comma 1, del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti
esposti in motivazione;
b) che le clausole di cui ai punti 5 e 6 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la
ricezione di segnalazioni di allarme, adottate da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia
S.p.a., relative alla sospensione del servizio, descritte al punto II del presente provvedimento,
integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 2, lettera b), del
Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
c) che la clausola di cui all’articolo 12 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la
ricezione di segnalazioni di allarme, relativa alla durata del contratto e al termine per comunicare
la disdetta prima della data di scadenza per evitare il rinnovo del contratto, descritta al punto II del
presente provvedimento, adottata da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., integra
una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del Codice
del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
d) che la clausola contenuta nell’articolo 13 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e
per la ricezione di segnalazioni di allarme relativa al termine per presentare reclami, adottata da
Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., integra una fattispecie di clausola vessatoria ai
sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti
esposti in motivazione;
e) che le clausole di cui di cui all’articolo 14 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e
per la ricezione di segnalazioni di allarme e dell’articolo 8 del contratto di comodato di
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apparecchiature, relative all’indicizzazione del prezzo, adottati da Sicuritalia Group Holding S.p.a.
e Sicuritalia S.p.a., descritte al punto II del presente provvedimento, integrano una fattispecie di
clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo,
per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
f) che la clausola contenuta nell’articolo 17 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e
per la ricezione di segnalazioni di allarme e la clausola di cui all’articolo 6 del contratto di
comodato di apparecchiature di allarme, relative alla responsabilità per furti e danni, adottate da
Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., integrano una fattispecie di clausola vessatoria
ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei
limiti esposti in motivazione;
g) che le clausole di cui all’articolo 19 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la
ricezione di segnalazioni di allarme e nell’articolo 15 del contratto di comodato di apparecchiature
di allarme, relative alla individuazione del foro competente per le controversie, adottati da
Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., descritte al punto II del presente
provvedimento, integrano una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, comma 2,
lettera u), per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
h) che la clausola di cui all’articolo 4 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme,
adottato da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., relativa alla garanzia delle
apparecchiature fornite, adottate da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., descritta
al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi
dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti
in motivazione;
DISPONE
a) che le società Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a. pubblichino, a loro cura e
spese, un estratto del provvedimento ai sensi dell’articolo 37 bis del Codice del Consumo e
dell’articolo 21, comma 8, del Regolamento, secondo le seguenti modalità:
1) il testo dell’estratto del provvedimento è quello riportato nell’allegato al presente
provvedimento;
2) il testo dell’estratto del provvedimento dovrà essere pubblicato per venti giorni consecutivi sulla
home page del sito www.sicuritalia.it con adeguata evidenza grafica, entro venti giorni dalla
comunicazione dell’adozione del presente provvedimento;
b) che la pubblicazione del testo dell’estratto del provvedimento dovrà essere preceduta dalla
comunicazione all'Autorità della data in cui la stessa avrà luogo e dovrà essere seguita, entro tre
giorni, dall'invio all'Autorità di una copia del predetto estratto così come pubblicata sulla home
page del sito www.sicuritalia.it.
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c) che la pubblicazione dovrà ricalcare in toto impostazione, struttura e aspetto dell’estratto
allegato al presente provvedimento; le modalità di scrittura, di stampa e di diffusione non
dovranno essere tali da vanificare gli effetti della pubblicazione; in particolare, nella pagina del
sito internet di pubblicazione dell’estratto, così come nelle restanti pagine, non dovranno essere
riportati messaggi che si pongano in contrasto con il contenuto dell’estratto o che comunque
tendano ad attenuarne la portata e il significato.
Ai sensi dell’articolo 37 bis, comma 2, del Codice del Consumo, in caso di inottemperanza
l'Autorità applica una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 50.000 euro.
Avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al TAR del Lazio, ai sensi
dell’articolo 37 bis, comma 4, del Codice del Consumo e dell'art. 135, comma 1, lettera b), del
Codice del processo amministrativo (Decreto Legislativo 2 luglio 2010, n. 104), entro sessanta
giorni dalla data di comunicazione dello stesso, fatti salvi i maggiori termini di cui all’articolo 41,
comma 5, del Codice del processo amministrativo, ovvero può essere proposto ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica ai sensi dell’articolo 8 del Decreto del Presidente della
Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199, entro il termine di centoventi giorni dalla data di
comunicazione del parere stesso.
Il presente provvedimento verrà comunicato ai soggetti interessati e pubblicato nel Bollettino
dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.
L’estratto del provvedimento è altresì pubblicato, entro venti giorni dalla comunicazione della sua
adozione, in apposita sezione del sito internet istituzionale dell’Autorità.
IL SEGRETARIO GENERALE
Roberto Chieppa
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
CV101 - SICURITALIA-CONTRATTI SETTORE DELLA VIGILANZA PRIVATA
Allegato al provvedimento n. 24959
Allegato al provvedimento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato del 5 giugno
2014 in materia di tutela amministrativa contro le clausole vessatorie ex articolo 37 bis del Codice
del Consumo.
[OMISSIS]
In data 13 febbraio 2014, è stato avviato il procedimento CV101 - Sicuritalia-Contratti settore
della vigilanza privata nei confronti delle società Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia
S.p.a.
[OMISSIS]
Le clausole oggetto di valutazione nel presente provvedimento hanno per oggetto o per effetto di:
a) limitare il diritto di recesso del consumatore nonché le azioni o i diritti in caso di
inadempimento totale o parziale o di adempimento inesatto da parte del professionista e sancire a
carico del consumatore decadenze, limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, all’adduzione di
prove, inversioni o modificazioni dell’onere della prova;
b) stabilire un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per
comunicare la disdetta al fine di evitare la tacita proroga o rinnovazione;
c) imporre come sede del foro competente sulle controversie località diversa da quella di residenza
o domicilio elettivo del consumatore.
Oggetto di valutazione sono altresì le clausole di indicizzazione del prezzo non redatte in modo
chiaro e comprensibile.
[OMISSIS]
a) Proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme
“4. Ai sensi del D.L. 50/92 e nella sola ipotesi che l’Utente sia persona fisica e che agisca per
scopi estranei alla propria attività professionale e possa conseguentemente essere qualificato
consumatore, è attribuita allo stesso diritto di recesso. Tale diritto, a pena di decadenza, dovrà
essere esercitato entro sette giorni dalla data di sottoscrizione della Proposta d’incarico, mediante
comunicazione scritta, inviando raccomandata A.R. (o telefax o telegramma da confermarsi con
raccomandata A.R. entro le successive quarantotto ore) presso la direzione
generale
dell’Istituto”.
“5. Anche nell’ipotesi di accettazione dell’incarico e conseguente perfezionamento del Contratto,
per ragioni tecniche nonché per casi di forza maggiore o per ordine delle Autorità, l’Istituto potrà
sospendere in qualunque momento l’erogazione del servizio. In tutti i casi, l’Istituto non risponde
degli eventuali danni comunque causati”.
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
“6. L’istituto è sin d’ora esonerato dalla esecuzione del servizio in quelle zone in cui cessasse, per
qualunque ragione, di essere titolare delle necessarie autorizzazioni di Polizia e l’Utente rinunzia,
ora per allora, a qualsiasi richiesta di indennizzo o danno a ciò riconducibile. Al verificarsi
dell’eventualità di cui sopra, il Contratto dovrà ad ogni effetto considerarsi risolto di diritto per
quei servizi da prestarsi nella zona in cui l’Istituto non sia più dotato di autorizzazione di Polizia e
quindi in tutto o in parte, fermo restando l’obbligo del pagamento da parte dell’utente per
prestazioni già eseguite”.
“12. L’incarico di espletare i servizi di vigilanza s’intende sempre conferito per cinque anni. Alla
scadenza, il Contratto si intenderà in ogni caso tacitamente rinnovato per cinque anni e così di
seguito, salvo disdetta da darsi per lettera raccomandata A.R. almeno sei mesi prima della
scadenza. In occasione di revisione e/o rinnovo del Contratto con la sottoscrizione della presente
Proposta d’incarico, la stessa sostituisce integralmente quella precedente”.
“13. Eventuali reclami dovranno essere proposti per iscritto a pena di decadenza, anche via
telefax, entro 5 giorni dal verificarsi dell’evento”.
“14. I corrispettivi della presente Proposta d’incarico potranno subire variazioni su richiesta
dell’Istituto. Tali adeguamenti potranno essere attuati dall’Istituto in conseguenza di: disposizioni
Prefettizie; modifiche del Contratto Collettivo di Lavoro, Nazionale o Provinciale, della
Categoria; variazioni dei prezzi di consumo così come rilevate dall’Indice dei Prezzi al Consumo
per le Famiglie di operai ed Impiegati elaborato dall’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT). Le
variazioni si renderanno applicabili a decorrere dal trentesimo giorno dalla loro comunicazione”.
“17. L’Istituto non presta alcuna garanzia né si assume alcuna responsabilità per eventuali furti,
danni ed in genere pregiudizi subiti dall’Utente. In particolare, l’Istituto non assume alcuna
responsabilità derivante da ritardi nell’esecuzione del servizio di apertura e/o chiusura della
proprietà, con specifico riferimento agli eventuali danni conseguenti al non regolare inizio
dell’attività lavorativa del personale dell’Utente ed alla conseguente mancata produzione. Sarà
comunque onere dell’Utente comprovare sia l’inadempienza dell’Istituto e/o del suo personale
dipendente, che la riferibilità del danno all’inadempimento dell’Istituto e/o del suo personale
dipendente. Nel caso di comprovato inadempimento nell’esecuzione del servizio o di comprovata
riferibilità dei danni a tale inadempimento, l’Istituto sarà tenuto unicamente a versare all’Utente,
a titolo di penale fissa, una somma pari ad una mensilità del canone in corso. E’ esclusa pertanto
ogni risarcibilità di eventuale danno ulteriore subito dall’Utente. Qualora sia accertato il nesso di
causalità tra il danno subito ed il servizio prestato dall’Istituto, si conviene che gli onorari
conseguenti ad eventuali danni provocati a terzi nell’esecuzione del servizio saranno interamente
a carico dell’Utente. Stante quanto sopra, l’Utente rinuncia sin d’ora ad ogni ulteriore pretesa e
nel contempo manleva l’Istituto sia nei confronti dei terzi che dei propri assicuratori, assumendosi
in proprio il rischio di eventuali esborsi, avendo ritenuta corretta la ripartizione del rischio ed
adeguata la corrispondente penale a carico dell’Istituto, in considerazione della natura e del
costo del servizio così come commissionato. Si da altresì atto che da parte dell’Istituto
l’apposizione della clausola e della sua determinazione, con espressa accettazione da parte
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
dell’Utente, è stata essenziale e determinante ai fini dell’accettazione dell’incarico. L’Utente si
impegna inoltre a tutelarsi adeguatamente contro i rischi connessi alla propria attività”.
“19. Per qualsiasi controversia dovesse insorgere in relazione alla interpretazione, esecuzione o
risoluzione del presente rapporto, sarà competente in via esclusiva, a scelta di parte attrice, il
Foro di Como o il Foro di Torino”.
b) Contratto di comodato di apparecchiature di allarme
“4. Per i primi dodici mesi di durata del Comodato, l’Istituto si impegna, a seguito di
segnalazione del Comodatario, a riparare o sostituire a proprie spese le apparecchiature oggetto
del Comodato che dovessero risultare difettose per causa di fabbricazione o di normale usura”.
“6. L’istituto non assume alcuna responsabilità o garanzia per eventuali furti, danni a persone o
cose, o altre conseguenze derivanti dal funzionamento ovvero dal parziale o mancato
funzionamento delle apparecchiature oggetto del presente contratto.
Il comodatario si assume la totale responsabilità, senza rivalsa alcuna nei confronti dell’Istituto,
per danni e sinistri arrecati a persone o cose in genere, direttamente o indirettamente causati dalle
apparecchiature oggetto del comodato”.
“8. Il canone forfettario previsto per la manutenzione ordinaria e l’estensione della garanzia delle
apparecchiature oggetto del Comodato potrà essere adeguata annualmente dall’Istituto sulla base
delle variazioni dei prezzi di consumo così come rilevate dall’Indice dei Prezzi al Consumo per le
Famiglie di operai ed Impiegati elaborato dall’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT)”.
“15. Per qualsiasi controversia dovesse insorgere in relazione alla interpretazione, esecuzione o
risoluzione del presente rapporto, sarà competente in via esclusiva il Foro relativo alla città in cui
ha sede l’Istituto”.
[OMISSIS]
Di seguito si procede alla valutazione dei singoli profili di vessatorietà per ciascuna disposizione
contrattuale rilevante. Oltre a considerare le argomentazioni sviluppate da Sicuritalia e Sicuritalia
Holding nelle proprie difese con riferimento a ciascuna di esse, si valuteranno anche le modifiche
delle clausole che le Parti intendono attuare[OMISSIS].
RITENUTO, in particolare, sulla base delle considerazioni suesposte, che le clausole descritte al
punto II del presente provvedimento, sono vessatorie ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere,
b), i), t) e u), comma 6 e 35, comma 1, del Codice del Consumo in quanto tali da determinare, a
carico del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi derivanti dal
contratto;
[OMISSIS]
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DELIBERA
a) che la clausola di cui all’articolo 4 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la
ricezione di segnalazioni di allarme, relativa al diritto di recesso inteso quale diritto di
ripensamento a favore del consumatore, adottate da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia
S.p.a., descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola
vessatoria ai sensi dell’articolo 33, comma 1, del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti
esposti in motivazione;
b) che le clausole di cui ai punti 5 e 6 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la
ricezione di segnalazioni di allarme, adottate da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia
S.p.a., relative alla sospensione del servizio, descritte al punto II del presente provvedimento,
integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 2, lettera b), del
Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
c) che la clausola di cui all’articolo 12 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la
ricezione di segnalazioni di allarme, relativa alla durata del contratto e al termine per comunicare
la disdetta prima della data di scadenza per evitare il rinnovo del contratto, descritta al punto II del
presente provvedimento, adottata da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., integra
una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del Codice
del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
d) che la clausola contenuta nell’articolo 13 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e
per la ricezione di segnalazioni di allarme, relativa al termine per presentare reclami, adottata da
Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., integra una fattispecie di clausola vessatoria ai
sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti
esposti in motivazione;
e) che le clausole di cui di cui all’articolo 14 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e
per la ricezione di segnalazioni di allarme e dell’articolo 8 del contratto di comodato di
apparecchiature, relative all’indicizzazione del prezzo, adottati da Sicuritalia Group Holding S.p.a.
e Sicuritalia S.p.a., descritte al punto II del presente provvedimento, integrano una fattispecie di
clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo,
per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
f) che la clausola contenuta nell’articolo 17 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e
per la ricezione di segnalazioni di allarme e la clausola di cui all’articolo 6 del contratto di
comodato di apparecchiature di allarme, relative alla responsabilità per furti e danni, adottate da
Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., integrano una fattispecie di clausola vessatoria
ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei
limiti esposti in motivazione;
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
g) che le clausole di cui all’articolo 19 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la
ricezione di segnalazioni di allarme e nell’articolo 15 del contratto di comodato di apparecchiature
di allarme, relative alla individuazione del foro competente per le controversie, adottati da
Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., descritte al punto II del presente
provvedimento, integrano una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, comma2,
lettera u), per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione;
h) che la clausola di cui all’articolo 4 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme,
adottato da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., relativa alla garanzia delle
apparecchiature fornite, adottate da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., descritta
al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi
dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti
in motivazione;
[OMISSIS]
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VARIE
MODIFICHE AL REGOLAMENTO ATTUATIVO IN MATERIA DI RATING DI
LEGALITÀ
Provvedimento n. 24953
L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO
NELLA SUA ADUNANZA del 5 giugno 2014;
VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287;
VISTO l’art. 5-ter del decreto-legge 24 gennaio 2012, n.1, così come modificato dall’art. 1,
comma 1-quinquies, del decreto-legge 24 marzo 2012, n. 29, convertito, con modificazioni, dalla
legge 18 maggio 2012, n. 62;
VISTO il proprio regolamento attuativo in materia di rating di legalità adottato con delibera del 14
novembre 2012, n. 20075;
VISTA l’ordinanza del Consiglio di Stato del 31 luglio 2013, n. 2947, con la quale è stato ordinato
all’Autorità “di procedere alla riedizione del procedimento al fine di apportare al regolamento le
modifiche necessarie per inserire anche il profilo della tutela dei consumatori come ulteriore
criterio rilevante per l’attribuzione del rating di legalità, conservando, tuttavia, nel frattempo, la
perdurante efficacia del regolamento impugnato”;
VISTA la propria delibera del 12 agosto 2013 con la quale si è ritenuto di dover procedere alla
rinnovazione del procedimento per la modifica del regolamento anche al fine di tenere conto di
taluni dubbi interpretativi emersi nella prassi applicativa e di dare avvio ad una preventiva
procedura di consultazione pubblica per la revisione dello stesso, in conformità alla procedura
precedentemente seguita per la sua adozione;
VISTA la consultazione pubblica preventiva per la revisione del regolamento avente ad oggetto in
particolare l’individuazione dell’ambito e delle modalità con cui tenere conto del profilo della
tutela dei consumatori come ulteriore criterio rilevante per l’attribuzione del rating di legalità, le
modalità con cui va individuato il fatturato minimo di due milioni di euro, ai sensi del richiamato
art. 5-ter, la definizione della nozione di “provvedimenti dell’autorità competente di accertamento
di un maggior reddito imponibile rispetto a quello dichiarato”, di cui all’art. 2, lettera e), del
regolamento, tenutasi dal 9 settembre 2013 al 10 ottobre 2013;
SENTITA la Commissione Consultiva Rating, che si è riunita presso gli Uffici dell'Autorità il 13
maggio 2014, al fine di pervenire a una formulazione condivisa delle modifiche da apportare al
Regolamento;
RITENUTO di dover approvare in via definitiva le modifiche al Regolamento attuativo in materia
di rating di legalità adottato con delibera del 14 novembre 2012, n. 20075;
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
DELIBERA
di approvare le modifiche al Regolamento attuativo in materia di rating di legalità, il cui testo
allegato è parte integrante del presente provvedimento.
Il presente provvedimento è pubblicato nel Bollettino dell’Autorità Garante della Concorrenza e
del Mercato. Il Regolamento con le modifiche approvate è pubblicato in Gazzetta Ufficiale ed
entra in vigore il quindicesimo giorno successivo alla sua pubblicazione.
IL SEGRETARIO GENERALE
Roberto Chieppa
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
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REGOLAMENTO ATTUATIVO IN MATERIA DI RATING DI LEGALITÀ
Articolo 1
Definizioni
1. Ai fini del presente Regolamento si intende per:
a) Autorità, l’ Autorità garante della concorrenza e del mercato, di cui all’articolo 10 della
legge 10 ottobre 1990, n. 287;
b) Impresa, l’impresa (in forma individuale o collettiva):
i) avente sede operativa nel territorio nazionale;
ii) che abbia raggiunto un fatturato minimo di due milioni di euro nell’ultimo esercizio
chiuso nell’anno precedente alla richiesta di rating, riferito alla singola impresa o al
gruppo di appartenenza e risultante da un bilancio regolarmente approvato dall'organo
aziendale competente e pubblicato ai sensi di legge;
iii) che, alla data della richiesta di rating, risulti iscritta nel registro delle imprese da
almeno due anni.
Articolo 2
Requisiti per l’attribuzione del rating di legalità
1. L’impresa, di cui all’articolo 1, lettera b), che intende ottenere il rating di legalità deve
presentare all’Autorità apposita domanda sottoscritta dal legale rappresentante e redatta mediante
compilazione del formulario pubblicato sul sito dell’Autorità. L’inoltro della domanda deve
avvenire per via telematica secondo le indicazioni fornite sul sito dell’Autorità.
2. L’impresa deve dichiarare:
a) se impresa individuale, che nei confronti del proprio titolare e del direttore tecnico non
sono state adottate misure di prevenzione personale e/o patrimoniale e misure cautelari
personali e/o patrimoniali e non è stata pronunciata sentenza di condanna, o emesso decreto
penale di condanna, oppure sentenza di applicazione della pena su richiesta, ai sensi
dell'articolo 444 del codice di procedura penale, per i reati di cui al decreto legislativo 8
giugno 2001, n. 231 e per i reati tributari di cui al decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74 e
successive modifiche; che non è stata iniziata l’azione penale ai sensi dell’articolo 405 c.p.p.
per delitti aggravati ai sensi dell’articolo 7 del decreto legge 13 maggio 1991, n. 152,
convertito dalla legge 12 luglio 1991, n. 203;
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
b) se impresa collettiva, che nei confronti dei propri amministratori, del direttore generale,
del direttore tecnico, del rappresentante legale nonché dei soci persone fisiche titolari di
partecipazione di maggioranza, anche relativa, non sono state adottate misure di prevenzione
personale e/o patrimoniale e misure cautelari personali e/o patrimoniali e non è stata
pronunciata sentenza di condanna, o emesso decreto penale di condanna, oppure sentenza di
applicazione della pena su richiesta, ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale,
per i reati di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 e per i reati tributari di cui al
decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74 e successive modifiche; che non è stata iniziata
l’azione penale ai sensi dell’articolo 405 c.p.p. per delitti aggravati ai sensi dell’articolo 7
del decreto legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito dalla legge 12 luglio 1991, n. 203;
c) che nei propri confronti non è stata pronunciata sentenza di condanna e non sono state
adottate misure cautelari per gli illeciti amministrativi dipendenti dai reati di cui al decreto
legislativo 8 giugno 2001, n. 231;
d) di non essere destinataria di provvedimenti di condanna dell’Autorità e della
Commissione europea per illeciti antitrust gravi, divenuti inoppugnabili o confermati con
sentenza passata in giudicato nel biennio precedente la richiesta di rating;
d bis) di non essere destinataria di provvedimenti di condanna dell’Autorità per pratiche
commerciali scorrette, ai sensi dell’art. 21, commi 3 e 4 del codice del consumo e di
provvedimenti di condanna per inottemperanza a quanto disposto dall’Autorità, ai sensi
dell’art. 27, comma 12 del codice del consumo, divenuti inoppugnabili o confermati con
sentenza passata in giudicato nel biennio precedente la richiesta di rating;
e) di non essere destinataria di provvedimenti dell’Autorità competente di accertamento del
mancato rispetto all’obbligo di pagamento di imposte e tasse, divenuti inoppugnabili o
confermati con sentenza passata in giudicato nel biennio precedente la richiesta di rating.
Sono esclusi gli atti di accertamento per i quali, nei casi previsti dalla legge, vi sia stato il
pagamento a seguito di adesione o acquiescenza;
f) di non essere destinataria di provvedimenti dell’Autorità competente di accertamento del
mancato rispetto delle previsioni di legge relative alla tutela della salute e della sicurezza nei
luoghi di lavoro e di accertamento di violazioni in materia di obblighi retributivi,
contributivi e assicurativi e di obblighi relativi alle ritenute fiscali concernenti i propri
dipendenti e collaboratori, divenuti inoppugnabili o confermati con sentenza passata in
giudicato nel biennio precedente la richiesta di rating. Sono esclusi gli atti di accertamento
per i quali, nei casi previsti dalla legge, vi sia stato il pagamento a seguito di adesione o
acquiescenza;
g) di effettuare pagamenti e transazioni finanziarie di ammontare superiore alla soglia di
mille euro esclusivamente per il tramite di strumenti di pagamento tracciabili, anche
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BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4
secondo le modalità previste nella determinazione n. 4 del 7 luglio 2011 dell’Autorità di
Vigilanza sui Contratti Pubblici;
h) di non essere destinataria di provvedimenti di revoca di finanziamenti pubblici di cui è o
è stata beneficiaria, per i quali non siano stati assolti gli obblighi di restituzione, divenuti
inoppugnabili o confermati con sentenza passata in giudicato nel biennio precedente la
richiesta di rating.
3. Il rating di legalità non potrà essere rilasciato alle imprese destinatarie di comunicazioni o
informazioni antimafia interdittive in corso di validità.
4. Dopo cinque anni dal passaggio in giudicato della sentenza o del provvedimento di condanna, il
rating potrà essere rilasciato se:
a) nei confronti dei soggetti di cui al comma 2, lettere a) e b) non è stata iniziata l’azione
penale ai sensi dell’articolo 405 c.p.p. per delitti aggravati ai sensi dell’articolo 7 del decreto
legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito dalla legge 12 luglio 1991, n. 203, non sono state
adottate misure cautelari, misure di prevenzione e non sono stati emessi provvedimenti o
sentenze di condanna anche non definitivi ai sensi del presente articolo;
b) nei confronti dell’impresa non sono state emesse sentenze di condanna e adottate misure
cautelari di cui al comma 2, lettera c) del presente articolo e ricorrono gli ulteriori requisiti
richiesti. L’impresa deve inoltre dimostrare la totale dissociazione dell’attuale struttura
rispetto ai reati accertati in via definitiva.
5. In deroga a quanto previsto dal comma 2 lettere a), b) e c), il rating potrà essere rilasciato se:
a) l’impresa sottoposta a sequestro o confisca ai sensi dell’articolo 12-sexies del decretolegge 8 giugno 1992, n. 306, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n.
356, sia stata affidata ad un custode o amministratore giudiziario o finanziario per finalità di
continuazione o ripresa dell’attività produttiva;
b) l’impresa sottoposta a misura di prevenzione patrimoniale del sequestro o della confisca
ai sensi del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 sia stata affidata ad un
amministratore giudiziario per finalità di continuazione o ripresa dell’attività produttiva;
c) i beni aziendali oggetto di confisca definitiva siano stati destinati all’affitto o alla vendita
in favore di società o imprese pubbliche o private per finalità di continuazione o ripresa
dell’attività produttiva con provvedimento dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione, la
gestione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, ai
sensi dell’articolo 48, comma 8 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159.
Articolo 3
Valutazione dei requisiti
BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014
1. Per l’attribuzione del rating di legalità è necessario il rispetto di tutti i requisiti di cui all’articolo
2, commi 2 e 3, del presente Regolamento. In questa ipotesi l’impresa ha diritto all’attribuzione di
un punteggio base pari a ★.
2. Il punteggio base sarà incrementato di un + al ricorrere di ciascuna delle seguenti condizioni:
a) rispetto dei contenuti del Protocollo di legalità sottoscritto dal Ministero dell’Interno e da
Confindustria in data 10 maggio 2010 e rinnovato il 19 giugno 2012, e delle successive
versioni dello stesso e delle Linee Guida che ne costituiscono attuazione, del Protocollo di
legalità sottoscritto dal Ministero dell’Interno e dalla Lega delle Cooperative in data 14
novembre 2013 e di ulteriori Protocolli che verranno sottoscritti dal Ministero dell’Interno
con altre associazioni imprenditoriali, nonché dei protocolli sottoscritti a livello locale dalle
Prefetture e dalle associazioni di categoria;
b) utilizzo di sistemi di tracciabilità dei pagamenti anche per somme di importi inferiori
rispetto a quelli fissati dalla legge;
c) adozione di una funzione o struttura organizzativa, anche in outsourcing, che espleti il
controllo di conformità delle attività aziendali a disposizioni normative applicabili
all’impresa o di un modello organizzativo ai sensi del decreto legislativo 8 giugno 2001, n.
231;
d) adozione di processi volti a garantire forme di Corporate Social Responsibility anche
attraverso l'adesione a programmi promossi da organizzazioni nazionali o internazionali e
l'acquisizione di indici di sostenibilità;
e) di essere iscritta in uno degli elenchi di fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori
non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa istituiti ai sensi delle vigenti disposizioni di
legge (white list);
f) di aver aderito a codici etici di autoregolamentazione adottati dalle associazioni di
categoria o di aver previsto clausole di mediazione, quando non obbligatorie per legge, nei
contratti tra imprese e consumatori per la risoluzione di controversie o di aver adottato
protocolli tra associazioni di consumatori e associazioni di imprese per l’attuazione delle
conciliazioni paritetiche.
3. Il conseguimento di tre segni + comporta l’attribuzione di una ★ aggiuntiva, fino al
conseguimento di un punteggio totale massimo di ★★★.
4. Ai fini dell’incremento del punteggio base, che non potrà in ogni caso superare il valore
massimo di cui al precedente comma 3, l’impresa potrà conseguire un segno + ove abbia
denunciato all’autorità giudiziaria o alle forze di polizia taluno dei reati previsti dal presente
Regolamento, commessi a danno dell’imprenditore o dei propri familiari e collaboratori;
l’attribuzione del segno + di cui al presente comma è subordinata all’esercizio dell’azione penale
in relazione ai fatti di reato denunciati.
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Articolo 4
Possesso dei requisiti
1. Il possesso dei requisiti di cui ai precedenti articoli 2, comma 2 e 3, commi 2 e 4, è attestato
mediante autocertificazione del legale rappresentante dell’impresa. Si applicano le norme che
sanzionano, anche penalmente, le dichiarazioni false e mendaci ed in particolare quanto previsto
dal decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n. 445.
2. Il possesso del requisito di cui all’articolo 2, comma 3, è verificato dall’Autorità mediante
consultazione della banca nazionale unica della documentazione antimafia, di cui all'articolo 96
del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 e successive modificazioni e integrazioni. Fino
all'attuazione di tale banca dati, il possesso di tale requisito è verificato attraverso il Ministero
dell’interno.
Articolo 5
Procedimento per l’attribuzione del rating di legalità
1. L’Autorità, su proposta della Direzione competente, delibera l’attribuzione del rating entro
sessanta giorni dalla ricevimento della richiesta.
2. In caso di incompletezza dell’istanza presentata, l’Autorità ne informa l’impresa entro quindici
giorni; in tal caso, il termine di cui al comma 1 inizia a decorrere dalla data di ricevimento della
richiesta completa.
3. L’Autorità trasmette tempestivamente copia integrale della richiesta al Ministero dell’Interno e
al Ministero della Giustizia, i quali possono formulare eventuali osservazioni entro trenta giorni
dal suo ricevimento. Se il Ministero dell’Interno o il Ministero della Giustizia hanno svolto
osservazioni, il termine di cui al comma 1 è prorogato di trenta giorni.
4. Sulla base di quanto dichiarato dal legale rappresentante dell’impresa, l’Autorità può compiere
le verifiche necessarie, anche richiedendo a tal fine informazioni a tutte le pubbliche
amministrazioni sulla sussistenza dei requisiti dichiarati dal richiedente per l’attribuzione del
rating di legalità. Le informazioni richieste alle pubbliche amministrazioni devono pervenire entro
il termine di quarantacinque giorni dalla richiesta, decorso il quale l’esistenza dei requisiti
dichiarati dalle imprese si intende confermata. La richiesta di informazioni alle pubbliche
amministrazioni sospende, per un periodo non superiore a quarantacinque giorni, il termine di cui
al precedente comma 1.
5. L’esistenza di condanne definitive per i reati di cui all’articolo 2, comma 2, del Regolamento è
verificata dall’Autorità mediante consultazione diretta del sistema informativo del casellario
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giudiziale di cui all’articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 14 novembre 2002, n.
313. Fino all’attuazione dell’interconnessione con tale sistema informativo, la verifica verrà
effettuata, a campione, attraverso il Ministero della Giustizia, mediante richiesta all’ufficio del
casellario giudiziale di Roma.
6. L’esistenza di carichi pendenti per i reati di cui all’articolo 2, comma 2, del Regolamento è
verificata dall’Autorità mediante consultazione diretta del sistema informativo del casellario dei
carichi pendenti, di cui all’art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 14 novembre 2002, n.
313. Fino all’attuazione di tale sistema, la verifica verrà effettuata, a campione, attraverso il
Ministero della Giustizia, mediante richiesta agli uffici giudiziari competenti.
7. L’Autorità comunica al richiedente l’esito della richiesta. Se tale esito è positivo, l’Autorità
inserisce l’impresa nell’elenco di cui al successivo articolo 8 del presente Regolamento.
8. L’Autorità, ove intenda negare l’attribuzione del rating, applica la procedura di cui all’articolo
6, comma 8.
Articolo 6
Durata, rinnovo, sospensione e revoca
1. Il rating di legalità ha durata di due anni dal rilascio ed è rinnovabile su richiesta.
2. In sede di rinnovo, l’impresa invia all’Autorità, nei sessanta giorni precedenti la scadenza del
periodo di validità del proprio rating, una certificazione sottoscritta dal legale rappresentante che
attesti la permanenza di tutti i requisiti di cui ai precedenti articoli 2, comma 2, e 3, comma 2.
3. L’Autorità delibera sulla richiesta di rinnovo del rating di legalità applicando il procedimento di
cui al precedente articolo 5.
4. In caso di perdita di uno dei requisiti di cui all’articolo 2, l’Autorità con proprio provvedimento
dispone la revoca del rating con decorrenza dal momento in cui il requisito è venuto meno.
Laddove il rating sia stato rilasciato sulla base di dichiarazioni false o mendaci, l’Autorità dispone
la revoca a far data dal momento in cui viene a conoscenza della natura falsa o mendace della
dichiarazione.
5. Al venir meno di uno o più dei requisiti di cui all’articolo 3, comma 2, l’Autorità dispone la
riduzione del punteggio attribuito.
6. In caso di rinvio a giudizio o di adozione di misure cautelari personali o patrimoniali,
nell'ambito di un procedimento penale per uno dei reati di cui all’articolo 2 del presente
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Regolamento, l'Autorità dispone la sospensione del rating sino alla pronuncia di I grado ovvero
sino al perdurare dell’efficacia delle misure cautelari.
7. L’Autorità può disporre la sospensione del rating, in relazione alla gravità dei fatti e
all'acquisizione di maggiori informazioni relativamente agli stessi, in presenza di uno dei
provvedimenti di cui all’articolo 2, comma 2, lettere d), e), f), h) del presente Regolamento, ove
tale provvedimento sia oggetto di contestazione e sino alla pronuncia passata in giudicato
dell’autorità giudiziaria.
8. L'Autorità, prima della formale adozione del provvedimento di revoca, di riduzione del
punteggio o di sospensione, comunica all’impresa i motivi che ostano al mantenimento del rating,
alla conferma del punteggio già attribuito o che ne comportano la sospensione.
Entro il termine di quindici giorni dal ricevimento della comunicazione, l’impresa ha il diritto di
presentare per iscritto le proprie osservazioni. Durante tale periodo, il termine di cui all’articolo 5,
comma 1, è sospeso.
In caso di richiesta di informazioni, effettuata ai sensi del comma 7, il termine di cui all’articolo 5
è interrotto fino al ricevimento delle informazioni richieste.
Articolo 7
Obblighi informativi
1. L’impresa cui è stato attribuito il rating è tenuta a comunicare all'Autorità ogni variazione dei
dati riportati nei propri certificati camerali e qualunque evento che incida sul possesso dei requisiti
di cui agli articoli 2, comma 2 e 3, comma 2, nonché gli eventi di cui al precedente articolo 6,
commi 6 e 7, entro dieci giorni dal verificarsi degli stessi, pena la revoca di cui all’articolo 6,
comma 4, del presente Regolamento.
2. Il Ministero dell’Interno e le altre pubbliche amministrazioni, per quanto di loro competenza,
non appena ne siano venuti a conoscenza, comunicano all’Autorità ogni variazione intervenuta nei
requisiti di cui all’articolo 2 nonché gli eventi di cui all’articolo 6, comma 7, del presente
Regolamento.
3. La verifica delle variazioni intervenute nel possesso dei requisiti di cui all’articolo 2, comma 2,
lettere a), b) e c) del presente Regolamento viene effettuata secondo le modalità indicate
nell’articolo 5, commi 5 e 6.
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Articolo 8
Elenco delle imprese con rating di legalità
1. L’Autorità pubblica e mantiene costantemente aggiornato in un’apposita sezione del proprio sito
l’elenco delle imprese cui il rating di legalità è stato attribuito, sospeso, revocato, con la relativa
decorrenza.
Articolo 9
Entrata in vigore
1. Il presente Regolamento entra in vigore il quindicesimo giorno successivo a quello della
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
Autorità garante
della concorrenza e del mercato
Bollettino Settimanale
Anno XXIV- N. 27 - 2014
Coordinamento redazionale
Giulia Antenucci
Redazione
Elisabetta Allegra, Sandro Cini, Francesca Melchiorri,
Valerio Ruocco, Simonetta Schettini
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
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Tel.: 06-858211 Fax: 06-85821256
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Lettera di diffida

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ATTI CONVEGNO DM 115 2014 11 06

Salute e sicurezza sul lavoro: riflessioni su alcuni aspetti dell

Risk management delle banche ed assicurazioni + laboratorio 9 cfu

22/07/2014 Commento legge 78 di conversione DL 34

Si ricorda che, a norma di legge, recepita dal

Tiziana Togna