Bollettino Settimanale Anno XXIV - n. 27 Pubblicato sul sito www.agcm.it 7 luglio 2014 SOMMARIO INTESE E ABUSO DI POSIZIONE DOMINANTE I761 - MERCATO DEI SERVIZI TECNICI ACCESSORI Provvedimento n. 24986 OPERAZIONI DI CONCENTRAZIONE C11950 - DS SMITH RECYCLING HOLDING/ITALMACERI Provvedimento n. 24985 ATTIVITA' DI SEGNALAZIONE E CONSULTIVA 5 5 8 8 12 AS1135 - PREVISIONI CONTENUTE IN ALCUNE LEGGI REGIONALI E PROVINCIALI IN MATERIA DI PROFESSIONI TURISTICHE 12 AS1136 - NORME TECNICHE DI ATTUAZIONE DELLA PROPOSTA DI PIANO REGIONALE DI GESTIONE DEI RIFIUTI 16 AS1137 - PROPOSTE DI RIFORMA CONCORRENZIALE AI FINI DELLA LEGGE ANNUALE PER IL MERCATO E LA CONCORRENZA ANNO 2014 18 PRATICHE COMMERCIALI SCORRETTE IP206 - SOLUZIONI PER ABITARE/HABITAT - FIDELITY CARD Provvedimento n. 24987 PS/8976 – ROGER VIVIER – SITI CONTRAFFATTI Avviso di adozione di provvedimento di chiusura del procedimento CLAUSOLE VESSATORIE CV99 - IL GLOBO VIGILANZA-CONTRATTI SETTORE DELLA VIGILANZA PRIVATA Provvedimento n. 24957 CV100 - SECURPOL GROUP-CONTRATTI SETTORE DELLA VIGILANZA PRIVATA Provvedimento n. 24958 CV101 - SICURITALIA-CONTRATTI SETTORE DELLA VIGILANZA PRIVATA Provvedimento n. 24959 VARIE MODIFICHE AL REGOLAMENTO ATTUATIVO IN MATERIA DI RATING DI LEGALITÀ Provvedimento n. 24953 102 102 105 106 106 124 145 170 170 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 INTESE E ABUSO DI POSIZIONE DOMINANTE I761 - MERCATO DEI SERVIZI TECNICI ACCESSORI Provvedimento n. 24986 L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO NELLA SUA ADUNANZA del 19 giugno 2014; SENTITO il Relatore Presidente Giovanni Pitruzzella; VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287; VISTO gli articoli 101 e 102 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (di seguito, TFUE); VISTO il D.P.R. 30 aprile 1998, n. 217; VISTO il Regolamento del Consiglio n. 1/2003 del 16 dicembre 2002; VISTA la propria delibera adottata in data 27 marzo 2013, con la quale è stata avviata, ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 287/90, un’istruttoria nei confronti delle società Alpitel S.p.A., Ceit Impianti S.r.l., Sielte S.p.A., Sirti S.p.A., Site S.p.A. e Valtellina S.p.A., per accertare l’esistenza di violazioni della concorrenza ai sensi dell’articolo 101 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE); VISTA la propria delibera, adottata in data 10 luglio 2013, con la quale il procedimento avviato in data 27 marzo 2013 è stato esteso nei confronti della società Telecom Italia S.p.A. (nel seguito, Telecom Italia); VISTA la propria delibera adottata in data 9 gennaio 2014, con la quale è stato prorogato al 31 luglio 2014 il termine di conclusione del procedimento; VISTI gli atti del procedimento; CONSIDERATO che i servizi tecnici accessori, e nello specifico i servizi di manutenzione, sono servizi collaterali attualmente ricompresi nei servizi di accesso all’ingrosso alla rete telefonica, suscettibili di disaggregazione rispetto a tale offerta; CONSIDERATO che, come rilevato da ultimo dall’Autorità1, Telecom Italia detiene una posizione dominante nel mercato all’ingrosso dell’accesso alle infrastrutture di rete in postazione fissa e nel mercato all’ingrosso dell’accesso a banda larga alla luce della titolarità della rete di accesso in rame – che appare ancora avere tutte le caratteristiche di una infrastruttura non duplicabile almeno nel breve-medio periodo – e in considerazione del fatto che “la quota di mercato di Telecom sui due mercati a monte è prossima al 100%”2; 1 Cfr. Provv. del 9 maggio 2013 n. 24339, A428 - Wind-Fastweb/Condotte Telecom Italia 2 Cit. Provv. del 9 maggio 2013 n. 24339, A428 - Wind-Fastweb/Condotte Telecom Italia 5 6 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 CONSIDERATO che i servizi tecnici accessori oggi sono svolti da Telecom Italia e da altre imprese di manutenzione, sulla base di contratti di subfornitura conclusi con la stessa Telecom Italia. Inoltre, relativamente alle linee in unbundling local loop le imprese di manutenzione possono operare nell’ambito di accordi (detti di System Unico), conclusi tra Telecom Italia e gli operatori di telefonia alternativi (OLO), che individuano su base negoziale un fornitore unico del servizio di manutenzione sia per i tratti di rete di competenza di Telecom Italia sia per i tratti di competenza degli OLO, disciplinandone gli aspetti organizzativi; CONSIDERATO che Telecom Italia è in grado di influenzare le condizioni di offerta dei servizi tecnici accessori, in virtù (i) della posizione dominante nei mercati dei servizi di accesso all’ingrosso, (ii) della titolarità della rete di comunicazione in rame, (iii) del ruolo di maggior acquirente dei servizi forniti dalle imprese di manutenzione; e (iv) del ruolo svolto nell’ambito degli accordi di System Unico; CONSIDERATO che dalle informazioni acquisite nel corso del procedimento emerge una condotta di Telecom Italia consistente in diverse iniziative adottate in occasione della formulazione delle offerte a Wind e Fastweb da parte dei manutentori per servizi tecnici accessori, nonché nel contesto dell’attività di regolazione e vigilanza svolta dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni in relazione ai medesimi servizi, potenzialmente idonee a influenzare le condizioni di offerta dei servizi tecnici accessori e a prevenire la disaggregazione di tali servizi, in modo da ostacolare i concorrenti nella fornitura dei servizi di telecomunicazioni ai clienti finali; CONSIDERATO che la condotta suddetta appare suscettibile di configurare un abuso di posizione dominante da parte di Telecom Italia S.p.A., in violazione dell’art. 102 TFUE; RITENUTO necessario estendere oggettivamente l’istruttoria per accertare l’esistenza di violazioni dell’art. 102 TFUE da parte della società Telecom Italia S.p.A.; DELIBERA a) di ampliare l’oggetto del procedimento, avviato in data 27 marzo 2013, ed esteso in data 10 luglio 2013 nei confronti della società Telecom Italia S.p.A., per accertare l’esistenza di violazioni dell’articolo 102 TFUE da parte della medesima società; b) di prorogare al 31 luglio 2015 il termine di conclusione del procedimento; c) che il responsabile del procedimento è il Dott. Luigi Di Gaetano; d) la fissazione del termine di giorni trenta, decorrente dalla data di notificazione del presente provvedimento, per l’esercizio, da parte dei rappresentanti legali dei predetti soggetti, ovvero di persone da essi delegate, del diritto di essere sentiti, precisando che la richiesta di audizione dovrà pervenire alla Direzione Comunicazioni della Direzione Generale per la Concorrenza di questa Autorità almeno sette giorni prima della scadenza del termine sopra indicato; 7 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 e) che gli atti del procedimento possono essere presi in visione dalle società nei cui confronti si svolge l’istruttoria, ovvero da persone da esse delegate, presso la Direzione Comunicazioni della Direzione Generale per la Concorrenza di questa Autorità. Il presente provvedimento verrà notificato ai soggetti interessati e pubblicato nel Bollettino dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. IL SEGRETARIO GENERALE Roberto Chieppa IL PRESIDENTE Giovanni Pitruzzella 8 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 OPERAZIONI DI CONCENTRAZIONE C11950 - DS SMITH RECYCLING HOLDING/ITALMACERI Provvedimento n. 24985 L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO NELLA SUA ADUNANZA del 19 giugno 2014; SENTITO il Relatore Dottoressa Gabriella Muscolo; VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287; VISTA la comunicazione della società DS Smith Recycling Holding B.V., pervenuta il 26 maggio 2014; CONSIDERATO quanto segue: I. LE PARTI DS Smith Recycling Holding B.V. (di seguito, DS Smith) è una società, con sede nei Paesi Bassi, attiva nella fornitura di servizi integrati di riciclaggio e gestione dei rifiuti che variano dalla semplice raccolta di materiali riciclabili fino a soluzioni di riciclaggio completo e per la gestione dei rifiuti. In particolare i servizi forniti riguardano la carta e i cartoni, i materiali secchi misti e la plastica. La società è interamente controllata da DS Smith Packaging Holding B.V., a sua volta controllata da DS Smith Plc. Nel 2013 DS Smith Plc ha realizzato a livello mondiale un fatturato consolidato di circa 4,46 miliardi di euro, di cui [100-489]1 milioni di euro per vendite in Italia. Oggetto di acquisizione è il 50% di Italmaceri S.r.l. (di seguito, Italmaceri) controllata conguiuntamente da Burgo Group S.p.A. e DS Smith che ne detiene attualmente il 50% del capitale sociale. Italmaceri è una società di diritto italiano che opera nella raccolta, selezione, trattamento e commercializzazione di rifiuti speciali e assimilati agli urbani, con particolare riguardo a carta e plastica e nella produzione di macero per l’industria cartaria. Nel 2013 il fatturato di Italmaceri è stato di circa 63,4 milioni di euro. II. DESCRIZIONE DELL’OPERAZIONE L’operazione in esame consiste nell’acquisizione del 50% del capitale sociale di Italmaceri, attualnete detenuta da Burgo Group S.p.A., da parte di DS Smith, che in tal modo acquisirà il 100% del capitale sociale di Italmaceri. 1 Nella presente versione alcuni dati sono omessi, in quanto si sono ritenuti sussistenti elementi di riservatezza o di segretezza delle informazioni. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 III. QUALIFICAZIONE DELL’OPERAZIONE L’operazione comunicata, in quanto comporta il passaggio dal controllo congiunto al controllo esclusivo di una impresa, costituisce una concentrazione ai sensi dell’articolo 5, comma 1, lettera b), della legge n. 287/90. Essa rientra nell’ambito di applicazione della legge n. 287/90, non ricorrendo le condizioni di cui all’articolo 1 del Regolamento CE n. 139/04, ed è soggetta all’obbligo di comunicazione preventiva disposto dall’articolo 16, comma 1, della medesima legge, in quanto il fatturato totale realizzato nell’ultimo esercizio a livello nazionale dall’insieme delle imprese interessate è stato superiore a 489 milioni di euro e il fatturato realizzato nell’ultimo esercizio a livello nazionale dall’impresa acquisita è stato superiore a 49 milioni di euro. IV. VALUTAZIONE DELLA CONCENTRAZIONE La concentrazione in esame interessa i settori in cui opera Italmaceri, società di cui DS Smith acquisisce il controllo in esclusiva. Italmaceri opera nella raccolta e trasporto di rifiuti assimilati agli urbani e rifiuti speciali non pericolosi, con particolare riguardo a carta e plastica; nella selezione, trattamento e trasformazione di rifiuti cellulosici (fase del recupero) e nella vendita di macero alle cartiere. La gestione dei rifiuti, settore nel quale sono attive imprese pubbliche e private, comprende diverse attività (raccolta, trasporto, trattamento, smaltimento, recupero). In generale, secondo la classificazione presentata dalle parti, la fase finale del ciclo dei rifiuti può essere intesa al recupero o allo smaltimento degli stessi, sottendendo attività diverse. Nel primo caso, dai rifiuti opportunamente trattati può essere ricavata materia prima ovvero anche energia; nel secondo caso, si prevede lo smaltimento definitivo in discarica eventualmente preceduto da operazioni di trattamento (ad esempio trasformazione meccanica-biologica dei rifiuti per favorirne lo smaltimento finale). Secondo l’orientamento dell’Autorità, la gestione dei Rsu2 e Rsa3 costituisce un mercato del prodotto distinto dalla gestione dei rifiuti speciali (pericolosi e non), tenuto conto della tipologia di rifiuto e della sua titolarità e, in generale, della classificazione operata dal Decreto Legislativo n. 152/06 (cosiddetto Testo unico ambientale o Tua) in base all’origine dei rifiuti4. (i) Con riferimento ai Rsu e Rsa, gli operatori della gestione dei rifiuti sono attivi all’interno di Ambiti territoriali ottimali (Ato) definiti dal piano regionale di gestione dei rifiuti, ai sensi del Tua. In ciascun ambito territoriale, la prestazione dei servizi di gestione dei Rsu e Rsa (nelle fasi di raccolta, trasporto e smaltimento) è effettuata in regime di monopolio locale (privativa 2 I rifiuti urbani (Rsu) sono quelli derivanti in particolare da utenze domestiche, dallo spazzamento delle strade e dalla vegetazione di aree verdi. I rifiuti urbani possono essere differenziati (di natura organica/umida o di natura secca) ovvero indifferenziati. Nel primo caso, essi possono essere avviati a impianti di recupero ai fini del loro riutilizzo, reimpiego e riciclaggio e ai fini della produzione di materia prima secondaria; nel secondo caso, invece, i rifiuti eventualmente trattati vengono conferiti in discarica per lo smaltimento finale. 3 I rifiuti speciali assimilati (Rsa) sono i rifiuti speciali che ai fini della definizione della competenza alla loro raccolta (che spetta al gestore della raccolta di Rsu) sono assimilati ai Rsu. 4 Cfr. provv. n. 21514 del 28 agosto 2010, C10707 - EISER GLOBAL INFRASTRUCTURE FUND/HERAMBIENTE, in Boll. n. 33/10; provv. n. 22485 del 1° giugno 2011, C11063 - LINEA AMBIENTE/ECOLEVANTE, in Boll. n. 22/11 e provv. n. 22967 del 9 novembre 2011, C11302 - ECOLTECNICA ITALIANA-SITA SPÉCIALITÉS/ECOLTECNICA, in Boll. n. 45/11. 9 10 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 comunale)5. Per il resto, il disposto normativo ha lasciato aperte alla libera concorrenza, al di fuori della privativa comunale, le attività di recupero (trattamento, valorizzazione) dei Rsu e Rsa. (ii) I rifiuti speciali, diversamente dai Rsu e Rsa, sono gestiti in regime concorrenziale fin dalla fase della raccolta e trasporto. A differenza dei rifiuti urbani, dove la titolarità dei rifiuti durante l’intero ciclo rimane in capo all’Ente locale nel cui territorio i rifiuti sono stati prodotti, nel caso dei rifiuti speciali6 la titolarità è del soggetto cui è riferibile l’attività che li ha prodotte viene trasferita all’impresa che li prende in consegna al momento della raccolta. Dal punto di vista geografico, i servizi di gestione in questione sono svolti in aree geografiche corrispondenti, anche considerando le propedeutiche attività di raccolta e trasporto, ai bacini serviti dall’impianto di lavorazione/smaltimento. A seconda della tipologia e della pericolosità dei rifiuti, nonché della tipologia degli impianti, tale area può estendersi anche all’intero territorio nazionale. Nel caso di specie, Italmaceri opera esclusivamente nel settore dei rifiuti speciali ed, in particolar modo, nella raccolta, trasporto e riciclaggio della carta per la produzione di macero che viene venduto alle cartiere. Italmaceri detiene impianti nelle province di Torino, Novara, Milano e Ancona ma opera in molte Regioni italiane, in alcune delle quali, come la Toscana ha una presenza di particolare rilievo. L’esatta delimitazione dei mercati interessati non appare, tuttavia, necessaria ai fini della valutazione della presente operazione in quanto l’impresa acquirente DS Smith non è presente, se non tramite Italmaceri, nel mercato italiano e della società oggetto di acquisizione, di cui già detiene il controllo congiunto. 5 Cfr. da ultimo A444 AKRON-GESTIONE RIFIUTI URBANI A BASE CELLULOSICA del 27/02/2014. 6 I rifiuti speciali sono quelli provenienti da attività agricole e agro-industriali, edili, industriali, artigianali, commerciali e di servizio nonché da attività sanitarie. Le discariche per rifiuti speciali sono classificate, -a seconda della tipologia di rifiuto che accolgono, in discariche per inerti, discariche per rifiuti pericolosi e discariche per rifiuti non pericolosi. 11 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 RITENUTO, pertanto, che l’operazione in esame non determina, ai sensi dell’articolo 6, comma 1, della legge n. 287/90, la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante sui mercati interessati, tale da eliminare o ridurre in modo sostanziale e durevole la concorrenza; DELIBERA di non avviare l’istruttoria di cui all’articolo 16, comma 4, della legge n. 287/90. Le conclusioni di cui sopra saranno comunicate, ai sensi dell’articolo 16, comma 4, della legge n. 287/90, alle imprese interessate e al Ministro dello Sviluppo Economico. Il presente provvedimento verrà pubblicato nel Bollettino dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. IL SEGRETARIO GENERALE Roberto Chieppa IL PRESIDENTE Giovanni Pitruzzella 12 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 ATTIVITA' DI SEGNALAZIONE E CONSULTIVA AS1135 - PREVISIONI CONTENUTE IN ALCUNE LEGGI REGIONALI E PROVINCIALI IN MATERIA DI PROFESSIONI TURISTICHE Roma, 1 luglio 2014 Presidenti delle Regioni: Basilicata, Calabria, Campania, Emilia Romagna, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Sicilia, Veneto Presidenti delle Province autonome di Trento e Bolzano Con la presente segnalazione, effettuata ai sensi dell’art. 21 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, a seguito di un esposto presentato da un’associazione di categoria1, relativo all’attività di guida turistica, intende svolgere alcune considerazioni di natura concorrenziale in merito alle discipline regionali e delle Province autonome di Trento e Bolzano in materia di professioni turistiche. In particolare, si intende richiamare l’attenzione sulle distorsioni della concorrenza e del corretto funzionamento del mercato che derivano dalle disposizioni concernenti la fissazione dei compensi minimi o di riferimento degli operatori turistici, nonché restrizioni territoriali contenute in talune normative regionali e delle Province autonome di Trento e Bolzano. Al riguardo, si rileva che l’Autorità si è già in precedenza espressa più volte in merito alla determinazione dei compensi minimi di guide, accompagnatori ed interpreti turistici2, in tali occasioni segnalando “l’importanza di abrogare tutte le disposizioni contenute nelle discipline regionali vigenti che prevedono tariffe minime, fisse o massime, nonché di riferimento, sia nei casi 1 Nell’esposto si evidenziano le criticità concorrenziali derivanti dall’applicazione della legge della Regione Lazio n. 50/85, recante “Disciplina delle professioni di guida, accompagnatore ed interprete turistico”, in B.U.R. del 10 maggio 1985, n. 13. In particolare l’associazione segnalante contesta il contenuto della deliberazione della Provincia di Roma n. 688 del 19 dicembre 2012, assunta ai sensi della richiamata normativa regionale. 2 V. segnalazione AS81, del 7 gennaio 1997, “Attività di guida, interprete ed accompagnatore turistico”; segnalazione AS456, del 3 luglio 2008, “Discipline regionali e delle due province autonome in materia di guide turistiche”; segnalazione AS914 del 25 gennaio 2012, “Bozza di decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri sulle professioni turistiche”. Cfr. anche Segnalazione AS541, del 15 giugno 2009, “Disciplina della professione di maestro di sci e delle scuole di sci in Valle d’Aosta”. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 in cui tali tariffe siano fissate con l’intervento o sotto la vigilanza di organi pubblici sia nei casi in cui esse siano determinate dalle associazioni di categoria, oltre alle disposizioni che, ancorché non impongano l’obbligatorietà delle tariffe, si limitino ad imporre la pubblicizzazione di tariffe uniformi”, considerato che “Tutte le previsioni con il contenuto sopra individuato limitano la concorrenza tra operatori nella determinazione di una variabile fondamentale della concorrenza quale il prezzo della prestazione”. Nell’ambito delle richiamate segnalazioni l’Autorità aveva, tra l’altro, contestato anche il fatto che la validità territoriale dell’abilitazione fosse individuata “dalla maggioranza delle regioni Liguria, Veneto, Piemonte, Marche, Lazio, Bolzano, Sicilia, Emilia Romagna, Lombardia, Toscana, Trento - a livello provinciale, simmetricamente alla gestione dell’esame di abilitazione organizzato e gestito a livello provinciale”, in proposito osservando “che una validità territoriale così localizzata e ristretta appare volta a ripartire il mercato attraverso segmentazioni finalizzate a garantire a ciascun operatore un certo volume di clientela, potendo avere tale ripartizione territoriale lo scopo di limitare ingiustificatamente la concorrenza tra gli operatori”. Dalla ricognizione effettuata a seguito dell’esposto pervenuto, tuttavia, è emerso un quadro normativo non ancora rispettoso di quanto auspicato dall’Autorità, come si evince dalla tabella allegata alla presente segnalazione (all. 1). Da tale ricognizione è emerso che, nonostante la gran parte delle Regioni italiane abbia eliminato dalle rispettive normative i meccanismi di determinazione delle tariffe che in passato avevano formato oggetto di segnalazione da parte dell’Autorità, permangono ancora situazioni in cui la fissazione dei compensi - minimi o di riferimento - per le prestazioni professionali delle guide turistiche risulta demandata ad enti regionali o provinciali, ovvero alle associazioni di categoria maggiormente rappresentative. In particolare, le tariffe in esame vengono fissate con delibera dell’ente competente in materia (in alcuni casi sentite le organizzazioni sindacali, in altri le associazioni di categoria) in Campania, Lazio, Molise e Sicilia; sono, invece, stabilite dalle associazioni di categoria e successivamente comunicate agli enti locali (che provvedono a pubblicizzarle, ove previsto) in Emilia Romagna, Liguria e Marche. In alcuni casi, inoltre, la disciplina regionale si limita a stabilire che le tariffe debbano essere pubblicizzate, senza tuttavia fare riferimento al/i soggetto/i ed alle modalità di determinazione delle medesime, al contempo prevedendo anche delle sanzioni per chi applichi dei prezzi diversi da quelli pubblicizzati, come nel caso della Calabria e del Veneto. Oltre alla fissazione dei tariffari, talune normative regionali contengono ancora ulteriori criticità concorrenziali, quali: una limitazione all’esercizio della professione per i soggetti che abbiano conseguito l’abilitazione in una Regione o Provincia diversa da quella in cui si intende svolgere l’attività di guida turistica (Province autonome di Trento e Bolzano); una limitazione dell’ambito territoriale (solitamente provinciale) in cui è consentito esercitare tale attività, in alcuni casi determinata dall’obbligo di residenza o domicilio (Liguria, Lombardia, Basilicata, Piemonte, Sicilia, Marche), attualmente superata dall’entrata in vigore della legge nazionale n. 97/13. Per quanto concerne, infine, la Regione Lazio, si segnala la previsione di cui all’art. 7 della L.R. n. 50/85 che stabilisce, ai fini dell’ammissione all’esame di abilitazione alla professione di guida turistica, “la cittadinanza italiana o di altro stato membro della Comunità Economica Europea, 13 14 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 col quale sussistano, in materia di guide, interpreti ed accompagnatori turistici, condizioni di reciprocità”, in evidente violazione delle norme in materia di libera prestazione dei servizi. Con la presente segnalazione l’Autorità intende pertanto ribadire quanto già più volte rilevato in occasione dei citati interventi in materia di professioni turistiche circa la restrittività concorrenziale determinata dalla fissazione di tariffe minime fisse o massime o di riferimento, nonché da previsioni normative che stabiliscano una limitazione di natura territoriale all’esercizio dell’attività in esame. L’Autorità, in conclusione, auspica che le considerazioni sopra svolte conducano ad una revisione delle disposizioni contenute nelle previsioni normative esaminate, sia a livello regionale sia per quanto concerne le Province autonome di Trento e Bolzano. IL PRESIDENTE Giovanni Pitruzzella 15 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 All. 1 RESTRIZIONI CONCORRENZIALI RISCONTRATE NELLE NORMATIVE REGIONALI E PROVINCIALI IN MATERIA DI PROFESSIONI TURISTICHE REGIONI PROVINCE Abruzzo FISSAZIONE TARIFFE NO RIFERIMENTI NORMATIVI l. r. 54/1997 ULTERIORI RESTRIZIONI CONCORRENZIALI / Basilicata NO l. r. 35/1998 Calabria Generico obbligo di pubblicizzare le tariffe l. r. 8/2008 (artt. 32 e 36) Richiesta la residenza in un comune lucano per l’ammissione all’esame (art. 7, comma 1, lett.c) / Campania SI l. r. 11/1986 (art. 14) / EmiliaRomagna SI l. r. 4/2000 (art. 10) / Friuli-Venezia Giulia Lazio NO l. r. 2/2002 / SI l. r. 50/1985 (art. 23) È consentito l’accesso all’esame ai cittadini dell’UE a condizione di reciprocità (art. 7) Liguria SI l. r. 44/1999 (art. 8) / Lombardia NO l. r. 15/2007 Restrizioni territoriali (art. 71, comma 2) Marche SI Molise SI l. r. 9/2006 (art. 54) l. r. 36/1996 (art. 17) Restrizioni territoriali (art. 47, comma 1) / Piemonte NO l. r. 33/2001 Puglia NO l. r. 13/2012 Restrizioni territoriali (art. 8, comma 1 ter) / Sardegna NO l. r. 20/2006 / Sicilia SI Toscana NO l. r. 8/2004 (art. 10) l. r. 42/2000 Restrizioni territoriali (art. 2) / Prov. Trento NO Prov. Bolzano NO l. provinciale 12/1992 l. provinciale 21/2012 Umbria NO l. r. 13/2013 Restrizioni esercizio attività di guida turistica per chi non abbia conseguito l’abilitazione nella relativa provincia (art. 3, comma 1, let. b) l.p.T. n. 12/1992 e art. 3, comma 1, let. b) l.p.B. n. 21/2012) / Valle d’Aosta NO l. r. 1/2003 / Generico obbligo di pubblicizzare le tariffe l. r. 33/2002 (artt. 83 e 88) / Trentino– Alto Adige Veneto 16 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 AS1136 - NORME TECNICHE DI ATTUAZIONE DELLA PROPOSTA DI PIANO REGIONALE DI GESTIONE DEI RIFIUTI Roma, 1 luglio 2014 Presidente della Regione Emilia Romagna L’Autorità ha ricevuto una segnalazione relativa alle norme tecniche di attuazione della Proposta di Piano Regionale di Gestione dei rifiuti (PRGR) ai sensi dell’art. 199 del Decreto Legislativo n. 152 del 2006, adottate con deliberazione della Giunta Regionale n. 103 del 3 febbraio 2014. In particolare, la segnalazione riguarda l’art. 12 delle norme di attuazione in cui si prevede che: “Ai fini di cui al comma 1, i gestori del servizio pubblico qualora non dotati dell’impiantistica necessaria provvedono, per quanto concerne i rifiuti di origine urbana, attraverso procedimenti ad evidenza pubblica all’individuazione dei soggetti cui affidare le frazioni per il recupero o lo smaltimento con la massima valorizzazione economica e con la rendicontazione degli introiti da computare nell’ambito del servizio”. Tale previsione, nella misura in cui limita l’affidamento tramite procedure competitive ai rifiuti di origine urbana destinati al recupero ai soli casi in cui il Gestore non disponga di propri impianti, determina significative distorsioni concorrenziali sotto due profili. Sotto un primo profilo, di natura escludente, in presenza di un gestore verticalmente integrato la norma preclude alle società che concorrono nel mercato del recupero l’accesso a un input (i rifiuti differenziati) che non fa parte dell’esclusiva del Gestore ed è necessario per lo svolgimento dell’attività di recupero. In tal modo, viene impedito a tali imprese di concorrere sul mercato a valle, a tutto vantaggio della società facente parte del gruppo del Gestore. Sotto un secondo profilo, inoltre, non essendo previsto in che modo tali rifiuti dovrebbero essere remunerati nell’ambito della cessione infragruppo, la norma in questione è suscettibile di produrre anche un possibile effetto di sfruttamento nei confronti dei cittadini che pagano il servizio di igiene urbana, che si verificherebbe nel caso in cui il corrispettivo ottenuto dalla cessione infragruppo fosse inferiore a quello ottenibile attraverso la vendita sul mercato. L’importo ricavato dal Gestore dalla vendita dei rifiuti differenziati viene infatti portato in detrazione dai costi del servizio sopportati dai cittadini, i quali, in assenza di una procedura competitiva per la valorizzazione di tali materiali, non hanno alcuna garanzia di ottenere il miglior prezzo di mercato. Si osserva altresì che la norma in questione risulta, peraltro, anche in contrasto con i presupposti e le conclusioni cui l’Autorità è giunta con il provvedimento di chiusura del procedimento A/444 Akron Gestione Rifiuti urbani a base cellulosica del 27 febbraio 2014, n. 24819. In tale procedimento, infatti, l’assegnazione diretta ad Akron S.p.A. (società del gruppo Hera) dei rifiuti cartacei da raccolta congiunta di Hera S.p.A. è stato ritenuto, proprio per i motivi sopra 17 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 sintetizzati, un abuso della posizione dominante detenuta da Hera S.p.A. e Herambiente S.p.A. nei diversi mercati locali della raccolta e trasporto dei rifiuti urbani e della vendita di rifiuti da raccolta congiunta urbana. Alla luce di tutto quanto precede, l’Autorità auspica che nella versione del Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti che verrà definitivamente adottata in codesta regione, l’art. 12 delle norme attuative venga modificato eliminando l’inciso che riserva una diversa disciplina in caso di Gestore integrato verticalmente e venga, invece, affermato il principio secondo cui i rifiuti destinati al recupero devono, in ogni caso, essere assegnati con procedure eque, trasparenti e non discriminatorie, indipendentemente dal fatto che il Gestore sia o meno parte di un gruppo integrato a valle nell’attività di recupero. IL PRESIDENTE Giovanni Pitruzzella 18 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 AS1137 - PROPOSTE DI RIFORMA CONCORRENZIALE AI FINI DELLA LEGGE ANNUALE PER IL MERCATO E LA CONCORRENZA ANNO 2014 Roma, 4 luglio 2014 Presidente del Senato della Repubblica Presidente della Camera dei Deputati Presidente del Consiglio dei Ministri Ministro per lo Sviluppo Economico L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in adempimento a quanto prescritto dall’articolo 47, comma 2, della legge 23 luglio 2009, n. 99, invia la presente segnalazione al Governo e al Parlamento, ai fini della predisposizione del disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza. Tale segnalazione fa seguito alla precedente dell’ottobre 2012 con la quale l’Autorità aveva rappresentato la necessità di adottare, per diversi settori dell’economia, importanti misure di riforma della regolazione e di apertura dei mercati. Le vicende politiche seguite all’invio della segnalazione e la fine anticipata della legislatura non hanno consentito un’analisi proficua delle questioni evidenziate, sicché molte delle problematiche allora affrontate restano aperte e attuali. La segnalazione rappresenta il contributo tecnico dell’Autorità ai soggetti istituzionali, Governo e Parlamento, chiamati a compiere le scelte di politica economica, nell’individuare le misure ritenute utili per il necessario processo di rinnovamento dell’economia. Il quadro macroeconomico, rispetto all’ottobre del 2012, è in parte mutato. Il nuovo anno è iniziato promettendo una ripresa dell’economia italiana ed europea e il consolidamento della stabilizzazione della moneta unica. L’allarme sul rischio sovrano appare rientrato e gli indicatori più recenti, soprattutto quelli della produzione industriale, sono da qualche mese positivi lasciando intravedere una prospettiva di graduale ripresa. L’incertezza per il nostro Paese resta, tuttavia, elevata. L’intensità e il vigore della ripresa non sono ancora conquiste consolidate, le fragilità che tuttora caratterizzano i mercati finanziari impongono di proseguire nel presidio rigoroso dei conti pubblici, l’esigenza di rilanciare la competitività del Paese rende imprescindibile realizzare in maniera compiuta le riforme strutturali dei mercati. L’esperienza maturata dall’Autorità nel corso di oltre due decenni indica che l’insufficiente conformazione concorrenziale di numerosi mercati di beni e servizi costituisce non solo un “costo” per consumatori ed imprese, ma anche una delle principali determinanti dell’arretratezza del tessuto produttivo nazionale e un ostacolo significativo alla crescita economica. Tale considerazione risulta pienamente in linea con quanto rilevato anche da diverse istituzioni internazionali che, in questa prospettiva, auspicano che l’Italia porti avanti l’impegno ad adottare la Legge Annuale per la Concorrenza in quanto strumento importante per accrescere la BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 concorrenza, favorire l’ingresso nei mercati di nuove imprese e abbassare il costo di beni e servizi1. Rinnovare e rafforzare l’economia italiana impone, dunque, la necessità di adottare interventi strutturali volti a conseguire un miglioramento dell’efficienza dei mercati attraverso un’accentuata promozione delle dinamiche competitive. I benefici ricavabili da tali riforme sono noti e ampiamenti condivisi: assetti regolatori meno restrittivi consentono di generare reddito e occupazione; la rimozione delle barriere all’entrata e dei vincoli ingiustificati che gravano sulle imprese incrementa i tassi di investimento di lungo periodo e la crescita della produttività. La rilevanza di tali benefici trova conferma nelle valutazioni quantitative di diversi organismi internazionali. La Commissione europea indica che riforme strutturali volte a ridurre i costi di accesso per le imprese e ad aprire i mercati alla concorrenza – anche laddove avvicinassero solo parzialmente l’Italia alle migliori pratiche europee – potrebbero aumentare il prodotto interno lordo italiano dello 0,3% in 5 anni e dello 0,7% in 10 anni2. Ma gli effetti delle riforme proconcorrenziali possono essere ben più significativi: il Fondo monetario internazionale stima che le riforme volte ad aumentare la concorrenza e la produttività nei mercati di beni e servizi, specialmente riducendo il costo di fare impresa nel settore “non-tradable”, potrebbero aumentare addirittura di oltre il 4% in termini reali il prodotto interno lordo italiano in cinque anni e di oltre l’8% nel lungo termine3. Occorre riconoscere che molto è già stato fatto negli ultimi anni in termini di misure di semplificazione della regolazione e di liberalizzazione dei mercati. Al tempo stesso, molto rimane da fare, sia per accelerare l’attuazione effettiva delle riforme avviate, sia per superare gli ulteriori ostacoli che limitano la concorrenza e la competitività del tessuto produttivo nazionale. Come rileva anche la Banca Mondiale4, il potenziale italiano non è tuttora pienamente espresso a causa dei bassi livelli di concorrenza, delle regolamentazioni onerose e della burocrazia superflua ed inefficiente; senza riforme che affrontino questi ostacoli alla competitività, la crescita italiana nel medio termine rimarrà probabilmente moderata. E’ su tali basi che, con la presente segnalazione, l’Autorità intende offrire il proprio contributo al processo di rinnovamento dell’economia individuando puntuali proposte di riforme volte a rafforzare la concorrenza e la produttività nei mercati di beni e servizi ed a superare le strozzature infrastrutturali ancora esistenti. 1 Cfr. in particolare: Commissione europea, Raccomandazione del Consiglio sul programma nazionale di riforma 2014 dell’Italia e che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2014 dell’Italia e il relativo “Documento di lavoro dei servizi della Commissione”; Fondo monetario internazionale, IMF Country Report n. 12/167 e n. 13/299 e Article IV Consultation with Italy Concluding Statement of the IMF Mission, 17 giugno 2014 (disponibile al link: http://www.imf.org/external/np/ms/2014/061714b.htm); OECD, 2013, Economic Policy Reforms 2013: Going for Growth, OECD Publishing. 2 Cfr. Commissione europea, 2014, Documento di lavoro dei servizi della commissione, Valutazione del programma nazionale di riforma e del programma di stabilità 2014 dell’Italia, SWD(2014) 413. 3 Cfr. Fondo monetario internazionale, IMF Country Report n. 12/167. 4 Cfr. World Bank, 2013, Doing Business in Italy 2013: Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises. Washington, DC: World Bank Group. 19 20 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Al di là delle specifiche proposte che riguardano i diversi settori dell’economia, l’Autorità intende evidenziare come il successo di qualsiasi progetto di riforma strutturale dei mercati richieda comunque una salda unità di intenti e l’impegno congiunto di tutte le amministrazioni, sia centrali che locali. In quest’ottica, in particolare, appare utile prevedere modalità di consultazione pubblica preventiva per la realizzazione delle grandi opere di infrastrutture pubbliche, troppo spesso soggette ad impasse per l’opposizione delle comunità locali e per l’insorgere di contestazioni dopo la conclusione della fase decisionale. Ad esempio, potrebbero essere introdotte procedure sul modello del débat public francese caratterizzate da trasparenza e contraddittorio. Più in generale, assume rilievo l’esigenza di promuovere una cultura della concorrenza diffusa a tutti i livelli di governo e di migliorare la qualità della regolazione rafforzando la capacità delle amministrazioni, soprattutto quelle locali, di adottare decisioni motivate sulla base di dati concreti ed analisi puntuali. In questa prospettiva, importanti progressi potrebbero essere conseguiti anche attraverso la diffusione in tutte le articolazioni dell’amministrazione periferica delle best-practice che si osservano in diverse realtà territoriali5. A livello locale, inoltre, snodo cruciale per il rilancio dell’economia è dato dalla revisione del settore dei servizi pubblici e, più in generale, delle società pubbliche. Le evidenze empiriche indicano che mercati efficienti dei servizi pubblici locali non solo possono migliorare la qualità dei servizi erogati, ma possono anche avere ricadute positive sulla competitività e lo sviluppo dei sistemi economici locali ed incidere sul livello di produttività aggregata e sulla crescita del prodotto pro capite. Eppure, i servizi pubblici locali sono tuttora erogati sulla base di un “capitalismo pubblico” che non appare generalmente idoneo ad assicurare adeguati livelli di efficienza e di qualità dei servizi. La necessità di una razionalizzazione delle imprese pubbliche locali emerge con chiarezza dalla recente fotografia del settore che dà conto di un sistema dove di regola – nel 94% dei casi – gli enti locali detengono partecipazioni in imprese attive prevalentemente nel settore terziario che, in oltre il 30% dei casi, hanno chiuso il bilancio di esercizio 2011 in perdita6. Si stima, peraltro, che gli enti locali sopportino oneri per oltre 15 miliardi di euro per le società partecipate7. Il legislatore ha già introdotto una serie di disposizioni volte a limitare il dispendio di risorse pubbliche e a ridurre il numero delle società pubbliche, ove non strettamente necessarie per le finalità istituzionali degli enti partecipanti. Tuttavia, al fine di consolidare e rendere efficace il piano di razionalizzazione delle società pubbliche locali, che rappresenta un importante tassello ai fini di un effettivo rilancio dell’economia, l’Autorità ritiene necessario raccogliere e coordinare tutte le varie disposizioni vigenti in un unico testo normativo al fine di individuare norme chiare e certe applicabili alle società pubbliche (costituzione di uno “statuto unitario”). 5 Ibidem. 6 Cfr. MEF - Dipartimento del Tesoro, 2013, Patrimonio della P.A. Rapporto sulle partecipazioni detenute dalla Pubblica Amministrazione al 31 dicembre 2011, dicembre; Corte dei Conti (Sezione delle Autonomie), 2014, Gli organismi partecipati dagli Enti territoriali, Relazione annuale 2014 dell’Osservatorio sugli Organismi partecipati/controllati da Comuni, Province e Regioni e relative analisi, giugno. 7 Cfr. Confcommercio, 2014, Gli oneri per partecipazioni della Pubblica Amministrazione, aprile. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 Sotto altro profilo, occorre razionalizzare le società pubbliche esistenti (in termini di numero e competenze) e garantirne gestioni efficienti. Ai fini della razionalizzazione si dovrebbe estendere anche alle società pubbliche che gestiscono servizi pubblici locali l’obbligo di procedere alla loro dismissione, qualora registrino perdite di bilancio, prevedendo altresì una riduzione del numero degli esercizi in perdita attualmente previsto nell’articolo 1, comma 555, della legge n. 147 del 2013. In ogni caso, per superare la diffusa inefficienza che caratterizza la gestione di molte società pubbliche andrebbe previsto il divieto di rinnovare gli affidamenti in essere, ed in particolare quelli in house, a tutte le società pubbliche che registrano perdite di bilancio per un numero di esercizi analogo a quello indicato in relazione all’obbligo di dismissione, o che forniscono beni e servizi a prezzi superiori a quelli di mercato. La possibilità di procedere al ripianamento delle perdite dovrebbe essere, inoltre, ammessa solo ove la decisione dell’autorità pubblica risponda ai criteri che avrebbe adottato un normale operatore di mercato nelle stesse circostanze. Vi è consapevolezza che un processo di riordino delle società pubbliche può comportare nel breve periodo anche difficoltà di natura occupazionale. Tuttavia, tali problemi possono essere affrontati attraverso strumenti più adeguati, quali una politica di riqualificazione e ricollocazione dei dipendenti in esubero, o l’utilizzo di appropriati ammortizzatori, potendo utilizzare a tal fine anche le risorse finanziarie derivanti da una più efficiente gestione delle società stesse. La manovra di riordino potrebbe comportare costi più contenuti di quelli che la collettività sopporta per il finanziamento di imprese locali inefficienti e di quelli che servizi locali inadeguati determinano per la competitività e la crescita economica, purché si pongano in essere interventi volti a evitare il rischio di successivi e ingiustificati incrementi delle tariffe dei servizi pubblici locali. L’Autorità, inoltre, auspica non solo che le proposte contenute nella presente segnalazione possano trovare declinazione concreta nella legge annuale della concorrenza, ma anche che esse si possano inscrivere nel quadro di un più generale disegno di rinnovamento imprenditoriale ed innovativo del Paese. Infatti, è solo attraverso una politica pubblica economica che, nel suo complesso, favorisca l’attività imprenditoriale ed innovativa che è possibile rafforzare la struttura produttiva dell’Italia attraverso la concorrenza statica e dinamica, a beneficio dell’intera collettività. Sostenere in maniera diffusa la concorrenza e la competitività dei mercati richiede, innanzi tutto, che siano assicurate condizioni favorevoli alla nascita ed allo sviluppo di (nuove) iniziative imprenditoriali, in un contesto economico e sociale nel quale la mera ricerca di rendite sia sostituita dalla ricompensa dell’impegno e della creatività individuale. In Italia, nonostante il grado di attività imprenditoriale risulti vicino alla media dell’UE, le potenzialità per la creazione di nuove attività economiche si scontrano con uno degli “ambienti” meno favorevoli per svolgere attività di impresa: il costo di avvio di un’impresa è sei volte maggiore rispetto alla media dell’Unione europea; le imprese italiane sostengono costi significativi per far rispettare i contratti e per conformarsi agli obblighi in materia fiscale; l’accesso ai finanziamenti è una delle aree più problematiche per le piccole e medie imprese, che pure costituiscono il fulcro del settore produttivo nazionale8. In assenza di iniziative che incidano 8 Cfr. Commissione europea, 2013, Scheda Informativa Small Business Act 2013 – Italia. 21 22 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 profondamente su questi aspetti, i costi eccessivi che frenano l’attività di impresa si traducono in mercati inefficienti, incapaci di generare ricchezza e di rispondere alle esigenze dei consumatori. Ai problemi endemici del fare impresa in Italia si affiancano, inoltre, gli impedimenti che frenano l’innovazione e attutiscono lo sviluppo dei processi concorrenziali dinamici. Oggi è acclarato come sia proprio l’innovazione ad essere il più importante motore propulsore del miglioramento del benessere dei consumatori ed è altresì riconosciuto come la scarsa capacità di inventare, e soprattutto di innovare, contribuisca a mantenere la specializzazione produttiva dell’Italia in prodotti a bassa tecnologia gravando sul potenziale di crescita e sulla competitività esterna. In questa prospettiva, l’Autorità accoglie con favore gli interventi legislativi che, negli ultimi anni, hanno introdotto nell’ordinamento una serie di previsioni volte a definire un quadro organico di sostegno alla nascita, allo sviluppo ed alla maturazione delle nuove imprese innovative. Appare importante proseguire in questa direzione, anche attraverso lo sviluppo di un robusto settore di venture capital nazionale, al fine di assicurare che le start-up possano divenire effettivamente motore propulsore della concorrenza e della competitività in tutti i settori dell’economia. Si tratta di un’iniziativa che, tuttavia, va opportunamente collocata nell’ambito di una più generale politica sistemica di sostegno all’innovazione. Peraltro, alla luce delle generali tendenze evolutive dei mercati guidate dal cambiamento tecnologico, occorre rilevare l’importanza fondamentale che riveste lo sviluppo delle competenze e dei servizi digitali e, dunque, delle infrastrutture di rete sulle quali tali servizi possono essere veicolati. Colmare il ritardo che l’Italia sconta nello sviluppo delle nuove reti di telecomunicazione e nella diffusione delle competenze digitali nella popolazione e tra le imprese costituisce uno degli obiettivi strategici più importanti nell’attuale contesto economico per sviluppare una moderna dinamica competitiva in tutti i settori dell’economia. Anche in questo ambito, l’Italia sconta un ritardo significativo rispetto ad altre economie europee. Ad esempio, nel settore della telefonia fissa, la percentuale di copertura delle connessioni di nuova generazione – essenzialmente fibra ottica – è la più bassa in Europa, ammontando alla fine del 2013, secondo i dati del Digital Scoreboard, al 21%. Tuttavia, il deficit digitale dell’Italia non è solo infrastrutturale, ma ha anche una dimensione culturale: alla fine del 2013, il 34% della popolazione non ha mai usato Internet; solo il 20% della popolazione ha effettuato acquisti online nel corso del 2013; solo il 5% delle imprese medio-piccole e il 16% di quelle di grandi dimensioni ha utilizzato il commercio elettronico come canale di vendita. I più recenti piani industriali definiti dagli operatori del settore mostrano un’accelerazione degli investimenti nell’ammodernamento delle reti fisse, privilegiando una soluzione tecnologica che non comporta la sostituzione completa delle tradizionali connessioni in rame con la fibra ottica e concentrandosi, da qui al 2016, nelle aree ad alta densità di popolazione. Al contempo, il Governo sta affrontando l’importante sfida della digitalizzazione della pubblica amministrazione e sta coordinando l’intervento pubblico nelle aree a fallimento di mercato. Appare, tuttavia, auspicabile che a tali interventi si affianchi la definizione di un più generale piano strategico nazionale, compatibile con i principi della concorrenza, volto ad assicurare che le modalità di sviluppo delle nuove reti rispondano effettivamente alle esigenze di connettività del Paese e consentano il pieno raggiungimento dell’inclusione digitale e sociale che costituisce uno dei più rilevanti obiettivi fissati dall’Agenda Digitale Europea per il 2020. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 In questo contesto generale, l’Autorità auspica che le specifiche proposte di riforma descritte sinteticamente nel prospetto che segue, e discusse in dettaglio nel testo della segnalazione, possano esser tenute in adeguata considerazione al fine della predisposizione del disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza, e contribuire al rafforzamento strutturale dell’economia italiana promuovendo le dinamiche competitive e l’efficienza dei mercati. 23 24 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 ASSICURAZIONI Ostacoli alla mobilità della domanda Obiettivo Sostenere il contrasto alle frodi al fine di contenere la dinamica dei costi e delle tariffe RCAuto, mediante il ricorso: i) ai servizi medico-sanitari convenzionati con la compagnia a fronte di sconti; ii) agli incentivi, in forma di sconti, all’installazione di meccanismi elettronici di registrazione dell’attività degli autoveicoli e alla sottoposizione ad ispezione del veicolo da assicurare; iii) agli interventi per un efficace contrasto al fenomeno delle frodi assicurative. Alla scarsa mobilità della clientela concorre inoltre la mancata certezza circa la correlazione del premio con la classe di merito assegnata. In materia di assicurazione dei rischi professionali, risulta infine necessario garantire alla domanda obbligata a ricorrere alla copertura assicurativa, la libertà di scegliere il prodotto assicurativo ritenuto più adeguato in un contesto pienamente concorrenziale e privo di ostacoli alla mobilità. Tra questi rileva l’assenza dal mercato nazionale di un’offerta di contratti che permettano di avvalersi della prestazione assicurativa tipizzata dall’articolo 1917 c.c., in base al quale il professionista è comunque assicurato dai rischi di fatti illeciti realizzatisi nel periodo in cui era vigente la polizza, indipendentemente dal momento in cui il sinistro viene denunciato. Proposta Intervenire in via legislativa per prevedere l’offerta di contratti diversi in funzione della presenza o meno di meccanismi elettronici che registrano l’attività del veicolo, con la garanzia di sconti significativi; in deroga agli articoli contenuti nel libro IV, titolo I, capo V, del codice civile, prevedere che, a fronte dell’ottenimento di sconti significativi a favore dell’assicurato, il diritto al risarcimento dei danni derivanti dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti non sia cedibile a terzi senza il consenso dell’assicuratore; in merito alle modalità di accertamento del risarcimento dei danni da lesioni di lieve entità (c.d. micropermanenti), eliminare all’articolo 32, comma 3-quater, d.l. n. 1/2012 (convertito in l. n. 27/2012) il riferimento al mero riscontro visivo come forma di accertamento alternativa alla verifica strumentale; definire la tabella unica, a livello nazionale, per l’attribuzione del valore alle menomazioni di non lieve entità di cui all’articolo 138 del d.lgs. 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni private); all’articolo 134, comma 4-bis del Codice delle assicurazioni private dopo le parole “…non può assegnare al contratto una classe di merito più sfavorevole rispetto a quella risultante dall’ultimo attestato di rischio conseguito”, aggiungere “sul veicolo già assicurato e non può discriminare in funzione della durata del rapporto garantendo, nell’ambito della classe di merito, le condizioni di premio assegnate agli assicurati aventi le stesse caratteristiche di rischio del soggetto che stipula il nuovo contratto”; 25 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 modificare l’articolo 3, comma 5, lettera e) del d.l. n. 138/2011, convertito, con modificazioni, in l. n. 148/2011 prevedendo espressamente, a fronte dell’obbligatorietà dell’assicurazione per la responsabilità civile per attività professionali, l’obbligo di offrire polizze, ovviamente differenziate nelle condizioni economiche, che garantiscano la prestazione assicurativa prevista dall’articolo 1917 c.c., prive delle clausole che limitano la prestazione assicurativa soltanto ai sinistri denunciati nel corso di validità del contratto (c.d. clausole claims made). 26 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 BANCHE Trasparenza e mobilità Obiettivo Aumentare il tasso di mobilità della clientela bancaria, superando i notevoli ostacoli che essa incontra in termini di mancata trasparenza e completezza informativa, di vincoli non necessari tra servizi bancari e di tempistiche spesso troppo lunghe in caso di trasferimento di alcuni servizi. Occorre, inoltre, rendere più agevole la comparazione da parte dei consumatori dei costi dei conti correnti offerti dalle banche. Proposta Integrare la normativa sulla trasparenza bancaria rendendo obbligatorio il termine entro cui il processo di trasferimento di un conto corrente deve essere concluso. Tale termine non dovrebbe essere superiore ai 15 gg; introdurre, in caso di mancato rispetto da parte della banca del termine legale per il trasferimento di un conto corrente, l’obbligo di risarcire il cliente in misura proporzionata al ritardo e alla disponibilità sul conto corrente; prevedere che il trasferimento del conto corrente garantisca anche il trasferimento dei servizi e strumenti di incasso/pagamento ad esso associati, senza oneri per il correntista; introdurre strumenti che favoriscano lo sviluppo di motori di ricerca indipendenti dalle banche (e in concorrenza tra loro) che agevolino il confronto tra i servizi bancari. 27 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 Fondazioni Obiettivo Introdurre un efficace meccanismo di enforcement delle disposizioni normative introdotte dall’articolo 27-quater del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito in legge 24 marzo 2012, n. 27, nell’articolo 4, comma 1, del d.lgs. 153/99 riguardanti: a) b) il rispetto dei principi di onorabilità e professionalità per le nomine degli organi di governance delle fondazioni (lettera c); l’incompatibilità di assunzione o esercizio di cariche in società concorrenti della società bancaria conferitaria (lettera g-bis). Proposta Al fine di assicurare efficacia ai divieti previsti dall’articolo 4, comma 1, lettere c) e g-bis) del d.lgs. n. 153/99, occorre: prevedere la tempistica entro la quale le fondazioni devono aggiornare i propri statuti; individuare l’organismo preposto alla verifica del rispetto della norma; stabilire le sanzioni violazione della stessa. in caso di Infatti, la normativa attuale non stabilisce i termini entro cui le fondazioni devono conformarsi a tali obblighi, non individua il soggetto incaricato di vigilare sul loro rispetto e non prevede sanzioni in caso di inottemperanza. Rafforzare la separazione tra fondazione e banca conferitaria. Al fine di rafforzare la separazione tra fondazione e banca conferitaria, occorre estendere il divieto per le fondazioni di detenere il controllo di una banca anche nei casi in cui il controllo è esercitato di fatto, anche congiuntamente con altri azionisti, modificando l’art. 6 del d.lgs. 17 maggio 1999, n. 153. 28 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Banche Popolari Obiettivo In un contesto nel quale le banche popolari, con particolare riguardo a quelle quotate in Borsa, non svolgono più un’attività di natura strettamente cooperativa, non vi è più ragione per la presenza di regole derogatorie rispetto a quelle generali. In particolare, occorre favorire la piena contendibilità degli assetti proprietari e il conseguente possibile ricambio della compagine sociale e, per l’effetto, della governance della società, a garanzia del miglior funzionamento e della maggiore competitività di questa sul mercato. A tal fine occorre rimuovere i vincoli eccessivi alla circolazione delle azioni e superare gli ostacoli alla partecipazione alla vita societaria. Una riforma in questo senso può favorire assetti societari contendibili, con la conseguente possibilità di ottenere i guadagni di efficienza che normalmente sono associati ad un mercato del controllo aperto. Proposta Modificare la disciplina popolari attraverso: delle banche l’eliminazione del voto capitario, dei limiti alla partecipazione azionaria, del numero minimo di soci e della clausola di gradimento, contenuti all’articolo 30 del d.lgs. n. 385/1993, rispettivamente, commi 1, 2, 4 e 5; l’eliminazione dell’eccezione, rispetto alle disposizioni generali, applicata alle banche popolari in materia di deleghe di voto, contenuta al comma 4, dell’articolo 137 del d.lgs. n. 58/1998. 29 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 COMUNICAZIONI Agenda digitale Obiettivo Promuovere lo sviluppo delle reti di telecomunicazione a banda ultra-larga e la diffusione dei servizi digitali, assicurando il pieno utilizzo delle risorse finanziarie disponibili e la complementarietà tra intervento pubblico e investimenti privati. Facilitare lo sviluppo delle reti a banda larga e ultralarga mediante il contenimento dei costi di realizzazione delle necessarie infrastrutture. Proposta Individuare un “programma strategico nazionale” per lo sviluppo delle reti di nuova generazione e dei servizi digitali che – anche attraverso lo strumento della Conferenza Stato Regioni e/o la Conferenza Unificata, secondo le modalità di cui all’articolo 3 del d.l. n. 281/97 – nella prospettiva del raggiungimento degli obiettivi dell’Agenda Digitale Europea, individui specifici traguardi intermedi (“milestones”) da raggiungere e preveda il monitoraggio attivo sia delle iniziative pubbliche che di quelle private. Prevedere, in deroga a quanto previsto dall’articolo 87-bis del d. lgs. n. 259/03, la possibilità di ricorrere all’autocertificazione per eventuali modifiche non sostanziali degli impianti radiomobili che siano già provvisti di titolo autorizzativo. Modificare l’articolo 8, comma 6, della legge 22 febbraio 2001, n. 36 (legge quadro sulla protezione dalle esposizioni ai campi elettromagnetici) nel senso di stabilire che il regolamento del Comune è finalizzato ad assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti, sopprimendo le parole “e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici”. Riordinare le norme che prevedono l’istituzione di una pluralità di catasti delle infrastrutture delle reti di telecomunicazioni al fine di evitare la duplicazione delle banche dati tenute da diverse pubbliche amministrazioni. Modificare il d.l. n. 145/2013, convertito in l. n. 9/2014, introducendo una previsione che vincoli gli enti locali a mettere a disposizione, qualora esistente, il catasto delle infrastrutture utili per l’installazione di reti a banda 30 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 ultralarga, nonché a garantire l’utilizzo di tali infrastrutture per l’installazione delle reti e a snellire le relative procedure amministrative. Ridurre gli oneri per la commercializzazione dei servizi di telecomunicazioni. Prevedere, pur nel rispetto delle esigenze di sicurezza e ordine pubblico, la possibilità di semplificare le procedure di identificazione dei clienti dei servizi di telefonia, ad esempio in caso di migrazione tra gli operatori, ampliando le possibilità di identificazione indiretta del cliente, ai sensi dell’articolo 6 comma 2-bis del d.l. 27 luglio 2005, n. 144, convertito in legge 31 luglio 2005, n. 155. 31 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 Spettro radioelettrico Obiettivo Garantire l’utilizzo efficiente dello spettro radioelettrico promuovendo flessibilità nell’allocazione delle frequenze e, laddove possibile, consentendo l’utilizzo condiviso delle risorse. Proposta Modificare il d.lgs. 1° agosto 2003, n. 259, prevedendo il periodico svolgimento di un’analisi del livello di utilizzo delle risorse frequenziali, soprattutto con riguardo alle bande di maggior interesse commerciale, e definendo modalità certe e celeri in grado di assicurare che le frequenze possano essere eventualmente riallocate in maniera efficiente ai servizi che generano il maggior valore per la collettività. Adottare una norma che attribuisca all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Agcom), il compito di: individuare le risorse frequenziali pubbliche sottoutilizzate e, dunque, destinabili ad usi condivisi (da parte di licenziatari e non licenziatari), definendo le condizioni per la condivisibilità sotto il profilo temporale, spaziale e frequenziale; individuare le condizioni di accesso concorrenziale alle risorse frequenziali disponibili, disciplinando il riconoscimento dei diritti connessi all’uso condiviso; formulare un piano operativo in coordinamento con le attività delle omologhe amministrazioni europee. Per ottimizzare l’allocazione delle risorse spettrali, introdurre forme più flessibili di sfruttamento di tali risorse, analoghe a quelle vigenti per le frequenze televisive (d.l. n. 23/2013, n. 145, convertito in legge, con modifiche, n. 9/2014), che prevedono la corresponsione di un indennizzo a fronte del volontario rilascio da parte delle emittenti titolari di frequenze che generano interferenze internazionali. 32 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Copia privata Obiettivo In materia di diritti d’autore connessi alla copia privata, assicurare che vi sia trasparenza a favore del consumatore specificando quanta parte del prezzo finale degli apparecchi di registrazione e dei supporti vergini acquistati dal consumatore corrisponde all’equo compenso. Rivendita di quotidiani e periodici Obiettivo Assicurare che l’apertura di nuovi punti vendita non sia subordinata al rilascio di autorizzazioni secondo parametri che non tengono conto delle dinamiche di mercato. Proposta Modificare la l. n. 633/1941: prevedendo che l’ammontare dell’equo compenso sia specificato nel prezzo corrisposto dai consumatori per acquisti di apparecchi di registrazione e di supporti vergini. Proposta Abrogare le disposizioni del d.lgs. n. 170/2001 che subordinano l’apertura di nuovi punti vendita al rilascio di autorizzazione. 33 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 DISTRIBUZIONE CARBURANTI Liberalizzazione delle forme contrattuali tra titolare di autorizzazione e gestore Obiettivo Proposta Attualmente le forme contrattuali ammesse Modificare l’articolo 17, comma 2, del d.l. sono solo quelle tipizzate e definite tramite n. 1/2012, convertito in l. n. 27/2012: accordi conclusi tra le associazioni introdurre il principio della libera rappresentative delle due categorie dei contrattazione nei rapporti tra proprietari degli proprietari degli impianti e dei gestori. Tali impianti e gestori, eliminando il vincolo della accordi interprofessionali sottraggono alla tipizzazione di tali contratti tramite accordi libera determinazione delle parti la definizione interprofessionali di categoria; di variabili concorrenziali, ivi incluse attribuire al MISE il compito di componenti del prezzo finale di vendita. individuare le tipologie contrattuali non ammesse. Eliminazione dei vincoli residui all’apertura di nuovi impianti e allo sviluppo del non oil Obiettivo Proposta Modificare l’articolo 83-bis, comma 17, del Eliminare vincoli ingiustificati all’apertura di nuovi impianti, quali gli obblighi relativi alla d.l. n. 112/2008, come modificato dall’articolo presenza contestuale di più tipologie di 17, comma 5, del d.l. n. 1/2012, convertito in l. carburanti, ivi incluso il metano per n. 27/2012: autotrazione. prevedere il divieto di imporre obblighi asimmetrici per i nuovi entranti, eliminando dalla disposizione il periodo “se tale ultimo obbligo comporta ostacoli tecnici o oneri tecnici eccessivi e non proporzionali alle finalità dell’obbligo”. Liberalizzare la vendita di tabacchi presso i distributori di carburante, eliminando vincoli quantitativi. Modificare l’articolo 28, comma 8, del d.l. n. 98/2011, come modificato dall’articolo 8, comma 22-bis, del d.l. n. 16/2012, convertito in l. n. 44/2012 e l’articolo 6 del d.m. n. 38/2013 del MEF: eliminare le restrizioni quantitative afferenti la rivendita di tabacchi presso i distributori di carburante. 34 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 ENERGIA ELETTRICA E GAS Infrastrutture energetiche Obiettivo Completare il progetto europeo di realizzazione di un mercato unico dell’energia. Ridurre la durata complessiva dei procedimenti di rilascio delle autorizzazioni per le infrastrutture energetiche ritenute prioritarie. Prevenire il contenzioso relativo alla realizzazione delle infrastrutture energetiche ritenute prioritarie, anticipando le possibili contestazioni prima all’avvio della procedura autorizzativa. Minimizzare la conflittualità tra Governo centrale, amministrazioni locali, cittadini e loro associazioni. Regime di maggior tutela Obiettivo Di concerto con l’adozione di regolazioni settoriali volte ad incrementare la consapevolezza dei consumatori finali di energia, prevedere un progressivo superamento dei regimi di definizione amministrativa delle tariffe per la vendita finale di energia elettrica e gas naturale (c.d. regime di maggior tutela) e il loro confinamento alle utenze effettivamente vulnerabili (attraverso l’instaurazione di un meccanismo di fornitura di ultima istanza). La liberalizzazione del prezzo finale consentirà lo sviluppo di dinamiche concorrenziali atte a generare, nel medio periodo, significative diminuzioni dei prezzi per l’utenza. Proposta Definire per via normativa la nozione di infrastruttura energetica strategica al fine di minimizzare l’impatto in tariffa di meccanismi di socializzazione dei costi; introdurre, preventivamente rispetto all’avvio della procedura autorizzativa delle infrastrutture energetiche ritenute prioritarie, forme di consultazione delle popolazioni locali interessate, sul modello del débat public francese, idonee a garantire una piena trasparenza e accessibilità alle informazioni relative alla realizzazione delle stesse, anche alla luce di quanto previsto dal Regolamento UE n. 347/2013. Proposta Modificare l’articolo 1, comma 3, del d.l. n. 73/2007, convertito in l. n. 125/2007, al fine di: prevedere un programma di uscita scansionata di tutti i consumatori dal regime di maggior tutela; regolare le modalità di fornitura di “ultima istanza” per le utenze effettivamente vulnerabili. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 Gare per l’attribuzione di grandi derivazioni idroelettriche Obiettivo Proposta Modificare l’articolo 37 del d.l. n. 83/2012 Nelle future gare per l’attribuzione delle concessioni di grande derivazione idroelettrica (convertito in l. n. 134/2012): (già oggetto della procedura d’infrazione n. superare il riferimento al “trasferimento 2011/2026 avviata dalla Commissione europea) del (l’intero) ramo d’azienda”, prevedendo il modificare la previsione secondo cui il gestore trasferimento a titolo oneroso delle sole opere uscente trasferisce a titolo oneroso al nuovo asciutte e la contestuale devoluzione gratuita entrante tutto il relativo ramo d’azienda, delle opere bagnate al demanio statale. La comprensivo sia delle “opere asciutte” (beni quantificazione del valore delle opere asciutte materiali), sia delle “opere bagnate” (dighe, dovrebbe avvenire con modalità trasparenti e in condotte, ecc.). Ciò al fine di evitare un contradditorio tra gestore entrante e gestore ingiustificato vantaggio competitivo in capo al uscente, eventualmente affidando a un soggetto gestore uscente, idoneo a vanificare l’effetto terzo indipendente il compito di certificare la pro-concorrenziale della gara. congruità del valore dell’indennizzo. 35 36 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 FARMACEUTICO Distribuzione farmaceutica Obiettivo Superare l’attuale sistema di contingentamento del numero di farmacie presenti sul territorio nazionale, il quale non consente una razionale e soddisfacente distribuzione territoriale degli esercizi farmaceutici basata sulla domanda dei consumatori/pazienti. Garantire che l’aumento del numero delle farmacie si traduca in un effettivo incremento della concorrenza di prezzo e/o di qualità, prevedendo altresì la possibilità che un unico soggetto possa assumere la titolarità di più licenze. Proposta Modificare l’articolo 11, comma 1, del d.l. n. 1/2012, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 27/2012: trasformare l’attuale numero massimo di farmacie in numero minimo. Modificare l’articolo 5, comma 6-ter, d. l. 223/2006 (convertito in legge n. 248/2006 che integra l’articolo 7 legge n. 362/ 1991): eliminare il limite di titolarità di 4 farmacie in capo ad un unico soggetto. Divieto di vincoli alle procedure di registrazione dei medicinali equivalenti alla scadenza del brevetto (“patent linkage”) Obiettivo Proposta Modificare l’articolo 11, comma 1, d.l. 13 Accelerare l’acceso al mercato dei farmaci generici, evitando di subordinare l’inserimento settembre 2012 n. 158 (convertito in legge dei farmaci generici nella c.d. “Lista di dall’articolo 1, comma 1, l. n. 189/2012): Trasparenza” (ai fini del rimborso a carico del abrogare l’ultimo periodo nella parte in SSN) alle date di scadenza brevettuale indicate cui subordina l’inserimento dei medicinali dal Ministero dello Sviluppo Economico. In tal equivalenti nel Prontuario farmaceutico modo, infatti, si subordina la procedura di nazionale alla data di scadenza del brevetto o concessione delle autorizzazioni per del certificato di protezione complementare l’immissione in commercio di farmaci generici della specialità di riferimento. alla risoluzione di eventuali dispute inerenti presunte violazioni della proprietà industriale e commerciale, così ritardando l’ingresso nel mercato di tali farmaci. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 Sistema di remunerazione della filiera distributiva del farmaco Obiettivo Proposta Modificare l’articolo 15, comma 2, del d.l. Promuovere lo sviluppo della vendita di farmaci di minor prezzo, in particolare dei 95/2012 (convertito in l. n. 135/2012): farmaci generici, modificando l’attuale sistema prevedere un sistema basato su una di remunerazione della filiera distributiva del retribuzione ‘a forfait’ per il servizio di vendita farmaco attraverso l’introduzione di un sistema dei medicinale, indipendentemente dal valore di remunerazione ‘a forfait’ per il servizio di del prodotto venduto. vendita di qualsiasi medicinale. 37 38 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 INFRASTRUTTURE E SERVIZI AEROPORTUALI Gare per l’assegnazione di aree non aviation all’interno del sedime aereoportuale Obiettivo Proposta Garantire il più ampio confronto Esplicitare che l’affidamento delle aree concorrenziale possibile per l’accesso alle aree aeroportuali destinate ad attività non aviation del sedime aeroportuale destinate ad attività da parte del concessionario deve essere commerciali, ponendo sullo stesso piano tutti i effettuato mediante procedure di gara ad soggetti – società terze e società controllate dai evidenza pubblica; gestori – interessati all’assegnazione degli esplicitare l’obbligo per il spazi. concessionario di organizzare le procedure per In questa prospettiva, là dove possibile, l’affidamento delle aree aeroportuali destinate assicurare che l’offerta non sia affidata ad un ad attività commerciali in modo da assicurare, unico operatore ma ad una pluralità di operatori per quanto possibile, la concorrenza nel in concorrenza tra loro, così da massimizzare i mercato, non ricorrendo ad affidamenti in benefici per il consumatore finale. esclusiva di tali servizi; garantire l’assoluta parità di trattamento tra soggetti terzi e società controllate dal gestore nell’accesso ai mercati dei servizi commerciali in aeroporto. 39 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 INFRASTRUTTURE E SERVIZI PORTUALI Commistione tra funzioni di regolazione e attività di gestione nelle operazioni portuali Obiettivo Proposta Rafforzare le previsioni di cui agli articoli 6, Superare la commistione in capo alle Autorità portuali fra lo svolgimento delle comma 6, e 23, comma 5, della legge n. 84/94, attività di regolazione, programmazione, anche prevedendo la possibilità di comminare coordinamento e controllo delle operazioni sanzioni qualora esse non siano rispettate, al portuali e delle attività industriali e fine di: commerciali nell’ambito portuale da un lato, e impedire alle Autorità portuali di l’esercizio delle medesime operazioni svolgere – direttamente o attraverso società dall’altro, in quanto suscettibile di determinare partecipate – l’attività di impresa portuale, conflitti di interesse e ostacoli alla concorrenza, nonché ogni altra attività di natura industriale e là dove nuove imprese intendano entrare nel commerciale nell’ambito portuale; mercato dei servizi portuali. imporre l’effettiva dismissione delle partecipazioni di maggioranza delle Autorità portuali in tali società, mediante processi di privatizzazione trasparenti e non discriminatori. Durata delle concessioni Obiettivo Determinare una durata non sproporzionata delle concessioni di aree e banchine portuali, spesso disposte in base ad affidamenti diretti, ed impedire la proroga automatica delle concessioni in essere, in quanto entrambe idonee ad ingessare il mercato e cristallizzare le posizioni ottenute, impedendo di cogliere i benefici derivanti dalla periodica concorrenza per l’affidamento delle stesse attraverso procedure ad evidenza pubblica. Proposta Esplicitare che la durata delle concessioni di cui all’articolo 6, comma 5, della legge n. 84/94 (per l’esercizio delle attività di cui all’articolo 6, comma 1, lettere b) e c)), e all’articolo 18, comma 1, della legge n. 84/94 (relativamente alle aree demaniali e alle banchine per l’espletamento delle operazioni portuali di cui all’articolo 16, comma 1) deve essere proporzionata sulla base della natura dei servizi oggetto della concessione e degli investimenti da realizzare; prevedere un termine entro il quale le concessioni affidate direttamente senza il ricorso ad una procedura di gara ad evidenza pubblica devono cessare; impedire la proroga delle concessioni in essere. 40 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Barriere all’ingresso nell’offerta dei servizi tecnico-nautici Obiettivo Proposta Ampliare il numero degli operatori ammessi Esplicitare che l’affidamento dei servizi ad operare nell’offerta di servizi tecnico-nautici tecnico-nautici deve essere effettuato mediante ed il perimetro del mercato contendibile. Molto procedure di gara ad evidenza pubblica; spesso, infatti, gli ambiti di riserva legale prevedere l’obbligo per le Autorità previsti per le attività nel settore non risultano portuali di organizzare l’affidamento dei servizi giustificati da motivazioni inerenti la sicurezza tecnico-nautici in modo da assicurare, ove non dello svolgimento delle operazioni portuali e diversamente giustificato da motivazioni finiscono per tradursi in rendite di posizione a inerenti la sicurezza, la concorrenza nel favore dei soggetti che ne beneficiano. mercato, non ricorrendo ad affidamenti in esclusiva di tali servizi; nelle ipotesi in cui il regime di riserva risulti necessario per la tutela di effettivi interessi pubblici puntualmente individuati, introdurre sistemi di concorrenza per il mercato ai fini dell’individuazione del gestore dei servizi tecnico-nautici; prevedere meccanismi di determinazione delle tariffe per tali servizi indicate nel loro importo massimo e basate sul principio del ‘price cap’, affidando la relativa competenza al Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture; con specifico riferimento al servizio di rimorchio, modificare l’articolo 101 del Codice della Navigazione nel senso di prevedere la possibilità di concessione del servizio, mediante gara pubblica, anche ad una pluralità di operatori, attribuendo al contempo all’autorità locale il compito di contemperare, nella scelta delle modalità di gestione del servizio, l’esigenza collettiva alla sicurezza pubblica con i principi di libertà di iniziativa economica e di concorrenza, tenuto conto delle specificità di ogni singola realtà portuale. 41 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 SANITA’ Trasparenza e accessibilità dei dati sulle performance delle strutture sanitarie (“open data”) Obiettivo Proposte Aumentare le possibilità di scelta dei pazienti in termini di luogo di cura e medico e, al contempo, la trasparenza e l’accountability delle strutture sanitarie, stimolando così la concorrenza tra queste ultime, attraverso l’istituzione di banche dati online che garantiscano la disponibilità pubblica di dati sull’attività medica svolta e sulla qualità del servizio erogato (come numero di interventi eseguiti divisi per tipologia di intervento, percentuale di successo degli interventi, curricula del corpo medico e infermieristico, tempi di attesa per l’erogazione di una prestazione). Sviluppare e diffondere sistemi informativi sulla qualità delle strutture sanitarie, rendendo disponibili dati relativi all’offerta di servizi di ciascun ospedale, ai tempi di attesa per l’erogazione di una prestazione, ai volumi di attività clinica svolti, alle performance conseguite e alle competenze del corpo medico. Ciò anche attraverso la modifica e il potenziamento del Programma Nazionale Valutazione Esiti introdotto dal Ministero della Salute, garantendo in particolare anche ai cittadini la possibilità di fruizione dei relativi risultati informativi. Consentire la piena fruibilità e la massima comparazione dei dati attraverso la definizione di uno standard comune per il rilascio delle informazioni. Libertà di accesso per gli operatori privati Obiettivo Garantire la libertà di iniziativa economica e aumentare la concorrenza tra le strutture sanitarie, rilasciando l’autorizzazione alla realizzazione di strutture per l’esercizio di attività sanitarie alle imprese private che operano nella fornitura di servizi sanitari non a carico dell’erario pubblico, a prescindere da verifiche afferenti il fabbisogno di assistenza sanitaria regionale (rapporto tra numero di strutture private e consistenza della popolazione). Proposta Modificare l’articolo 8-ter, comma 3, del d.lgs. n. 502/1992 al fine di: garantire libertà di accesso dei privati all’esercizio di attività sanitarie non convenzionate con il SSN, a prescindere dalla verifica del fabbisogno regionale di servizi sanitari. 42 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Sistema di accreditamento delle strutture private e criteri di ripartizione del budget del SSN Obiettivo Proposta Incentivare lo sviluppo di strutture sanitarie Modificare gli articoli 8-quater e ss. del efficienti e consentire l’accesso al mercato d.lgs. n. 502/1992, al fine di riformare il anche a operatori nuovi entranti, prevedendo sistema di accreditamento al SSN di strutture criteri oggettivi e non discriminatori per private: l’accreditamento al SSN di strutture private. eliminare il regime di accreditamento provvisorio; prevedere selezioni periodiche regionali per l’accesso degli operatori privati al circuito del SSN, che facciano seguito a verifiche sistematiche degli operatori convenzionati, volte alla razionalizzazione della rete in convenzionamento. Allocare il budget del SSN tra le strutture private convenzionate non più sulla base della sola spesa storica, bensì in funzione di criteri ispirati al principio di non discriminazione, alla valorizzazione del livello di efficienza della singola struttura, nonché all’effettivo soddisfacimento delle esigenze della domanda. Affiancare al criterio della spesa storica per la ripartizione del budget pubblico alle strutture private convenzionate anche ulteriori criteri che tengano, ad esempio, conto della dislocazione territoriale delle strutture, delle potenzialità di erogazione con riferimento alla dotazione tecnologica, delle unità di personale qualificato, delle modalità di prenotazione e di accesso alle prestazioni sanitarie, della correttezza dei rapporti con l’utenza. Aumentare le occasioni di confronto concorrenziale nella fornitura di beni e servizi alle ASL al fine di assicurare che la stessa avvenga alle migliori condizioni economiche disponibili sul mercato. Modificare l’articolo 17, comma 1, lettera a) del d.l. n. 98/2011, convertito con legge n. 111/2011 (come da ultimo modificato dalla l. n. 135/2012): estendere la previsione che obbliga le ASL alla rinegoziazione dei contratti che eccedono il 20% del prezzo di riferimento a tutti i contratti che eccedono detto prezzo di riferimento, ancorché in misura minore del 20%. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 Valutazione di equivalenza terapeutica dei dispositivi medici Obiettivo Proposta Incentivare il ricorso alla gara per Introdurre una disposizione legislativa che l’approvvigionamento dei dispositivi medici preveda l’istituzione di apposite commissioni introducendo una definizione ufficiale di classi con il compito di individuare classi di prodotti di omogeneità dei prodotti che consenta di aventi destinazioni d’uso omogenee, stabilirne la sostituibilità d’uso ai fini dello utilizzabili dagli enti competenti come svolgimento di gare. Ciò al fine di ovviare agli riferimento per la definizione di lotti unici in incrementi costanti dei costi a carico del SSN sede di procedure di gara a evidenza pubblica. per l’acquisto di dispositivi medici, tenendo conto del fatto che il mercato dei dispositivi medici destinati alla diagnosi e cura raggruppa una gamma amplissima di prodotti ed è caratterizzato da un forte dinamismo industriale. 43 44 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 SERVIZIO POSTALE Ambito del servizio universale e modalità di affidamento Obiettivo Proposta Occorre favorire l’ingresso di nuovi Modificare le disposizioni di cui al d.lgs n. operatori e ampliare il mercato contendibile 261/1999 (come modificato dal d.lgs. n. intervenendo sia sulle attività rientranti nel 58/2011), in materia di servizio postale servizio universale che sulle modalità del suo universale, limitandone il perimetro, e affidamento. ridefinendone le modalità di affidamento. In Risulta altresì necessario rimuovere le particolare: discriminazioni insite nei sistemi di finanziamento del servizio universale che, allo stato, non consentono la definizione preventiva dei parametri sulla base dei quali è effettuata la compensazione, risultando suscettibili di conferire un vantaggio economico per l’impresa beneficiaria rispetto alle imprese concorrenti. escludere dal servizio universale i servizi rivolti ad una clientela commerciale che prevedono invii in grandi quantità (c.d. non retail come la posta massiva o la posta raccomandata non retail) e limitarlo ai soli servizi rivolti prevalentemente alle persone fisiche (c.d. retail); consentire che il servizio universale sia modulato in maniera flessibile, introducendo un obbligo di valutazione di efficienza e qualità del servizio universale in sede regolatoria; rendere maggiormente trasparenti i sistemi di finanziamento del servizio universale, con particolare riguardo alle norme relative alle tariffe per la spedizione dei prodotti editoriali e delle stampe promozionali e propagandistiche (articolo 2, comma 1-bis, d.l. n. 125/2010, convertito, con modificazioni, in l. n. 163/2010 e articolo 5-bis, d.l. n. 63/2012 convertito in l. n. 103/2012). 45 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 Riserva postale Obiettivo Ampliare il mercato contendibile aprendo alla concorrenza aree di attività esclusiva che sono tutt’oggi riservate a Poste Italiane. Proposta Modificare l’articolo 4 del d.lgs. n. 261/99: eliminare la residua riserva postale, relativa ai servizi inerenti alle notificazioni di atti a mezzo posta e di comunicazioni a mezzo posta connesse con la notificazione di atti giudiziari (legge 20 novembre 1982, n. 890, e successive modificazioni) e ai servizi inerenti le notificazioni a mezzo posta delle violazioni di cui all’articolo 201 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285. Discriminazioni normative che ostacolano la concorrenza Obiettivo Proposta Garantire un confronto paritario tra gli Modificare l’articolo 10, comma 1, n. 16, operatori del settore, eliminando tutte le forme del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 633, in materia di implicite di sussidio a favore dell’ex imposta sul valore aggiunto (IVA): monopolista che gli attribuiscono ingiustificati specificare che l’esenzione dall’IVA non vantaggi concorrenziali rispetto agli altri va applicata alle prestazioni di servizi postali le operatori nei mercati liberalizzati. cui condizioni siano oggetto di negoziazione individuale, intendendosi per tali quelle offerte a condizioni (prezzi, livelli di qualità o prestazioni diverse etc.) differenti rispetto a quelle regolate. Tali condizioni economiche e contrattuali dovrebbero comunque essere rese a condizioni trasparenti e non discriminatorie. 46 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Separazione societaria Obiettivo Occorre eliminare il vantaggio competitivo di cui gode Poste Italiane Spa, grazie all’attività di BancoPosta, rispetto agli operatori del settore bancario, che si traduce anche nella possibilità di sussidiare con i proventi derivanti dallo svolgimento dell’attività riservata le attività svolte in concorrenza. L’obiettivo concorrenziale è, da un lato, quello di rendere trasparente l’allocazione di risorse pubbliche destinandole alle attività strettamente connesse allo svolgimento del servizio universale fornito da Poste Italiane, dall’altro, di addivenire all’individuazione di un soggetto che abbia tutte le caratteristiche di un operatore bancario e come tale risulti assoggettato alla vigilanza prudenziale dell’Autorità di settore. Proposta E’ necessaria la costituzione di una società separata, in cui far confluire l’attività di BancoPosta secondo le regole del d.lgs. n. 385 del 1993. 47 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 SERVIZI PROFESSIONALI Riforma dell’Ordinamento della professione forense Obiettivo Proposte Rimuovere le disposizioni determinanti limitazioni della concorrenza nell’esercizio della professione forense che sono state introdotte dalla legge n. 247/2012 ed al contempo eliminare le ingiustificate disparità di trattamento rispetto alla disciplina generale delle altre professioni ordinistiche, contenuta nel d.P.R. n. 137/2012, segnatamente in materia di compensi e pubblicità dei servizi professionali. Modificare la nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense contenuta nella legge n. 247/2012: eliminare la previsione per cui l’attività di consulenza e assistenza legale stragiudiziale è di competenza degli avvocati, al ricorrere dei presupposti previsti; rimuovere il vincolo del domicilio dell’avvocato presso la sede dell’associazione e il limite di partecipazione ad una sola associazione; introdurre la possibilità di costituzione di società multidisciplinari e ammettere la partecipazione di soci di capitali; prevedere espressamente la pubblicità dei compensi per le prestazioni professionali ed eliminare le altre disparità di trattamento con le altre professioni; eliminare l’obbligo di fornire preventivo solo “a richiesta” del cliente; il abrogare i parametri stabiliti con D.M. n. 55/2014 e la possibilità del loro utilizzo per determinare il compenso dell’avvocato, in caso di mancato accordo con il cliente; rimuovere il divieto di pattuire compensi pro quota lite; eliminare ogni ruolo degli ordini circondariali nella determinazione del compenso nelle controversie tra clienti e avvocati; rimuovere il regime di incompatibilità, prevedendo, al contempo, obblighi di astensione dalle attività in conflitto. 48 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Notai Obiettivo Proposte Nell’ambito della disciplina dell’attività notarile rimuovere le rilevanti restrizioni concorrenziali consistenti, in particolare, i) nella previsione di sanzioni disciplinari idonee a limitare la libertà di iniziativa economica, ivi inclusa la libera determinazione degli onorari dei notai, nonché ii) nell’esistenza di criteri (quantità degli affari, reddito annuo, popolazione) per la distribuzione geografica delle sedi notarili volti primariamente alla tutela di posizioni acquisite. Modificare la disciplina della professione notarile contenuta nella legge n. 89/1913: eliminare la previsione che qualifica come “illecita concorrenza” tra notai, perseguibile con sanzioni disciplinari, la riduzione degli onorari, il servirsi dell’opera di procacciatori di clienti, il far uso di forme pubblicitarie non consentite dalle norme deontologiche, o il servirsi di qualunque altro mezzo non confacente al decoro e al prestigio della classe notarile; eliminare il riferimento, ai fini della definizione del numero e della residenza dei notai per ciascun distretto, alla “quantità degli affari” ed alla garanzia di “un reddito annuo, determinato sulla media degli ultimi tre anni, di almeno 50.000 euro di onorari professionali repertoriali”; sostituire, all’articolo 4, comma 1, della legge n. 89/1913, il periodo “una popolazione di almeno 7.000 abitanti” con “una popolazione al massimo di 7.000 abitanti”. 49 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 SERVIZI PUBBLICI LOCALI Strumenti di monitoraggio delle forme di affidamento dei servizi pubblici locali Obiettivo Proposta Modificare l’articolo 34, commi 20 e 21, d.l. Introdurre strumenti per agevolare la verifica del rispetto delle previsioni che n. 179/2012: impongono alle amministrazioni competenti di trasformare la relazione dell’ente adeguare le gestioni non conformi ai requisiti affidante in una determinazione che deve previsti dalla normativa europea entro il 31 contenere, oltre a quanto già previsto, un’analisi dicembre 2014 (d.l. n. 150/2013). In questo dettagliata delle ragioni che giustificano il senso, è necessario trasformare le relazioni di ricorso al modello di gestione scelto, cui all’articolo 34, comma 20, d.l. n. 179/2012 evidenziando anche i benefici per la collettività in determinazioni delle amministrazioni locali. in termini di una più efficiente gestione del In tali provvedimenti devono essere indicate in servizio. L’analisi dovrà illustrare le modo analitico le ragioni che giustificano il caratteristiche e la struttura dei mercati ricorso al modello di affidamento scelto, con interessati e degli operatori presenti ed particolare riferimento ai benefici in termini di evidenziare l’esistenza di benchmark di costo una più efficiente gestione del servizio per la per la fornitura dei servizi. collettività. Trasporto Pubblico Locale Favorire la concorrenza “nel” mercato Obiettivo Superare la prassi per cui i contratti di servizio pubblico affidati in regime di esclusiva hanno spesso ad oggetto anche servizi di carattere commerciale (ad esempio, i trasporti turistici e i collegamenti da/per le infrastrutture portuali, aeroportuali e ferroviarie), così estendendo il monopolio detenuto nel mercato del trasporto pubblico locale e riducendo la concorrenza in mercati già liberalizzati. Proposta Modificare gli articoli 18 e 19 del d.lgs. n. 422/1997: prevedere che imprese diverse dal concessionario del servizio pubblico possano fornire servizi di trasporto locale di passeggeri anche in sovrapposizione alle linee gestite in regime di esclusiva; prevedere, per le imprese che intendono avviare un nuovo servizio di TPL, l’accesso al mercato, previa corresponsione di diritti sull’esercizio del servizio o di royalty all’ente pubblico sussidiante in caso di comprovata compromissione dell’equilibrio economico. Tale corresponsione deve compensare l’aumento dei corrispettivi per gli obblighi di servizio pubblico conseguenti all’ingresso nel mercato dei nuovi operatori (secondo un meccanismo analogo a quello di cui all’articolo 59 della l. n. 99/2009). 50 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Intervenire sui meccanismi di compensazione in modo da evitare vincoli eccessivi e/o sproporzionati per il nuovo entrante, contemperando l’esigenza di salvaguardare l’equilibrio economico di un contratto di servizio con l’esigenza di garantire effettivamente l’apertura dei mercati, anche stimolando la concorrenza di prezzo. Modificare l’articolo 59, l. n. 99/2009: abrogare, nel comma 4-bis, il periodo da “fintanto che” a “relazioni interessate”, là dove è previsto che l’impresa nuova entrante, che abbia provveduto al pagamento dei diritti di compensazione, possa ancora essere tenuta al pagamento di compensazioni aggiuntive ove si verifichino “ulteriori compromissioni”; abrogare nel comma 4-ter il periodo da “e i livelli medi tariffari” a “committenza pubblica”, là dove si prevede che la presunzione di non compromissione dell’equilibrio di un contratto di servizio pubblico richiede anche livelli tariffari applicati superiori di almeno il 20% a quelli dei servizi a committenza pubblica, imponendo in sostanza al nuovo entrante di non competere sui prezzi. 51 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 Favorire la concorrenza “per” il mercato Obiettivo Incentivare il ricorso a procedure di selezione competitive del gestore. Proposta Abrogare l’articolo 61 della l. n. 99/2009, che prevede la possibilità di affidamento diretto del servizio; modificare l’articolo 16-bis del d.l. n. 95/2012 (convertito in legge con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, della legge n. 135/2012) in materia di procedure di ripartizione delle risorse del Fondo nazionale trasporti, prevedendo un meccanismo di definizione della percentuale spettante a ciascuna Regione volto a premiare le Regioni che abbiano effettuato gare nel relativo territorio. Il meccanismo dovrebbe prevedere anche la riduzione della percentuale delle risorse destinate a Regioni nel cui territorio i servizi di trasporto pubblico locale non siano stati affidati mediante procedura concorsuale. Eliminare le criticità che limitano la partecipazione alle gare, tra cui: definizione troppo ampia degli ambiti territoriali dei servizi e ingiustificata integrazione degli stessi (ferro-gomma); ingiustificata restrizione dei potenziali partecipanti in virtù di requisiti soggettivi; ostacoli all’accesso alle infrastrutture per il nuovo entrante. Introdurre all’articolo 3-bis del d.l. n. 138/2011 (convertito in l. n. 148/2011) la previsione “e, per il trasporto pubblico locale, la suddivisione del bacino in lotti non deve essere tale da pregiudicare, in relazione alle caratteristiche del mercato e degli operatori attivi, la più ampia partecipazione degli operatori economici”; riformare l’articolo 18 del d.lgs. n. 422/1997, come modificato dall’articolo 1, comma 556, l. n. 147/2013, in modo da considerare conformi alla disciplina comunitaria anche i contratti la cui durata eccede il termine del 31 dicembre 2019; modificare l’articolo 18 comma 2, lettera a), d.lgs. n. 422/1997 introducendo l’obbligo – assistito da opportune sanzioni – di cessione al nuovo gestore del materiale necessario per 52 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 l’espletamento del servizio, dei beni strumentali e delle relative pertinenze proprietarie, a fronte di una corresponsione economica da parte del subentrante pari al valore contabile iniziale non ancora ammortizzato, al netto di eventuali contribuzioni pubbliche, noto prima dell’espletamento della gara. La concorrenza nel settore degli autoservizi di trasporto passeggeri non di linea Obiettivo Proposta Modificare la l. n. 21/1992: Eliminare le distorsioni concorrenziali nel settore degli autoservizi di trasporto pubblico abrogazione dell’obbligo di ricezione non di linea causate dall’esclusione della della prenotazione di trasporto per il servizio disciplina dei taxi e del servizio di Noleggio NCC presso la rimessa (articolo 3, comma 3, e auto con conducente (NCC), di cui alla l. n. articolo 11, comma 4); 21/1992, dall’ambito di applicazione delle abrogazione dell’obbligo per il recenti norme di liberalizzazione. Al fine di conducente di disporre di una sede, di una rimuovere tale distorsione, è necessario abolire gli elementi di discriminazione competitiva tra rimessa o di un pontile d’attracco taxi e NCC in una prospettiva di piena necessariamente nel medesimo Comune che ha rilasciato l’autorizzazione (articolo 8, comma sostituibilità dei due servizi. 3). Ciò anche in considerazione delle nuove possibilità offerte dall’innovazione tecnologica che ha determinato l’affermarsi di nuove piattaforme on line che, agevolando la comunicazione fra offerta e domanda di mobilità, consentono un miglioramento delle modalità di offerta del servizio di trasporto di passeggeri non di linea, in termini sia di qualità sia di prezzi. 53 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 Rifiuti Definizione dei criteri per l’assimilazione Obiettivo Individuare dei criteri di assimilazione dei rifiuti speciali ai rifiuti solidi urbani (RSU) che non consentano di estendere il perimetro della riserva sulla raccolta in esclusiva di RSU ad attività che possono essere svolte in regime di libera iniziativa economica. Ciò al fine di evitare che il gestore in esclusiva della raccolta di RSU sottragga indebitamente quote di mercato alla libera iniziativa economica per effetto di inappropriate decisioni di assimilazione. Proposta Tempestivo esercizio da parte del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare della competenza di cui all’articolo 195, comma 2, lettera e), del d.lgs. n. 152/2006 ai fini dell’individuazione dei criteri qualitativi e quali-quantitativi alla stregua dei quali è possibile assimilare i rifiuti speciali ai rifiuti solidi urbani (RSU). Modificare l’articolo 1, comma 649, della l. n. 147/2013, al fine di: eliminare la disposizione che attribuisce ampia discrezionalità ai Comuni nell’individuare i rifiuti cui si applica il divieto di assimilazione. Procedura di autorizzazione dei sistemi autonomi Obiettivo Proposta Garantire pari condizioni di accesso ed Modificare l’articolo 221, commi 3, lettera esercizio dell’attività ai sistemi di recupero e a) e 5, del d.lgs. n. 152/2006, al fine di: riciclo dei rifiuti da imballaggi che non sono affidare le procedure di autorizzazione organizzati in forma consortile (c.d. sistemi di dei sistemi di raccolta autonomi (non raccolta autonomi). organizzati in consorzi) a soggetti caratterizzati da terzietà e, dunque, coinvolgimento del CONAI; escludere il prevedere che gli obiettivi minimi di riciclo possano essere soddisfatti dai sistemi di raccolta autonomi anche attraverso la gestione di rifiuti di produttori non aderenti a quel sistema; escludere che i sistemi autonomi debbano soddisfare l’obbligo di copertura nazionale, atteso che ciò richiede la disponibilità di capillari reti di raccolta potenzialmente sovradimensionate rispetto alle effettive esigenze, traducendosi in costi di ingresso nel mercato non giustificati da obiettivi di tutela ambientale. 54 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 SOCIETA’ PUBBLICHE Obiettivo Semplificare e coordinare le numerose disposizioni vigenti in materia di società pubbliche, sia per esigenze di certezza del diritto, decisive per l’operatività delle imprese interessate, sia per eliminare restrizioni alla concorrenza. Razionalizzare le società pubbliche che gestiscono servizi pubblici locali e aumentare l’efficienza delle società pubbliche in generale. Proposta Riunire in un unico testo normativo le disposizioni relative alle società pubbliche al fine di individuare norme chiare e certe applicabili ad esse (costituzione di uno ‘statuto unitario’) e, al contempo, razionalizzare le società pubbliche esistenti (in termini di numero e competenze). Prevedere la dismissione delle società pubbliche che gestiscono servizi pubblici locali in situazioni di perdita, procedendo altresì ad una riduzione del numero di esercizi attualmente indicato nell’articolo 1, comma 555, legge n. 147 del 2013. Introdurre, in ogni caso, il divieto di rinnovare gli affidamenti in essere, con particolare riferimento a quelli in house, alle società pubbliche che registrano perdite di bilancio per un numero di esercizi analogo a quello previsto per l’obbligo di dismissione, o che forniscono beni e servizi a prezzi superiori a quelli di mercato. La possibilità di procedere al ripianamento delle perdite dovrebbe essere, inoltre, ammessa solo ove la decisione dell’autorità pubblica risponda ai criteri che avrebbe adottato un normale operatore di mercato nelle stesse circostanze. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 LE PROPOSTE SETTORE PER SETTORE ASSICURAZIONI 557 Ostacoli alla mobilità della domanda 57 BANCHE 59 Trasparenza e mobilità 59 Fondazioni 60 Banche Popolari 61 COMUNICAZIONI 61 Agenda Digitale 62 Gestione dello spettro radioelettrico 66 Copia privata 67 Rivendita di quotidiani e periodici 68 DISTRIBUZIONE CARBURANTI 68 Liberalizzazione delle forme contrattuali tra titolare di autorizzazione e gestore 69 Eliminazione vincoli residui all’apertura di nuovi impianti ed allo sviluppo del non oil 70 ENERGIA ELETTRICA E GAS 70 Infrastrutture energetiche 72 Regime di maggior tutela 74 Gare per l’attribuzione di grandi derivazioni idroelettriche 75 FARMACEUTICO 76 Distribuzione farmaceutica 76 Divieto di vincoli alle procedure di registrazione dei medicinali equivalenti alla scadenza del brevetto 77 Sistema di remunerazione della filiera distributiva del farmaco 77 INFRASTRUTTURE E SERVIZI AEREOPORTUALI 78 Gare per l’assegnazione di aree non aviation all’interno del sedime aereoportuale 78 INFRASTRUTTURE E SERVIZI PORTUALI 79 Commistione tra funzioni di regolazione e attività di gestione nelle operazioni portuali 79 Durata delle concessioni 80 Barriere all’ingresso nell’offerta dei servizi tecnico-nautici 81 SANITA’ 81 Trasparenza e accessibilità dei dati sulle performance delle strutture sanitarie (“open data”)82 Libertà di accesso per gli operatori privati 83 Sistema di accreditamento delle strutture private e criteri di ripartizione del budget del SSN83 Valutazione di equivalenza terapeutica dei dispositivi medici 84 SERVIZIO POSTALE 85 Ambito del servizio universale e modalità di affidamento 85 Riserva postale 86 Discriminazioni normative che ostacolano la concorrenza 86 Separazione societaria 87 SERVIZI PROFESSIONALI 87 Riforma dell’Ordinamento della professione forense 88 Notai 90 SERVIZI PUBBLICI LOCALI 91 Strumenti di monitoraggio delle forme di affidamento dei servizi pubblici locali 92 Trasporto Pubblico Locale 93 La concorrenza “nel” mercato 93 La concorrenza “per” il mercato 95 Le concorrenza nel settore degli autoservizi di trasporto passeggeri non di linea 96 Rifiuti 97 La definizione dei criteri per l’assimilazione 98 55 56 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 La procedura di autorizzazione dei sistemi autonomi SOCIETA’ PUBBLICHE 99 99 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 ASSICURAZIONI Il settore assicurativo richiede, specialmente in materia di disciplina dell’RCAuto, l’impostazione di un nuovo processo di riforma. In questo senso, l’approvazione, da parte del Consiglio dei Ministri, di un disegno di legge (d.d.l. AC n. 2126, presentato il 21 febbraio 2014) che riprende i contenuti dell’originario articolo 8 del d.l. 23/12/2013 n. 145, rappresenta un’importante risposta alla necessità più volte segnalata dall’Autorità di intraprendere un percorso di innovazione normativa che definisca i presupposti per conseguire un maggior livello di efficienza e di concorrenza nel mercato in questione. In tale prospettiva andrebbe valutata l’opportunità di inserire i contenuti di tale disegno di legge nell’emananda legge annuale per la concorrenza, in considerazione della circostanza che la novella al Codice delle Assicurazioni Private, che il legislatore si ripropone di introdurre, è in grado di apportare significativi miglioramenti al mercato RCAuto, tutt’oggi caratterizzato da inefficienze e costi eccessivi a carico dell’assicurato, come l’Autorità ha avuto modo più volte di rilevare. Il settore assicurativo richiede anche interventi di riforma con riferimento ad altri mercati, tra i quali l’assicurazione per la responsabilità civile per l’attività professionale, la cui obbligatorietà è stata di recente introdotta. La rilevanza di tale mercato è, infatti, strettamente connessa alla modifica normativa – di cui all’articolo 3, comma 5, lettera e) del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, in legge 14 settembre 2011, n. 148 – la quale ha disposto che i professionisti sono tenuti a stipulare idonea assicurazione per la responsabilità civile per l’attività professionale da essi svolta. Un simile obbligo dal lato della domanda richiede la garanzia che, dal lato dell’offerta, vi sia un effettivo contesto concorrenziale e modelli contrattuali che evitino il rischio di sfruttamento, in termini di premi elevati e/o di clausole vincolanti e/o abbinamenti di più servizi, della rigidità della domanda. Ostacoli alla mobilità della domanda L’Autorità, anche a seguito del continuo e proficuo confronto con l’Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni, rileva che il mercato dell’assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione degli autoveicoli si connota ancora per una scarsa mobilità degli assicurati. Una reale ed efficace concorrenza stenta ancora ad affermarsi a causa di numerosi ostacoli. Nella prospettiva indicata dall’Autorità, da ultimo con l’indagine conoscitiva nel settore dell’RC auto (IC42), occorrono in particolare interventi normativi volti a rendere operative le previsioni contenute nel citato d.d.l. n. 2126, con specifico riguardo a: i) ricorso ai servizi medico sanitari convenzionati con la compagnia a fronte di sconti; ii) incentivi, in forma di sconti, alla installazione di meccanismi elettronici di registrazione dell’attività degli autoveicoli e alla sottoposizione ad ispezione del veicolo da assicurare; iii) interventi per un efficace contrasto al fenomeno delle frodi assicurative. Alla scarsa mobilità della clientela concorre inoltre la mancata certezza circa la correlazione del premio con la classe di merito assegnata. Numerosi problemi permangono, inoltre, in termini di mobilità della domanda e di evoluzione dei premi, anche con riferimento al diverso mercato dell’assicurazione per la responsabilità civile per l’attività professionale. 57 58 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Infatti, a fronte dell’obbligatorietà della copertura assicurativa dal lato della domanda (legge 14 settembre 2011, n. 148), dal lato dell’offerta si assiste al diffuso ricorso, da parte delle compagnie assicurative, a contratti contenenti clausole che limitano la prestazione assicurativa soltanto a quei sinistri denunciati nel corso del periodo di validità contrattuale, le c.d. clausole claims made. In particolare, i contratti offerti dalle compagnie contengono soprattutto clausole claims made “spurie” (ovvero senza un periodo di retroattività) che fanno registrare un vuoto nel periodo di copertura assicurativa del professionista in caso di cambiamento della compagnia. L’effetto è che, al fine di colmare questa mancanza di copertura, al professionista rimangono due opzioni: i) restare assicurato sempre con la stessa compagnia, ii) sostenere costi aggiuntivi acquistando anche i servizi assicurativi per i c.d. periodi di retroattività e/o postuma. Peraltro, anche nel caso di polizze claims made “pure”, vale a dire con un periodo di retroattività illimitato, il professionista che vuole essere garantito, anche dopo la cessazione della propria attività, deve comunque avvalersi dei servizi aggiunti c.d. di postuma. Risulta, attualmente, assente dal mercato nazionale l’offerta di polizze che garantiscano la prestazione assicurativa tipizzata dall’articolo 1917 c.c. in base alla quale il professionista è comunque assicurato dai rischi di fatti illeciti occorsi nel periodo in cui era vigente la polizza, indipendentemente dal momento in cui il sinistro viene denunciato. Proposte L’Autorità auspica i seguenti interventi in materia di Responsabilità Civile Auto: prevedere l’introduzione di modelli contrattuali che garantiscano all’assicurato significative riduzioni del premio in caso di installazione di strumenti elettronici che registrano l’attività del veicolo, ciò tuttavia in assenza di meccanismi fidelizzanti nel tempo; in deroga agli articoli contenuti nel libro IV, titolo I, capo V, del codice civile, prevedere che, a fronte dell’ottenimento di sconti di livello significativo a favore dell’assicurato, il diritto al risarcimento dei danni derivanti dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti non sia cedibile a terzi senza il consenso dell’assicuratore; eliminare i residui elementi di incertezza in merito alle modalità di accertamento del risarcimento dei danni da lesioni di lieve entità (c.d. micropermanenti), sopprimendo (all’articolo 32, comma 3-quater) il riferimento al mero riscontro visivo come forma di accertamento alternativa alla verifica strumentale; procedere all’adozione, non più rinviabile, della tabella unica, a livello nazionale, per l’attribuzione del valore alle menomazione di non lieve entità di cui all’articolo 138 del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni private); all’articolo 134, comma 4-bis, del Codice delle assicurazioni private dopo le parole “… non può assegnare al contratto una classe di merito più sfavorevole rispetto a quella risultante dall’ultimo attestato di rischio conseguito”, aggiungere “sul veicolo già assicurato e non può discriminare in funzione della durata del rapporto garantendo, nell’ambito della classe di merito, le condizioni di premio assegnate agli assicurati aventi le stesse caratteristiche di rischio del soggetto che stipula il nuovo contratto”. In materia di assicurazione dei rischi da attività professionali, l’Autorità auspica una modifica dell’articolo 3, comma 5, lettera e) del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, in legge 14 settembre 2011 n. 148, prevedendo espressamente, a fronte dell’obbligatorietà BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 dell’assicurazione per la responsabilità civile per l’attività professionale, l’obbligatorietà di offrire polizze, ovviamente differenziate nelle condizioni economiche, che garantiscano la prestazione assicurativa prevista dall’articolo 1917 c.c. prive delle clausole c.d. claims made. BANCHE Nel settore bancario andrebbero approfondite le criticità che, in un’ottica di tutela e promozione della concorrenza, risultano emergere da vari profili strutturali. In particolare, l’evidente fenomeno di contrazione degli impieghi creditizi, sia nei riguardi delle imprese che delle famiglie, a fronte, invece, di un andamento crescente della raccolta di risparmio e di politiche monetarie espansive, segnala una seria criticità concorrenziale. Le banche in Italia non appaiono, infatti, allo stato attuale, ancora sufficientemente incentivate a competere per erogare finanziamenti e ciò richiede una riflessione sull’adeguatezza dell’assetto attuale del settore – dove l’attività ordinaria di erogazione di credito è solo una parte delle attività svolte in un contesto di banca universale – e degli strumenti per consentire un’efficace spinta competitiva da parte dei consumatori. Inoltre, in termini di contendibilità del capitale delle banche e dunque al fine di attrarre capitale e stimolare gli investimenti, un profilo di attenzione riguarda l’assetto azionario del sistema bancario nazionale ancora prevalentemente condizionato dal ruolo delle fondazioni, le quali avrebbero invece dovuto assumere un ruolo distinto e non di azionista, con investimenti diversificati finalizzati allo sviluppo di attività sul territorio. Un simile assetto, che ancora caratterizza la realtà dell’azionariato di diverse banche, espone a vari limiti, in termini di scarso incentivo allo sviluppo di una piena concorrenza, in quanto si assiste: i) alla presenza di una fondazione di riferimento con conseguente limitata contendibilità della banca partecipata e rischi di effetti domino tra la situazione patrimoniale di fondazioni azioniste e banche partecipate; ii) alla presenza delle medesime fondazioni nell’azionariato di più banche che invece dovrebbero essere concorrenti. Trasparenza e mobilità Per quanto riguarda l’adozione di strumenti che favoriscano la spinta competitiva innescata dai consumatori di servizi bancari, essi devono mirare ad aumentare il tasso di mobilità della clientela che risulta ancora oggi di modesto rilievo. Sussistono, infatti, problemi di trasparenza e completezza informativa, permangono vincoli non necessari tra servizi bancari e si registrano tempistiche ancora troppo lunghe in caso di trasferimento di alcuni servizi. Relativamente al grado di trasparenza delle informazioni a favore dei clienti bancari, si può osservare che, nonostante l’introduzione di indicatori sintetici di costo, la scarsa mobilità registrata e la grande dispersione dei prezzi segnalano il permanere di ostacoli informativi per i consumatori e difficoltà alla mobilità. In questa prospettiva è necessario fornire ai consumatori adeguati strumenti di comparazione tra il costo del proprio conto e quelli offerti dalle altre banche mediante lo sviluppo di motori di ricerca indipendenti dalle banche (e in concorrenza tra loro). Proposte Integrare le attuali norme contenute nel TUB – titolo VI capo 1 (decreto legislativo 1° settembre 1993, n.375) in materia di trasparenza dei rapporti contrattuali delle condizioni con i clienti rendendo obbligatorio il termine entro cui il processo di trasferimento di un conto corrente deve essere terminato. Tale termine non dovrebbe superare i 15 giorni lavorativi come previsto dalla 59 60 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 proposta di direttiva comunitaria sulla “Comparabilità delle spese relative al conto di pagamento, sul trasferimento del conto di pagamento e sull’accesso al conto di pagamento con caratteristiche di base” (COM(2013)266). A ciò andrebbe associata una disposizione che obblighi la banca, laddove il trasferimento non venisse concluso entro tale termine per responsabilità della stessa banca, a risarcire il cliente in una misura proporzionata al ritardo e alla disponibilità sul conto corrente. Il trasferimento del conto corrente deve garantire altresì il trasferimento dei servizi e strumenti di incasso/pagamento ad esso associati, senza oneri a carico del correntista. Vanno infine introdotti strumenti che favoriscano lo sviluppo di motori di ricerca indipendenti dalle banche (e in concorrenza tra loro) che consentano un più agevole confronto tra i servizi bancari da parte dei consumatori. Fondazioni Relativamente all’assetto degli organi di controllo delle fondazioni, l’articolo 27-quater del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito in legge 24 marzo 2012, n. 27, ha introdotto all’articolo 4, comma 1 del d.lgs. n. 153/99 due ulteriori requisiti: i) il rispetto dei principi di onorabilità e professionalità per le nomine degli organi di governance delle fondazioni (lettera c); ii) l’incompatibilità di assunzione o esercizio di cariche o funzioni in organi di società concorrenti della società bancaria conferitaria o di società del suo gruppo, per i soggetti che svolgono funzioni di indirizzo, amministrazione, direzione e controllo presso le fondazioni (lettera g-bis). A differenza della normativa in materia di divieto di interlocking, la previsione introdotta dall’articolo 27-quater del d.l. 24 gennaio 2012 n. 1 non prevede sanzioni in caso di inottemperanza dei “divieti previsti dall’articolo 4, comma 1, lettera c) e g-bis) del d.lgs. n. 153/99”, e non indica un soggetto esterno alle fondazioni per vigilare sul rispetto della norma. Appare, dunque, necessario un ulteriore intervento normativo per garantire l’attuazione della previsione citata. Relativamente al rapporto tra fondazioni e società bancarie conferitarie, si rileva che le prime sono tuttora importanti azioniste di banche, anche in concorrenza fra di loro, nonostante la legge avesse previsto una loro graduale fuoriuscita dal capitale delle società bancarie. Come più volte auspicato sia dalla Banca d’Italia9 sia dal Fondo Monetario Internazionale10, occorre rafforzare la separazione tra fondazione e banca conferitaria. A tal fine, occorrerebbe estendere il divieto per le fondazioni di detenere il controllo di una banca nei casi in cui quest’ultimo è esercitato di fatto, anche congiuntamente con altri azionisti. Proposte Integrare la previsione normativa introdotta dall’articolo 27-quater del d.l. 24 gennaio 2012 n. 1, convertito in legge 24 marzo 2012 n. 27, individuando un meccanismo di applicazione della norma analogo a quello contemplato per il divieto di interlocking previsto dall’articolo 36 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni in legge 22 dicembre 2011, n. 214, così individuando la tempistica entro la quale le fondazioni devono aggiornare i propri statuti, le 9 Si veda: Considerazioni finali all’Assemblea Ordinaria dei Partecipanti del 30 maggio 2014, il Governatore della Banca d’Italia Visco, http://www.bancaditalia.it/interventi/integov/2014/cf_13/cf_13/cf13_considerazioni_finali.pdf. 10 Si veda: IMF, 2014 Article IV Consultation with Italy Concluding Statement of the IMF Mission, 17 giugno 2014, disponibile al link: http://www.imf.org/external/np/ms/2014/061714b.htm. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 Autorità preposte alla verifica del rispetto della norma, nonché le sanzioni in caso di violazione della stessa. Integrare l’attuale quadro normativo al fine di rafforzare la separazione tra fondazione e banca conferitaria, estendendo il divieto, di cui all’art. 6 del d.lgs. 17 maggio 1999, n. 153, per le fondazioni di detenere il controllo di una banca anche nei casi in cui quest’ultimo è esercitato di fatto, anche congiuntamente con altri azionisti. Banche Popolari Relativamente agli assetti dell’azionariato nel settore bancario, un profilo di rilievo riguarda le banche popolari. Infatti, il settore permane caratterizzato da un numero rilevante di banche popolari, alcune delle quali quotate in Borsa, con un’attività non più di natura strettamente cooperativa bensì aperta alla concorrenza, e spesso caratterizzate anche dalla presenza di controllate aventi natura di S.p.A. Per questa tipologia di banche popolari non appare più giustificata una differenziazione rispetto alle disposizioni generali in termini di limiti alle partecipazioni azionarie (e conseguente numero minimo di soci), di clausole di gradimento per diventare soci, di voto capitario e di limiti all’uso delle deleghe. Limitazioni alla partecipazione azionaria e numero minimo di soci, clausole di gradimento che subordinano l’esercizio del diritto di voto in assemblea all’ottenimento dal consiglio di amministrazione del via libera ad essere iscritto a libro soci, così come il voto capitario che genera una asimmetria tra capitale investito dagli azionisti nella società e esercizio del diritto di voto, rendono più difficili cambiamenti nella struttura di controllo. Parimenti, la presenza di stringenti limiti all’uso delle deleghe fissati negli statuti d’impresa, persino al di sotto del massimo consentito dalla normativa, possono determinare una minore partecipazione dei soci alle assemblee, attenuando la capacità degli azionisti di svolgere un accurato scrutinio sull’operato dell’azienda. Assetti chiusi, motivati storicamente dalla finalità cooperativa e vincolata al territorio, non hanno più ragione d’essere e richiedono, pertanto, interventi finalizzati a rendere il sistema più contendibile e i mercati più competitivi. Proposte Modificare la disciplina delle banche popolari attraverso l’eliminazione del voto capitario, dei limiti alla partecipazione azionaria, del numero minimo di soci e della clausola di gradimento, contenuti all’articolo 30 del d.lgs. n. 385/1993, rispettivamente, commi 1, 2, 4 e 5, nonché l’eliminazione dell’eccezione applicata alle banche popolari rispetto alle disposizioni generali in materia di deleghe di voto, contenuta al comma 4, dell’articolo 137 del d.lgs. n. 58/1998. COMUNICAZIONI La diffusione dei servizi digitali e, dunque, l’ammodernamento delle infrastrutture di rete sulle quali tali servizi possono essere veicolati ha una forte valenza pro-competitiva in tutti i settori produttivi, oltre a costituire elemento di stimolo della competitività e della crescita economica. Nella consapevolezza della natura strategica che il settore delle comunicazioni elettroniche riveste per l’economia nazionale, l’Autorità ha utilizzato a più riprese gli strumenti di advocacy previsti dalla legge n. 287/90 al fine di promuovere lo sviluppo concorrenziale dei mercati che lo 61 62 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 compongono. Tale necessità appare ancor più avvertita in questo momento storico, considerata l’urgenza di elaborare e implementare una strategia per la realizzazione degli obiettivi dell’Agenda Digitale. Al riguardo, l’Autorità rileva che il tema della realizzazione degli obiettivi prescritti dall’Agenda Digitale coincide largamente con quello del rilancio della crescita dell’economia nazionale e della modernizzazione del suo tessuto produttivo. Di conseguenza, è necessario indirizzare lo sviluppo delle reti di nuova generazione raccomandando di prestare particolare attenzione alla promozione della concorrenza statica e dinamica nei mercati. Da un lato, occorre assicurare che il processo innovativo proceda speditamente e consenta il necessario ammodernamento delle infrastrutture di comunicazione; dall’altro lato, occorre assicurare che sia pienamente tutelato il principio di non discriminazione nell’accesso alle infrastrutture essenziali, che trova nel modello dell’“Equivalence of Input” la sua più stringente declinazione. L’Autorità osserva altresì con preoccupazione il ritardo registrato dall’Italia rispetto alla generalità degli altri Stati membri dell’Unione europea e il marcato distacco tra le traiettorie di sviluppo realizzate nelle diverse realtà territoriali del Paese. Proprio in relazione al digital divide, in tema di concorrenza dinamica, l’Autorità intende ribadire la necessità di adottare soluzioni di carattere normativo e regolamentare idonee a favorire lo sviluppo delle infrastrutture e della diffusione sia dei servizi di rete fissa sia dei servizi di rete mobile che sfruttino la complementarietà tra queste modalità di comunicazione. Agenda Digitale L’Italia ha alcuni punti di forza per lo sviluppo della società digitale, in particolare per quanto concerne l’elevata diffusione degli apparati per la navigazione in mobilità ed il tasso di penetrazione della banda larga mobile. Tuttavia, con riguardo alle reti di telefonia fissa, la percentuale di copertura delle connessioni di “nuova generazione” è la più bassa in Europa, ammontando alla fine del 2013, secondo i dati del Digital Scoreboard, al 21%. Inoltre, l’utilizzo di Internet, anche attraverso tablet e smartphone, rimane poco diffuso: il 34% della popolazione non ha mai utilizzato Internet e solo il 20% della popolazione effettua acquisti online; solo il 5% delle imprese medio-piccole e il 16% di quelle grandi utilizza l’e-commerce. Lo sviluppo di reti e servizi digitali dovrebbe costituire, dunque, uno dei principali obiettivi strategici per il rilancio dell’economia, perseguibile attraverso un insieme di politiche pubbliche che, da un lato, sostengano lo sviluppo delle nuove infrastrutture di telecomunicazione e, dall’altro, accelerino la diffusione dei servizi digitali tra le famiglie e le imprese. L’Autorità ritiene che, al fine di superare lo stallo che ha contraddistinto la fase di avvio dell’agenda Digitale Italiana, sia fondamentale giungere ad un più stretto coordinamento degli investimenti effettuati e dei piani di sviluppo delle infrastrutture a banda larga dei principali gestori nazionali e della pluralità di interventi, pubblici o privati, nei singoli territori regionali. In questa prospettiva, l’Autorità ritiene che i livelli centrali di governo possono svolgere un ruolo importante non solo nel portare avanti la sfida della digitalizzazione della pubblica amministrazione, ma anche nel monitoraggio degli investimenti e dei piani di sviluppo delle infrastrutture dei principali gestori nazionali, oltre che della pluralità di interventi pubblici attuati nei singoli territori locali. In altre parole, lo sviluppo delle nuove infrastrutture andrebbe affrontato nell’ambito di un programma strategico nazionale chiaramente definito, comprendente la BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 definizione di traguardi intermedi (“milestones”) e un’efficace attività di monitoraggio degli investimenti di tutti gli operatori, pubblici e privati, coinvolti. In questa prospettiva può assumere rilievo anche l’utilizzo dello strumento della Conferenza Stato Regioni e/o la Conferenza Unificata, secondo le modalità di cui all’articolo 3 del d.l. n. 281/97. L’Autorità rileva, inoltre, che forme di collaborazione attiva tra gli Enti Locali e gli operatori possono rivelarsi uno strumento importante nel contenimento dei costi di sviluppo ed installazione delle reti. Un esempio di collaborazione “virtuosa” viene dall’accordo sottoscritto nel marzo 2014 tra il Comune di Bologna e Metroweb nell’ambito della realizzazione di un progetto sperimentale per la banda ultralarga. Il Comune di Bologna eserciterà un ruolo centrale nel facilitare i processi di realizzazione mettendo a disposizione il proprio catasto Elettronico del Sottosuolo (un database contenente il censimento delle infrastrutture esistenti tecnologicamente idonee allo sviluppo di reti), consentendo l’utilizzo dei cavidotti esistenti e snellendo le procedure amministrative necessarie per l’autorizzazione dei lavori. L’Autorità rileva che il catasto delle infrastrutture del comune bolognese va oltre le disposizioni contenute nell’articolo 5-bis del d.l. 23 dicembre 2013, n. 145 (c.d. Decreto Destinazione Italia), convertito in l. 21 febbraio 2014, n. 9, che affida all’AGCOM il compito di realizzare entro un anno “una banca dati di tutte le reti di accesso ad internet di proprietà sia pubblica sia privata esistenti nel territorio nazionale, dettagliando le relative tecnologie nonché il grado di utilizzo delle stesse”, in quanto riguarda tutte le infrastrutture utili per lo sviluppo delle reti di nuova generazione (comprese dunque quelle di illuminazione pubblica e fognarie). D’altro canto, si rileva che non esistono allo stato attuale disposizioni che obblighino gli Enti Locali a tenere comportamenti collaborativi. Mentre la realizzazione degli scavi potrà trovare soluzioni più agevoli grazie al decreto che il Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, dovrà emanare ai sensi dell’articolo 4-ter dello stesso Decreto Destinazione Italia, appare utile l’adozione di una previsione normativa che imponga alle amministrazioni comunali di mettere a disposizione, qualora esistente, il catasto di tutte le infrastrutture potenzialmente utilizzabili per l’installazione delle nuove reti di telecomunicazioni. Per altro verso, invece, appaiono essersi nel tempo stratificate disposizioni che prevedono la tenuta di una molteplicità di catasti specifici per le reti di telecomunicazioni da parte di una varietà di pubbliche amministrazioni. Si tratta, ad esempio, del catasto delle infrastrutture delle reti radiomobili istituito dal d.lgs. n. 198/2002, del catasto nazionale istituito dal Ministero dell’ambiente con decreto del 13 febbraio 2014 nonché del catasto previsto dalla delibera n. 622/11/CONS dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni. Al fine di evitare aggravi di costo per le imprese, oltre che duplicazioni di investimenti da parte delle pubbliche amministrazioni, appare dunque utile una razionalizzazione delle banche dati che raccolgono informazioni specifiche sulle reti di telecomunicazioni. Al fine di ridurre i costi diretti ed indiretti della realizzazione delle nuove reti, sono inoltre importanti interventi che semplifichino e alleggeriscano le procedure amministrative previste per i lavori di posa di nuove reti fisse ovvero per le modifiche delle reti radiomobili. In particolare, al fine di ridurre le barriere che possono ostacolare il pieno esplicarsi della concorrenza dinamica nella realizzazione delle nuove reti radiomobili, appare utile prevedere procedure amministrative semplificate, quanto meno nel caso in cui gli interventi si sostanzino in modifiche non sostanziali di impianti già provvisti di titolo autorizzativo. 63 64 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Inoltre, con riferimento all’aspetto sanitario, si ricorda che la Corte Costituzionale ha da tempo chiarito l’ambito dell’intervento statale e i limiti del legislatore regionale, dichiarando che spetta allo Stato la determinazione dei limiti di esposizione ai campi elettromagnetici, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità intesi quali valori di campo definiti ai fini della ulteriore progressiva “minimizzazione” dell’esposizione, potendo le Regioni solo fissare criteri localizzativi degli impianti di comunicazione, standard urbanistici, prescrizioni e incentivazioni, che devono però consentire una possibile localizzazione alternativa. Tuttavia, continua ad esistere un rilevante contenzioso, vertente sull’esatto contenuto del potere regolamentare assegnato ai Comuni dall’articolo 8, comma 6, della legge quadro sulla protezione dalle esposizioni ai campi elettromagnetici (legge n. 36/2001), che assegna ai Comuni il potere di “adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici”. Il riferimento al duplice contenuto del citato potere regolamentare fa sorgere il dubbio che sia stata attribuita ai Comuni una competenza relativa alla minimizzazione dell’esposizione ai campi magnetici, rientrante, invece, nei poteri attribuiti allo Stato, come riconosciuto dalla Corte Costituzionale. Si ritiene opportuno modificare la norma nel senso che il regolamento sia finalizzato ad assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti anche al fine di minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici. In tal modo, la competenza viene ricondotta nell’ambito di quella generale urbanistico – edilizia e si attenua il rischio che l’intervento regolamentare sia in concreto diretto ad introdurre non consentite limitazioni alla realizzazione delle reti, che rappresenta un elemento di fondamentale importanza per lo sviluppo della concorrenza nel settore. Gli interventi che incidono sull’offerta, tuttavia, vanno affiancati da quelli sul versante della domanda, stimolando lo sviluppo di servizi su rete ultraveloce fissa e mobile, sia da parte delle piccole e medie imprese che dei consumatori. Un primo segnale in questa direzione lo si può ritrovare nell’articolo 6, comma 1, del d.l. n. 145/2013, c.d. Decreto Destinazione Italia, convertito con modificazioni dalla legge 21 febbraio 2014, n. 9, che prevede un incentivo a fondo perduto a favore delle micro, piccole e medie imprese che si dotino di hardware, software e servizi che consentano il miglioramento dell’efficienza aziendale, lo sviluppo di soluzioni di e-commerce, la connettività a banda larga ed ultra larga, o la formazione nel campo della ICT. In termini più generali, l’Autorità ritiene che i tre progetti definiti come prioritari nella domanda di banda larga da parte della pubblica amministrazione (Anagrafe unica digitale, fatturazione elettronica, identità digitale) debbano trovare concreta e tempestiva attuazione. In questo senso, certamente positiva è l’accelerazione data al processo di introduzione della fatturazione elettronica contenuta nell’articolo 25 del d.l. n. 66/2014. Sempre sul versante della domanda, con particolare riferimento all’incentivazione delle dinamiche competitive nel mercato della telefonia mobile, si rileva che il d.lgs. 1° agosto 2003, n. 259, all’articolo 55, comma 7, prevede stringenti norme per l’identificazione dei clienti dei servizi di telecomunicazioni, richiedendo prima dell’attivazione del servizio l’acquisizione dei dati anagrafici riportati su un documento di identità, nonché del tipo, del numero e della riproduzione del documento presentato dall’acquirente. La finalità di tale previsione va rintracciata BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 nell’esigenza di poter sempre risalire, per ragioni di ordine e sicurezza pubblici, agli autori di qualsiasi comunicazione che avvenga mediante servizi telefonici. Le procedure di identificazione appaiono più semplici nel caso di servizi di rete fissa, proprio per la presenza per ogni utenza di un elemento fisico ben definito quale un punto di accesso terminale della rete; pertanto, sono ormai ampiamente diffuse modalità di commercializzazione del servizio a distanza, quali il teleselling o il web. Nel caso dei servizi mobili, le esigenze di identificazione diretta dei clienti rendono al contrario ancora di gran lunga prevalente la modalità di vendita basata sui punti vendita tradizionali. Una rete efficace di punti vendita, d’altro canto, può essere costituita solamente a prezzo di rilevanti investimenti, costituendo essa una barriera all’ingresso sul mercato per i nuovi operatori, soprattutto virtuali. Per ovviare a tale criticità, l’Autorità propone di agevolare modalità di identificazione della clientela semplificate che, pur nel rispetto delle esigenze di sicurezza, siano compatibili con forme di commercializzazione dei servizi meno costose, quali quelle a distanza. Ciò potrebbe verificarsi, ad esempio, in caso di utenti che cambiano operatore tramite la portabilità del numero (MNP), essendo l’identificazione già stata realizzata in occasione della prima contrattualizzazione del cliente. Tale obiettivo potrebbe essere raggiunto ampliando le possibilità di identificazione indiretta del cliente, come previsto dall’articolo 6 comma 2-bis del d.l. 27 luglio 2005, n. 144, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2005, n. 155. Proposte L’Autorità auspica l’individuazione di un “programma strategico nazionale” per lo sviluppo delle reti di nuova generazione e dei servizi digitali che – anche attraverso lo strumento della Conferenza Stato Regioni e/o la Conferenza Unificata, secondo le modalità di cui all’articolo 3 del d.l. n. 281/97 – nella prospettiva del raggiungimento degli obiettivi dell’agenda digitale europea, comprenda l’individuazione di specifici traguardi intermedi (“milestones”) e il monitoraggio attivo sia delle iniziative pubbliche che di quelle private. Inoltre, l’Autorità auspica che eventuali modifiche non sostanziali degli impianti radiomobili che siano già provvisti di titolo autorizzativo possano esser realizzate ricorrendo all’autocertificazione, in deroga a quanto previsto dall’articolo 87-bis del d. lgs. n. 259/03. Sempre al fine di rimuovere non giustificati ostacoli di carattere amministrativo alla realizzazione delle reti da parte degli operatori del settore, l’Autorità propone di modificare l’articolo 8, comma 6, della legge 22 febbraio 2001, n. 36 (legge quadro sulla protezione dalle esposizioni ai campi elettromagnetici) nel senso di stabilire che il regolamento del Comune è finalizzato ad assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti, sopprimendo le parole “e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici”. Ad avviso dell’Autorità, appare utile riordinare le norme che prevedono l’istituzione di una pluralità di catasti delle infrastrutture e delle reti di telecomunicazioni al fine di evitare la duplicazione delle banche dati tenute da diverse pubbliche amministrazioni. L’Autorità auspica, inoltre, la previsione di una modifica del decreto legge 23 dicembre 2013, n. 145, convertito in legge 21 febbraio 2014, n. 9, mediante l’introduzione di una previsione che vincoli gli Enti Locali a mettere a disposizione, qualora esistente, il censimento delle infrastrutture utili per 65 66 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 l’installazione di reti a banda ultralarga, nonché a garantire l’utilizzo di tali infrastrutture per l’installazione delle reti ed a snellire le relative procedure amministrative. L’Autorità ritiene altresì utile prevedere, pur nel rispetto delle esigenze di sicurezza e ordine pubblico, la possibilità di semplificare le procedure di identificazione dei clienti dei servizi di telefonia, ad esempio in caso di migrazione tra gli operatori, ampliando le possibilità di identificazione indiretta del cliente come previsto dall’articolo 6 comma 2-bis del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2005, n. 155. Gestione dello spettro radioelettrico Con riguardo alle reti mobili, l’Autorità evidenzia l’importanza che una gestione flessibile dello spettro radio-elettrico può avere al fine di assicurare l’efficiente utilizzo di tale risorsa scarsa e la diffusione dei servizi digitali di comunicazione su tutto il territorio nazionale. In questa prospettiva, appare necessario individuare meccanismi che garantiscano l’utilizzo ottimale delle frequenze, anche alla luce delle iniziative di armonizzazione a livello internazionale, incoraggiando forme di flessibilità attraverso la riallocazione delle porzioni di spettro non utilizzate o sotto-utilizzate, pur salvaguardando i diritti degli attuali titolari. Ciò posto, l’Autorità esprime apprezzamento per le iniziative intraprese nel corso dell’ultimo anno da parte dell’AGCOM (Delibera AGCom n. 277/13/CONS) e del MISE, al fine di ottimizzare l’allocazione delle risorse frequenziali, che hanno portato all’avvio della procedura di gara per l’assegnazione delle frequenze disponibili in banda televisiva per sistemi di radiodiffusione digitale, con una espressa attenzione al problema di una più efficiente utilizzazione delle frequenze televisive tenendo conto del futuro sviluppo della banda larga mobile (LTE). E’ importante che la politica di assegnazione e gestione dello spettro tenga adeguatamente conto delle future evoluzioni riguardanti la destinazione d’uso delle frequenze, anche in considerazione del processo di coordinamento internazionale nell’ambito dell’International Telecommunication Union e dell’Unione europea. In generale, è necessario garantire un percorso certo e celere in grado di assicurare, qualora venga decisa, una riallocazione efficiente delle risorse frequenziali. È auspicabile che l’Italia si presenti ai prossimi appuntamenti internazionali in cui verrà determinata la destinazione d’uso delle frequenze con una posizione ed una politica dello spettro ben definita in funzione del potenziamento delle risorse a disposizione della banda larga mobile, anche al fine di scongiurare possibili problemi interferenziali con i Paesi confinanti. Si rileva, inoltre, come alcune frequenze utilizzate da pubbliche amministrazioni nell’ambito dei compiti loro demandati siano talora oggetto di utilizzo inefficiente o non pieno, anche a causa dell’eccessiva rigidità del regime di esclusiva attribuito agli assegnatari. Diviene pertanto necessario introdurre forme più flessibili di sfruttamento delle suddette risorse frequenziali, consentendone la fruibilità da parte di una pluralità di soggetti interessati, sulla base di forme tecnicamente funzionali di condivisione. L’uso efficiente delle frequenze disponibili, anche attraverso forme di condivisione, è del resto previsto dalla proposta di “Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio contenente misure riguardanti il mercato unico europeo delle comunicazioni elettroniche e finalizzate a conseguire un Continente Connesso, e di modifica delle Direttive 2002/20/EC, 2002/21/EC e 2002/22/EC e dei Regolamenti 1211/2009 e 531/2012”, che all’articolo 10.6 contempla BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 espressamente che gli Stati membri definiscano le condizioni in base alle quali gli assegnatari possono condividere lo spettro radio con altri soggetti. Proposte Prevedere, attraverso una modifica del decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259, il periodico svolgimento dell’analisi del livello di utilizzo delle risorse frequenziali, soprattutto con riguardo alle bande di maggior interesse commerciale, e definire un percorso certo e celere in grado di assicurare, qualora venga decisa, la riallocazione delle risorse ai servizi che generano il maggior valore per la collettività. Per sfruttare del tutto gli effetti positivi della condivisione delle risorse spettrali pubbliche e realizzare la flessibilità allocativa delle risorse frequenziali l’Autorità propone l’adozione di una norma che attribuisca all’AGCOM, sentiti i Ministeri della Difesa e dell’Interno, il compito di: a) individuare le risorse frequenziali pubbliche destinabili ad usi condivisi (licenziatari e non licenziatari), definendo opportunamente le condizioni di condivisibilità (temporali, spaziali e frequenziali); b) disciplinare il riconoscimento dei diritti connessi all’uso condiviso, individuando, nell’ipotesi licenziataria, le condizioni di accesso concorrenziale alle risorse frequenziali disponibili; c) formulare un piano operativo (dalla sperimentazione all’avvio delle attività di condivisione nel mercato), in stretto coordinamento con le attività delle omologhe amministrazioni europee. Inoltre, al fine di perseguire l’ottimizzazione dell’allocazione delle risorse spettrali si propone la previsione di meccanismi per incentivare la flessibilità dell’allocazione delle risorse spettrali detenute da operatori privati mediante disposizioni analoghe a quelle previste per le frequenze televisive dall’articolo 6, commi 8 e 9 del d.l. 23 dicembre 2013, n. 145, convertito con modifiche dalla legge 21 febbraio 2014, n. 9, che prevedono la corresponsione di un indennizzo a fronte del volontario rilascio da parte delle emittenti titolari di frequenze televisive che generano interferenze internazionali. Copia privata Al fine di sostenere la domanda di servizi digitali, assume rilevanza anche il problema della determinazione dei diritti d’autore connessi alla copia privata. Il Parlamento europeo, nella propria Risoluzione del 22 settembre 2010 sull’applicazione dei diritti di proprietà intellettuale nel mercato interno, “ricorda che nel settore culturale esiste un’eccezione ai diritti di proprietà intellettuale, che è la copia privata”. La Commissione europea, inoltre, ha lanciato una consultazione pubblica, conclusasi nello scorso mese di marzo, concernente la revisione delle regole comunitarie sul diritto d’autore, nella quale, nel capitolo specificamente dedicato alla copia privata, vengono posti, tra gli altri, quesiti riguardanti: a) l’armonizzazione del regime delle eccezioni per copia privata; b) la definizione delle attività degli intermediari, in particolare per i servizi online; c) l’informazione al consumatore in merito all’equo compenso per copia privata incluso nel prezzo degli apparecchi di registrazione e supporti vergini acquistati. Ciò posto, appare utile assicurare che vi sia trasparenza a favore del consumatore specificando quanta parte del prezzo finale degli apparecchi di registrazione e dei supporti vergini acquistati dal consumatore corrisponde all’equo compenso. 67 68 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Proposte Modificare la l. n. 633/1941 prevedendo che l’ammontare dell’equo compenso sia specificato nel prezzo corrisposto dai consumatori per acquisti di apparecchi di registrazione e di supporti vergini. Rivendita di quotidiani e periodici Nel campo dell’editoria, l’Autorità rileva la necessità di superare ogni discriminazione non giustificata che sia idonea a tradursi in un ostacolo allo sviluppo dell’industria editoriale, come ad esempio le restrizioni non giustificate tutt’ora previste a livello locale all’apertura dei punti vendita di giornali e periodici. Il sistema della distribuzione della stampa quotidiana e periodica continua ad essere disciplinato dal d.lgs. 170/2001, che prevede un regime autorizzatorio per l’inizio dell’attività, e, per i punti vendita esclusivi, la predisposizione di piani comunali di localizzazione elaborati secondo criteri che prescindono dalle dinamiche di mercato (densità della popolazione, numero di famiglie, caratteristiche urbanistiche e sociali di ogni zona o quartiere, entità delle vendite, rispettivamente, di quotidiani e periodici, ecc.), senza che dette restrizioni trovino una giustificazione in effettive esigenze di tutela di interessi imperativi. Il mancato adeguamento dell’offerta alle effettive esigenze della domanda comporta un peggioramento della qualità dei servizi forniti a danno dei consumatori. Proposte Abrogare le disposizioni del d.lgs. 24 aprile 2001, n. 170, che subordinano l’apertura di nuovi punti vendita al rilascio di autorizzazione. DISTRIBUZIONE CARBURANTI Il settore della distribuzione dei carburanti è stato oggetto negli ultimi anni di numerosi interventi legislativi, alcuni dei quali hanno recepito suggerimenti contenuti in segnalazioni dell’Autorità. Al fine di rafforzare i positivi sviluppi che comunque si sono avuti nel settore, in termini di ingresso di operatori non integrati, di sviluppo della “selfizzazione” degli impianti, di incremento dell’elasticità della domanda finale alle iniziative di sconto sul prezzo alla pompa, è necessario proseguire nel processo di eliminazione dei residui ostacoli ad una piena libertà di entrata ed uscita dal settore, di abbattimento dei costi connessi all’inefficienza della rete di distribuzione, di eliminazione dei residui vincoli alla selfizzazione e alla vendita di prodotti non oil presso gli impianti di distribuzione. In un recente schema di disegno di legge governativo discusso dal Consiglio dei Ministri lo scorso 13 dicembre 2013 (d.d.l. collegato alla legge stabilità) sono contenute alcune norme che appaiono recepire proposte formulate in precedenti segnalazioni dell’Autorità e non ancora contenute nel quadro normativo vigente. Ci si riferisce in particolare alle norme che rendono più cogente e certa la chiusura dei c.d. “impianti incompatibili” ai sensi delle normative urbanistiche. L’Autorità auspica che il Governo presenti rapidamente al Parlamento queste norme per avviare l’iter di approvazione. Il citato schema di disegno di legge governativo conteneva anche una proposta finalizzata alla realizzazione di un piano di razionalizzazione della rete con l’obiettivo di arrivare alla chiusura totale di 5.000 impianti inefficienti nel biennio 2014-2015, con l’esplicito obiettivo di BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 azzerare il differenziale tra il prezzo medio italiano ed il prezzo medio europeo. L’Autorità al riguardo ritiene che una “razionalizzazione per decreto” della rete di distribuzione non sia la migliore soluzione rispetto al libero operare dei meccanismi di entrata ed uscita dal mercato. Tenuto tuttavia conto delle vischiosità che si osservano nel settore con riferimento ai costi di uscita di impianti inefficienti (in particolare a causa delle bonifiche ambientali dei siti dismessi), forme di intervento volte a favorire un piano di chiusure potrebbero essere ammesse ove non comportassero meccanismi volti a mantenere inalterate le quote di mercato degli operatori o a predeterminare forme di compensazione tra i medesimi. In nessun caso, comunque, l’Autorità può ritenere condivisibile che misure volte a facilitare la ristrutturazione della rete prevedano una contestuale moratoria sulle nuove aperture. Un intervento di minore portata, ma non per questo meno utile per il settore (anche perché lascerebbe al mercato il compito di ristrutturare la rete), consisterebbe nel prevedere modalità di riduzione dei costi di uscita (ad es. bonifiche ambientali dei siti dismessi) al fine di incentivare le chiusure di impianti marginali senza la necessità di piani coordinati di ristrutturazione della rete. Sempre con riferimento a provvedimenti normativi in via di definizione, si osserva infine come una richiesta formulata in passate segnalazioni dell’Autorità, relativa alla rimozione del vincolo alla localizzazione fuori dai centri abitati degli impianti completamente automatizzati (contro il quale è stato anche avviato un procedimento di infrazione da parte della Commissione europea), sia stata recepita dall’articolo 20 del d.d.l. n. 1864 (recante “Disposizione per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Italia all’Unione europea – Legge europea 2013 bis”). Anche in questo caso si auspica una pronta approvazione della norma. Di seguito si forniscono alcune nuove proposte di modifica legislativa con riferimento ad aspetti che l’Autorità giudica meritevoli di intervento a fini concorrenziali. Liberalizzazione delle forme contrattuali tra titolare di autorizzazione e gestore Già in passato, l’Autorità aveva auspicato una “estensione della liberalizzazione delle forme contrattuali, […] a tutte le relazioni tra proprietari degli impianti e gestori (e dunque anche a quelle relative all’utilizzo delle infrastrutture che attualmente è regolato solo attraverso il comodato gratuito), consentendo l’utilizzo di tutte le tipologie contrattuali previste dall’ordinamento ed eliminando il vincolo della tipizzazione tramite accordi aziendali”. L’articolo 17 del d.l. n. 1/2012, convertito in l. n. 27/2012, ha poi reso ancora più restrittivo il quadro normativo consentendo la definizione di altre forme contrattuali rispetto al comodato gratuito purché in forma “tipizzata” ed attraverso il raggiungimento di accordi interprofessionali di categoria (tra associazione dei titolari di autorizzazione ed associazioni dei gestori). Proposte L’Autorità auspica che la liberalizzazione delle forme contrattuali regolanti i rapporti tra proprietario dell’impianto e gestore non avvenga tramite accordi interprofessionali tipizzati (che inevitabilmente rischiano di ingessare i rapporti commerciali e dunque limitano la concorrenza sia a livello intrabrand che interbrand). Si propone dunque la modifica del testo dell’articolo 17 del d.l. n. 1/2012 così come convertito in legge n. 27/2012, nella direzione di prevedere l’utilizzo di tutte le tipologie contrattuali previste dall’ordinamento, eliminando il vincolo della tipizzazione tramite accordi interprofessionali di categoria, e lasciando eventualmente al MISE il compito di definire in negativo le tipologie di contratti non applicabili al caso di specie. 69 70 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Eliminazione vincoli residui all’apertura di nuovi impianti ed allo sviluppo del non oil L’attuale formulazione del comma 17 dell’articolo 83-bis del d.l. n. 112/2008, convertito in legge n. 133/2008, come modificato dal comma 5 dell’articolo 17 del d.l. n. 1/2012, prevede ancora la possibilità di porre obblighi relativi alla presenza contestuale di più tipologie di carburanti, ivi incluso il metano per autotrazione, sui nuovi impianti di distribuzione “se tale ultimo obbligo comporta ostacoli tecnici o oneri economici eccessivi e non proporzionali alle finalità dell’obbligo”. L’Autorità in una passata segnalazione aveva richiesto l’eliminazione di tale inciso, dal momento che si riteneva che questa valutazione di proporzionalità dell’obbligo non fosse sufficiente a rimuovere l’asimmetria tra oneri (e la conseguente barriera all’entrata) a carico dei soggetti che volessero fare il proprio ingresso nel settore. L’Autorità, inoltre, ribadisce quanto già affermato in una segnalazione del giugno 2013 (AS1059 Segnalazione sulla disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo, in bollettino n. 25/2013), in relazione ai vincoli quantitativi applicati alla vendita di tabacchi presso i distributori di carburante, ai sensi dell’articolo 28, comma 8, lettera b) del d.l. n. 98/11, come modificato dall’articolo 8, comma 22-bis, del d.l. n. 16/2012, e del d.m. n. 38/2013 del MEF, in evidente contrasto con le misure di liberalizzazione contenute nel d.l. n. 201/2011 (c.d. Salva Italia), convertito dalla l. n. 214/2011, dal momento che introducono di fatto un requisito di superficie minima qualora presso il locale siano commercializzati anche altri beni oltre ai tabacchi. Proposte L’Autorità reitera la proposta di eliminazione dell’inciso “se tale ultimo obbligo comporta ostacoli tecnici o oneri economici eccessivi e non proporzionali alle finalità dell’obbligo” dal comma 17 dell’articolo 83-bis del d.l. n. 112/2008, come modificato dal comma 5 dell’articolo 17 del d.l. n. 1/2012. Per quanto riguarda l’esercizio della vendita di tabacchi presso gli impianti di distribuzione di carburanti, l’Autorità auspica una modifica dell’articolo 28, comma 8, lettera b) del d.l. n. 98/2011, come modificato dall’articolo 8, comma 22-bis, del d.l. n. 16/2012 e dell’art. 6 del d.m. n. 38/2013, nella direzione di eliminare ogni restrizione alla vendita di tabacchi presso i distributori di carburanti. ENERGIA ELETTRICA E GAS I settori dell’energia elettrica e del gas naturale negli ultimi anni hanno dovuto affrontare gli effetti della gravissima crisi economica che ha colpito l’Europa ed in particolare il nostro Paese, con una caduta drastica dei consumi di energia (in particolare nel segmento della domanda industriale). Inoltre, è stato forte l’impatto del notevole incremento del contributo delle energie rinnovabili alla copertura del fabbisogno nazionale di energia elettrica. Effetto dell’operare congiunto di questi fenomeni è stato, da un lato, un progressivo spiazzamento di parte della capacità installata di produzione elettrica convenzionale di ultima generazione (in particolare i cicli combinati a gas naturale, c.d. CCGT), con importanti e negativi riflessi sulla economicità della gestione di alcuni impianti termoelettrici, e, dall’altro lato, un aumento della complessità del dispacciamento dell’energia elettrica da parte del gestore di rete di trasmissione nazionale, che richiede tra l’altro un utilizzo flessibile proprio dei CCGT. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 Il problema dello spiazzamento della capacità produttiva convenzionale a regime dovrebbe essere risolto attraverso la creazione di un “mercato della capacità produttiva” per la remunerazione della capacità termoelettrica disponibile in dati intervalli di tempo, che dovrebbe partire con un sistema di aste gestite da Terna nel 2017 e i cui criteri generali sono già stati fissati da AEEGSI e Terna. Il comma 153, dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità 2014) prevede tuttavia anche l’istituzione, in tempi brevissimi, di un sistema di remunerazione dei “servizi di flessibilità” offerti dalla capacità produttiva convenzionale, dando mandato al MISE, su proposta dell’AEEGSI e sentito il Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (MATTM), di definire tale misura in maniera strettamente necessaria a garantire la sicurezza del sistema elettrico senza aumento dei prezzi dell’energia elettrica per i clienti finali11. Al riguardo, l’Autorità auspica che tale nuovo strumento, anche al fine di non qualificarsi come un aiuto di Stato, si conformi ai requisiti previsti dalle recenti Linee Guida europee12. Inoltre, l’Autorità ritiene che, al fine di accrescere la sicurezza e la economicità di gestione della rete, parallelamente ai servizi di flessibilità potrebbero essere utilmente sviluppati sistemi di accumulo – anche su piccola scala – e soprattutto potrebbe essere accelerata la realizzazione degli investimenti infrastrutturali necessari a rimuovere le congestioni di rete, anche attraverso una maggiore responsabilizzazione degli enti preposti al meccanismo decisionale relativo alla realizzazione di tali investimenti. Allo stesso fine potrebbero altresì essere adottate misure volte a favorire l’integrazione delle fonti rinnovabili nei meccanismi di mercato, a cominciare da una sempre maggiore responsabilizzazione della produzione da fonte rinnovabile attraverso la penalizzazione degli sbilanciamenti dovuti ad errori di previsione nella produzione. Alcune attività dei settori di gas ed energia elettrica presentano caratteristiche tali per cui esse possono essere riservate ad un unico operatore. In tali casi la concorrenza può esplicarsi solo nella forma della concorrenza per il mercato. Il progressivo passaggio all’assegnazione tramite gara del diritto allo svolgimento di tali attività sta incontrando ostacoli e resistenze, in genere riconducibili ai gestori uscenti, che ne ritardano la realizzazione. Oltre al caso dell’attribuzione delle concessioni per lo sfruttamento idroelettrico delle grandi derivazioni, trattato in maggior dettaglio nel seguito, si intende qui evidenziare quello delle concessioni di distribuzione del gas, la cui 11 L’AEEGSI ha esplicitato i propri intendimenti sul tema con il recente DCO 234/2014/R/EEL nel quale ha proposto, da un lato, di includere nel mercato della capacità un apposito segmento dedicato all’approvvigionamento di capacità flessibile e, dall’altro lato, di integrare il meccanismo transitorio di remunerazione della capacità produttiva attualmente in vigore per remunerare i servizi di flessibilità, secondo modalità simili a quelle che sarebbero applicate in un mercato della capacità (acquisti da parte di Terna secondo procedure concorsuali). 12 Cfr. Comunicazione della Commissione europea, Guidelines on State aid for environmental protection and energy 2014-2020, {SWD(2014) 139-140, e Communication Delivering the internal market in electricity and making the most of public intervention del 5/11/2013 (C(2013)7243final) e l’associato Staff working document on Generation Adequacy in the internal electricity market – guidance on public interventions SWD(2013) 438 final. Le Guidelines richiedono che per ogni misura assimilabile ad un capacity payment sia chiaramente specificato l’obiettivo (i.e. il tipo di carenza cui si intende porre rimedio e quando e dove ci si attende che si verifichi), che sia esplicitamente considerata la possibilità di raggiungere lo stesso obiettivo con modalità alternative (interventi sul comportamento della domanda, aumento della capacità di interconnessione e/o di stoccaggio, ecc.) e, nel caso dei meccanismi di remunerazione della capacità, che il meccanismo sia costruito in modo tale che il prezzo della capacità si riduca (fino a zero) via via che la sua necessità si riduce. 71 72 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 attribuzione tramite gara era prevista fin dal d.lgs. n. 164/2000. Benché la maggior parte delle norme rilevanti sia ormai stata approvata e sia stato previsto (all. 1 al d.m. 12 novembre 2011) un cronoprogramma per l’effettuazione delle gare negli ambiti territoriali minimi (c.d. ATEM), il processo non è ancora partito e il cronoprogramma non è stato rispettato. Il d.l. 21 giugno 2013 n. 69 ha stabilito (articolo 4, comma 3) una prima proroga dei termini previsti, che di recente sono stati ulteriormente prorogati di quattro mesi dall’articolo 1, comma 16 del d.l. 23 dicembre 2013 n. 145 (c.d. “Destinazione Italia”, convertito con legge 21 febbraio 2014, n. 9). L’Autorità auspica che per il futuro cessi ogni ricorso ad ulteriori proroghe, in modo da ristabilire la certezza in merito alla data di effettuazione delle procedure di gara che era stata l’obiettivo della redazione del cronoprogramma. Uno dei passaggi del quadro normativo e regolatorio per l’effettuazione delle gare che devono essere ancora definiti riguarda un tema che ricorre anche in relazione alle concessioni idroelettriche, vale a dire le modalità di riconoscimento del rimborso al gestore uscente per le infrastrutture che vengono acquisite dal vincitore della gara. Atteso che il gestore uscente può partecipare alla gara per la riassegnazione della propria concessione, il diritto al rimborso può tradursi per l’incumbent in un vantaggio non replicabile dagli altri concorrenti. Al fine di garantire comunque il rimborso e neutralizzare il vantaggio, l’AEEGSI ha prefigurato in alcuni suoi documenti di consultazione (da ultimo 53/2014/R/GAS del 13 febbraio 2014) la possibilità di adottare, per la determinazione della tariffa di distribuzione, una regolazione asimmetrica, prevedendo una differenziazione nella valorizzazione del riconoscimento ai fini tariffari delle immobilizzazioni nette, distinguendo tra i casi in cui il gestore entrante è diverso dal gestore uscente, rispetto ai casi in cui gestore entrante e gestore uscente coincidono. L’Autorità condivide la necessità di tale misura al fine di garantire un corretto espletamento delle gare d’ambito, consentendo a tutti i concorrenti di partecipare in condizioni paritarie. Infrastrutture energetiche In passato, l’Autorità aveva già affermato, anche nel contesto di riduzione della domanda di energia a causa della crisi economica, la necessità che il Governo individuasse le infrastrutture energetiche ritenute prioritarie, per le quali si prevedevano meccanismi di incentivazione economica alla realizzazione delle stesse: i) ad esito di una rigorosa analisi dell’effettivo fabbisogno di nuovi investimenti per il nostro Paese (al fine di evitare che gravassero sulle tariffe pagate dai consumatori finali una quantità eccessiva di investimenti); ii) in stretta coerenza con il processo di individuazione delle c.d. infrastrutture di interesse comune europeo ai sensi dell’allora emanando Regolamento del Parlamento e del Consiglio sulle infrastrutture energetiche. Rispetto a tale profilo, il testo finale della Strategia Energetica Nazionale approvato dal Governo nel marzo del 2013 ha individuato un numero limitato di infrastrutture energetiche da ritenere prioritarie ed a cui evidentemente garantire un meccanismo regolato di copertura dei costi. Successivamente all’approvazione del suddetto Regolamento comunitario (n. 347/2013 in materia di orientamenti per le infrastrutture energetiche transeuropee, c.d. TEN-E Regulation), la Commissione europea ha pubblicato un elenco di circa 250 progetti di infrastrutture energetiche qualificati come “Progetti di Interesse Comune” (PIC) che dovrebbero godere di procedure autorizzative accelerate, condizioni regolatorie vantaggiose, oltreché accesso al sostegno BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 finanziario europeo (con uno stanziamento di 5,4 miliardi di euro tra il 2014 ed il 2020)13. Si tratta di investimenti che, nella giusta dimensione quantitativa, ed al di là degli importanti profili di sicurezza degli approvvigionamenti rappresentano elementi fondamentali per il completamento del progetto europeo di realizzazione di un mercato unico dell’energia, in grado di arrecare notevoli benefici ai consumatori di tutti i Paesi membri. In tale prospettiva, vi è dunque l’esigenza di ridurre la durata complessiva dei procedimenti di rilascio delle autorizzazioni per le infrastrutture energetiche ritenute prioritarie, anche attraverso forme di consultazione preventiva con le popolazioni locali coinvolte che garantiscano una piena trasparenza e accessibilità alle informazioni relative alla realizzazione delle stesse; ciò anche al fine di minimizzare la conflittualità tra Governo centrale, amministrazioni locali, cittadini e loro associazioni. Più nello specifico, anche alla luce di quanto previsto dall’articolo 9 del Regolamento UE n. 347/2013 (“Trasparenza e partecipazione del pubblico”), andrebbero introdotte procedure caratterizzate da trasparenza, oralità e contraddittorio, sul modello del débat public francese14. La consultazione pubblica preventiva dovrebbe avere ad oggetto un documento in cui il soggetto proponente descrive in modo completo, preciso e chiaro, le ragioni e le caratteristiche dell’intervento, evidenziando tutti i possibili profili problematici e gli aspetti di interesse per i soggetti coinvolti e indicando anche eventuali alternative progettuali. Le osservazioni e le proposte presentate e raccolte nel corso del dibattito pubblico dovrebbero essere pubblicate; successivamente, il responsabile della realizzazione dell’opera sottoposta a dibattito pubblico dovrebbe redigere un documento conclusivo in cui dichiara pubblicamente, motivando adeguatamente le ragioni di tale scelta, se intende, anche in accoglimento di quanto emerso dal dibattito: a) rinunciare all’opera, al progetto o all’intervento o presentarne formulazioni alternative; b) proporre le modifiche che intende realizzare; c) confermare il progetto sul quale si è svolto il dibattito pubblico. Similmente a quanto avviene in Francia, dove è stata istituita la Commission nationale du débat public, l’intero processo di consultazione pubblica potrebbe essere gestito da un’apposita Commissione, istituita presso la Presidenza del Consiglio di Ministri, con il compito di presiedere al regolare svolgimento del dibattito pubblico. Tale procedura di consultazione pubblica, risolvendo ex ante le possibili contestazioni in una fase preventiva rispetto all’avvio della procedura autorizzativa, dovrebbe contribuire a rendere più agevole e celere la fase successiva di realizzazione dell’infrastruttura energetica ritenuta prioritaria. Proposte L’Autorità auspica che si proceda a chiarire per via normativa il concetto di infrastruttura energetica strategica, anche al fine di minimizzare l’impatto in tariffa di meccanismi di 13 Numerose opere tra le 250 qualificate come PIC si riferiscono all’Italia (nuove interconnessioni elettriche transfrontaliere, nuovi gasdotti, progetti per creare il cosiddetto reverse flow per addurre il gas lungo la frontiera con Svizzera e Austria da sud a nord, ecc.). 14 Un possibile modello in tal senso è già contenuto nella legge regionale della Toscana del 2 agosto 2013, n. 46, intitolata “Dibattito pubblico regionale e promozione della partecipazione all’elaborazione delle politiche regionali e locali”. 73 74 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 socializzazione dei costi. In particolare, si invita a evitare qualsiasi forma di sovrapposizione tra il concetto di “attivo strategico” come definito ai fini di attivazione dei c.d. “golden power” da parte del Governo15 ed il concetto di “infrastruttura strategica” ai fini della normativa comunitaria che individua una infrastruttura meritevole di incentivazione tramite socializzazione dei costi in tariffa. Al fine di assicurare la speditezza dei processi di autorizzazione e di garantire il consenso necessario alla effettiva realizzazione delle infrastrutture ritenute prioritarie, appare necessario conformarsi a quanto previsto dal regolamento UE n. 347/2013 in materia di infrastrutture energetiche, con particolare riferimento alle previsioni di cui all’articolo 8.1 (nomina entro il 16 novembre 2013 di un’autorità nazionale competente, responsabile dell’agevolazione e del coordinamento del procedimento di rilascio delle autorizzazioni per i progetti di interesse comune) e all’articolo 9 e all’all. VI (modalità per assicurare la trasparenza e la partecipazione del pubblico alle decisioni autorizzative). Inoltre, al fine di far svolgere il dibattito pubblico in una fase precedente all’avvio della procedura autorizzativa, andrebbero sperimentate forme di consultazione delle popolazioni locali interessate, sul modello del débat public francese, idonee a garantire una piena trasparenza e accessibilità alle informazioni relative alla realizzazione delle infrastrutture energetiche ritenute prioritarie, ciò anche la fine di evitare le possibili contestazioni e minimizzare la possibile conflittualità tra il governo centrale, le amministrazioni locali, i cittadini e le loro associazioni. Regime di maggior tutela La liberalizzazione del mercato retail dell’energia elettrica presuppone la possibilità, per il consumatore finale, di esercitare liberamente scelte consapevoli di prezzo in grado di attivare virtuosi meccanismi di competizione tra i diversi fornitori del servizio. Sotto questo profilo, si valutano positivamente tutte le iniziative tese ad aumentare la “capacitazione” del consumatore finale – dall’implementazione di strumenti di trasparenza e di supporto alle scelte di consumo all’individuazione di agevoli condizioni di accesso alle informazioni relative ai propri profili di consumo. Al riguardo, l’attività svolta, e che intende svolgere in futuro, dal regolatore settoriale (AEEGSI) appare un elemento molto importante per facilitare la consapevolezza del consumatore finale. L’Autorità, tuttavia, si pone (e si è già posta nel passato) la domanda se tale necessaria ed utile attività di agevolazione delle scelte di consumo possa coesistere per un tempo indefinito con una tariffa regolamentata per il prezzo dell’energia elettrica e del gas (c.d. prezzi di maggior tutela). Al riguardo, si ritiene che quanto più si rafforza l’insieme di strumenti regolatori che garantiscono trasparenza ed efficacia alle scelte del consumatore (aumentandone anche la propria elasticità a variazione del prezzo), tanto meno necessario appare il mantenimento nel tempo di un regime di prezzi regolato. Si ritiene dunque opportuno prevedere un progressivo abbandono dei regimi di definizione amministrativa della tariffe per la vendita finale di energia elettrica e gas naturale e il 15 Così come introdotto dal d.l. 15 marzo 2012 n. 21 “Norme in materia di poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni”, convertito con legge 11 maggio 2012, n. 56. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 loro confinamento alle utenze effettivamente vulnerabili (attraverso l’instaurazione di un meccanismo di fornitura di ultima istanza). L’Autorità ritiene che fino a quando esisterà un regime di regolazione amministrativa della tariffa finale, anche in presenza di una forte trasparenza informativa delle condizioni di offerta “a mercato”, difficilmente si potrà sviluppare un mercato competitivo nel settore della vendita retail di elettricità e gas, dal momento che il prezzo regolato opererebbe inevitabilmente come focal point su cui si verrebbero a concentrare le varie offerte. Si è ben consapevoli che la fine del regime di tutela potrebbe determinare, in prima istanza, per alcune categorie di utenti, un aumento dei costi per l’energia elettrica ed il gas. Si tratterebbe però di un costo temporaneo da sopportare, in previsione del fatto che il meccanismo competitivo determinerebbe nel medio periodo la prevalenza dei venditori più efficienti ed un successivo, e più incisivo, abbassamento dei prezzi. Sul punto si osserva che il passaggio dei consumatori domestici da una situazione tutelata ad una di mercato non dovrebbe comunque avvenire all’improvviso ma essere progressivo e rigidamente scadenzato. Ciò in quanto, fenomeni di asimmetria informativa e di scarsa elasticità della domanda a piccole variazioni in aumento del prezzo potrebbero determinare pregiudizievoli situazioni di sfruttamento di potere di mercato da parte degli ex fornitori in regime di tutela. Proposte L’Autorità ritiene che sia opportuno modificare l’attuale normativa sul regime di tutela come previsto dal comma 3 dell’articolo 1 del d.l. n. 73/2007, convertito in legge n. 125/2007, nel senso di prevedere un programma di uscita scansionata di tutti i consumatori dal regime di tutela stessa (in ossequio alla formulazione letterale della norma stessa che prevede solo “transitoriamente” tale regime). Al tempo stesso, la normativa dovrebbe regolare le modalità di fornitura del c.d. servizio “di ultima istanza” (specificatamente per le utenze che non riescono a trovare una fornitura sul libero mercato). Gare per l’attribuzione di grandi derivazioni idroelettriche Nel novembre 2013 l’Autorità ha rilasciato un parere al MISE su una bozza di decreto attuativo dell’articolo 37, comma 4, del d.l. 22 giugno 2012, n. 83, convertito con modificazioni nella legge 7 agosto 2012, n. 134 (AS1089 - Parere sul d.m. in materia di gare per l’attribuzione di concessioni idroeletttriche, in bollettino n. 42/2013), con cui si definivano le modalità di svolgimento delle future gare per l’attribuzione delle concessioni di grande derivazione idroelettrica e si individuavano i criteri ed i valori per la definizione dei corrispettivi che il gestore uscente deve ricevere sia per i beni materiali compresi nel ramo d’azienda (c.d. “opere asciutte”) sia per le c.d. “opere bagnate” (dighe, condotte, ecc.). Tale decreto è stato successivamente ritirato dal MISE a seguito delle osservazioni formulate dalla Commissione europea in una lettera di costituzione in mora nel contesto di una procedura di infrazione16. Nel parere sulle concrete modalità attuative da parte del Ministero dei principi contenuti nel citato articolo 37, comma 4, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, l’Autorità ha osservato come il criterio del trasferimento a titolo oneroso del ramo d’azienda (comprensivo dunque sia delle opere asciutte sia di quelle bagnate) dal concessionario uscente a quello entrante sia passibile di 16 Cfr. lettera di costituzione in mora complementare relativa alla procedura di infrazione n. 2011/2026. 75 76 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 attribuire un vantaggio in sede di gara al gestore uscente dal momento che determina un onere finanziario asimmetrico a carico dei soggetti che intendono contendere a quest’ultimo la concessione. L’Autorità ha ritenuto che, affinché le gare possano effettivamente determinare l’auspicato risultato di massimizzazione dell’efficienza (e di abbassamento di costo) nelle gestioni, l’entità complessiva degli indennizzi che il gestore uscente dovrebbe ricevere dall’eventuale entrante vincitore della gara costituisca un elemento di cruciale importanza. La concreta quantificazione di questi corrispettivi, infatti, può rappresentare un’elevata barriera economica all’entrata e correlativamente un vantaggio competitivo significativo per il gestore uscente. Proposte Anche alla luce delle questioni sollevate dalla Commissione europea nella recente lettera di costituzione in mora complementare relativa alla procedura di infrazione n. 2011/2026, l’Autorità ritiene che si debba valutare l’opportunità di procedere ad una riscrittura delle norme relative alle gare per le grandi derivazioni idroelettriche che superi l’approccio presente nell’attuale testo dell’articolo 37 del d.l. 83/2012, improntato al principio del c.d. “trasferimento dell’(intero) ramo d’azienda” come modalità di svolgimento delle suddette gare e che preveda, invece, il trasferimento a titolo oneroso delle sole opere asciutte e la contestuale devoluzione gratuita delle opere bagnate al demanio statale. La quantificazione del valore delle opere asciutte dovrebbe avvenire con modalità trasparenti e in contradditorio tra gestore entrante e gestore uscente, eventualmente affidando a un soggetto terzo indipendente il compito di certificare la congruità del valore dell’indennizzo. FARMACEUTICO Distribuzione farmaceutica L’Autorità ha già avuto modo di evidenziare i passi avanti compiuti dalla più recente attività legislativa del Governo con riferimento al settore della distribuzione farmaceutica (cfr. articolo 11 del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, in legge 24 marzo 2012, n. 27). Tuttavia, è necessario sottolineare come le disposizioni che incrementano il rapporto fra il numero di farmacie autorizzabili e il numero degli abitanti non si traducano necessariamente e direttamente in un incremento della concorrenza di prezzo e/o di qualità. Tale esito potrebbe infatti pienamente realizzarsi solo laddove, da un lato, siano pienamente rimosse le restrizioni all’apertura delle nuove farmacie e, dall’altro, siano superati gli attuali limiti normativi concernenti la possibilità per un unico soggetto di assumere la titolarità di più licenze. In particolare, con riferimento al primo punto, il contingentamento del numero di farmacie presenti sul territorio nazionale appare sostanzialmente finalizzato a garantire i livelli di reddito degli esercenti piuttosto che a conseguire l’obiettivo di una razionale e soddisfacente distribuzione territoriale degli esercizi farmaceutici. In tale ottica la trasformazione dell’attuale numero massimo di farmacie in numero minimo tutelerebbe l’interesse pubblico ad una efficiente distribuzione senza impedire l’accesso ai potenziali nuovi entranti. Con riguardo invece al secondo punto, l’abolizione di vincoli alla multititolarità garantirebbe lo sviluppo di adeguate economie di scala e di rete e la nascita di nuovi modelli di business, che potranno riverberarsi in una riduzione dei costi della distribuzione a beneficio dell’utenza analoghi a quelli sperimentati in altri Paesi europei. Nel medio periodo, inoltre, la maggior efficienza della BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 distribuzione (e la possibilità di comprimere i margini di intermediazione, oggi ancora particolarmente elevati) finirebbe per riflettersi positivamente anche sulla spesa farmaceutica a carico del sistema sanitario nazionale. Proposte Al fine di eliminare le restrizioni numeriche all’apertura delle nuove farmacie, modificare l’articolo 11, comma 1, del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, trasformando l’attuale numero massimo di farmacie in numero minimo. Al fine di ampliare la possibilità di una multititolarità delle farmacie, modificare l’articolo 5, comma 6-ter, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con legge 4 agosto 2006, n. 248, che integra l’articolo 7 della legge 8 novembre 1991, n. 362, eliminando il limite di titolarità di 4 farmacie in capo ad un unico soggetto, così da poter cogliere appieno i benefici derivanti dalle economie di scala. Divieto di vincoli alle procedure di registrazione dei medicinali equivalenti alla scadenza del brevetto Nonostante quanto l’Autorità ha già avuto modo di segnalare in proposito, l’ordinamento italiano continua a distinguersi in ambito comunitario per la persistenza di disposizioni normative che, nel vincolare la rimborsabilità di un farmaco generico (rectius, equivalente) da parte del Sistema Sanitario Nazionale (SSN) all’accertamento della scadenza della copertura brevettuale del medicinale di riferimento (c.d. originatore), configurano una chiara ipotesi di patent linkage. Tale “collegamento brevettuale”, secondo quanto riconosciuto sia in dottrina che da parte di istituzioni internazionali, comporta preclusioni concorrenziali molto significative, ritardando l’ingresso sul mercato dei farmaci equivalenti con conseguenti effetti di mancato risparmio ai danni del SSN; al contempo, disposizioni del genere sono suscettibili di favorire strategie ostruzionistiche su base brevettuale da parte delle imprese titolari dei farmaci “originatori”, inducendo così a condotte di abuso di posizione dominante. Proposte Al fine di eliminare ostacoli alla concorrenza nel settore farmaceutico, con conseguenti vantaggi economici a favore del SSN, abrogare l’articolo 11 del d.l. 13 settembre 2012, n. 158, convertito in legge con modificazioni dall’articolo 1 della legge 8 novembre 2012, n. 189, che, in occasione del periodico aggiornamento del prontuario farmaceutico nazionale da parte di AIFA, subordina la rimborsabilità dei farmaci equivalenti alla scadenza del brevetto o del certificato di protezione complementare dei medicinali di riferimento, pubblicata dal Ministero dello sviluppo economico. Sistema di remunerazione della filiera distributiva del farmaco L’attuale sistema di remunerazione della filiera distributiva del farmaco contribuisce ulteriormente a ostacolare lo sviluppo della vendita di farmaci di minor prezzo, in particolare dei farmaci generici, con evidenti ricadute negative sulle dinamiche concorrenziali nel settore della produzione farmaceutica. L’Autorità ritiene necessario introdurre un elemento di forte regressività del margine di guadagno rispetto al prezzo del prodotto, in modo da incentivare, insieme alle altre disposizioni già previste in tal senso, la vendita di detti farmaci. 77 78 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Proposte Con riguardo alla modifica del sistema di remunerazione della filiera distributiva del farmaco, contenuta all’articolo 15, comma 2, del citato d.l. n. 95/2012, (convertito in legge, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135), prevedere che il nuovo sistema sia basato su una retribuzione ‘a forfait’ per ogni servizio di vendita di ciascun medicinale, indipendentemente dal suo prezzo, piuttosto che sul valore dei prodotti venduti. INFRASTRUTTURE E SERVIZI AEREOPORTUALI L’Autorità intende preliminarmente formulare alcune valutazioni generali in merito al progetto di riorganizzazione del sistema aeroportuale attualmente all’esame del Governo. Il Piano Nazionale degli Aeroporti, che si muove nell’ambito della normativa europea per lo sviluppo delle reti transeuropee dei trasporti (Reg. n. 1315/2013/UE), si pone l’obiettivo di ridurre l’esistente frammentazione delle infrastrutture aeroportuali, favorire un miglioramento dell’efficienza complessiva ed una gestione idonea a produrre una maggiore funzionalità ed economicità delle attività. Sotto questo profilo, appare strumentale al raggiungimento dei fini che la riforma si propone l’individuazione di aeroporti strategici (per singola macro-area geografica) ed aeroporti di interesse nazionale. Si tratta di una tassonomia che tiene conto del ruolo e delle potenzialità di ogni singolo aeroporto, sia in termini di flussi di traffico che di posizione relativa degli scali nella complessiva rete nazionale dei trasporti e che può rappresentare il primo passo per la costituzione di “reti aeroportuali”, la cui gestione sia affidata ad un unico soggetto in grado di sfruttare appieno le potenzialità in termini di specializzazione e di riduzione della sovrapposizione tra bacini di utenza, anche garantendogli all’interno della rete una certa flessibilità nella definizione dei diritti aeroportuali. Tuttavia, è opportuno che tale riorganizzazione avvenga, da un lato, evitando di eliminare o limitare eccessivamente quegli spazi di concorrenza possibile tra scali che negli ultimi anni, anche grazie allo sviluppo delle c.d. compagnie low cost, hanno garantito nel nostro Paese una forte crescita del traffico aereo ed una consistente riduzione dei prezzi dei voli; dall’altro, che essa si realizzi attraverso un’effettiva apertura alla concorrenza nella gestione degli aeroporti – ancora caratterizzati da un’eccessiva rappresentanza pubblica (locale) nel capitale sociale – a soggetti privati. In questo contesto, si ribadisce la necessità di introdurre incentivi all’adozione generalizzata del modello gestionale c.d. “totale” (oggi adottato nei maggiori scali nazionali), individuato dalla normativa di settore (d. lgs. n. 96/2005, che modifica la sezione rilevante del Codice della Navigazione) come il modello di gestione preferenziale, in quanto funzionale a garantire che la privatizzazione del settore avvenga secondo obiettivi di efficienza. In attesa di tale ridisegno dell’assetto istituzionale ed organizzativo del sistema aeroportuale italiano, un intervento che può ricevere pronta attuazione riguarda le modalità di organizzazione dei servizi commerciali in ambito aeroportuale. Gare per l’assegnazione di aree non aviation all’interno del sedime aereoportuale In materia di sub-concessioni di parti del sedime aeroportuale destinate all’esercizio di attività commerciali (le attività c.d. non aviation), i gestori aeroportuali spesso provvedono all’affidamento diretto, a proprie controllate o a terzi, delle aree non aviation, venendo meno ai quei criteri di trasparenza e non discriminazione imprescindibili per un soggetto cui è assegnato il compito di natura pubblicistica di amministrare e gestire aree del demanio pubblico (quali sono BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 quelle del sedime aeroportuale), così determinando l’esclusione di soggetti potenzialmente in grado di offrire i medesimi servizi a condizioni uguali o migliori, oltre che un indebito vantaggio al gestore. Ciò in ragione della pretesa inapplicabilità delle regole dell’evidenza pubblica ai gestori aeroportuali, quali soggetti formalmente di diritto privato. Al riguardo l’Autorità ritiene necessario che le sub-concessioni/locazioni delle aree destinate allo svolgimento di attività commerciali in aeroporto vengano affidate unicamente mediante procedure di gara ad evidenza pubblica, alle quali possano partecipare sia imprese terze che imprese controllate dal gestore aeroportuale, nel rispetto dei principi di trasparenza, non discriminazione e parità di trattamento. Ciò al fine di consentire un’ampia partecipazione di operatori e un efficace confronto competitivo a beneficio dei consumatori finali. In quest’ottica, le gare, là dove possibile, devono prevedere la possibilità che l’offerta di un determinato servizio commerciale in aeroporto sia garantita da più operatori in concorrenza tra loro, senza prevedere, quindi, l’affidamento dei servizi commerciali in regime di esclusiva. Diversamente si consentirebbe l’instaurazione di vere e proprie riserve monopolistiche nell’offerta dei servizi commerciali in ambito aeroportuale, con evidenti ricadute negative sul processo concorrenziale e sui consumatori finali. Proposte Esplicitare che l’affidamento in sub-concessione/locazione di aree del sedime aeroportuale destinate ad attività commerciali, in quanto aree del demanio pubblico, deve essere effettuato mediante procedure di gara ad evidenza pubblica. Esplicitare l’obbligo per il concessionario di assicurare, per quanto possibile, una configurazione concorrenziale dei mercati dei servizi commerciali in aeroporto, evitando il ricorso ad affidamenti in esclusiva. Garantire l’assoluta parità di trattamento tra soggetti terzi e società controllate dal gestore nell’accesso ai mercati dei servizi commerciali in aeroporto. INFRASTRUTTURE E SERVIZI PORTUALI Il settore portuale risulta caratterizzato da un’elevata frammentazione, in contrasto con gli obiettivi dell’Unione europea. Maggiore coordinamento e pianificazione strategica del sistema portuale rappresentano azioni imprescindibili per aumentare il potenziale commerciale dell’Italia. Lunghezza e onerosità delle procedure amministrative, inoltre, ostacolano l’efficiente funzionamento dei porti. Ciò dipende principalmente da un’eccessiva proliferazione di soggetti cui è affidata l’attività di regolamentazione e controllo, spesso aggravata dalla commistione tra il ruolo del controllore e quello del controllato. Commistione tra funzioni di regolazione e attività di gestione nelle operazioni portuali La commistione fra regolazione e gestione (attraverso società controllate o partecipate dal regolatore) delle operazioni portuali ancora oggi costituisce, nonostante la modifica del quadro normativo operata dalla legge n. 84/94, uno dei principali problemi in grado di originare non solo conflitti di interessi, ma anche ostacoli alla concorrenza, là dove nuove imprese intendano entrare sul mercato dei servizi portuali. Appare, pertanto, necessario addivenire alla totale separazione delle attività di impresa portuale da quelle di regolazione e di controllo del porto, limitando esclusivamente a quest’ultima funzione l’operare delle Autorità portuali. 79 80 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Come evidenziato dall’Autorità in un recente intervento di segnalazione relativo alle distorsioni concorrenziali presenti nel Porto di Livorno, esistono tuttora realtà portuali in cui – in violazione delle disposizioni di cui all’articolo 23, comma 5, della legge n. 84/94 – le Autorità portuali esercitano un potere di controllo sulle società che gestiscono – mediante concessione – la stazione marittima nonché i servizi passeggeri connessi. Spesso, inoltre, la titolarità della concessione demaniale è ottenuta – in aperta violazione delle disposizioni di cui all’articolo 6, comma 1 lettera c), e comma 5, della legge n. 84/94 – senza l’esperimento di alcuna procedura a evidenza pubblica: in una prospettiva di corretto ed efficiente funzionamento dei meccanismi di mercato, ciò si riflette nella gestione in esclusiva della stazione marittima, nonché dell’intero traffico di passeggeri e del traffico crocieristico in transito nel medesimo porto e dei servizi connessi, senza che si sia svolto un confronto competitivo tra i vari soggetti titolati all’assegnazione delle risorse demaniali scarse. Proposte Rafforzare il divieto di cui all’articolo 6, comma 6, della legge n. 84/94, anche prevedendo la possibilità di comminare sanzioni qualora esso non sia rispettato, al fine di impedire alle Autorità portuali di svolgere, direttamente o attraverso società partecipate, qualsiasi tipo di attività, siano esse operazioni portuali, siano invece ogni altra attività industriale e commerciale all’interno dei porti. Rafforzare la previsione di cui all’articolo 23, comma 5, della legge n. 84/94, anche prevedendo la possibilità di comminare sanzioni qualora essa non sia rispettata, al fine di imporre l’effettiva ed immediata dismissione delle partecipazioni di maggioranza delle Autorità portuali nelle imprese che svolgono servizi portuali, mediante processi trasparenti e non discriminatori di privatizzazione. Durata delle concessioni La durata eccessiva delle concessioni di aree e banchine portuali, spesso assentite in base ad affidamenti diretti, e la proroga automatica delle concessioni in essere si prestano ad ingessare il mercato, in quanto impediscono di cogliere i benefici derivanti dalla periodica concorrenza per l’affidamento attraverso procedure ad evidenza pubblica. Proposte Esplicitare che la durata delle concessioni di cui all’articolo 6, comma 5, della legge n. 84/94 (per l’esercizio delle attività di cui all’articolo 6, comma 1, lettere b) e c) della medesima legge), e all’articolo 18, comma 1, della legge n. 84/94 (relativamente alle aree demaniali e alle banchine per l’espletamento delle operazioni portuali di cui all’articolo 16, comma 1, della medesima legge) deve essere proporzionata in funzione della natura dei servizi oggetto della concessione e degli investimenti da realizzare. Nell’ottica di un maggior assetto concorrenziale nella gestione dei servizi in esame, prevedere un termine entro il quale le concessioni di cui ai citati articoli affidate direttamente senza il ricorso ad una procedura di gara ad evidenza pubblica devono cessare. Occorre, da ultimo, impedire che le Autorità preposte stabiliscano proroghe delle concessioni in essere. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 Barriere all’ingresso nell’offerta dei servizi tecnico-nautici Gli ambiti di riserva legale previsti per le attività di servizi tecnico-nautici molto spesso non risultano giustificati da adeguate motivazioni inerenti la sicurezza dello svolgimento delle operazioni portuali e si traducono in rendite di posizione a favore dei soggetti che ne beneficiano. A titolo di esempio si cita, in relazione alla scelta delle modalità di gestione e di affidamento del servizio di rimorchio portuale, la recente circolare del Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture del 18 dicembre 2013 (Prot. M_IT-PORTI/13961), indirizzata alle Capitanerie di porto e alle Autorità portuali contenente linee guida per il procedimento di affidamento della concessione del servizio. Tale circolare stabilisce che il servizio di rimorchio debba essere affidato, tramite procedure ad evidenza pubblica, ad un unico soggetto, escludendo, pertanto, in via generale, la possibilità di una concorrenza nel mercato. Tale situazione di monopolio deriverebbe dalle scelte compiute dal legislatore (articolo 101 del Codice della navigazione e articolo 14 della legge n. 84/94) e dalle caratteristiche strutturali ed economiche del servizio e del mercato di riferimento, in cui devono essere garantiti elevati standard di qualità e sicurezza. Proposte Introdurre criteri pro-concorrenziali per la regolazione dei servizi tecnico-nautici, prevedendo l’obbligo per le Autorità portuali di organizzare l’affidamento dei servizi tecnico-nautici in modo da assicurare, ove non diversamente giustificato da motivazioni inerenti la sicurezza, la concorrenza nel mercato. Occorre pertanto limitare il ricorso al regime di concessione in esclusiva alle ipotesi in cui risulti strettamente necessario per la tutela di interessi pubblici puntualmente individuati, prevedendo sistemi di selezione che favoriscano la concorrenza per il mercato ai fini dell’individuazione del gestore, nel rispetto dei principi comunitari e nazionali di trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento e proporzionalità. Occorre, inoltre, prevedere meccanismi di determinazione delle tariffe per tali servizi, indicate nel loro importo massimo, basate sul principio del ‘price cap’. A tal fine appare necessario intervenire sull’articolo 14 della legge n. 84/94 che fornisce la disciplina dei servizi tecnico-nautici, attribuendo al Ministero il compito di stabilire i criteri e i meccanismi di formazione delle tariffe (comma 1-bis), e all’Autorità marittima, d’intesa con l’Autorità portuale, ove istituita, la disciplina e l’organizzazione dei servizi (comma 1-ter). In questa prospettiva, con riferimento specifico al servizio di rimorchio appare necessario modificare altresì l’articolo 101 del Codice della Navigazione nel senso di prevedere la possibilità di concessione del servizio, mediante gara pubblica, anche ad una pluralità di operatori, attribuendo all’autorità locale il compito di contemperare, nella scelta delle modalità di gestione del servizio, l’esigenza collettiva alla sicurezza pubblica con i principi di libertà di iniziativa economica e tutela della concorrenza, tenuto conto delle specificità di ogni singola realtà portuale. SANITA’ L’operatività dei meccanismi concorrenziali nei mercati delle prestazioni sanitarie contribuisce alla realizzazione degli obiettivi di carattere generale legati al controllo della spesa pubblica e alla tutela della salute. L’Autorità ha in più occasioni segnalato le distorsioni della concorrenza nelle 81 82 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 modalità di accesso e di esercizio che si riscontrano rispetto a numerose attività economiche riconducibili al settore sanitario. Preliminarmente, occorre evidenziare come l’assetto istituzionale ed organizzativo del sistema sanitario italiano sia contraddistinto – fin dalla sua nascita – dalla coincidenza, in capo al medesimo decisore istituzionale, delle funzioni di policy making, regolamentazione e controllo e quelle di erogazione delle prestazioni sanitarie. Al riguardo, si deve rilevare come tale commistione appaia critica nell’ambito del complesso contesto istituzionale ed economico del sistema sanitario italiano, soprattutto in relazione ai criteri di remunerazioni delle prestazioni e al sistema di accreditamento e accordi tra ASL e strutture sanitarie private. Sarebbe pertanto auspicabile, in quest’ottica, una netta separazione tra regolamentazione – che dovrebbe essere accentrata a livello nazionale – e fornitura del servizio, al fine di consentire a strutture pubbliche e private di garantire in concorrenza tra di loro la produzione e l’erogazione delle prestazioni sanitarie specialistiche e ospedaliere. Le ASL dovrebbero mantenere unicamente le funzioni di sanità pubblica, assistenza di base e controllo dell’attività specialistica e ospedaliera. Solo in questo modo, si riuscirebbe a spezzare, o comunque ad attenuare fortemente, il conflitto di interessi attualmente presente nel sistema sanitario nazionale dove il produttore ed erogatore delle prestazioni sanitarie è anche colui che ne valuta qualità e appropriatezza. In attesa del più ampio e profondo ridisegno dell’assetto istituzionale ed organizzativo del sistema sanitario italiano, tuttavia, alcuni primi ma importanti interventi per lo sviluppo della concorrenza nel settore sanitario possono ricevere rapida attuazione. Trasparenza e accessibilità dei dati sulle performance delle strutture sanitarie (“open data”) Al fine di accrescere le possibilità di scelta dei pazienti in termini di luogo di cura e medico e di innescare, per tale via, un maggior grado di concorrenza tra le strutture sanitarie (pubbliche e private) e il miglioramento della produttività e della qualità dei servizi erogati, occorre garantire ai cittadini la possibilità di accedere ad informazioni riguardanti l’attività medica svolta e la qualità del servizio erogato dalle strutture sanitarie pubbliche e private. In questa prospettiva, risulta necessario rendere disponibili dati pubblici sul numero di interventi eseguiti divisi per tipologia di intervento, percentuale di successo degli interventi, curricula del corpo medico e infermieristico, tempi di attesa per l’erogazione di una prestazione. Al fine di dare la massima possibilità di scelta del paziente, orientandola verso le strutture più efficienti, inoltre, occorre consentire la piena fruibilità e la massima possibilità di comparazione dei dati pubblici attraverso la definizione di uno standard comune per il rilascio delle informazioni nonché la realizzazione di portali informativi nazionali e regionali. Proposte Sviluppare e diffondere sistemi informativi accessibili sulla qualità delle strutture sanitarie, rendendo disponibili dati relativi all’offerta di servizi di ciascun ospedale, ai volumi di attività clinica svolti, alle performance conseguite e alle competenze del corpo medico. Ciò anche attraverso la modifica e il potenziamento del Programma Nazionale Valutazione Esiti introdotto dal Ministero della Salute, in particolare garantendo anche ai cittadini la possibilità di fruizione dei relativi risultati. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 Libertà di accesso per gli operatori privati In un contesto di sempre più stringenti vincoli finanziari di contenimento della spesa, permangono le esigenze di pervenire ad una più ampia ed efficiente capacità di accesso al mercato, idonea a stimolare, da un lato, un maggiore confronto competitivo tra le strutture sanitarie, dall’altro, ad allocare in maniera ottimale le risorse pubbliche disponibili, al fine di premiare le strutture maggiormente efficienti nel soddisfacimento della domanda di servizi sanitari. In tal senso, consentire una maggiore libertà di accesso agli operatori privati nell’erogazione di prestazioni sanitarie che non gravano sull’erario pubblico può contribuire a migliorare l’efficienza e la qualità dei servizi, con riflessi positivi sulla produttività dell’intera offerta. Pertanto, non trova giustificazione la previsione, di cui all’articolo 8-ter del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, in base alla quale, anche per le imprese private che operano nella fornitura di servizi sanitari non a carico dell’erario pubblico, il rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione di strutture e all’esercizio di attività sanitarie è subordinato alla verifica di compatibilità del progetto da parte delle Regioni, da effettuarsi “in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione delle strutture presenti in ambito regionale” (comma 3). Sulla materia, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 550 del 29 gennaio 2013, facendo riferimento ai rilievi formulati dall’Autorità, ha sottolineato come il criterio del fabbisogno di assistenza regionale non sia legittimamente invocabile per negare l’autorizzazione a soggetti che, senza che ciò comporti un incremento degli operatori in regime di accreditamento, intendano offrire i servizi sanitari in rapporto privatistico. Non può poi omettersi di rilevare come la norma in questione risulti in palese contrasto con i principi di concorrenza dell’ordinamento comunitario e nazionale, come da ultimo rappresentati dall’articolo 34, comma 2, della legge 22 dicembre 2011, n. 214, nonché dall’articolo 1 del decreto legge n. 1/2012, come convertito in legge n. 27/2012. A fronte del mutato contesto normativo, permangono tuttavia realtà regionali in cui l’autorizzazione all’esercizio di strutture sanitarie continua ad essere negata sulla base del numero eccessivo di strutture private già esistenti in rapporto alla consistenza della popolazione. Proposte Al fine di assicurare la libertà di accesso dei privati all’esercizio di attività sanitarie non convenzionate con il SSN, modificare l’articolo 8-ter del d.lgs. n. 502/92 prevedendo l’introduzione di una norma che consenta la realizzazione e l’esercizio di strutture sanitarie non convenzionate con il SSN a prescindere dalla verifica del fabbisogno di servizi sanitari. Sistema di accreditamento delle strutture private e criteri di ripartizione del budget del SSN A fronte della stringente esigenza di contenimento della spesa pubblica, è quanto mai rilevante che le risorse pubbliche destinate alle strutture sanitarie private che operano in regime di accreditamento vengano attribuite ai richiedenti sulla base di criteri idonei a selezionare le imprese maggiormente efficienti, nonché a consentire l’effettivo accesso al mercato anche a operatori nuovi entranti. Si sottolinea altresì l’esigenza che l’allocazione del budget del SSN tra le strutture private convenzionate avvenga non più sulla base del solo criterio della spesa storica, fondato sulla remunerazione delle strutture private in relazione al valore delle prestazioni erogate nell’anno precedente, ma in funzione di criteri ispirati al principio di non discriminazione, alla valorizzazione del livello di efficienza della singola struttura, nonché all’effettivo soddisfacimento 83 84 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 delle esigenze della domanda. Infatti, l’utilizzo del criterio della spesa storica è idoneo a cristallizzare di fatto le posizioni degli operatori già presenti sul mercato, non consentendo un adeguato sviluppo delle strutture maggiormente efficienti ed ostacolando, altresì, l’accesso di nuovi soggetti imprenditoriali. Sul punto, la Corte Costituzionale ha di recente ribadito (sentenza n. 132 del 7 giugno 2013) che la competenza regionale in materia di autorizzazione ed accreditamento di istituzioni sanitarie private deve essere inquadrata nella più generale potestà legislativa concorrente in materia di tutela della salute, che vincola le Regioni al rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato. Proposte Al fine di assicurare il funzionamento del regime di accreditamento al SSN di strutture private sulla base dei principi concorrenziali, prevedere l’adozione di un atto di indirizzo a livello nazionale in modo da orientare le Regioni nell’adozione di nuovi criteri per l’accreditamento volti a: i) eliminare il regime di accreditamento provvisorio, previsto dall’articolo 8-quater, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, attraverso la previsione di una norma generale che disponga l’obbligo di accreditamento definitivo da parte delle Regioni per le nuove strutture sanitarie o per l’avvio di nuove attività in strutture preesistenti; ii) introdurre una maggiore trasparenza e un sistema di verifica della selezione delle imprese accreditate, inserendo nell’articolo 8-quinquies del d.lgs. n. 502/92 una norma che preveda selezioni periodiche regionali, adeguatamente pubblicizzate, che facciano seguito a verifiche sistematiche degli operatori già convenzionati ed alla conseguente eventuale razionalizzazione della rete in convenzionamento. Nella medesima prospettiva, occorre affiancare al criterio della spesa storica per la ripartizione del budget pubblico alle strutture private convenzionate, anche ulteriori criteri che tengano, ad esempio, conto della dislocazione territoriale delle strutture, delle potenzialità di erogazione con riferimento alla dotazione tecnologica, delle unità di personale qualificato, delle modalità di prenotazione e di accesso alle prestazioni sanitarie, della correttezza dei rapporti con l’utenza. Infine, anche in un’ottica di contenimento della spesa sanitaria, occorre aumentare le occasioni di confronto concorrenziale nella fornitura di beni e servizi alle ASL estendendo le previsioni che obbligano queste ultime alla rinegoziazione dei contratti di fornitura a tutti i contratti che eccedono il prezzo di riferimento al fine di assicurare che l’approvvigionamento avvenga alle migliori condizioni economiche disponibili sul mercato. Valutazione di equivalenza terapeutica dei dispositivi medici A differenza dei medicinali, le cui procedure di autorizzazione all’immissione in commercio e successiva vigilanza sugli usi sono tradizionalmente molto dettagliate e pervasive, nel caso dei dispositivi medici la disciplina vigente a livello nazionale – sulla falsariga dell’approccio adottato a livello comunitario – risulta piuttosto orientata a lasciare ampi margini di autonomia ai produttori, in modo particolare per quanto riguarda la dimostrazione dei requisiti (non di efficacia, bensì soltanto) di sicurezza e la classificazione a fini di destinazione d’uso. Al proposito, l’Autorità rileva come il mercato complessivo dei dispositivi medici, destinati alla diagnosi e cura di un numero crescente di patologie, raggruppi una gamma amplissima di prodotti posizionati su livelli BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 estremamente differenziati di innovazione tecnologica, e sia caratterizzato da un forte dinamismo industriale. Come già evidenziato, nella maggioranza dei casi l’approvvigionamento dei dispositivi medici avviene senza procedure ad evidenza pubblica comportando di conseguenza un incremento costante dei costi a carico del SSN. Si consideri, inoltre, che per tali prodotti non esiste una definizione ufficiale effettuata da organismi pubblici di classi di omogeneità dei prodotti che consentano di stabilirne la sostituibilità d’uso ai fini dello svolgimento di gare. Pertanto, nel perseguimento di un efficiente governo della spesa pubblica, che al contempo garantisca corrette dinamiche competitive nel settore, occorre introdurre un sistema obbligatorio di valutazione di omogeneità, che – similmente a quanto avviene in ambito farmaceutico in termini di equivalenza terapeutica – sulla base di analisi di contenuto tecnico (c.d. Health Technology Assessment), individui classi di dispositivi sostituibili. In tal modo, infatti, gli enti competenti potranno fare riferimento a classi omogenee d’uso dei dispositivi medici, ai fini della definizione di procedure di gara con lotti raggruppanti dispositivi medici di produttori diversi messi tra loro in diretta concorrenza. Alcune recenti esperienze in tale direzione inducono a ritenere effettivamente perseguibili ampi efficientamenti delle politiche pubbliche di approvvigionamento dei dispositivi medici. Proposte Al fine d’incentivare il confronto concorrenziale tra dispositivi medici, introdurre una disposizione legislativa che preveda l’istituzione di apposite commissioni con il compito di individuare classi di prodotti aventi destinazioni d’uso omogenee, utilizzabili dagli enti competenti come riferimento per la definizione di lotti unici in sede di procedure di gara a evidenza pubblica. SERVIZIO POSTALE Il settore postale non ha ancora sostanzialmente raggiunto un grado di apertura alla concorrenza sufficiente. Gli interventi normativi più recenti (d.lgs. n. 58/2011 che ha recepito la terza direttiva postale Direttiva 2008/6/CE) hanno definito una cornice di apertura dei mercati in cui, tuttavia, mancano gli effettivi interventi strutturali in grado di creare reali contesti competitivi. In questo scenario, l’Autorità valuta positivamente il progetto in corso di realizzazione di cessione sul mercato di una parte del capitale di Poste Italiane S.p.A. e la sua quotazione. Al riguardo auspica che lo stesso conduca ad un effettivo processo di apertura del mercato e di piena liberalizzazione del settore, che sarà possibile conseguire mediante un intervento finalizzato ad evitare l’eventuale cristallizzazione delle problematiche concorrenziali esistenti. Ambito del servizio universale e modalità di affidamento Gli ambiti sui quali occorre intervenire riguardano il perimetro del servizio universale e le modalità del suo affidamento, oggi previsto a favore di Poste Italiane S.p.A. Si devono, inoltre, rimuovere le discriminazioni insite nei sistemi di finanziamento del servizio universale. Proposte Modificare l’articolo 3 del d.lgs n. 58/2011, in modo da escludere dal perimetro del servizio universale i servizi rivolti ad una clientela commerciale che prevedono invii in grandi quantità 85 86 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 (c.d. non retail come la posta massiva o la posta raccomandata non retail) e da limitarlo esclusivamente ai servizi rivolti prevalentemente alle persone fisiche (c.d. retail). In un’ottica concorrenziale sarebbe anche opportuno lasciare aperta la possibilità che il servizio universale sia modulato in maniera flessibile, prevedendo un obbligo di valutazione, secondo criteri di efficienza e qualità del servizio, anche in aree geografiche disagiate, in sede regolatoria. Rendere maggiormente trasparenti i sistemi di finanziamento del servizio universale, consentendo, in particolare, la definizione preventiva dei parametri sulla base dei quali viene effettuata la compensazione al fine di garantire che la stessa non conferisca un vantaggio economico per l’impresa beneficiaria rispetto alle imprese concorrenti. In particolare destano preoccupazione, sotto questo specifico profilo, le norme relative alle tariffe per la spedizione dei prodotti editoriali e delle stampe promozionali e propagandistiche (articolo 2, comma 1-bis, d.l. 5 agosto 2010, n. 125, convertito, con modificazioni, in legge 1 ottobre 2010, n. 163 e articolo 5-bis d.l. 18 maggio 2012, n. 63 convertito in legge 16 luglio 2012, n. 103) che, prevedendo la non applicazione delle disposizioni relative ai rimborsi alla società Poste Italiane S.p.A. e non chiarendo le eventuali forme di compensazione, rendono oltremodo oscuro il meccanismo di finanziamento di tali spedizioni agevolate, alterando lo sviluppo delle dinamiche concorrenziali e competitive. Riserva postale Residuano aree di attività riservate a Poste Italiane che invece potrebbero essere aperte al confronto concorrenziale. Proposte Eliminare la riserva postale, prevista dall’articolo 4 del d.lgs. n. 261/99, per i servizi inerenti le notificazioni di atti a mezzo posta e le comunicazioni a mezzo posta connesse con la notificazione di atti giudiziari di cui alla legge 20 novembre 1982, n. 890, e successive modificazioni, nonché quella relativa ai servizi inerenti le notificazioni a mezzo posta di cui all’articolo 201 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285. Discriminazioni normative che ostacolano la concorrenza Inoltre, andrebbero eliminate tutte quelle forme implicite di sussidio a favore dell’ex monopolista, che di fatto discriminano a svantaggio degli operatori che, operando su mercati postali liberalizzati, non godono di analoghe agevolazioni. In particolare, l’Autorità si è trovata nella condizione di dover disapplicare una disposizione di legge al fine di porre termine ad una condotta abusiva di Poste Italiane, con potenziali effetti escludenti nei confronti degli altri operatori del mercato, in ragione dei vantaggi concorrenziali che la disposizione di legge in questione le riconosce17. Proposte Modificare, l’articolo 10, comma 1, n. 16, del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 633, in materia di imposta sul valore aggiunto (IVA) così da eliminare le discriminazioni normative ancora esistenti a favore dell’operatore incumbent con riguardo alla materia dell’esenzione dall’IVA. In particolare, andrebbe specificato, in coerenza con gli orientamenti della giurisprudenza comunitaria, che l’esenzione non va applicata alle prestazioni di servizi postali le cui condizioni siano oggetto di 17 Cfr. A441 - Applicazione dell’IVA sui servizi postali. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 negoziazione individuale intendendosi per tali quelle offerte a condizioni (prezzi, livelli di qualità o prestazioni diverse etc.) differenti rispetto a quelle regolate. Tali condizioni economiche e contrattuali dovrebbero comunque essere rese a condizioni trasparenti e non discriminatorie. Separazione societaria L’azionista di Poste Italiane dovrebbe garantire, al fine di massimizzare gli effetti positivi del processo di cessione di una parte del capitale di Poste Italiane, la costituzione di una società separata da Poste Italiane per lo svolgimento dell’attività di BancoPosta. La società deve avere quale oggetto sociale l’esercizio dell’attività bancaria, secondo i requisiti prescritti dalla normativa settoriale contenuta nel d. lgs. n. 385 del 1993. Questa soluzione consente di garantire parità di condizioni di esercizio (level playing field) e di evitare sussidi incrociati tra le attività svolte in regime di monopolio e quelle svolte in regime di concorrenza. Il suddetto intervento dovrebbe inserirsi preferibilmente in un momento antecedente alla cessione di quote del capitale di Poste Italiane S.p.A, al fine di facilitare la valutazione dell’azienda. A tal fine andrebbero abrogate le disposizioni del d.P.R. 14 settembre 2001, n. 144 e l’articolo 2, commi da 17-octies a 17-undecies, del d.l. 29 dicembre 2010, n. 225. Proposte Intervenire sulla struttura societaria di Poste Italiane S.p.A., prevedendo la costituzione – nei tempi e nei modi da individuarsi – di una società separata da Poste Italiane S.p.A., che abbia quale oggetto sociale lo svolgimento dell’attività bancaria secondo la normativa settoriale contenuta nel T.U.B., nonché la separazione dell’attività distributiva di BancoPosta dalla rete postale di cui si avvale Poste Italiane S.p.A. per i servizi tradizionali. SERVIZI PROFESSIONALI La piena efficacia delle norme che hanno recentemente liberalizzato il settore delle libere professioni risulta ancora ostacolata dalla permanenza di riferimenti normativi che, prestandosi a strumentali interpretazioni restrittive da parte dei singoli professionisti e/o degli Ordini professionali, possono vanificare, di fatto, la portata liberalizzatrice di tali interventi. In tal senso desta preoccupazione la permanenza di riferimenti normativi all’“adeguatezza” del compenso del professionista rispetto al “decoro professionale” e alla “importanza dell’opera”. In particolare, l’articolo 9, comma 4, del d.l. n. 1/2012, convertito con modificazioni in legge n. 27/2012, stabilisce che “in ogni caso la misura del compenso […] deve essere adeguata all’importanza dell’opera” e l’articolo 2233, comma 2, del Codice Civile, relativo alle professioni intellettuali, prevede che “in ogni caso la misura del compenso deve essere adeguata all’importanza dell’opera e al decoro della professione”. Come più volte evidenziato, infatti, la previsione dei criteri in esame, peraltro dal contenuto generico, lungi dal garantire la qualità delle prestazioni professionali, può condurre ad una surrettizia reintroduzione di ingiustificati vincoli alla libera determinazione dei compensi professionali. La citata necessità di superare gli ostacoli normativi che si oppongono al concreto dispiegarsi delle dinamiche concorrenziali nel settore delle libere professioni, viene in evidenza, come di seguito evidenziato nel dettaglio, con particolare riferimento: all’attività forense e alla disciplina dettata dalla l. n. 247/2012, nonché alle disposizioni di cui alla – seppur novellata – disciplina della professione notarile. 87 88 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Riforma dell’Ordinamento della professione forense La legge n. 247/2012 introduce, in relazione a diversi aspetti di primaria rilevanza nello svolgimento dell’attività forense, una disciplina speciale per gli avvocati differente da quella che vige per la generalità dei professionisti e costituisce una significativa inversione di tendenza rispetto al processo di liberalizzazione delle professioni, intrapreso nel 2006 con la Legge Bersani e proseguito con successivi e numerosi interventi normativi (ci si riferisce, in particolare, alle leggi nn. 148/2011 e 27/2012 e al d.P.R. n. 137/2012). In particolare, la nuova disciplina stabilisce che l’attività di consulenza legale e l’assistenza legale stragiudiziale, ove connessa all’attività giurisdizionale, se svolta in modo continuativo, sistematico e organizzato, è di competenza degli avvocati (articolo 2, comma 6). Tale previsione, sebbene non preveda un ambito di riserva formale, non solo suscita significativi dubbi interpretativi, ma reintroduce in modo surrettizio la definizione di un ambito di attività di competenza esclusiva degli avvocati. Tali attività possono essere efficacemente svolte anche da altri professionisti, come peraltro attualmente accade ad esempio, in materia contabile, tributaria o amministrativa, in grado di fornire i diversi servizi richiesti secondo standard che il mercato stesso valuta, allo stato, come accettabili. L’estensione degli ambiti di riserva in questione non sembra, pertanto, poter trovare la propria giustificazione nell’esigenza di soddisfare l’interesse generale ad un’adeguata tutela agli assistiti. In merito alle forme di esercizio dell’attività, si rileva come la riforma in questione, introducendo l’obbligo, per l’avvocato associato, del domicilio professionale presso la sede dell’associazione, limita lo sviluppo delle associazioni multidisciplinari tra professionisti che esercitano la propria attività in ambiti territoriali diversi (articolo 4). Allo stesso modo, il divieto di partecipazione a più di un’associazione costituisce una restrizione ingiustificata della libertà di iniziativa economica. Particolarmente problematiche sono poi le previsioni relative all’esercizio della professione forense in forma societaria (articolo 5), le quali, nonostante il mancato esercizio della delega da parte del Governo, rimangono comunque in evidente contrasto con la disciplina generale in materia di società fra professionisti, di cui alla legge n. 183/2011, che invece consente la costituzione di società per l’esercizio di attività professionali, anche multidisciplinari, con la presenza di soci di capitale non professionisti, nella misura massima di un terzo dei conferimenti. Ulteriori restrizioni all’esercizio dell’attività degli avvocati sono contenute nell’articolo 10 del nuovo ordinamento forense il quale introduce una disciplina speciale – in materia di pubblicità – per gli avvocati in contrasto con quella prevista per la generalità dei professionisti dall’articolo 4 del d.P.R. del 7 agosto 2012, n. 137. Infatti, il divieto di pubblicità “comparativa” e “suggestiva” (articolo 10, comma 2) non appare sorretto da alcun motivo di interesse generale o giustificato da specificità proprie dell’attività forense rispetto a quelle delle altre professioni intellettuali. Inoltre, l’articolo 10, al comma 1, a differenza di quanto disposto dall’articolo 4, comma 1 del d.P.R. n. 137/2012, non menziona espressamente “i compensi richiesti per le prestazioni” quale elemento che può formare oggetto di pubblicità da parte degli avvocati. Il silenzio legislativo su tale punto potrebbe essere interpretato strumentalmente dagli ordini circondariali con l’obiettivo di precludere al professionista di pubblicizzare la componente economica della propria prestazione. Diversi aspetti di criticità dal punto di vista concorrenziale si riscontrano nella rimozione dell’obbligo di fornire il preventivo, previsto dall’articolo 9, comma 4 del d.l. n. 1/2012, come modificato dalla legge di conversione 24 marzo 2012, n. 27, ora rilasciato solo “a richiesta” del BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 cliente (articolo 13, comma 5). Gli avvocati dovrebbero essere soggetti ai medesimi vincoli di trasparenza in merito ai compensi gravanti sulla generalità dei professionisti, fornendo quindi il preventivo di massima senza bisogno di una specifica richiesta del cliente a tal fine. Inoltre, è previsto che, in caso di mancato accordo tra cliente e avvocato, il compenso è determinato utilizzando i parametri stabiliti ogni due anni con decreto del Ministro della giustizia sentito il CNF (articolo 13, comma 6). Si ricorda che per la generalità delle professioni, i parametri, introdotti dal citato d.l. n. 1/12, si applicano esclusivamente per la liquidazione del compenso da parte di un organo giurisdizionale e vengono stabiliti con decreto del Ministro vigilante, ma senza l’intervento dell’ente rappresentativo della categoria. La norma in questione invece non solo prevede nuovamente un ruolo del CNF nella determinazione dei parametri, ma prevede l’applicazione degli stessi anche fuori dai casi di liquidazione giudiziale del compenso. Infatti i parametri forensi, recentemente approvati con il D.M. n. 55/2014, trovano espressa applicazione anche nei rapporti tra cliente e avvocato, in caso di mancata determinazione consensuale del compenso tra le parti. Di fatto, quindi, i parametri forensi diventano dei valori di riferimento per i professionisti nella determinazione del compenso e si prestano a svolgere lo stesso ruolo delle precedenti “tariffe”, abrogate dalle misure di liberalizzazione di cui all’articolo 9 del citato d.l. n. 1/2012 per l’insieme delle professioni regolamentate. Ulteriori perplessità riguardano anche i vincoli introdotti al consolidato principio concorrenziale di libera pattuizione del compenso professionale. Rileva al riguardo la reintroduzione del divieto di pattuire compensi consistenti, in tutto o in parte, in una quota del bene oggetto della prestazione o della ragione litigiosa (articolo 13, comma 4), già abrogato dalla riforma Bersani. La norma è, peraltro, in parte in contraddizione con quanto stabilito circa la libertà nella determinazione del compenso, libertà che può esplicarsi anche attraverso la fissazione del compenso in una percentuale del valore dell’affare o di quanto si prevede possa giovarsene, non soltanto a livello strettamente patrimoniale, il destinatario della prestazione (articolo 13, comma 3 della legge n. 247/2012). Infine, occorre segnalare la criticità derivante dall’attribuzione agli ordini circondariali della funzione di conciliatori nelle controversie tra clienti e avvocati in materia di determinazione del compenso, nonché del potere di emettere pareri, a richiesta degli iscritti, circa la congruità del compenso richiesto dall’avvocato al cliente (articolo 13, comma 9). La disposizione potrebbe ingenerare nei clienti la convinzione che il compenso individuato dall’ordine in sede di conciliazione o nel parere emesso su richiesta dell’avvocato sia il “giusto compenso” dell’attività professionale svolta, pur sussistendo in capo all’ordine un palese conflitto di interessi. Sarebbe, pertanto, opportuno evitare qualsiasi coinvolgimento degli ordini circondariali nella determinazione del compenso, lasciando all’autorità giudiziaria il compito di verificare, qualora sorga un contenzioso in merito al compenso richiesto dal professionista, la fondatezza delle pretese avanzate. Da ultimo, si evidenzia che la disciplina dell’ordinamento forense prevede un regime di incompatibilità molto stringente con lo svolgimento di qualsiasi attività di lavoro autonomo o dipendente part-time, nonché con l’assunzione di cariche sociali. Inoltre, viene limitata l’iscrizione degli avvocati negli albi professionali diversi da quelli espressamente indicati (articolo 18). Si tratta di limitazioni sproporzionate atteso che eventuali situazioni di conflitto di interessi derivanti 89 90 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 dallo svolgimento di altre attività possono essere risolte mediante la previsione di specifici obblighi di astensione dallo svolgimento delle attività in conflitto. Proposte Al fine di eliminare gli ambiti di riserva non strettamente necessari, si propone di eliminare la previsione per cui l’attività di consulenza legale e l’assistenza legale stragiudiziale, ove connessa all’attività giurisdizionale, se svolta in modo continuativo, sistematico e organizzato, è di competenza degli avvocati (articolo 2, comma 6, della legge n. 247/2012). In merito alla costituzione di associazioni fra avvocati e multidisciplinari, si propone di eliminare le limitazioni territoriali legate al domicilio del professionista (articolo 4, comma 3) e il divieto per l’avvocato di aderire a più di un’associazione (articolo 4, comma 4). Si propone di abrogare le disposizioni che limitano la partecipazione a società tra avvocati (articolo 5) e prevedere uno specifico rinvio alla disciplina di cui all’articolo 10 della legge n. 183/2011. Con riferimento alla disciplina sulla pubblicità, è necessario uniformare la disciplina relativa alla professione forense alla disciplina generale introdotta dall’articolo 4 del d.P.R. n. 137/2012, eliminando il riferimento al divieto di pubblicità comparativa o suggestiva (articolo 10, comma 2), nonché aggiungendo il riferimento ai compensi richiesti per le prestazioni professionali (articolo 10, comma 1). In relazione all’articolo 13, si suggerisce di uniformare quanto previsto al comma 5 in materia di obbligo di fornitura del preventivo – allo stato subordinato all’espressa richiesta del cliente – alle corrispondenti disposizioni contenute all’articolo 9 comma 4 del d.l. n.. 1/2012, come modificato dalla legge di conversione 24 marzo 2012, n. 27. Inoltre, si segnala l’opportunità di abrogare l’articolo 13 comma 6, nonché i parametri stabiliti con il D.M. 55/2014, ripristinando così la generale applicabilità dell’articolo 9 comma 2 d.l. n. 1/2012, come modificato dalla legge di conversione 24 marzo 2012, n. 27, e dei parametri di cui al DM 140/2012. Si propone, altresì, l’abrogazione della norma che vieta la pattuizione dei compensi pro quota lite (articolo 13, comma 4) e del ruolo degli ordini nella determinazione del compenso (articolo 13, comma 9). Con riferimento alle incompatibilità, si propone di abrogare il regime vigente, prevedendo, al contempo, obblighi di astensione dallo svolgimento delle attività in conflitto (articolo 18). Notai Nonostante l’intervento effettuato dal legislatore con il d.l. n. 1/2012, convertito in legge n. 27/2012, occorre evidenziare il persistere nel mercato della fornitura di servizi notarili di alcune rilevanti problematiche concorrenziali. In particolare, l’articolo 147, comma 1, lettera c) della legge 16 febbraio 1913, n. 89 qualifica come “illecita concorrenza” tra notai, perseguibile con sanzioni disciplinari, la possibilità di effettuare “riduzioni di onorari, diritti o compensi”, di servirsi dell’opera di procacciatori di clienti, di far uso di forme pubblicitarie “non consentite dalle norme deontologiche”, o, più in generale, di servirsi “di qualunque altro mezzo non confacente al decoro e al prestigio della classe notarile”. Si tratta di una previsione che mantiene ingiustificate forme di controllo, da parte dell’Ordine, sulla libertà dei professionisti di organizzare la propria attività, con esplicito riferimento, peraltro, alla determinazione dei compensi richiesti per le proprie prestazioni, e ciò a BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 fronte della liberalizzazione dell’esercizio dell’attività professionale e della determinazione delle relative tariffe, intervenuta a partire dal d.l. n. 223/06, convertito in legge 4 agosto 2006, n. 248, e da ultimo ribadita nel d.l. n. 1/2012, convertito in legge n. 27/2012. Peraltro, la Corte di Cassazione (Cass. Civ., Sez. II, 14 febbraio 2013, n. 3715) riconoscendo alla c.d. riforma Bersani (d.l. n. 223/06) una valenza di sistema e di riforma economico-sociale volta ad assoggettare tutte le professioni ai principi di tutela della concorrenza, ha affermato la prevalenza di quella riforma sulla disciplina prevista dall’articolo 147 della citata legge notarile. Quanto alla distribuzione geografica delle sedi dei notai, i criteri attualmente seguiti sono tuttora orientati non già al corretto soddisfacimento dell’effettiva domanda di servizi professionali, bensì a garantire determinati livelli di attività e di reddito ai professionisti interessati. Ci si riferisce, in particolare, al criterio distributivo delle sedi notarili basato su un livello minimo di domanda, di cui all’articolo 4, comma 1, della legge 16 febbraio 1913, n. 89, che stabilisce che la distribuzione delle sedi notarili tra i Comuni dei vari distretti sia basata sulla garanzia, per ogni singolo notaio, di un livello minimo di domanda (popolazione di almeno 7.000 abitanti) e di un livello minimo di reddito annuo (almeno 50.000 euro di onorari professionali repertoriali). Pertanto, i criteri per la determinazione del numero e della residenza dei notai per ciascun distretto, oltre a non tener conto di parametri idonei a conseguire l’obiettivo di una razionale e soddisfacente distribuzione territoriale dei professionisti stessi, prevedono una garanzia di reddito minimo, determinando ingiustificate posizioni di rendita in favore dei professionisti. Proposte Al fine di evitare interpretazioni strumentali da parte degli Ordini professionali volte a reintrodurre surrettiziamente le abrogate tariffe professionali, è necessario eliminare la lettera c) dell’articolo 147, comma 1, della legge 16 febbraio 1913 n. 89, laddove prevede ingiustificate forme di controllo dell’ordine sulla libertà dei notai di organizzare la propria attività e di determinare i propri onorari. Al fine di garantire che la distribuzione delle sedi dei notai sia orientata al corretto soddisfacimento della domanda, è necessario modificare l’articolo 4, comma 1, della legge 16 febbraio 1913 n. 89, eliminando il riferimento, ai fini della definizione del numero e della residenza dei notai per ciascun distretto, alla “quantità degli affari” ed alla garanzia di “un reddito annuo, determinato sulla media degli ultimi tre anni, di almeno 50.000 euro di onorari professionali repertoriali”; allo stesso fine, è necessario modificare il riferimento ad “una popolazione di almeno 7.000 abitanti” con quello ad “una popolazione al massimo di 7.000 abitanti”, in modo da garantire un livello minimo di servizio, senza limitare la possibilità, per ogni distretto, di una maggiore offerta di servizi notarili. SERVIZI PUBBLICI LOCALI Come già evidenziato dall’Autorità nella segnalazione dell’ottobre 2012, un settore dove è particolarmente necessario introdurre maggiore concorrenza è quello dei servizi pubblici locali, in cui una parte significativa del mercato è ancora gestita in base ad affidamenti diretti attribuiti a soggetti che non sempre rispettano i necessari requisiti dell’in house providing. Il grado di liberalizzazione del settore dei servizi pubblici locali è quindi ancora ampiamente insufficiente, sotto il profilo della concorrenza per il mercato. Inoltre, anche la concorrenza nel 91 92 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 mercato risulta quasi assente, pur in presenza di ambiti in cui sussistono segmenti di attività profittevoli. L’Autorità ritiene necessario procedere nella direzione della progressiva regolarizzazione degli affidamenti non conformi ai parametri dettati dalla normativa europea, nel rispetto delle specificità settoriali, così incentivando il ricorso a forme efficienti di gestione dei servizi da parte delle amministrazioni locali competenti. Nel contempo, l’Autorità reputa improcrastinabili interventi normativi per alcuni servizi di maggior peso economico, quale il trasporto pubblico locale e la gestione dei rifiuti, settori nei quali sussistono maggiori spazi di apertura alla concorrenza, nel e per il mercato, intesi ad aumentare il grado di liberalizzazione e la presenza di soggetti privati nei relativi mercati, favorendo i necessari investimenti infrastrutturali e l’innovazione tecnologica. Nei servizi di trasporto, la possibilità di incentivare processi di liberalizzazione e privatizzazione non può prescindere da un’attività di regolazione e pianificazione dei servizi orientata all’efficienza, che consenta di conseguire le possibili economie riconducibili all’organizzazione di ambiti ottimali definiti sulla base di un’adeguata analisi economica che consenta di esaltare, al tempo stesso, le caratteristiche geomorfologiche, sociali e ambientali dei diversi contesti territoriali, senza per questo ridurre le possibilità di partecipazione del maggior numero di soggetti possibili nei casi di affidamento con gara. Strumenti di monitoraggio delle forme di affidamento dei servizi pubblici locali Il settore è ancora caratterizzato da una diffusa irregolarità nell’organizzazione dei servizi, con riguardo all’affidamento degli stessi (che in molti casi non rispettano i requisiti dell’in house, o in altri casi si sostanziano in affidamenti diretti a terzi senza gara, spesso inoltre oggetto di ripetute proroghe), nonché alle modalità di determinazione delle compensazioni concesse a fronte dell’assolvimento degli oneri di servizio pubblico. Tale situazione è aggravata dall’evidenza di un generale deficit di pianificazione in relazione alla definizione degli ambiti ottimali imposta dall’articolo 3-bis del decreto legge 13 agosto 2011, n. 13818. Dopo la caducazione dell’articolo 4 del d.l. n. 138/2011 (convertito in legge n. 148/2011), per effetto della sentenza della Corte Costituzionale del 20 luglio 2012, n. 199, una nuova disciplina dei servizi pubblici locali è stata introdotta dall’articolo 34, commi 20 e 21, del d.l. n. 179/2012 (convertito in legge n. 221/2012), che ha imposto l’obbligo alle amministrazioni competenti di adeguare le gestioni non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea entro il termine del 31 dicembre 2013 – termine poi prorogato al 31 dicembre 2014 (d.l. n. 150/2013). Entro la stessa data, le amministrazioni sono tenute a pubblicare una relazione che dia conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall’ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e che definisca i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale, indicando le compensazioni economiche se previste. L’obiettivo della norma è quello di procedere alla “regolarizzazione” degli affidamenti nel pieno riconoscimento della totale autonomia delle autorità competenti in relazione alla scelta di uno dei 18 Convertito con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011, n. 148 “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo”. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 tre modelli di gestione del servizio (affidamento con gara, in house providing, partnership pubblico-privata). In tal modo si mira alla progressiva scomparsa delle gestioni “non conformi” (affidamento diretto a terzi, partnership pubblico-privata senza gara a “doppio oggetto”) e/o le cui modalità di compensazione, a fronte dell’imposizione di oneri di servizio pubblico, sono incompatibili con i principi Altmark in materia di aiuti di Stato. Per garantire il raggiungimento di tale obiettivo è necessario introdurre strumenti che agevolino la verifica del rispetto degli adempimenti previsti dalle norme citate. Proposte Modificare l’articolo 34, comma 20, del d.l. n. 179/2012 (legge n. 221/2012), prevedendo la trasformazione della relazione degli enti locali affidanti in una determinazione in cui devono essere indicate in modo analitico le ragioni che giustificano il ricorso al modello di gestione scelto ed evidenziati i benefici in termini di una maggiore efficienza del servizio derivanti da tale modello di gestione. La determinazione deve illustrare le caratteristiche e la struttura dei mercati interessati e degli operatori presenti ed evidenziare l’esistenza di benchmark di costo per la fornitura dei servizi. Trasporto Pubblico Locale Il settore del trasporto pubblico locale si caratterizza per un’estrema complessità del quadro normativo applicabile. Attesa l’urgenza degli interventi di semplificazione e di adeguamento all’ordinamento comunitario, al fine di garantire un riassetto in senso pro-concorrenziale del settore l’Autorità ritiene che la legge annuale per la concorrenza e il mercato potrebbe contemplare il conferimento di una delega al Governo per l’emanazione di un decreto legislativo ex articolo 47, comma 3, lettera b) della legge per la concorrenza (l. n. 99/2009). La delega dovrebbe, in particolare, mirare a: i) riaffermare su base normativa il principio della procedura competitiva per l’affidamento dei servizi o comunque incentivare le amministrazioni nel ricorso alle gare per la selezione dei fornitori dei servizi, nonché garantire una serie di condizioni – relative alla definizione ottimale del perimetro di gara, all’eliminazione di norme ostative alla partecipazione di imprese estere, all’imposizione di alcune regole asimmetriche a favore dei nuovi entranti – che favoriscano la partecipazione alle procedure competitive (concorrenza per il mercato); ii) prevedere per i servizi di trasporto automobilistico la possibilità – già prevista per i servizi di trasporto ferroviario – di ingresso da parte di soggetti operanti in concorrenza anche nei mercati con obblighi di servizio sussidiati, previa adeguata compensazione per gli eventuali squilibri economico-finanziari dei contratti di servizio, contestualmente ridefinendo in senso proconcorrenziale il meccanismo delle compensazioni (concorrenza nel mercato). La concorrenza “nel” mercato L’esperienza dell’Autorità ha dimostrato che spesso i contratti di servizio pubblico affidati in regime di esclusiva hanno a oggetto anche servizi di carattere commerciale (ad esempio, i trasporti turistici e i collegamenti da/per le infrastrutture portuali, aeroportuali e ferroviarie). Ciò consente, da un lato, ai gestori di servizio pubblico di beneficiare di un’ingiustificata estensione del monopolio detenuto nel mercato del trasporto pubblico locale e, dall’altro, riduce pesantemente il grado di concorrenza in mercati già liberalizzati. 93 94 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 In linea più generale, l’Autorità ribadisce la necessità di adottare per tutti i servizi di TPL una misura – già prevista nel nostro ordinamento con solo riguardo ai servizi di trasporto ferroviario – di forte impatto pro-concorrenziale che, avendo come parametro di riferimento il rispetto dell’equilibrio economico finanziario del gestore del servizio pubblico, consenta anche a soggetti terzi di: a) entrare nell’attività di servizio pubblico di TPL, introducendo adeguati meccanismi di compensazione; b) fornire servizi di trasporto passeggeri di carattere commerciale (ad esempio, i trasporti turistici e i collegamenti da/per le infrastrutture portuali, aeroportuali e ferroviarie) anche in sovrapposizione alle linee oggetto del contratto di servizio pubblico senza alcun meccanismo compensativo. Una simile misura avrebbe il vantaggio di evitare il prodursi di effetti di cream skimming (ingresso da parte dei nuovi entranti esclusivamente nei segmenti profittevoli del mercato) a danno del gestore del servizio pubblico e, al contempo, di accrescere il grado di concorrenza possibile nella gestione dei servizi di trasporto pubblico locale. Di tale misura potrebbero beneficiare anche gli utenti che si troverebbero a godere di un ventaglio più ampio di servizi, forniti a prezzi più competitivi. In merito ai meccanismi di compensazione sono emerse alcune criticità concorrenziali legate al metodo di analisi della compromissione dell’equilibrio economico di un contratto di servizio pubblico. In particolare, il disposto di cui all’articolo 59, comma 2, della legge 23 luglio 2009, n. 99, rubricato “Limitazioni ai servizi ferroviari passeggeri in ambito nazionale”, così come modificato dal d.l. n. 69/2013 (convertito con modificazioni nella legge 9 agosto 2013, n. 98), ha recepito in modo non del tutto coerente le previsioni della Direttiva 2007/58/CE, relative all’introduzione di una compensazione economica sotto forma di diritti di esercizio, o royalty, a beneficio dell’ente pubblico sussidiante, imponendo sul nuovo entrante vincoli eccessivi e/o sproporzionati ed omettendo di contemperare l’esigenza di salvaguardare l’equilibrio economico di un contratto di servizio con l’esigenza di garantire effettivamente l’apertura dei mercati. Proposte Al fine di ampliare le possibilità di concorrenza nell’offerta di servizi di trasporto pubblico locale, si propone di modificare gli artt. 18 e 19 del d.lgs. n. 422/1997, prevedendo la possibilità, per le imprese diverse dal concessionario del servizio pubblico di fornire servizi di trasporto locale di passeggeri anche in sovrapposizione alle linee gestite in regime di esclusiva; in caso di comprovata compromissione dell’equilibrio economico, prevedere che le imprese che intendono avviare un nuovo servizio di trasporto pubblico locale abbiano comunque diritto all’accesso al mercato, previa corresponsione di diritti sull’esercizio del servizio o di royalty all’ente pubblico sussidiante. Tale corresponsione deve compensare l’aumento dei corrispettivi per gli obblighi di servizio pubblico conseguenti all’ingresso nel mercato dei nuovi operatori (secondo un meccanismo analogo a quello di cui all’articolo 59 della legge n. 99/2009). Modificare l’articolo 59, legge 23 luglio 2009, n. 99, al fine di a) abrogare nel comma 4-bis il periodo da “fintanto che” a “relazioni interessate”, laddove è previsto che l’impresa nuova entrante, che abbia provveduto al pagamento dei diritti di compensazione, possa ancora essere tenuta al pagamento di compensazioni aggiuntive ove si verifichino “ulteriori compromissioni”; b) abrogare nel comma 4-ter il periodo da “e i livelli medi tariffari” a “committenza pubblica”, laddove si prevede che la presunzione di non compromissione dell’equilibrio di un contratto di BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 servizio pubblico richiede, in aggiunta al vincolo di distanza minima delle fermate pari a 100 km, anche livelli tariffari applicati superiori di almeno il 20% a quelli dei servizi a committenza pubblica, imponendo di fatto al nuovo entrante di non competere sui prezzi. La concorrenza “per” il mercato L’Autorità ha più volte sottolineato come, nell’offerta dei servizi di trasporto pubblico locale, le principali criticità, sotto il profilo concorrenziale, riguardano le modalità di affidamento dei servizi, spesso causa della scarsa efficienza e qualità delle gestioni. In particolare, si rileva che il ricorso a procedure di selezione competitiva del gestore costituisce solo una possibile opzione, praticamente mai utilizzata, nell’affidamento del trasporto ferroviario regionale di passeggeri, e scarsamente ricorrente anche con riguardo agli affidamenti dei servizi di trasporto su gomma. In tale contesto, diviene necessario eliminare le disposizioni normative esistenti che prevedono la possibilità di affidamento diretto e, in particolare, l’articolo 61 della legge 23 luglio 2009, n. 99. La previgente disciplina nazionale, nel rispetto dei principi comunitari, stabiliva, al contrario, la necessità del “ricorso alle procedure concorsuali per la scelta del gestore del servizio” (articolo 18 del d.lgs. n. 422/1997). In ogni caso, è necessario introdurre misure di forte incentivazione per gli enti di governo locali affinché utilizzino il più frequentemente possibile le procedure di gara, ad esempio intervenendo sulle modalità di ripartizione del Fondo nazionale trasporti. Si deve altresì evidenziare che, anche nei casi in cui l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale segue una procedura di gara, numerosi possono essere i fattori che ostacolano una piena concorrenza per il mercato. In primo luogo, rileva la definizione di ambiti territoriali dei servizi troppo ampi e, ingiustificatamente integrati (ferro-gomma), in assenza di una solida giustificazione da un punto di vista economico. La definizione su base amministrativa di ambiti territoriali sovradimensionati è suscettibile, infatti, di ridurre ingiustificatamente il novero dei potenziali partecipanti alle gare per l’aggiudicazione dei servizi. In tal senso, è necessario chiarire che l’ambito territoriale ottimale non necessariamente coincide con l’oggetto dell’eventuale gara per l’aggiudicazione del servizio e che, all’interno di uno stesso ambito, è possibile prevedere più lotti da aggiudicare a diversi operatori. La definizione dei bacini territoriali ottimali e la suddivisione in lotti dell’oggetto della gara dovrebbero favorire la più ampia partecipazione degli operatori economici, compresi quelli di maggiori dimensioni che, al di là del possesso dei requisiti formali, in caso di lotti sovradimensionati potrebbero preferire una maggiore differenziazione del rischio industriale e, dunque, rinunciare alla partecipazione. In secondo luogo, sussistono disposizioni che restringono ingiustificatamente il novero dei potenziali partecipanti in virtù di requisiti soggettivi. In tal senso, l’Autorità osserva come la recente modifica dell’articolo 18 del d.lgs n. 422/1997 per effetto dell’articolo 1, comma 556, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità 2014), sia suscettibile di ostacolare ulteriormente la partecipazione degli operatori economici alle gare bandite per l’aggiudicazione 95 96 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 dei servizi, in parziale contrasto con la disciplina in materia già prevista all’articolo 8 del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 200719. In terzo luogo, possono costituire limiti alla massima partecipazione alle gare e comportare effetti discriminatori a favore dell’incumbent, gli ostacoli di natura economica derivanti dalla mancanza di disponibilità per il new comer delle infrastrutture e delle facilitiy – fra cui, oltre ai depositi e le officine, anche il materiale rotabile – necessarie per offrire il servizio; ostacoli tanto più rilevanti quanto minore è il limite temporale ultimo per l’avvio del servizio dopo l’aggiudicazione. Pur tenendo presente che la natura di essential facilitiy – non duplicabili in tempi e a costi ragionevoli – di tali dotazioni non appare definibile a priori, ma debba essere valutata caso per caso, si ritiene che, a fronte dell’esigenza di garantire un veloce sviluppo concorrenziale del settore, in via regolamentare possano essere introdotte misure asimmetriche a favore dei nuovi entranti. Proposte Abrogazione dell’articolo 61 della legge 23 luglio 2009, n. 99. Modifica dell’articolo 16-bis del d.l. n. 95/2012 (convertito in legge, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135) in materia di procedure di ripartizione delle risorse del Fondo nazionale trasporti, al fine di vincolare la definizione della percentuale spettante a ciascuna Regione all’effettuazione di gare nel relativo territorio. Aggiungere all’articolo 3-bis, comma 1, del d.l. n. 138/2011 (convertito in legge n. 148/2011) un inciso che inserisca tra i criteri di definizione dei bacini o dei lotti oggetto della gara la necessità di garantire la più ampia partecipazione degli operatori economici. In particolare, dopo la frase “la dimensione degli ambiti o bacini territoriali ottimali di norma deve essere non inferiore almeno a quella del territorio provinciale” si propone di aggiungere “e, per il trasporto pubblico locale, la suddivisione del bacino in lotti non deve essere tale da pregiudicare, in relazione alle caratteristiche del mercato e degli operatori attivi, la più ampia partecipazione degli operatori economici”. In relazione alla possibilità di esclusione dalla partecipazione alle gare, eliminare la recente modifica dell’articolo 18 del d.lgs n. 422/1997 introdotta dall’articolo 1, comma 556, della legge 27 dicembre 2013 n. 147, nonché modificare il medesimo articolo 18 il comma 2, lettera a) introducendo l’obbligo – assistito da opportune sanzioni – di cessione al nuovo gestore del materiale necessario per l’espletamento del servizio, dei beni strumentali e delle relative pertinenze proprietarie, a fronte di una corresponsione economica da parte del subentrante pari al valore contabile iniziale non ancora ammortizzato, al netto di eventuali contribuzioni pubbliche, noto prima dell’espletamento della gara. Le concorrenza nel settore degli autoservizi di trasporto passeggeri non di linea L’Autorità ha più volte segnalato, intervenendo sia sulla disciplina dei taxi che su quella degli NCC, la distorsione riconducibile al fatto che i trasporti non di linea disciplinati dalla l. n. 21/1992 19 L’esclusione dalle gare delle società destinatarie di affidamenti non conformi al combinato disposto degli articoli 5 e 8, paragrafo 3, del citato regolamento (CE) n. 1370/2007, la cui durata ecceda il termine del 3 dicembre 2019, non appare giustificata in considerazione del fatto che lo stesso Regolamento, all’articolo 8, paragrafo 3, non esclude che contratti la cui durata ecceda tale termine possano considerarsi conformi. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 siano stati esclusi dall’ambito di applicabilità delle norme di liberalizzazione introdotte dai d.l. nn. 138/2011, 201/2011 e 1/2012. In particolare, l’Autorità ha auspicato l’abolizione degli elementi di discriminazione competitiva tra taxi e NCC in una prospettiva di piena sostituibilità dei due servizi. L’inadeguatezza del complesso delle norme vigenti emerge anche in considerazione delle nuove possibilità offerte dall’innovazione tecnologica che ha determinato l’affermazione di diverse piattaforme on line che agevolano la comunicazione fra offerta e domanda di mobilità, consentendo un miglioramento delle modalità di offerta del servizio di trasporto di passeggeri non di linea, in termini sia di qualità sia di prezzi. Con riguardo ai servizi NCC, non possono che ribadirsi le perplessità più volte avanzate dall’Autorità con riferimento ai vincoli territoriali previsti dalla normativa di settore che limitano l’esercizio dell’attività al territorio del Comune che ha rilasciato l’autorizzazione e sono pertanto suscettibili di restringere significativamente il confronto concorrenziale. Tale è infatti l’effetto congiunto che scaturisce dall’obbligo di disporre di sedi e rimesse site nel Comune che ha rilasciato l’autorizzazione, di stazionare e sostare solo all’interno delle predette rimesse, di tornare alla rimessa per l’offerta di ogni nuova prestazione. Più in generale, l’Autorità ha auspicato una maggiore convergenza e intercambiabilità tra taxi e NCC, posto che entrambi tali servizi si pongono in funzione integrativa del TPL, notoriamente carente. Tali limiti appaiono ancor più ingiustificati ed anacronistici in considerazione delle nuove possibilità offerte dalle piattaforme di comunicazione on line tra utenti e operatori NCC e taxi. Proposte Si propone di modificare la legge 15 gennaio 1992, n. 21, nel senso di abrogare le limitazioni territoriali previste per l’esercizio del noleggio con conducente ed in particolare l’articolo 3, comma 3, l’articolo 8, comma 3 e l’articolo 11, comma 4. Rifiuti La filiera dei rifiuti è composta da una prima fase (raccolta) che si suddivide in raccolta di rifiuti solidi urbani (RSU), svolta da un soggetto che detiene un’esclusiva e in raccolta di rifiuti speciali, svolta in concorrenza. A valle della raccolta si trovano fasi successive (smaltimento, recupero energetico, recupero di materia, riciclo) che possono anch’esse prestarsi ad essere svolte in concorrenza. Nei confronti dell’esclusiva per la raccolta di RSU, l’Autorità è più volte intervenuta auspicando da un lato che essa venisse quantomeno concessa attraverso meccanismi di concorrenza per il mercato (gare) e dall’altro che il perimetro della riserva venisse limitato allo stretto indispensabile. In relazione al primo profilo, appare evidente che per la raccolta di RSU è ancora molto vasto il ricorso all’affidamento diretto in assenza dei requisiti previsti per la praticabilità dell’in house providing. Sulla necessità di regolarizzare le modalità di affidamento dei servizi, al fine di minimizzare i costi (e, dunque, le tariffe pagate dai consumatori-utenti e/o i sussidi) nonché di massimizzare i ricavi ottenibili dalla valorizzazione del materiale raccolto, si rinvia a quanto già osservato in via generale per i servizi pubblici locali. In relazione al secondo profilo, l’arbitraria estensione dell’esclusiva da parte degli Enti competenti riduce il livello di concorrenza anche negli ambiti già aperti al confronto concorrenziale. In 97 98 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 particolare, il potere dei comuni di “assimilare” i rifiuti speciali a quelli urbani ha sottratto quote rilevanti di fatturato alla libera iniziativa economica, riconducendole nell’ambito dell’esclusiva concessa al gestore di RSU. Dalla raccolta differenziata di RSU effettuata dai gestori e da quella di rifiuti speciali prende origine l’attività di recupero e riciclo che completa la filiera dei rifiuti. Poiché la diffusione di tali attività è desiderabile anche sotto profili extra-economici (soprattutto ambientali), la loro promozione non si basa sui soli incentivi economici diretti ma anche su una modalità ulteriore stabilita per legge e imperniata, soprattutto per l’importante segmento dei rifiuti da imballaggio, sul sistema consortile. A questo scopo, l’articolo 217, comma 2, del d.lgs. n. 152/2006 (Testo Unico dell’Ambiente, di seguito “TUA”) individua nei produttori e negli utilizzatori di imballaggi i soggetti obbligati a garantire la corretta ed efficace gestione ambientale dei rifiuti da imballaggio. A tal fine, l’articolo 221, commi 1, 2 e 3, TUA prevede che questi soggetti aderiscano o costituiscano dei sistemi di gestione e ne finanzino l’attività, scegliendo tra tre possibilità: i) l’adesione al CONAI e al relativo consorzio di filiera; ii) l’organizzazione di un sistema autonomo; iii) la creazione di un sistema cauzionale di restituzione. Il legislatore ha pertanto individuato nel consorzio il principale strumento per la promozione del riciclo dei rifiuti, ma ha anche previsto dei sistemi alternativi (autonomo e cauzionale), che si configurano come concorrenti del sistema consortile sui mercati dell’organizzazione e gestione della raccolta e avvio al riciclo dei rifiuti da imballaggio. Per costituire un sistema autonomo, in forma individuale o collettiva, occorre presentare un’istanza al MATTM richiedendo il riconoscimento del progetto di sistema di gestione, secondo la procedura le cui linee istitutive sono stabilite dall’articolo 221, comma 5, TUA. La definizione dei criteri per l’assimilazione Attraverso l’assimilazione il gestore in esclusiva di RSU può raccogliere anche i rifiuti speciali, sottraendo quote di fatturato alla libera iniziativa economica. Secondo il TUA, la definizione dei criteri qualitativi e quali-quantitativi per stabilire a quali rifiuti estendere la assimilazione ai RSU è di competenza del MATTM (d.lgs. n. 152/2006, articolo 195, comma 2, lettera e). Sebbene già sollecitato in passato dall’Autorità (cfr. AS922 - Criteri di assimilabilità dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani del 29 marzo 2012), il Ministero dal 2006 non ha mai provveduto alla definizione dei suddetti criteri. Di recente, il d.l. 6 marzo 2014, n. 16, convertito dalla legge 2 maggio 2014, n. 68, ha apportato una modifica al comma 649, articolo 1 della legge di stabilità 2014 (l. n. 147/2013) stabilendo che ogni Comune, con proprio regolamento, “individua le aree di produzione di rifiuti speciali non assimilabili e i magazzini di materie prime e di merci funzionalmente ed esclusivamente collegati all’esercizio di dette attività produttive ai quali si estende il divieto di assimilazione”. La nuova norma attribuisce dunque ai Comuni un’ampia discrezionalità nell’individuare i rifiuti cui si applica il divieto di assimilazione rendendo ancor più gravi le conseguenze del ritardo dell’amministrazione centrale dello Stato nella elaborazione dei criteri per l’assimilazione dei rifiuti speciali ai rifiuti solidi urbani. Proposte L’Autorità ritiene necessario il tempestivo esercizio da parte del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare della competenza di cui all’articolo 195, comma 2, lettera e) del d.lgs. n. 152/2006 ai fini dell’individuazione dei criteri qualitativi e quali-quantitativi alla stregua dei quali è possibile assimilare i rifiuti speciali ai rifiuti solidi urbani (RSU). E’, inoltre, BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 necessaria la modifica dell’articolo 1, comma 649, della l. n. 147/2013, al fine di eliminare la disposizione che attribuisce ampia discrezionalità ai Comuni nell’individuare i rifiuti cui si applica il divieto di assimilazione. La procedura di autorizzazione dei sistemi autonomi La disciplina che ha costruito il sistema di incentivi allo sviluppo del recupero e riciclo dei rifiuti da imballaggio imperniato sul sistema dei consorzi si caratterizza per un evidente favor legis per il sistema consortile, ponendo un implicito disincentivo alla costituzione di sistemi alternativi . In particolare, le seguenti norme presentano degli aspetti critici sul piano concorrenziale: i) l’articolo 221, comma 5, TUA, che attribuisce al CONAI un ruolo preminente nel processo di riconoscimento dei sistemi autonomi; il CONAI infatti deve fornire il proprio parere in merito all’istanza del sistema autonomo, che, una volta autorizzato, diventerà suo concorrente nel mercato della gestione dei rifiuti da imballaggio. Appare di tutta evidenza, pertanto, che CONAI si trovi a svolgere tale ruolo in una situazione di conflitto di interesse. ii) l’articolo 221, comma 3, lettera a), TUA prevede che i sistemi autonomi debbano organizzare la gestione dei propri rifiuti su tutto il territorio nazionale; l’imposizione dell’obbligo della copertura dell’intero territorio nazionale, costringe i sistemi autonomi a dotarsi di capillari sistemi di raccolta che potrebbero risultare sovradimensionati rispetto alle effettive esigenze. Tale obbligo, benché non discriminatorio in quanto imposto anche al sistema consortile appare comunque introdurre per i sistemi autonomi un incremento dei costi di ingresso nel mercato non giustificato da obiettivi di natura ambientale. L’obbligo gravante sui sistemi autonomi di raccogliere i rifiuti “propri”, invece, appare discriminatorio, in quanto impone obblighi di tracciabilità e di rendicontazione più gravosi di quanto non sia imposto al sistema consortile, il quale può raggiungere gli obiettivi di riciclo imposti dalla legge limitandosi a raccogliere imballaggi della medesima natura/tipologia, senza necessariamente verificare che questi provengano dai propri associati. Proposte L’Autorità ritiene non opportuno il coinvolgimento del CONAI nella procedura autorizzativa, come oggi previsto dall’articolo 221, comma 5, TUA, ed auspica che le valutazioni tecniche per la autorizzazione del sistema autonomo siano affidate ad un organo terzo ed indipendente, quale, ad esempio, l’ISPRA. Inoltre, l’Autorità ritiene che l’articolo 221, comma 3, lettera a), del TUA debba consentire per il sistema autonomo il raggiungimento degli obiettivi minimi di riciclo imposti dalla normativa nazionale e comunitaria anche attraverso la gestione di rifiuti di produttori diversi da quelli aderenti al sistema autonomo, senza che questo sia obbligato ad organizzare tali attività in tutto il territorio nazionale. Le aree la cui copertura può risultare non economicamente vantaggiosa potrebbero essere raggiunte da CONAI o da altro soggetto incaricato di svolgere tale servizio pubblico. SOCIETA’ PUBBLICHE La disciplina delle società pubbliche è stata caratterizzata, negli ultimi anni, da continui interventi legislativi, spesso non omogenei tra loro, rispetto ai quali anche le decisioni giurisprudenziali non hanno svolto l’auspicato ruolo chiarificatore; tale stratificazione normativa ha reso difficoltosa 99 100 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 l’individuazione sia delle norme applicabili ai singoli casi, sia degli obiettivi politici ed economici che si intendevano perseguire. Come noto, il legislatore ha introdotto numerose disposizioni volte a limitare il dispendio di risorse pubbliche e a ridurre il numero delle società pubbliche, ove non strettamente necessarie per le finalità istituzionali degli enti partecipanti (dall’articolo 13 del d.l. n. 223 del 2006 al recente articolo 23 del d.l. n. 66 del 2014), a volte seguite da pronunce anche di incostituzionalità della Corte costituzionale. E’, quindi, necessario un intervento di semplificazione e riconduzione ad unità del quadro normativo, sia per esigenze di certezza del diritto decisive per l’operatività delle imprese interessate – le quali costituiscono un elemento spesso imprescindibile nella crescita e nello sviluppo economico del Paese, operando in settori strategici, quali energia, trasporti, infrastrutture – sia per correggere alcune patologie idonee a pregiudicare la concorrenza e la spesa pubblica. La razionalizzazione delle società pubbliche, pur con le dovute differenziazioni tra società in house, società miste e altre tipologie, si rende necessaria per assicurare che l’utilizzo di tale strumento non determini distorsioni della concorrenza, attraverso ad esempio società non completamente soggette alle leggi del mercato (alcune di esse non possono fallire) e che possono pregiudicare operatori privati spesso più efficienti. Sarebbe, altresì, necessario un processo di riordino delle società pubbliche, anche di quelle che gestiscono servizi pubblici locali; sebbene tale processo possa comportare nel breve periodo problemi di natura occupazionale, questi possono essere più utilmente affrontati attraverso strumenti quali una politica di riqualificazione e ricollocazione dei dipendenti in esubero o, in alternativa, mediante adeguati ammortizzatori, utilizzando a tal fine le risorse finanziarie derivanti da una più efficiente gestione delle società stesse. Tale processo di riordino implicherebbe costi più contenuti di quelli che la collettività sopporta per il finanziamento di imprese locali prive di scopi economici diversi dal mero sostegno all’occupazione e, soprattutto, per la mancata crescita economica, purché si pongano in essere interventi volti a evitare il rischio di successivi e ingiustificati incrementi delle tariffe dei servizi pubblici locali. Proposte Al fine di consolidare e rendere efficace il piano di razionalizzazione delle società pubbliche locali, previsto dal d.l. n. 2014/66, è necessario raccogliere e coordinare tutte le varie disposizioni vigenti in un unico testo normativo al fine di individuare norme chiare e certe applicabili alle società pubbliche (costituzione di uno ‘statuto unitario’). Sotto altro profilo, occorre razionalizzare le società pubbliche esistenti (in termini di numero e competenze) e garantire gestioni efficienti. Ai fini della razionalizzazione si dovrebbe estendere l’obbligo di dismissione alle società pubbliche locali che registrano perdite di bilancio, procedendo altresì alla riduzione del numero di esercizi in perdita attualmente previsto all’articolo 1, comma 555, della l. n. 147 del 2013. Per assicurare gestioni efficienti andrebbe in ogni caso previsto il divieto di rinnovare gli affidamenti in essere, ed in particolare quelli in house, alle società pubbliche che conseguono un risultato negativo per un numero di esercizi analogo a quello individuato per l’obbligo di dismissione o che forniscono beni e servizi a prezzi superiori a quelli di mercato. 101 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 La possibilità di procedere al ripianamento delle predite dovrebbe essere, inoltre, ammessa solo ove la decisione dell’autorità pubblica risponda ai criteri che avrebbe adottato un normale operatore di mercato nelle stesse circostanze. IL PRESIDENTE Giovanni Pitruzzella 102 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 PRATICHE COMMERCIALI SCORRETTE IP206 - SOLUZIONI PER ABITARE/HABITAT - FIDELITY CARD Provvedimento n. 24987 L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO NELLA SUA ADUNANZA del 19 giugno 2014; SENTITO il Relatore Dottoressa Gabriella Muscolo; VISTA la Parte II, Titolo III, del Decreto Legislativo 6 settembre 2005, n. 206, recante “Codice del Consumo” e successive modificazioni (di seguito, Codice del Consumo); VISTO l’art. 27, comma 12, del Codice del Consumo, come modificato dall’art. 1, comma 6, del Decreto Legislativo n. 21/2014, che ha confermato il massimo edittale della sanzione nella misura di 5.000.000 di euro già stabilito dall’art. 23, comma 12-quinquiesdecies, del D.L. 6 luglio 2012, n. 95, abrogato dallo stesso Decreto Legislativo n. 21/14, in base al quale in caso di inottemperanza ai provvedimenti d’urgenza o a quelli inibitori o di rimozione degli effetti, l'Autorità applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 5.000.000 euro e nei casi di reiterata inottemperanza l'Autorità può disporre la sospensione dell'attività di impresa per un periodo non superiore a trenta giorni; VISTA la legge 24 novembre 1981, n. 689; VISTO l'art. 19 del “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, clausole vessatorie” (di seguito, Regolamento), adottato dall’Autorità con delibera dell’8 agosto 2012; VISTA la propria delibera n. 24533 del 2 ottobre 2013, con la quale l’Autorità ha accertato la scorrettezza della pratica commerciale posta in essere dal mese di settembre 2010 dalla società Soluzioni per Abitare S.r.l., consistente nel fornire ai consumatori informazioni inesatte, incomplete o non vere in ordine alla natura, alle caratteristiche e alle condizioni economiche dell’offerta promozionale del professionista, nonché nella complessiva ingannevolezza delle modalità utilizzate da quest’ultimo al fine di indurre i consumatori a concludere, inconsapevolmente, contratti finalizzati all’acquisto di articoli per la casa; VISTI gli atti del procedimento; CONSIDERATO quanto segue: 1. Con provvedimento n. 24533 del 2 ottobre 2013 (PS8495), l’Autorità ha accertato la scorrettezza della pratica commerciale messa in atto da Soluzioni per Abitare S.r.l. consistente nel fornire ai consumatori, nel corso di un primo contatto telefonico e di una successiva visita a domicilio, informazioni ingannevoli e omissive sulla natura, caratteristiche e sulle condizioni economiche del prodotto promosso. In particolare, i potenziali clienti venivano contattati telefonicamente per concordare la consegna a domicilio di una Card gratuita per l’acquisto di BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 articoli per la casa a prezzi particolarmente scontati (fino al 50%) e, nel corso di tale visita, erano indotti a sottoscrivere un modulo contrattuale asseritamente finalizzato alla sola consegna della Card ma che invece li impegnava ad effettuare acquisti obbligatori dal catalogo del professionista, per un importo anche di diverse migliaia di euro. 2. Nel corso della telefonata, i consumatori non erano posti nella condizione di poter conoscere, sin dal primo contatto, la reale natura e le effettive condizioni della proposta del professionista, essendo indotti a ritenere che l’iniziativa promozionale riguardasse semplicemente l’offerta gratuita di una tessera sconto spendibile per eventuali futuri acquisti. Inoltre, caratteristiche, natura e convenienza economica dell’offerta non erano meglio chiarite nel corso del successivo incontro presso il domicilio dei consumatori, né dal contenuto informativo del modulo sottoposto alla firma del consumatore in occasione di tale incontro. Solo una volta scaduti i termini per esercitare il diritto di recesso, quando i consumatori erano ormai vincolati al contratto sottoscritto e al relativo impegno di acquisto, gli stessi venivano a conoscenza della reale natura e finalità del modulo sottoscritto. 3. Alla luce di tali considerazioni, l’Autorità ha deliberato che la pratica commerciale posta in essere da Soluzioni per Abitare S.r.l. era in violazione degli articoli 20, 21, comma 1, lettere b), c) e d), 22, 23, lettere g) e v), 24, 25, lettere b), d) ed e), del Codice del Consumo e ne ha vietato l’ulteriore diffusione. 4. Con richieste di intervento pervenute ininterrottamente successivamente alla notifica del provvedimento del 2 ottobre 2013, alcuni consumatori e loro associazioni hanno segnalato la reiterazione della pratica commerciale oggetto del provvedimento sopra citato. In particolare, a seguito di una telefonata da parte di agenti di Soluzioni per Abitare S.r.l. in cui viene prospettata la consegna gratuita a domicilio di una tessera sconto e di un catalogo pubblicitario, i consumatori sarebbero indotti a sottoscrivere un modulo, presentato come necessario per ottenere una tessera sconto per eventuali futuri acquisti di merce, a prezzo scontato. In realtà, in occasione della visita di un secondo agente, i consumatori vengono edotti della circostanza che, avendo sottoscritto il suddetto modulo, si sono impegnati ad acquistare articoli commercializzati da Soluzioni per Abitare S.r.l., per il valore di 2900 euro. 5. Nelle date 6 marzo 2014 e 21 maggio 2014 è stata acquisita documentazione che consente di affermare che le denominazioni “habitat” e “Abitare” apposte sui moduli sottoscritti dai consumatori sono riferibili sempre a Soluzioni per Abitare S.r.l.. Infatti, il numero di partita IVA e l’indirizzo indicati sui moduli ora in diffusione, che riportano i loghi “habitat” e “Abitare”, sono gli stessi della società Soluzioni per Abitare S.r.l.1. 6. Inoltre, i moduli contrattuali attualmente in uso differiscono solo per il logo e per alcune differenze grafiche del tutto marginali rispetto a quelli oggetto del procedimento PS8495 concluso con la delibera n. 24533 del 2 ottobre 2013. 7. Il citato provvedimento n. 24533 adottato in data 2 ottobre 2013, risulta notificato al professionista il 6 febbraio 2014. Pertanto, dalle evidenze documentali, risulta che la pratica ritenuta scorretta è stata nuovamente diffusa successivamente alla data di notifica. 1 Cfr. visura camerale di Soluzioni per Abitare S.r.l., da cui risulta altresì che essa è ancora attiva, mantenendo l’originaria denominazione. 103 104 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 8. Ricorrono, in conclusione, i presupposti per l’avvio del procedimento previsto dall’art. 27, comma 12, del Codice del Consumo volto all’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 5.000.000 euro. RITENUTO, pertanto, che i fatti accertati integrano una fattispecie di inottemperanza alla delibera dell’Autorità n. 24533 del 2 ottobre 2013, ai sensi dell’art. 27, comma 12, del Codice del Consumo; DELIBERA a) di contestare alla società Soluzioni per Abitare S.r.l. la violazione di cui all’art. 27, comma 12, del Codice del Consumo, per non aver ottemperato alla delibera dell’Autorità n. 24533 del 2 ottobre 2013; b) l’avvio del procedimento per eventuale irrogazione della sanzione pecuniaria di cui all’art. 27, comma 12, del Codice del Consumo. c) che il responsabile del procedimento è la dott.ssa Roberta Di Mei; d) che può essere presa visione degli atti del procedimento presso la Direzione Servizi, della Direzione Generale per la Tutela del Consumatore, dell’Autorità, dai legali rappresentanti della società Soluzioni per Abitare S.r.l., ovvero da persone da essa delegate; e) che entro il termine di trenta giorni dalla notificazione del presente provvedimento, gli interessati possono far pervenire all’Autorità scritti difensivi e documenti, nonché chiedere di essere sentiti; f) che il procedimento deve concludersi entro centoventi giorni dalla data di comunicazione del presente provvedimento. Il presente provvedimento verrà comunicato ai soggetti interessati e pubblicato nel Bollettino dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. IL SEGRETARIO GENERALE Roberto Chieppa IL PRESIDENTE Giovanni Pitruzzella 105 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 PS/8976 – ROGER VIVIER – SITI CONTRAFFATTI Avviso di adozione di provvedimento di chiusura del procedimento L’AUTORITA’ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO Informativa di adozione del provvedimento di chiusura del procedimento, ai sensi dell’articolo 19, comma 2, del Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, clausole vessatorie (di seguito, Regolamento), successivamente sostituito dal “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, clausole vessatorie” (di seguito, Nuovo Regolamento), adottato dall’Autorità con delibera del 5 giugno 2014, in relazione al procedimento PS/8976 – Roger Vivier – Siti contraffatti. Il citato procedimento si è concluso con il provvedimento n. 24701, adottato dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato in data 10 dicembre 2013 e pubblicato sul Bollettino settimanale dell’Autorità n. 11 del 17 marzo 2014, con il quale è stata deliberata la scorrettezza delle pratiche commerciali contestate alla Parte, Sig. Jin Wu, con la comunicazione di avvio prot. n. 0030699 del 28 maggio 2013. La pubblicazione del presente avviso sul Bollettino settimanale dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, viene effettuata ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 6, comma 2 del Regolamento, attesa la mancata ricezione di riscontri al tentativo di trasmissione a mezzo Raccomandata A.R., della comunicazione della decisione prot. n. 0024291 del 28 aprile 2014. Nel caso di specie, infatti, la Parte è risultata sconosciuta all’indirizzo indicato in sede di registrazione dei domini rogervivier2013.com, rogerviviersoldes.com, usrogervivier.com, rogervivierer.com, rogervivierny.com, frrogervivier.com, rogervivierr.com, rogerviviershop.org, rvboots.com e rvonlinestore.com. Per qualsiasi comunicazione indirizzata all’Autorità, relativa al caso in questione, si prega di citare la Direzione Energia e Industria della Direzione Generale Tutela del Consumatore ed il riferimento PS/8976. IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO 106 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 CLAUSOLE VESSATORIE CV99 - IL GLOBO VIGILANZA-CONTRATTI SETTORE DELLA VIGILANZA PRIVATA Provvedimento n. 24957 L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO NELLA SUA ADUNANZA del 5 giugno 2014; SENTITO il Relatore Dottor Salvatore Rebecchini; VISTA la Parte III, Titolo I del Decreto Legislativo 6 settembre 2005, n. 206, recante “Codice del Consumo” e successive modificazioni (di seguito, Codice del Consumo); VISTO il “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, clausole vessatorie” (di seguito, Regolamento), adottato dall’Autorità con delibera dell’8 agosto 2012, pubblicato nella G.U. n. 200 del 28 agosto 2012; VISTI gli atti del procedimento; CONSIDERATO quanto segue: I. LE PARTI 1. Globo Vigilanza S.r.l. (di seguito, Globo Vigilanza), in qualità di professionista, ai sensi dell’art. 3 del Codice del Consumo. Globo Vigilanza è attiva prevalentemente nella regione Toscana nella fornitura di servizi di vigilanza privata. Rientrano in tale attività la vigilanza e la custodia di beni mobili o immobili, che non implicano l'esercizio di pubbliche funzioni o lo svolgimento di attività che disposizioni di legge o di regolamento riservano agli organi di polizia. 2. FEDERCONSUMATORI - iscritta nell’elenco delle associazioni di consumatori e degli utenti ai sensi dell’art.137 del Codice del Consumo - in qualità di segnalante. II. LE CLAUSOLE OGGETTO DI VALUTAZIONE 3. Le clausole oggetto di valutazione nel presente provvedimento hanno per oggetto o per effetto di: a) limitare le azioni o i diritti del consumatore in caso di inadempimento totale o parziale o di adempimento inesatto da parte del professionista e sancire a carico del consumatore decadenze, limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, limitazioni all’adduzione di prove, inversioni o modificazioni dell’onere della prova; b) stabilire un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per comunicare la disdetta al fine di evitare la tacita proroga o rinnovazione; c) imporre al consumatore, in caso di inadempimento o di ritardo nell’adempimento e di risoluzione anticipata per qualsiasi causa, il pagamento di penali di importo manifestamente elevato. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 4. Oggetto di valutazione sono altresì le clausole di indicizzazione del prezzo non redatte in modo chiaro e comprensibile. 5. Le clausole in esame sono presenti nelle condizioni contrattuali contenute nel modello contrattuale predisposto da Globo Vigilanza avente ad oggetto il “Servizio di Vigilanza per abitazioni”, che ricomprende la fornitura del servizio e delle apparecchiature per il suo svolgimento. 6. Ai fini della presente valutazione, assumono rilevanza i soli contratti standard conclusi da Globo Vigilanza con i consumatori persone fisiche o soggetti agli stessi assimilabili, quali i condominii composti da consumatori. 7. Costituiscono oggetto della presente valutazione le clausole di seguito trascritte: “1) L’istituto di vigilanza non risponde dell’efficienza dell’impianto di allarme utilizzato dal cliente, della sua omologazione, approvazione ministeriale od altro”. “5) L’istituto di vigilanza avrà il diritto di adeguare in qualsiasi momento l’importo del canone in base all’aumento dei costi (salari, oneri, riflessi, carburante, etc.), prendendo a riferimento l’indice ISTAT di aumento prezzi al consumo verificatosi a decorrere dalla data dell’accordo, ferma restando la facoltà di risolvere il contratto per eccessiva onerosità sopravvenuta ex art. 1467 c.c.”. “6) Il presente accordo ha la durata minima di anni tre. Nel caso in cui non venga inviata disdetta dal cliente da pervenire all’istituto di vigilanza almeno tre mesi prima della scadenza con lettera raccomandata con ricevuta di ritorno, l’accordo si rinnoverà per altri tre anni e così di seguito in mancanza di tempestiva disdetta”. “8) Riconosciamo che in ogni caso l’Istituto di Vigilanza non ha responsabilità per eventuali danni o furti subiti da beni sottoposti al servizio di vigilanza1[...]”. “10) Nel caso in cui il cliente sia inadempiente ex art. 1455 c.c. ad una qualsiasi clausola del presente accordo, l’istituto di vigilanza ha il diritto di risolverlo trattenendo i canoni percepiti ed il cliente dovrà pagare comunque in un’unica soluzione l’importo di tutti i canoni maggiorati di IVA fino alla data di scadenza del contratto o, in mancanza di fornitura di impianti di allarme, in misura pari a dodici mensilità ”. “12) L’utente è tenuto a comunicare eventuali irregolarità nel servizio mediante comunicazione scritta entro 48 ore dalla avvenuta irregolarità. La mancata segnalazione nei modi e nei termini di 1 “8. Vi solleviamo da qualsiasi responsabilità per il mancato collegamento e/o conseguente mancato intervento operativo dipendente da fenomeni atmosferici, interferenze e interruzioni […] e per ogni fatto dipendente da cause impreviste e/o imprevedibili e/o comunque fortuite e/o di forza maggiore nonché per ogni e qualsiasi eventuale guasto all’impianto ed alle apparecchiature di allarme non preventivamente comunicatoci. Riconosciamo inoltre che il Vs. Istituto non si assume alcun obbligo di risultato. Pertanto la Vs. responsabilità non sussiste per la pura e semplice circostanza che furti, rapine, danni, o sinistri si siano prodotti. E’ chiarito e da noi accettato che il Vs Istituto non potrà essere responsabile per danni derivanti da fatti o atti estranei al suo ambito di controllo e/o prevedibilità”. 107 108 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 cui sopra solleva l’Istituto di Vigilanza da ogni responsabilità e preclude all’utente qualsiasi richiesta di risoluzione contrattuale per inadempienza”. III. LE RISULTANZE ISTRUTTORIE a) L’iter del procedimento a.1) Attività preistruttoria e avvio del procedimento 8. Secondo le informazioni acquisite ai fini dell’applicazione dell’articolo 37 bis del Codice del Consumo, e in particolare sulla base della segnalazione della FEDERCONSUMATORI Lucca2 nonché delle informazioni e della documentazione contrattuale fornite da Globo Vigilanza in data 24 ottobre 20133, in risposta ad una richiesta di informazioni dell’8 agosto 20134, il 13 febbraio 2014, è stato avviato il procedimento CV99 - Il Globo Vigilanza-Contratti - Settore della vigilanza privata nei confronti di Globo Vigilanza. 9. Nella comunicazione di avvio del procedimento è stato rappresentato a Globo Vigilanza che le clausole descritte al punto II del presente provvedimento, in sé o in collegamento tra loro, tenuto conto delle altre clausole contrattuali, avrebbero potuto essere vessatorie ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 2, lettere b), f), i) e t), comma 6, 35, comma 1, del Codice del Consumo in quanto tali da determinare, a carico del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi derivanti dal contratto. a.2) Il procedimento 10. Contestualmente alla comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’articolo 12, comma 1, del Regolamento, è stata formulata una richiesta di informazioni a Globo Vigilanza, chiedendo altresì elementi tali da superare la presunzione di vessatorietà di cui all’articolo 33, comma 2, lettere b), f), i) e t), del Codice del Consumo. 11. Informata l’Autorità nella sua adunanza del 12 febbraio 2014, ai sensi dell’art. 21, comma 6, del Regolamento, il 13 febbraio 2014 è stata disposta la consultazione di cui all’articolo 37 bis, comma 1, del Codice del Consumo tramite la pubblicazione di un comunicato sul sito istituzionale dell’Autorità. Nell’ambito della consultazione, sono pervenute le osservazioni dell’Unione Nazionale Consumatori, in data 10 marzo 20145, e del CODACONS, in data 17 marzo 20146. 12. In data 5 marzo 20147 e 8 aprile 20148 sono pervenute le memorie di Globo Vigilanza con le informazioni richieste nella comunicazione di avvio. Globo Vigilanza ha avuto accesso agli atti in data 24 aprile 2014. 13. In data 24 marzo 2014, presso gli uffici dell’Autorità, si è svolta l’audizione di Globo Vigilanza9, ai sensi dell’articolo 12, comma 2, del Regolamento. 2 Cfr. doc. 1 del fascicolo istruttorio. 3 Doc. 2. 4 Doc. 3. 5 Doc. 10. 6 Doc. 11. 7 Doc. 6. 8 Doc. 13. 9 Doc. 12. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 14. In data 5 maggio 2014 è stata comunicata alle Parti la data di conclusione della fase istruttoria ai sensi dell’articolo 16, comma 1, del Regolamento. 15. In data 13 maggio 201410, Globo Vigilanza ha fatto pervenire note conclusive, successivamente integrate in data 20 maggio 201411. b) Gli esiti della consultazione sul sito internet dell’Autorità 16. Nel corso della consultazione, in data 10 marzo 2014, l’Unione Nazionale Consumatori ha rilevato la vessatorietà delle clausole oggetto di contestazione in sede di avvio del procedimento. 17. In merito alla clausola di cui al punto 1 del contratto denominato “Servizio di Vigilanza per abitazioni”, l’Unione Nazionale Consumatori ne ha rilevato il contenuto generico tale da esonerare da responsabilità Globo Vigilanza anche nel caso in cui l’allarme sia stato fornito dallo stesso istituto. Per quanto concerne la clausola in tema di variazione del prezzo, la predetta associazione ha rilevato che essa crea un significativo squilibrio tra i contraenti poichè non prevede per il consumatore la possibilità di sciogliersi dal vincolo contrattuale a seguito della modifica unilaterale delle condizioni economiche dello stesso. Inoltre, la clausola tenderebbe a far ricadere sul consumatore il rischio d’impresa che dovrebbe invece ricadere sul solo professionista. In merito alla durata del contratto, si osserva che essa dovrebbe essere riportata in maniera chiara nella pagina iniziale del contratto. In ordine alla clausola contenuta al punto 8, Unione Nazionale Consumatori ha rilevato che essa andrebbe eliminata perché escluderebbe qualsiasi responsabilità in capo a Globo Vigilanza in caso di eventi non attribuibili alla responsabilità del consumatore. Circa la clausola relativa alla penale per inadempimento, l’Unione Nazionale Consumatori ne sottolinea la vessatorietà posto che non prevede analoga facoltà di risoluzione in capo al consumatore. Infine, la clausola di cui al punto 12 sul termine per presentare eventuali reclami sarebbe vessatoria in quanto l’evento da cui decorre il termine di 48 ore può non essere conosciuto dal consumatore entro il predetto periodo temporale. 18. Nel contributo pervenuto in data 17 marzo 2014, anche il CODACONS ha rilevato la vessatorietà delle clausole oggetto di contestazione. 19. Per quanto concerne la clausola di cui al punto 1, il CODACONS ha rappresentato che essa limita la responsabilità del professionista in modo inaccettabile, in quanto il cliente acquista il dispositivo con il presupposto che esso sia funzionale all’uso. In merito alla clausola di cui al punto 5 che attribuisce a Globo Vigilanza il diritto di variare il prezzo del servizio, si rileva che essa dovrebbe prevedere la possibilità di recedere per il consumatore, al verificarsi delle stesse condizioni delineate per il professionista. La clausola di cui al punto 6, relativa al rinnovo automatico del contratto nel caso in cui non sia data disdetta tempestivamente, è ritenuta vessatoria laddove obbliga il cliente per altri 3 anni. Inoltre, il termine di tre mesi precedenti alla scadenza per inviare disdetta appare eccessivo, in violazione dell’articolo 33 comma 2, lettera i), del Codice del Consumo. Per quanto concerne la clausola di cui al punto 8, il CODACONS ritiene che essa introduca una limitazione di responsabilità inammissibile per il tipo di contratto proposto dal professionista. 10 Doc. 16. 11 Doc. 17. 109 110 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 In ordine alla clausola di cui al punto 10, si rileva che essa impone al consumatore, in caso di inadempimento o di ritardo nell'adempimento, il pagamento di una somma di denaro a titolo di risarcimento, clausola penale o altro titolo equivalente d'importo manifestamente eccessivo. Infine, per il CODACONS anche la clausola di cui al punto 12 limiterebbe la responsabilità del professionista in quanto il termine “irregolarità” non indicherebbe chiaramente l’evento da cui decorre il termine di 48 ore per un’eventuale denuncia da parte del cliente, termine che sarebbe peraltro esiguo. c) Le argomentazioni svolte da Globo Vigilanza e gli elementi forniti dal professionista nel corso del procedimento 20. Globo Vigilanza ha rilevato che l’attività di vigilanza privata presenta peculiari caratteristiche in quanto necessita del rilascio di un’autorizzazione ed è soggetta a rigide prescrizioni dettate da norme di legge e da regolamenti prefettizi e della questura competente nelle aree interessate dal servizio. Pertanto, essa necessita di una programmazione accurata nel tempo e di dislocazione sul territorio di uomini e mezzi. Tali circostanze giustificherebbero il contenuto di alcune clausole oggetto di valutazione nella comunicazione di avvio. 21. Le clausole presenti nelle condizioni contrattuali contenute nel modello contrattuale di Globo Vigilanza sono state oggetto di diverse modifiche nel corso del tempo a seguito di istanze rappresentate dalla clientela. Inoltre, vi è stato un confronto anche con la Camera di Commercio di Firenze come documentato dalla copia delle comunicazioni depositate in atti. In sede di trattativa, alcune clausole verrebbero in concreto ad essere modificate, come ad esempio, quella sulla durata che viene ridotta ad un anno. 22. Nel merito della valutazione delle singole clausole oggetto della comunicazione di avvio, Globo Vigilanza ha svolto considerazioni volte a giustificare la ratio del loro contenuto, negando il carattere vessatorio delle stesse. Allo stesso tempo, nel corso del procedimento e, in particolare, oltre che nella memoria dell’8 aprile 2014, nella nota conclusiva del 13 maggio 2014, il professionista ha rappresentato di voler modificare il loro contenuto al fine di eliminare i profili di criticità oggetto di contestazione. 23. Per quanto concerne la clausola di cui al punto 1 del contratto denominato “Servizio di Vigilanza per abitazioni”, che esonera il professionista per l’efficienza, l’omologazione o l’approvazione ministeriale dell’impianto di allarme, Globo Vigilanza ha osservato che tale clausola sarebbe in realtà relativa all’ipotesi in cui esso sia messo a disposizione dal cliente perché di sua proprietà o installato a sue spese nell’area da sorvegliare. In tali casi, gli impianti, in quanto non forniti da Globo Vigilanza, potrebbero essere privi dei requisiti di sicurezza e di efficienza. Pertanto, la previsione non si applicherebbe laddove sia Globo Vigilanza a fornire in comodato d’uso l’impianto in quanto in tal caso si applicherebbero le norme dettate dagli articoli 1803 c.c. e seguenti. 24. Nel corso del procedimento, Globo Vigilanza ha dichiarato di voler modificare il termine “utilizzato” con “di proprietà” del cliente consumatore12. 25. In ordine alla clausola di cui al punto 5 del contratto denominato “Servizio di Vigilanza per abitazioni”, relativa al potere di Globo Vigilanza di adeguare il corrispettivo, il professionista ha 12 “1. L'istituto di vigilanza non risponde dell'efficienza dell'impianto di allarme, della sua omologazione, approvazione ministeriale od altro, se di proprietà del cliente [sottolineatura aggiunta]”. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 sottolineato che la clausola nell’attuale formulazione sarebbe chiara in quanto sarebbe implicito il riferimento al 100% dell’indice ISTAT e che il periodo di ricalcolo sarebbe annuale. 26. Nel corso del procedimento, Globo Vigilanza ha rappresentato di voler specificare che il termine di decorso per l’applicazione dell’aumento è pari ad un anno successivo alla sottoscrizione e che il riferimento è alla totalità dell’indice ISTAT13. 27. In ordine alla clausola di cui al punto 6 avente ad oggetto l’indicazione del termine di disdetta pari a tre mesi per evitare alla scadenza del contratto il rinnovo tacito dello stesso, Globo Vigilanza ha fatto presente che tale termine è previsto per organizzare i dipendenti e i mezzi da impiegare per le zone territoriali da sorvegliare. Sul punto, il professionista ha segnalato l’importanza di definire i turni di lavoro e di comunicarli preventivamente alla locale questura. 28. Nel corso del procedimento, Globo Vigilanza ha rappresentato di voler modificare il punto 8, prevedendo un termine per la disdetta pari a due mesi e con rinnovo tacito di due anni14. 29. Relativamente alla clausola di cui al punto 8 del contratto relativo al servizio di vigilanza per abitazioni, Globo Vigilanza ha sottolineato che essa si limita a specificare che l’obbligazione cui essa è tenuta ha natura di obbligazioni di mezzi e non di risultato. Pertanto, ai sensi dell’articolo 1176 c.c., il suo adempimento richiede l’osservanza della diligenza del buon padre di famiglia indipendentemente dal raggiungimento del risultato, senza quindi poter tenere indenne il cliente da furti o altri eventi dannosi. 30. Nel corso del procedimento, Globo Vigilanza ha tuttavia comunicato di voler modificare la clausola in esame, aggiungendo nella prima frase, dopo la parola “vigilanza”, la specifica “non dipesi da comprovata negligenza del Vostro Istituto”15. 31. Per quanto concerne la clausola in tema di risoluzione di cui al punto 10 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni, laddove è previsto per l’ipotesi di risoluzione per inadempimento il pagamento dei canoni residui o di dodici mensilità, ove non sia fornito l’impianto d’allarme, Globo Vigilanza ha rappresentato che la clausola è stata oggetto di diverse modifiche nel corso degli anni volte a recepire le istanze di consumatori e associazioni di consumatori. La sua funzione è predeterminare il risarcimento del danno a favore di Globo Vigilanza in caso di risoluzione per inadempimento del cliente. 32. Nel caso di fornitura di apparecchiatura di allarme, ove viene richiesto il pagamento di tutti i canoni residui, esso sarebbe giustificato dalla circostanza che il professionista all’inizio del rapporto contrattuale deve acquistare l’impianto di allarme da installare presso il clienteconsumatore e confida nella durata triennale del contratto per ammortizzarne il costo. Diversamente non sarebbe possibile recuperare il costo di un impianto che, una volta messo a disposizione del cliente, è soggetto a usura e non è più di fatto utilizzabile presso altri clienti. 13 “5.L'istituto di vigilanza avrà i l diritto di adeguare annualmente, decorso un anno dalla sottoscrizione [sottolineatura aggiunta], l'importo del canone in base all'aumento dei costi (salari, oneri riflessi, carburante etc), prendendo a riferimento nella sua totalità [sottolineatura aggiunta] l'indice ISTAT di aumento dei prezzi al consumo, ferma restando la facoltà di risolvere il contratto per eccessiva onerosità sopravvenuta ex art. 1467 cc.” 14 “6. Il presente accordo ha la durata di anni tre. Nel caso in cui non venga inviata disdetta dal cliente da pervenire all’istituto di vigilanza almeno due mesi prima della scadenza [sottolineatura aggiunta] con lettera raccomandata con ricevuta di ritorno, l’accordo si rinnoverà per ulteriori due anni [sottolineatura aggiunta] e così di seguito in mancanza di disdetta tempestiva”. 15 “8. Riconosciamo che in ogni caso l'istituto di vigilanza non ha responsabilità per eventuali danni o furti subiti da beni sottoposti al servizio di vigilanza, non dipesi da comprovata negligenza del Vostro Istituto” 111 112 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 33. Per quanto concerne l’ipotesi della mancata fornitura dell’impianto, Globo Vigilanza ha sottolineato che l’indicazione dell’obbligo di corrispondere dodici mensilità va intesa come misura massima della penale che può essere richiesta ed è giustificata dall’obiettivo di recuperare il danno emergente patito da Globo Vigilanza a seguito dell’inadempimento contrattuale da parte del consumatore. 34. Globo Vigilanza ha rappresentato di voler procedere ad una completa riformulazione delle clausole riguardanti la risoluzione per inadempimento, di cui ai punti 316 e 1017 prevedendo che, ove sia fornito anche l’impianto di allarme, il consumatore sia tenuto a pagare l’intero corrispettivo soltanto per il primo periodo contrattuale. 35. Nell’ipotesi in cui non sia fornito l’impianto di allarme, è stata eliminata la previsione di una penale pari a dodici mensilità di canone. 35. Per quanto riguarda la clausola di cui al punto 12 del contratto per il servizio di vigilanza, ove è indicato un termine di 48 ore per denunciare eventuali irregolarità, essa non sarebbe vessatoria in quanto sarebbe nell’interesse del cliente consentire all’Istituto di Vigilanza di accertare tempestivamente eventuali irregolarità della guardia giurata preposta al servizio. 36. Nel corso del procedimento, Globo Vigilanza ha rappresentato una nuova versione della clausola in esame ove è stato inserito un termine più lungo per far valere i reclami per i non residenti (pari a 96 ore) ed è stato espunto il riferimento alla decadenza dal potere di sollevare eccezioni trascorso il termine indicato18. 16 “3. Nel caso in cui l'omissione di pagamento dei canoni si verifichi per almeno due mesi anche non consecutivi, il contratto si risolverà di diritto, previa dichiarazione dell'istituto di vigilanza al cliente ex art. 1456 c.c. (clausola risolutiva espressa). In tal caso il cliente sarà obbligato a risarcire all'istituto di vigilanza il danno da esso subito che, nei rapporti contrattuali che prevedono anche la fornitura di apparecchiatura di allarme, sino da ora viene espressamente quantificato in misura pari all'importo dei canoni ancora da scadere, oltre I.V.A., fino alla risoluzione del contratto per scadenza del termine. Ciò allo scopo di consentire all'istituto di vigilanza di essere risarcito del danno da mancato guadagno e della spesa sopportata per la fornitura dell'apparecchiatura di allarme [sottolineatura aggiunta]. [..]. In questa stessa ultima misura (2/3 dei canoni da scadere) è quantificato il risarcimento del danno in mancanza di fornitura di apparecchiatura di allarme [sottolineatura aggiunta]; se però l'inadempimento si verifica successivamente alla prima scadenza, il risarcimento non potrà comunque superare l'importo di dodici mensilità, oltre I.V.A. [sottolineatura aggiunta].” 17 “10. Nel caso in cui il cliente sia inadempiente ex art. 1455 c.c. ad una qualsiasi clausola del presente accordo, l'istituto di vigilanza ha il diritto di risolverlo trattenendo i canoni percepiti ed il cliente dovrà pagare comunque in un'unica soluzione, nei rapporti contrattuali che prevedono anche la fornitura di apparecchiatura di allarme, una somma pari all'importo dei canoni ancora da scadere, oltre I.V.A., fino alla risoluzione del contratto per scadenza del termine. Ciò allo scopo di consentire all'istituto di vigilanza di essere risarcito del danno da mancato guadagno e della spesa sopportata per la fornitura dell'apparecchiatura di allarme [sottolineatura aggiunta]. Nel caso in cui l'inadempimento si verifichi successivamente alla prima scadenza[sottolineatura aggiunta], il risarcimento del danno è quantificato in misura pari ai 2/3 dei canoni ancora da scadere, oltre I.V.A., fino alla risoluzione del contratto per scadenza del termine[sottolineatura aggiunta]. In questa stessa ultima misura (2/3 dei canoni da scadere) è quantificato il risarcimento del danno in mancanza di fornitura di apparecchiatura di allarme [sottolineatura aggiunta]; se però l'inadempimento si verifica successivamente alla prima scadenza, il risarcimento non potrà comunque superare l'importo di dodici mensilità, oltre I.V.A. [sottolineatura aggiunta]”. 18 “12. L’utente è tenuto a comunicare eventuali irregolarità nello svolgimento del servizio mediante comunicazione scritta da far pervenire all’istituto di vigilanza entro il termine essenziale di 48 ore, o 96 ore, per i non residenti nell’abitazione oggetto di vigilanza, decorrenti dall’avvenuta irregolarità”. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 IV. VALUTAZIONI CONCLUSIVE 37. Le presenti valutazioni hanno ad oggetto le clausole indicate al punto II del presente provvedimento che presentano profili di vessatorietà ai sensi della disciplina di cui agli articoli 33 e ss. del Codice del Consumo. In sede di avvio del procedimento è stato indicato a Globo Vigilanza che, per le clausole riconducibili all’elenco di cui all’articolo 33, comma 2, del Codice del Consumo, è prevista una presunzione legale di vessatorietà con contestuale richiamo dell’onere di fornire elementi tali da costituire prova contraria di detta presunzione. 38. Con riguardo a quanto rilevato da Globo Vigilanza nelle proprie difese circa la circostanza che alcune delle clausole oggetto della comunicazione di avvio possono non trovare applicazione nei singoli contratti o sarebbero in alcuni casi oggetto di trattativa individuale, si osserva che, nell’esercizio della competenza attribuita dall’articolo 37 bis del Codice del Consumo, l’Autorità non può che svolgere una valutazione astratta di clausole inserite nei contratti tra professionisti e consumatori che si concludono mediante adesione a condizioni generali di contratto o con la sottoscrizione di moduli, modelli o formulari, predisposti dai professionisti. Tale valutazione prescinde dalle condotte adottate in concreto dal professionista nei singoli contratti anche laddove esse siano in ipotesi difformi da quanto stabilito dalle predette condizioni generali di contratto, moduli, modelli o formulari. Giova altresì rilevare che nel tipizzare clausole che si presumono vessatorie, l’articolo 33, comma 2, del Codice del Consumo considera le stesse vessatorie anche solo per l’oggetto, oltre che per gli eventuali effetti. 39. Di seguito si procede alla valutazione dei singoli profili di vessatorietà per ciascuna disposizione contrattuale rilevante, valutando anche le modifiche delle clausole come rappresentato da Globo Vigilanza da ultimo nella memoria dell’8 aprile 2014, successivamente integrata in data 13 maggio 2014. 40. In proposito si rileva che, sulla base di quanto rappresentato da Globo Vigilanza nelle proprie difese, l’adozione del nuovo modulo contrattuale, in sostituzione di quello recante le clausole oggetto di avvio di istruttoria, farà seguito al provvedimento con il quale l’Autorità darà atto dell’intervenuta eliminazione dei profili di vessatorietà riscontrati nell’atto di avvio del procedimento. A. Clausole volte a limitare le azioni o i diritti del consumatore in caso di inadempimento totale o parziale o di inadempimento inesatto da parte del professionista e sancire a carico del consumatore decadenze, limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, limitazioni all’adduzione di prove, inversioni o modificazioni dell’onere della prova A.1.1 La clausola in tema di responsabilità nelle ipotesi di inefficienza dell’impianto 41. La clausola di cui al punto 1 del contratto per il servizio di vigilanza, descritta al punto II del presente provvedimento, esclude che il professionista garantisca l’efficienza dell’impianto di allarme utilizzato dal cliente, oltre che la sua omologazione, approvazione ministeriale o altro. Tale clausola si caratterizza per una formulazione ampia delle ipotesi di esclusione della responsabilità, inclusa quella in cui l’impianto sia fornito da Globo Vigilanza. Ove, infatti, la fornitura dell’impianto sia ricompresa nel servizio di vigilanza, l’esclusione di qualsiasi responsabilità del professionista è in contrasto con quanto previsto dall’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, nella misura in cui esclude o limita le azioni e i diritti dei consumatori nei 113 114 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 confronti del professionista in caso di inadempimento totale o parziale o di inadempimento inesatto da parte del professionista. 42. Alla luce delle considerazioni svolte, la predetta clausola è vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo 43. Avendo Globo Vigilanza prospettato la riformulazione della clausola nel senso che detta limitazione di responsabilità si applica esclusivamente alle ipotesi in cui l’impianto non sia fornito da Globo Vigilanza e sia di proprietà del cliente, saranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento. Ciò posto, la nuova versione della clausola in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo. A.2.1. La clausola relativa all’esonero di responsabilità nelle ipotesi di furti e danni 44. La clausola di cui al punto 8 del contratto per il servizio di vigilanza, prima parte, descritta al punto II del presente provvedimento, esclude in maniera generalizzata e poco chiara qualsiasi responsabilità di Globo Vigilanza per furti, danni e sinistri, inclusa l’ipotesi di negligenza del professionista. Tale previsione contrattuale risulta vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), e 35, comma 1, del Codice del Consumo, nella misura in cui esclude o limita, in modo ambiguo, le azioni e i diritti dei consumatori nei confronti del professionista in caso di inadempimento totale o parziale o di adempimento inesatto da parte del professionista. 45. Le argomentazioni sviluppate da Globo Vigilanza circa la natura di obbligazione di mezzi oggetto del servizio di vigilanza appaiono inconferenti in quanto ad essere oggetto di contestazione non è tale profilo, bensì la previsione generalizzata e perentoria di un’esclusione assoluta di responsabilità da parte del professionista. 46. Alla luce delle considerazioni svolte, la predetta clausola è vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), e 35, comma 1, del Codice del Consumo 47. Avendo Globo Vigilanza prospettato la riformulazione della clausola nel senso che tale esclusione di responsabilità non si applica nelle ipotesi di comprovata negligenza del professionista, saranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento. Ciò posto, la nuova versione della clausola in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), e 35, comma 1, del Codice del Consumo. A.3.1 La clausola relativa al termine di decadenza per la presentazione dei reclami 48. La clausola di cui al punto 12 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni, descritta al punto II del presente provvedimento, avente ad oggetto la presentazione di reclami, indica un termine entro cui comunicare eventuali irregolarità del servizio, pena la decadenza da ogni eccezione. Tale clausola risulta vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo, nella misura in cui prevede a carico del consumatore limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, limitazioni all'adduzione di prove nonché inversioni o modificazioni dell'onere della prova nei confronti del professionista. 49. Per la sua formulazione, la clausola individua un’espressa ipotesi di limitazione di responsabilità e di preclusione di mezzi di prova sotto il profilo temporale, a prescindere dalle esigenze di garantire il corretto svolgimento del servizio pur meritevoli di tutela rappresentate da Globo Vigilanza nel corso del procedimento. In tale prospettiva, soprattutto rileva, oltre l’arco BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 temporale entro cui far valere un reclamo, l’effetto decadenziale che discende dalla presente clausola. 50. Alla luce delle considerazioni svolte, la predetta clausola , è vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo. 51. Globo Vigilanza ha comunicato una nuova versione della clausola in esame ove – oltre all’ampliamento del termine per i clienti-consumatori non residenti – sono state eliminate le indicazioni relative ad un effetto di decadenza discendente dalla mancata presentazione del reclamo entro il termine riportato nel contratto. Pertanto saranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento e la nuova versione della clausola in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo. B. Clausola che stabilisce un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per comunicare la disdetta al fine di evitare la tacita proroga o rinnovazione 52. La clausola di cui al punto 6 del contratto per i servizi di vigilanza privata per abitazioni, descritta al punto II del presente provvedimento, relativa alla durata del contratto, prevede un termine per la disdetta di tre mesi prima della data di scadenza per evitare il rinnovo tacito del contratto per un periodo di tre anni, pari alla durata minima del contratto originario, come indicato nella stessa clausola oggetto della presente valutazione. 53. Pur considerando la natura del servizio di vigilanza privata, che impone al professionista l’impiego di personale dedicato ad una prestazione periodica con una cadenza anche giornaliera, la previsione, in clausole predisposte dal professionista, di un termine di tre mesi per la disdetta rispetto alla scadenza del contratto al fine di evitare il rinnovo tacito per altri tre anni appare principalmente dettata nell’interesse del professionista predisponente, non solo a meglio organizzare e programmare l’attività d’impresa, ma anche ad assicurarsi una base il più possibile stabile di clientela, rendendone più difficile la mobilità verso altri operatori; dal lato del consumatore aderente, invece, un termine di tre mesi comporta l’onere di attivarsi ben prima del predetto termine, non solo per comunicare la disdetta, ma prima ancora per valutare la convenienza della prosecuzione del rapporto contrattuale in essere oltre alla sua scadenza, e, se del caso, per reperire altra impresa cui affidare il servizio di manutenzione dell’impianto valutando le offerte disponibili sul mercato. 54. Si evidenzia che le condizioni contrattuali di fornitura del servizio di Globo Vigilanza oggetto di avvio d’istruttoria contemplano disposizioni che, nel loro complesso, hanno l’effetto di vincolare il consumatore all’operatore con cui ha sottoscritto il contratto originario. In particolare, la durata iniziale del contratto è di almeno tre anni e la clausola di cui al medesimo punto 6 prevede che il rinnovo tacito sia di tre anni. Inoltre, in caso di risoluzione anticipata per inadempimento del consumatore, la clausola di cui al successivo punto 1019 contempla il pagamento di una penale pari all’intero corrispettivo dovuto per la durata residua del contratto laddove vi sia anche la fornitura dell’impianto d’allarme, o in mancanza pari a dodici mensilità di 19 “10) Nel caso in cui il cliente sia inadempiente ex art. 1455 c.c. ad una qualsiasi clausola del presente accordo, l’istituto di vigilanza ha il diritto di risolverlo trattenendo i canoni percepiti ed il cliente dovrà pagare comunque in un’unica soluzione l’importo di tutti i canoni maggiorati di IVA fino alla data di scadenza del contratto o, in mancanza di fornitura di impianti di allarme, in misura pari a dodici mensilità [sottolineatura aggiunta]” 115 116 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 canone. In generale, non si rinvengono previsioni contrattuali in grado di controbilanciare il predetto meccanismo di rinnovo tacito ove non venga comunicata la disdetta tre mesi prima della data di scadenza, quale ad esempio la possibilità di recedere con congruo preavviso successivamente al tacito rinnovo, senza penali20. 55. Alla luce delle predette considerazioni, la previsione contrattuale in esame integra una fattispecie di cui agli articoli 33, commi 1 e 2, lettera i) del Codice del Consumo, in quanto stabilisce un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per comunicare la disdetta al fine di evitare il tacito rinnovo. 56. Nel corso del procedimento, Globo Vigilanza ha rappresentato di voler apportare alla clausola in esame una modifica che rimuove i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento nella misura in cui è stato indicato un termine sensibilmente più breve per comunicare la disdetta da parte del consumatore, da tre mesi a due mesi, per un contratto che è pluriennale; è stato anche ridotto il periodo di rinnovo tacito del contratto, da tre anni a due anni. Pertanto, saranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento e la nuova versione della clausola di cui al punto 6 del contratto per i servizi di vigilanza privata per abitazioni non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del Codice del Consumo. C. Clausole che impongono al consumatore, in caso di inadempimento o di ritardo nell’adempimento e di risoluzione anticipata per qualsiasi causa, il pagamento di penali di importo manifestamente elevato 57. La clausola di cui al punto 10 del contratto per i servizi di vigilanza privata per abitazioni, descritta al punto II del presente provvedimento, prevede in maniera generalizzata che, in caso di risoluzione per suo inadempimento, il consumatore sia tenuto a versare a titolo di penale – in un’unica soluzione – l’intero corrispettivo sino alla naturale scadenza del contratto oppure, in mancanza di fornitura di impianti d’allarme, un importo pari a dodici mensilità di canone. Detta clausola non distingue se l’inadempimento si verifica nel primo periodo di durata contrattuale o nei successivi periodi di rinnovo del contratto. 58. In proposito si richiama un orientamento della Corte di Cassazione che ha considerato la previsione contrattuale dell’obbligo del consumatore, in caso di inadempimento, di pagare l’intero 20 Nei provvedimenti adottati nell’ambito dei servizi di fornitura e di manutenzione degli ascensori (Provv. n. 24540 del 9 ottobre 2013 caso CV/6 Capozza - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013; Provv. n. 24541 del 9 ottobre 2013, caso CV/44 Monti Servizi Ascensori - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013; Provv. n. 24542 del 9 ottobre 2013 CV/ 45 Schindler - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013; Provv. n. 24543 del 9 ottobre 2013, caso CV/46 M.I.A. - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll.n. 43/2013; Provv. n. 24544 del 9 ottobre 2013, caso CV/47 KONE - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll.n. 43/2013; Provv. n. 24545 del 9 ottobre 2013, caso CV/48 CEAM - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll.n. 43/2013; Provv. n. 24546 del 9 ottobre 2013, caso CV/49 Thyssenkrupp - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013; Provv. n. 24547 del 9 ottobre 2013, caso CV/ 50 OTIS - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013), richiamando sul punto anche giurisprudenza di merito (cfr. Corte di Appello di Roma, Sez. II, sentenza del 7 maggio 2002, n.1780), l’Autorità ha considerato vessatorie ai sensi dell’articolo 33, comma 1 e 2, lettera i) del Codice del Consumo, le clausole che prevedevano un termine per comunicare la disdetta di 60 giorni prima della scadenza per i contratti di durata annuale e di 90 giorni per contratti di durata superiore ad un anno. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 corrispettivo pattuito (o somma equivalente), come rientrante nella presunzione di vessatorietà della penale ai sensi dell’articolo 33, comma 2, lettera f), del Codice del Consumo21. 59. Alla luce di tale principio, con riferimento ai contratti senza fornitura di impianti di allarme, adottati da Globo Vigilanza, che hanno una durata minima di tre anni, la fissazione di una penale per inadempimento di importo pari a dodici mensilità di canone risulta vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera f), del Codice del Consumo laddove la risoluzione del contratto si verifichi nel corso dell’ultimo anno del rapporto, posto che la penale richiesta sarebbe pari all’intero corrispettivo residuo di un’annualità. 60. Nell’ipotesi in cui, oltre a essere prestato il servizio di vigilanza, sia fornito anche l’impianto di allarme, assume invece rilievo quanto indicato da Globo Vigilanza secondo cui la richiesta come penale dell’intero corrispettivo fino alla scadenza sarebbe riconducibile all’esigenza di recuperare –nel primo periodo contrattuale – i costi dell’impianto installato presso il cliente-consumatore. 61. Ciò posto, con riferimento ai contratti per cui sia anche fornito un impianto di allarme, la clausola in esame è altresì vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera f), del Codice del Consumo, nella misura in cui non limita la penale pari all’intero corrispettivo residuo al primo periodo contrattuale, ma la estende anche alle ipotesi di risoluzione per inadempimento del consumatore che dovessero verificarsi nei periodi successivi al rinnovo tacito del contratto. 62. Nel corso del procedimento, Globo Vigilanza ha rappresentato di voler modificare la clausola di cui al punto 10. In particolare, nell’ipotesi in cui nell’ambito del servizio di vigilanza vi sia fornitura dell’impianto d’allarme, la penale pari all’intero corrispettivo del servizio è prevista soltanto per la risoluzione per inadempimento del consumatore che si verifichi durante il primo periodo contrattuale 63. Inoltre, nella nuova clausola, è stata eliminata la previsione di una penale pari a dodici mensilità di canone nell’ipotesi in cui non sia fornito l’impianto di allarme. 64. Pertanto, verranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento e la nuova versione della clausola in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera f), del Codice del Consumo. D. Clausole in tema di indicizzazione del prezzo 65. La clausola di cui al punto 5 del contratto per i servizi di vigilanza privata per abitazioni, descritta al punto II del presente provvedimento, attribuisce al professionista la facoltà di modificare (secondo indici ISTAT) in qualsiasi momento il prezzo (quindi, potenzialmente anche subito dopo la sua negoziazione), senza indicare con chiarezza il periodo a partire dal quale tale facoltà potrebbe essere esercitata, né il criterio della variazione. Ciò posto tale clausola è vessatoria in base al combinato disposto degli articoli 33, commi 1 e 6, e 35, comma 1, del Codice 21 Cfr. Cassazione civile sez. III, 3 novembre 2010, n. 22357, ove con riferimento ad un contratto di mediazione immobiliare ha rilevato che “se, invece, il rifiuto di concludere il contratto da parte di chi abbia conferito l'incarico tragga origine dalla sussistenza, originaria o sopravvenuta, di circostanze ostative alla conclusione stessa, di cui la stessa parte abbia omesso di informare il mediatore al momento del patto o cui abbia dato causa successivamente, sarebbe allora configurabile una sua responsabilità per violazione dei doveri di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c.. In casi siffatti, la previsione dell'obbligo di pagare comunque la provvigione o somma equivalente integrerebbe una clausola penale e sarebbe dunque soggetta al diverso apprezzamento di cui all'art. 1469 bis c.c., comma 2, n. 6, (ora art. 33, comma 2, lett. f, del codice del consumo), concernente la presunzione di vessatorietà delle clausole che, in caso di inadempimento, prevedano il pagamento di una somma manifestamente eccessiva”. 117 118 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 del Consumo, in quanto le modalità di variazione del prezzo nelle ipotesi di sua indicizzazione non appaiono descritte in modo chiaro e comprensibile22. 66. Alla luce delle considerazioni svolte, la predetta clausola integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo. 67. Nel corso del procedimento Globo Vigilanza ha rappresentato di voler modificare la clausola nel senso di indicare espressamente ed in maniera chiara il periodo di decorrenza degli aumenti indicizzati, nonché il criterio della variazione rappresentato dall’intero incremento dell’indice di aumento ISTAT dei prezzi al consumo. Pertanto, saranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento in maniera per cui la nuova versione della clausola in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo. RITENUTO che per le clausole oggetto della comunicazione di avvio del procedimento vige una presunzione legale di vessatorietà ex articolo 33, comma 2, del Codice del Consumo e che Globo Vigilanza non ha fornito elementi argomentativi sufficienti per superare tale presunzione; RITENUTO, in particolare, sulla base delle considerazioni suesposte, che le clausole descritte al punto II del presente provvedimento, sono vessatorie ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere b), f), i) e t), comma 6, 35, comma 1, del Codice del Consumo e, in quanto tali, suscettibili di determinare, a carico del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi derivanti dal contratto; RITENUTO che è dovuta la pubblicazione di un estratto del presente provvedimento per informare compiutamente i consumatori della vessatorietà delle clausole oggetto della presente valutazione sul sito dell’Autorità e di Globo Vigilanza ai sensi dell’articolo 37 bis, comma 2, del Codice del Consumo e dell’articolo 21, comma 8, del Regolamento; che appare congruo che la predetta pubblicazione sul sito di Globo Vigilanza abbia la durata di venti giorni consecutivi; che non si ritengono, inoltre, sussistenti particolari elementi di fatto e di diritto per disporre ulteriori misure di informazione dei consumatori; DELIBERA a) che la clausola di cui al punto 1 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato da Il Globo Vigilanza S.r.l. relativa alla garanzia per l’efficienza dell’impianto di allarme, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; b) che la clausola di cui al punto 5 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa all’indicizzazione del prezzo, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; 22 Sulla rilevanza dei criteri di chiarezza e comprensibilità nell’ambito della disciplina delle clausole vessatorie si veda, da ultimo, la sentenza della Corte di Giustizia IV sezione del 30 aprile 2014, causa C-26/13, Árpad Kásler / OTP Jelzálogbank ZRT 119 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 c) che la clausola di cui al punto 6 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa alla durata del contratto e al termine per comunicare la disdetta prima della data di scadenza per evitare il rinnovo del contratto descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; d) che la clausola di cui al punto 8, prima parte, del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa alla responsabilità per furti e danni, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 2, lettera b), e 35, comma 1, del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; e) che la clausola di cui al punto 10 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa alla penale per inadempimento, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera f), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; f) che la clausola di cui al punto 12 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa alla presentazione dei reclami, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; DISPONE a) che la società Il Globo Vigilanza S.r.l. pubblichi, a sua cura e spese, un estratto del provvedimento ai sensi dell’articolo 37 bis del Codice del Consumo e dell’articolo 21, comma 8, del Regolamento, secondo le seguenti modalità: 1) il testo dell’estratto del provvedimento è quello riportato nell’allegato al presente provvedimento; 2) il testo dell’estratto del provvedimento dovrà essere pubblicato per venti giorni consecutivi sulla home page del sito www.globovigilanza.com con adeguata evidenza grafica, entro venti giorni dalla comunicazione dell’adozione del presente provvedimento; b) che la pubblicazione del testo dell’estratto del provvedimento dovrà essere preceduta dalla comunicazione all'Autorità della data in cui la stessa avrà luogo e dovrà essere seguita, entro tre giorni, dall'invio all'Autorità di una copia del predetto estratto così come pubblicata sulla home page del sito www.globovigilanza.com. c) che la pubblicazione dovrà ricalcare in toto impostazione, struttura e aspetto dell’estratto allegato al presente provvedimento; le modalità di scrittura, di stampa e di diffusione non dovranno essere tali da vanificare gli effetti della pubblicazione; in particolare, nella pagina del sito internet di pubblicazione dell’estratto, così come nelle restanti pagine, non dovranno essere 120 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 riportati messaggi che si pongano in contrasto con il contenuto dell’estratto o che comunque tendano ad attenuarne la portata e il significato. Ai sensi dell’articolo 37 bis, comma 2, del Codice del Consumo, in caso di inottemperanza l'Autorità applica una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 50.000 euro. Avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al TAR del Lazio, ai sensi dell’articolo 37 bis, comma 4, del Codice del Consumo e dell'art. 135, comma 1, lettera b), del Codice del processo amministrativo (Decreto Legislativo 2 luglio 2010, n. 104), entro sessanta giorni dalla data di comunicazione dello stesso, fatti salvi i maggiori termini di cui all’art. 41, comma 5, del Codice del processo amministrativo, ovvero può essere proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ai sensi dell’articolo8 del Decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199 entro il termine di centoventi giorni dalla data di comunicazione del parere stesso. Il presente provvedimento sarà comunicato ai soggetti interessati e pubblicato nel Bollettino dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. L’estratto del provvedimento è altresì pubblicato, entro venti giorni dalla comunicazione della sua adozione, in apposita sezione del sito internet istituzionale dell’Autorità. IL SEGRETARIO GENERALE Roberto Chieppa IL PRESIDENTE Giovanni Pitruzzella BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 CV99 - IL GLOBO VIGILANZA-CONTRATTI SETTORE DELLA VIGILANZA PRIVATA Allegato al provvedimento n. 24957 Allegato al provvedimento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato del 5 giugno 2014 in materia di tutela amministrativa contro le clausole vessatorie ex articolo 37 bis del Codice del Consumo. [OMISSIS] In data 13 febbraio 2014, è stato avviato il procedimento CV99 - Il Globo vigilanza-contratti settore della vigilanza privata nei confronti della società Il Globo Vigilanza S.r.l. (di seguito Globo Vigilanza). [OMISSIS] Le clausole oggetto di valutazione nel presente provvedimento hanno per oggetto o per effetto di: a) limitare le azioni o i diritti del consumatore in caso di inadempimento totale o parziale o di adempimento inesatto da parte del professionista e sancire a carico del consumatore decadenze, limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, limitazioni all’adduzione di prove, inversioni o modificazioni dell’onere della prova; b) stabilire un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per comunicare la disdetta al fine di evitare la tacita proroga o rinnovazione; c) imporre al consumatore, in caso di inadempimento o di ritardo nell’adempimento e di risoluzione anticipata per qualsiasi causa, il pagamento di penali di importo manifestamente elevato. Oggetto di valutazione sono altresì le clausole di indicizzazione del prezzo non redatte in modo chiaro e comprensibile. [OMISSIS] “1) L’istituto di vigilanza non risponde dell’efficienza dell’impianto di allarme utilizzato dal cliente, della sua omologazione, approvazione ministeriale od altro”. “5) L’istituto di vigilanza avrà il diritto di adeguare in qualsiasi momento l’importo del canone in base all’aumento dei costi (salari, oneri, riflessi, carburante, etc.), prendendo a riferimento l’indice ISTAT di aumento prezzi al consumo verificatosi a decorrere dalla data dell’accordo, ferma restando la facoltà di risolvere il contratto per eccessiva onerosità sopravvenuta ex art. 1467 c.c.”. “6) Il presente accordo ha la durata minima di anni tre. Nel caso in cui non venga inviata disdetta dal cliente da pervenire all’istituto di vigilanza almeno tre mesi prima della scadenza con lettera 121 122 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 raccomandata con ricevuta di ritorno, l’accordo si rinnoverà per altri tre anni e così di seguito in mancanza di tempestiva disdetta”. “8) Riconosciamo che in ogni caso l’Istituto di Vigilanza non ha responsabilità per eventuali danni o furti subiti da beni sottoposti al servizio di vigilanza [...]”. “10) Nel caso in cui il cliente sia inadempiente ex art. 1455 c.c. ad una qualsiasi clausola del presente accordo, l’istituto di vigilanza ha il diritto di risolverlo trattenendo i canoni percepiti ed il cliente dovrà pagare comunque in un’unica soluzione l’importo di tutti i canoni maggiorati di IVA fino alla data di scadenza del contratto o, in mancanza di fornitura di impianti di allarme, in misura pari a dodici mensilità ”. “12) L’utente è tenuto a comunicare eventuali irregolarità nel servizio mediante comunicazione scritta entro 48 ore dalla avvenuta irregolarità. La mancata segnalazione nei modi e nei termini di cui sopra solleva l’Istituto di Vigilanza da ogni responsabilità e preclude all’utente qualsiasi richiesta di risoluzione contrattuale per inadempienza”. [OMISSIS] Di seguito si procede alla valutazione dei singoli profili di vessatorietà per ciascuna disposizione contrattuale rilevante, valutando anche le modifiche delle clausole rappresentate nel corso del procedimento e che Globo Vigilanza intende attuare. [OMISSIS] RITENUTO, in particolare, sulla base delle considerazioni suesposte, che le clausole descritte al punto II del presente provvedimento, sono vessatorie ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere b), f), i) e t), comma 6, 35, comma 1, del Codice del Consumo in quanto tali da determinare, a carico del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi derivanti dal contratto; [OMISSIS] DELIBERA a) che la clausola di cui al punto 1 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato da Il Globo Vigilanza S.r.l. relativa alla garanzia per l’efficienza dell’impianto di allarme, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 b) che la clausola di cui al punto 5 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa all’indicizzazione del prezzo, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; c) che la clausola di cui al punto 6 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa alla durata del contratto e al termine per comunicare la disdetta prima della data di scadenza per evitare il rinnovo del contratto descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; d) che la clausola di cui al punto 8, prima parte, del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa alla responsabilità per furti e danni, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 2, lettera b), e 35, comma 1, del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; e) che la clausola di cui al punto 10 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa alla penale per inadempimento, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera f), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; f) che la clausola di cui al punto 12 del contratto per il servizio di vigilanza per abitazioni adottato da Il Globo Vigilanza S.r.l., relativa alla presentazione dei reclami, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; [OMISSIS] 123 124 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 CV100 - SECURPOL GROUP-CONTRATTI SETTORE DELLA VIGILANZA PRIVATA Provvedimento n. 24958 L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO NELLA SUA ADUNANZA del 5 giugno 2014; SENTITO il Relatore Dottor Salvatore Rebecchini; VISTA la Parte III, Titolo I del Decreto Legislativo 6 settembre 2005, n. 206, recante “Codice del Consumo” e successive modificazioni (di seguito, Codice del Consumo); VISTO il “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, clausole vessatorie” (di seguito, Regolamento), adottato dall’Autorità con delibera dell’8 agosto 2012, pubblicato nella G.U. n. 200 del 28 agosto 2012; VISTI gli atti del procedimento; CONSIDERATO quanto segue: I. LA PARTE 1. Securpol Group S.r.l. (di seguito, Securpol), in qualità di professionista, ai sensi dell’art. 3 del Codice del Consumo. Securpol è attiva nella fornitura di servizi di vigilanza privata. Rientrano in tale attività la vigilanza e la custodia di beni mobili o immobili, che non implicano l'esercizio di pubbliche funzioni o lo svolgimento di attività che disposizioni di legge o di regolamento riservano agli organi di polizia. II. LE CLAUSOLE OGGETTO DI VALUTAZIONE 2. Le clausole oggetto di valutazione nel presente provvedimento hanno per oggetto o per effetto di: a) limitare le azioni o i diritti del consumatore in caso di inadempimento totale o parziale o di adempimento inesatto da parte del professionista e sancire a carico del consumatore decadenze, limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, limitazioni all’adduzione di prove, inversioni o modificazioni dell’onere della prova; b) imporre al consumatore, in caso di inadempimento o di ritardo nell’adempimento e di risoluzione anticipata per qualsiasi causa, il pagamento di penali di importo manifestamente elevato, sancendo limitazioni all’adduzione di prove; c) stabilire un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per comunicare la disdetta al fine di evitare il tacito rinnovo. 3. Oggetto di valutazione sono, altresì, le clausole di indicizzazione del prezzo non redatte in modo chiaro e comprensibile. 4. Le clausole in esame sono contenute nelle condizioni contrattuali di cui al modello contrattuale predisposto da Securpol avente ad oggetto il “Servizio di Vigilanza”, nonché nel modello contrattuale denominato “Contratto di comodato per le apparecchiature di allarme”. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 In particolare, Securpol utilizza due distinti contratti fra loro collegati: un contratto è relativo all’incarico del servizio di vigilanza, mentre attraverso il “Contratto di comodato apparecchiature d’allarme”, Securpol offre al cliente la possibilità di ottenere in comodato alcune apparecchiature per lo svolgimento del servizio. Come indicato nell’articolo 3 delle norme che regolano l’accordo di comodato1, tale contratto ha natura integrativa o modificativa del contratto di vigilanza che rappresenta il contratto principale. 5. Ai fini della presente valutazione, assumono rilevanza i soli contratti standard conclusi da Securpol con i consumatori persone fisiche o soggetti agli stessi assimilabili, quali i condominii composti da consumatori. 6. Costituiscono oggetto della presente valutazione le clausole contenute nei predetti modelli contrattuali e di seguito trascritte: a) Contratto per il servizio di vigilanza “11) Reclami: L’irregolarità o la deficienza del servizio debbono essere tempestivamente comunicate alla direzione dell’Istituto, e comunque per iscritto entro le 48 ore successive all’evento, pena la decadenza da ogni eccezione. Eventuali biglietti di controllo, ove apposti, servono esclusivamente per uso amministrativo interno all’istituto e non costituiscono in alcun modo prova dell’effettuazione o meno del servizio. I rapporti di intervento e le relazioni del sistema di televigilanza hanno uso esclusivamente interno e riservato ed il cliente rinunzia espressamente alla loro comunicazione”. “12) Responsabilità: l’istituto è tenuto a prestare e rispondere unicamente per i servizi di vigilanza stabili, senza cioè assumere alcuna garanzia o responsabilità per eventuali furti, danni od altri sinistri, come specificato all’art. 1) 2. Nel caso di comprovata negligenza nell’esecuzione del servizio l’Istituto risponderà mediante la penale fissa di una mensilità di canone (o di una giornata per i servizi particolari), fatta salva ogni responsabilità dei propri dipendenti per dolo e/o colpa grave. Coerentemente a quanto sopra il cliente si obbliga a manlevare l’Istituto da pretese di terzi eccedenti la penale, così come determinata al presente articolo”. “14) Adeguamento e revisione del canone: fuori dei casi di cui all’art. 1664 c.c., i canoni restano fissi ed invariabili per il primo periodo contrattuale. Per ciascun periodo successivo potranno essere adeguati in base alle variazioni dell’indice ISTAT dei prezzi di consumo, facendo riferimento al mese precedente a quello di scadenza. Qualora per la tipologia del servizio, il canone sia o sarà determinato in base a tariffe stabilite dal Prefetto, questo sarà automaticamente adeguato al nuovo Decreto Prefettizio”. 1 “3. Natura integrativa o modificativa del contratto di vigilanza: il presente contratto di comodato d’uso costituisce parte integrante e sostanziale del contratto di vigilanza stipulato tra le parti, ed indicato nel frontespizio operativo retroscritto, e rappresenta il complemento della predetta convenzione contrattuale. Le clausole del presente contratto pertanto si considerano aggiuntive ove non siano in contrasto con quelle del contratto di vigilanza con l’Istituto cui accedono, quali, espressamente, la previsione di un termine inferiore di durata contrattuale, nel tal caso dovendosi considerare prevalenti le condizioni stabilite e approvate con la stipula integrativa”. 2 L’articolo 1, oggetto di rinvio da parte dell’articolo 12, prevede che l’obbligazione della società di vigilanza è esclusivamente la prestazione di mezzi (servizio di vigilanza) e non di risultati (assenza di sinistri). 125 126 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 “15) Morosità: [...] In caso di morosità protratta per almeno due mensilità consecutive, l’istituto potrà sospendere l’emissione e presentazione delle fatture successive, senza che ciò comprovi la mancata esecuzione della vigilanza, fermi restando gli obblighi derivanti dal servizio svolto, ovvero risolvere senza alcun obbligo di preavviso il contratto, con conseguente obbligo da parte del cliente di corrispondere oltre ai canoni scaduti quelli in scadenza sino alla naturale risoluzione del contratto per scadenza del termine, a titolo di risarcimento del danno”. “20) Rinnovo tacito e disdetta: alla scadenza il contratto si intenderà tacitamente rinnovato per un eguale periodo e così di seguito, salvo disdetta da inviare presso la sede legale dell’Istituto a mezzo lettera raccomandata A/R almeno sei mesi prima della scadenza”. “21) Risoluzione anticipata: in caso di anticipata risoluzione per qualsiasi causa imputabile al cliente sono dovute in un’unica rata, oltre le quote di canone scadute e non pagate, le frazioni di canone fino alla naturale scadenza del contratto fino al massimo di un’annualità di quota, fatta salva la prova del maggior danno da parte dell’Istituto”. “22) Limiti di responsabilità: l’Istituto non è responsabile per: [..]danni a persone e cose subiti dal cliente e/o da terzi non imputabili a dolo e colpa grave dei dipendenti dell’Istituto”. b) Contratto di comodato per le apparecchiature d’allarme “4) Responsabilità: l’istituto non assume alcuna responsabilità o garanzia per eventuali furti, danni, a persone o cose, o altre conseguenze derivanti dal funzionamento ovvero dal parziale o mancato funzionamento delle apparecchiature oggetto del presente contratto. Il comodatario si assume la totale responsabilità, senza rivalsa alcuna nei confronti dell’istituto, per danni e sinistri arrecati a persone o cose in genere, direttamente o indirettamente causati dalle apparecchiature oggetto del comodato”. “17) Rinnovo tacito e disdetta: alla scadenza il contratto si intenderà tacitamente rinnovato, per un eguale periodo e così di seguito, salvo disdetta da inviare presso la sede legale dell’Istituto a mezzo lettera raccomandata A/R almeno sei mesi prima della scadenza. In ogni caso, qualsiasi causa risolutiva del contratto di vigilanza all’istituto comporterà l’automatica risoluzione del presente contratto di comodato cui esso è relativo”. III. LE RISULTANZE ISTRUTTORIE a) L’iter del procedimento a.1) Attività preistruttoria e avvio del procedimento 7. Secondo le informazioni acquisite ai fini dell’applicazione dell’articolo 37 bis del Codice del Consumo, e in particolare sulla base della segnalazione di un consumatore3, nonché delle informazioni e della documentazione contrattuale fornite da Securpol in data 14 ottobre 20134, in 3 Cfr. doc. 1 del fascicolo istruttorio. 4 Doc. 2. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 risposta ad una richiesta di informazioni del 30 settembre 20135, il 13 febbraio 2014 è stato avviato il procedimento CV100 – Securpol Group - Contratti settore della vigilanza privata nei confronti di Securpol. 8. Nella comunicazione di avvio del procedimento è stato rappresentato alla Parte che le clausole descritte al punto II del presente provvedimento, in sé o in collegamento tra loro, tenuto conto delle altre clausole contrattuali, avrebbero potuto essere vessatorie ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 2, lettere a), b), f), i) e t), comma 6, 35, comma 1, del Codice del Consumo in quanto tali da determinare, a carico del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi derivanti dal contratto. a.2) Il procedimento 9. Contestualmente alla comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’articolo 12, comma 1, del Regolamento, veniva formulata una richiesta di informazioni a Securpol, chiedendo altresì elementi tali da superare la presunzione di vessatorietà di cui all’articolo 33, comma 2, lettere a), b), f), i) e t), del Codice del Consumo. 10. Informata l’Autorità nella sua adunanza del 12 febbraio 2014, ai sensi dell’art. 21, comma 6, del Regolamento, in data 13 febbraio 2014, è stata disposta la consultazione di cui all’articolo 37 bis, comma 1, del Codice del Consumo tramite la pubblicazione di un comunicato sul sito istituzionale dell’Autorità. Nell’ambito della consultazione, sono pervenute le osservazioni dell’Unione Nazionale Consumatori, in data 10 marzo 20146 e del CODACONS, in data 17 marzo 20147. 11. In data 5 marzo 20148, 2 aprile 20149 e 14 aprile 201410 sono pervenute le memorie di Securpol con le informazioni richieste nella comunicazione di avvio. Securpol ha avuto accesso agli atti in data 4 aprile 2014. 12. In data 4 aprile 2014, presso gli uffici dell’Autorità, si è svolta l’audizione di Securpol11, ai sensi dell’articolo 12, comma 2, del Regolamento. 13. In data 5 maggio 2014 è stata comunicata alla Parte la data di conclusione della fase istruttoria ai sensi dell’articolo 16, comma 1, del Regolamento. 14. Successivamente, in data 14 maggio 201412, Securpol ha fatto pervenire note conclusive. b) Gli esiti della consultazione sul sito internet dell’Autorità 15. Nel corso della consultazione, in data 10 marzo 2014, l’Unione Nazionale Consumatori ha rilevato la vessatorietà delle clausole oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento. 5 Doc. 3. 6 Doc. 9. 7 Doc. 11. 8 Doc. 7. 9 Doc. 13. 10 Doc. 16 11 Doc. 15. 12 Doc. 19. 127 128 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 16. In merito alla clausola relativa ai reclami (punto 11 del contratto per il “Servizio di Vigilanza”), l’Unione Nazionale Consumatori ne ha rilevato la vessatorietà in ragione del fatto che l’evento potrebbe non essere conosciuto dal consumatore entro il termine indicato dal professionista per effettuare validamente il reclamo. Con riferimento alle clausole relative alle limitazioni di responsabilità del professionista (punti 12 e 22 del contratto di vigilanza e punto 4 del contratto di comodato per le apparecchiature d’allarme), la predetta associazione rileva la sussistenza di un significativo squilibrio tra le parti in quanto dette clausole limitano fortemente la responsabilità del professionista anche per eventi allo stesso direttamente imputabili. Per quanto riguarda la clausola in tema di variazione del prezzo (punto 14 del contratto di vigilanza), secondo la predetta associazione essa determina un significativo squilibrio tra i contraenti poiché stabilisce che i costi del servizio potrebbero essere soggetti ad aumenti non prevedibili al momento della stipula del contratto e tenderebbe a far ricadere sui consumatori il rischio di impresa. In merito ai casi di morosità (punto 15 del contratto di vigilanza), si osserva che il consumatore non è in grado di stabilire se il servizio, a seguito delle circostanze riportate, sarà sospeso e, pertanto, il professionista potrà richiedere il pagamento dei canoni senza che il consumatore possa valutare la continuità del servizio. In ordine alla clausola sulla risoluzione anticipata (punto 21 del contratto di vigilanza), l’Unione Nazionale Consumatori ha rilevato che si tratta di una clausola vessatoria in quanto del tutto generica e, indirettamente, idonea a rappresentare una penale rispetto all’esercizio del diritto di recesso. Circa la clausola relativa al rinnovo tacito e alla disdetta (punto 20 del contratto di vigilanza e punto 17 del contratto di comodato), se ne evidenzia la vessatorietà, posto che il termine è eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto. 17. Nel contributo pervenuto in data 17 marzo 2014, anche il CODACONS ha rilevato la vessatorietà delle clausole oggetto di contestazione, svolgendo considerazioni simili a quelle sopra riportate circa il carattere vessatorio delle clausole presenti nei contratti oggetto di valutazione, rilevando, in particolare, che, rispetto alle clausole in tema di variazione del prezzo, non sarebbe prevista la possibilità per il consumatore di recedere dal contratto. c) Le argomentazioni svolte da Securpol e gli elementi forniti dal professionista nel corso del procedimento 18. Securpol è attiva nella regione Toscana, nella provincia di Caserta, nonché in alcuni ambiti territoriali di Calabria, Sicilia, Abruzzo, Lazio e Lombardia. Il professionista ha rappresentato di offrire nove tipologie di servizi cui corrispondono altrettanti contratti, senza distinguere fra clientela business e clientela consumer. Di esse, soltanto tre modulistiche sono interessate dalla comunicazione di avvio del 13 febbraio 2014 e, in particolare, la vigilanza ispettiva di zona, la telesorveglianza e l’intervento su allarme. Inoltre, nell’ambito di tali categorie di servizi, i contratti sottoscritti dai consumatori rappresentano una quota assai limitata posto che principalmente la clientela di Securpol sarebbe di tipo business. 19. La conclusione del contratto con clienti-consumatori avviene presso l’abitazione del cliente, sebbene vi siano casi in cui, per la complessità della fornitura di servizi integrati, essa avviene presso i locali delle varie filiali. In sede di conclusione del contratto, gli addetti di Securpol BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 procederebbero ad informare la clientela dello specifico contenuto del contratto da essa predisposto ed eventualmente negoziare modifiche e/o integrazioni a “penna” dello stesso. 20. Nel merito della valutazione delle singole clausole interessate dal procedimento, la Parte ha svolto considerazioni volte a giustificare la ratio del loro inserimento e contenuto, negando il carattere vessatorio delle stesse. Allo stesso tempo, Securpol ha tuttavia rappresentato di voler modificare il contenuto di dette clausole al fine di eliminare i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio, precisando che tali modifiche saranno introdotte nei nuovi modelli contrattuali che Securpol utilizzerà immediatamente dopo la conclusione del procedimento. La Parte ha, inoltre, fatto presente che l’adeguamento ai nuovi standard contrattuali nei confronti dei consumatori che sono già clienti di Securpol avverrà al momento del rinnovo del contratto in scadenza, o ancor prima, nel momento in cui saranno sottoposte agli stessi clienti nuove proposte commerciali. 21. Passando alla disamina delle singole clausole interessate dal procedimento, per quanto concerne la clausola relativa ai reclami di cui al punto 11, la Parte ha osservato che essa si giustifica perché il mancato rinvenimento dei biglietti di controllo integra uno degli argomenti maggiormente addotti dai clienti per cessare il pagamento dei canoni. Ciò che rileva sarebbe invece la dichiarazione della guardia giurata che è un incaricato di un pubblico servizio in base alla normativa contenuta nel Testo Unico di Pubblica Sicurezza. Per quanto concerne il termine di 48 ore per presentare i reclami, Securpol ha evidenziato che vi sarebbe un obbligo della guardia giurata di relazionare all’istituto di vigilanza che a sua volta sarebbe tenuto a redigere una segnalazione alla competente questura: tale obbligo già tutelerebbe ampiamente il clienteconsumatore. 22. Nel corso del procedimento, la Parte ha rappresentato di voler modificare la clausola in esame13, ampliando il termine per comunicare eventuali reclami a 72 ore successivamente all’evento ed eliminando il riferimento all’effetto di decadenza processuale da ogni eccezione proponibile prima ricollegato al mancato rispetto del termine. 23. In ordine alle clausole relative alle ipotesi di esclusione di responsabilità di Securpol di cui ai punti 12 e 22 del contratto di vigilanza e al punto 4 del contratto di comodato, la Parte ha rappresentato che l’istituto di vigilanza è tenuto ad eseguire un’obbligazione di mezzi e non di risultato. Nell’adempimento dell’obbligazione, il parametro di riferimento è rappresentato dalla diligenza del buon padre di famiglia e, trattandosi di un’attività professionale, si dovrà tener conto della natura della stessa ai sensi dell’articolo 1176, comma 2, del Codice Civile. Resta fermo che ove vi sia un coinvolgimento doloso o colposo della guardia giurata, in virtù dell’applicazione dell’articolo 2049 c.c. in tema di responsabilità dei padroni e dei committenti, vi sarà una responsabilità anche della società che eroga il servizio di vigilanza. 13 11) Reclami: l’irregolarità o la deficienza del servizio debbono essere tempestivamente comunicate alla direzione dell’Istituto, e comunque per iscritto entro le 72 ore successive all’evento [sottolineatura aggiunta], per consentire all’Istituto di istruire correttamente la pratica ed acquisire informazioni dal proprio personale. Nei servizi di vigilanza ispettiva i biglietti di controllo, ove non sostituiti da ticket elettronici, non potendo essere autoadesivi, ed essendo dunque facilmente rimovibili, non costituiscono, da soli, prova di inadempimento in caso di loro assenza; salva l’esistenza di ulteriori elementi di riscontro sull’inadempimento dell’istituto [sottolineatura aggiunta]. Nei servizi di televigilanza ed intervento su allarme, i rapporti di intervento e le relazioni del sistema di televigilanza hanno uso amministrativo interno; al cliente, in caso di necessità, e su esplicita richiesta formulata in forma scritta, verrà fornita apposita relazione da parte del responsabile dell’Istituto” [sottolineatura aggiunta]. 129 130 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 24. Con specifico riferimento alla clausola relativa all’esonero di responsabilità di Securpol per fatti derivanti dal mancato funzionamento dell’impianto di cui al punto 4 del contratto di comodato, la Parte richiama le medesime considerazioni in merito alla natura di obbligazione di mezzi e non di risultato della prestazione cui è tenuto l’istituto di vigilanza. Il mancato funzionamento dell’impianto legittimerà il cliente-consumatore ad attivare le tutele contrattuali per i danni prevedibili e non quelle extra-contrattuali per danni da furto. Infine, la Parte ritiene che sarebbe applicabile la disciplina in tema di comodato dettata dal codice civile negli articoli da 1804 c.c. a 1810 c.c.. 25. Nel corso del procedimento, la Parte si è dichiarata disponibile a modificare la clausola di cui al punto 12 del contratto di vigilanza14, facendo esplicitamente salva l’ipotesi di propria responsabilità per dolo o colpa grave. In ipotesi di responsabilità diverse dal dolo e dalla colpa grave, viene previsto un quantum di danno risarcibile. Analoga modifica è stata comunicata anche con riguardo alla clausola di cui al punto 4 del contratto per la fornitura di impianti di televigilanza e teleallarme in comodato15, tenendo conto degli obblighi a carico del cliente in quanto comodatario del bene. In particolare, nella nuova stesura della clausola in questione, l’istituto si impegna ad offrire i propri servizi, secondo canoni di diligenza, disponibilità e massima efficienza possibile, quali deterrenti e strumenti di prevenzione. La clausola richiama poi gli obblighi del comodatario, secondo la disciplina civilistica, facendo riferimento in particolare all’obbligo di custodia e conservazione della cosa data in comodato secondo la diligenza del buon padre di famiglia, all’obbligo di servirsene per l’uso determinato dal contratto o dalla natura della cosa, nonché di sostenere le spese di ordinaria manutenzione, unitamente all’onere di avvisare l’istituto di qualsiasi malfunzionamento o anomalia dell’apparecchiatura. È stata, infine, prevista dal professionista la soppressione dell’art. 22 del contratto di vigilanza. 26. In ordine alla clausola di indicizzazione del prezzo di cui al punto 14 del contratto di vigilanza, Securpol ha rappresentato che essa viene inserita in quanto i contratti per il servizio di vigilanza restano in vigore per molti anni in considerazione dell’esiguità del canone rapportata all’utilità del servizio. Per periodo contrattuale si intende ciascun arco temporale pari a quello inizialmente pattuito tra le parti. In considerazione della descritta funzione, la clausola in esame non sembrerebbe presentare un contenuto vessatorio. 27. Nel corso del procedimento, la Parte ha rappresentato di voler eliminare la clausola in esame. 14 “12) Responsabilità: l’Istituto si obbliga a svolgere i servizi contrattualizzati di vigilanza secondo diligenza e correttezza, senza garanzia di risultato in termini di assoluta protezione da eventi di furto, danneggiamento, rapina o qualsiasi altro sinistro od evento dannoso per il cliente rispetto agli obiettivi vigilati [sottolineatura aggiunta]. Salvo dolo o colpa grave, [sottolineatura aggiunta] l’Istituto risponderà dei danni subiti dal Cliente nel caso in cui sussista un nesso causale diretto tra l’inadempimento contrattuale, l’evento occorso al cliente, ed i relativi danni, nel limite di una penale pari alla metà del valore del contratto sottoscritto fra le parti” [sottolineatura aggiunta]. 15 “4) Responsabilità: l’Istituto eroga il servizio di collegamento allarme e pronto intervento secondo canoni di diligenza, disponibilità e massima efficienza possibile. L’Istituto non garantisce il Cliente contro furti, rapine, danneggiamenti od altri reati contro la persona od il patrimonio vigilati, ma offre i propri servizi, quali deterrenti e strumenti di prevenzione, in conformità alle caratteristiche degli impianti installati. Ex art. 1808 c.c. il comodatario è tenuto a custodire e a conservare la cosa con la diligenza del buon padre di famiglia. Egli non può servirsene che per l’uso determinato dal contratto o dalla natura della cosa [sottolineatura aggiunta] e ne risponde per danni e sinistri arrecati a persone o cose in genere, direttamente o indirettamente causati dalle apparecchiature oggetto del comodato. Il Cliente dovrà altresì sostenere, in conformità alla disciplina legale, le spese di ordinaria manutenzione, quali, ad esempio, senza carattere esaustivo, la sostituzione delle batterie, e la verifica di efficienza dell’impianto. Il cliente dovrà avvisare per iscritto o per via telematica l’Istituto di qualsiasi malfunzionamento od anomalia” [sottolineatura aggiunta]. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 28. Con riguardo alle clausole in tema di penali per inadempimento di cui ai punti 15 e 21 del contratto di vigilanza, la Parte ha evidenziato che esse intendono tutelare il professionista da clienti che cessano di onorare il contratto sebbene continuino ad utilizzare l’impianto e i servizi messi a diposizione da Securpol. Tenendo conto dell’esiguità del canone a fronte degli enormi costi che sostiene l’azienda per mantenere attive le pattuglie, la previsione di un’annualità di canone non appare integrare il requisito dell’eccessiva onerosità di cui alla lettera f) del comma 2 dell’articolo 33 del Codice del Consumo. 29. Nel corso del procedimento, la Parte ha rappresentato di voler introdurre una nuova versione delle suddette clausole, prevedendo una più chiara e trasparente informativa a vantaggio del consumatore in ordine alle conseguenze, rispettivamente, della morosità e della risoluzione anticipata del contratto per causa imputabile al cliente. Più precisamente, con riguardo ai casi di morosità per mancato puntuale pagamento anche di un solo canone, il professionista si riserva la facoltà di ridurre o sospendere del tutto il servizio sino al saldo delle mensilità arretrate, previa comunicazione di messa in mora al cliente (anche via email); mentre, nel caso di morosità protratta per almeno due mensilità consecutive, si prevede che il professionista possa sospendere l’emissione delle fatture successive, comunicando al cliente in forma scritta (anche via e-mail) di voler continuare a prestare i propri servizi sino alla scadenza del contratto con addebito dei canoni dovuti tramite un’unica fattura finale (nuova clausola di cui al punto 14 del contratto di vigilanza). Inoltre, con riguardo ai casi di risoluzione anticipata per causa imputabile al cliente, è stata eliminata la previsione di una penale pari all’intero corrispettivo previsto fino alla naturale scadenza del contratto. 30. Per quanto concerne le clausole in tema di disdetta di cui al punto 20 del contratto di vigilanza e al punto 17 del contratto di comodato, la Parte ha evidenziato che esse rispondono all’esigenza di programmare l’utilizzo delle risorse impiegate nel servizio sia in termini di dipendenti che di impianti. 31. Nel corso del procedimento, la Parte ha prospettato una nuova versione delle clausole in esame, riducendo il termine richiesto per il preavviso a 60 giorni e prevedendo altresì che il rinnovo tacito del contratto avvenga per un periodo contrattuale pari ad 1 anno16 (nuova clausola di cui al punto 19 del contratto di vigilanza). IV. VALUTAZIONI CONCLUSIVE 32. Le presenti valutazioni hanno ad oggetto le clausole indicate al punto II del presente provvedimento che presentano profili di vessatorietà ai sensi della disciplina di cui agli articoli 33 e ss. del Codice del Consumo. In sede di avvio del procedimento è stato indicato alla Parte che, per le clausole riconducibili all’elenco di cui all’articolo 33, comma 2, del Codice del Consumo, è prevista una presunzione legale di vessatorietà con contestuale richiamo dell’onere di fornire elementi tali da costituire prova contraria di detta presunzione. 16 Nuovo Art. 19 del contratto di vigilanza: “Rinnovo tacito e disdetta: alla scadenza il contratto si intenderà tacitamente rinnovato per un anno e così di seguito, [sottolineatura aggiunta] salvo disdetta da inviare presso la sede legale dell’istituto a mezzo raccomandata A.R. almeno sessanta giorni prima della scadenza” [sottolineatura aggiunta]. Identica formulazione è stata prospettata per l’art. 17 del contratto di comodato. 131 132 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 33. Di seguito si procede alla valutazione dei singoli profili di vessatorietà per ciascuna disposizione contrattuale rilevante, valutando anche le modifiche delle clausole che la Parte intende attuare come prospettato nel corso del procedimento e, da ultimo, nella memoria del 14 maggio 2014. 34. In proposito, si rileva che la Parte non ha fornito elementi circa l’effettiva implementazione delle clausole così come modificate prima dell’adozione del presente provvedimento; in proposito, nella memoria del 14 maggio 2014, la Parte ha fatto presente che l’adozione dei nuovi moduli contrattuali, in sostituzione di quelli recanti le clausole oggetto di avvio di istruttoria, avverrà dopo la conclusione del procedimento. A. Clausole volte a limitare le azioni o i diritti del consumatore in caso di inadempimento totale o parziale o di adempimento inesatto da parte del professionista e a sancire a carico del consumatore decadenze, limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, limitazioni all’adduzione di prove, inversioni o modificazioni dell’onere della prova A.1. La clausola relativa al termine di decadenza per la presentazione dei reclami 35. La clausola di cui al punto 11 del contratto per il servizio di vigilanza, descritta al punto II del presente provvedimento, indica un termine esiguo entro cui comunicare eventuali irregolarità o deficienze del servizio al decorso del quale viene ricollegato un espresso effetto di decadenza dalla proposizione di ogni eccezione da parte del consumatore. Inoltre, la clausola nega qualsiasi valore probatorio circa il corretto adempimento del servizio ai biglietti di controllo lasciati presso gli immobili interessati dal servizio stesso, ai rapporti di intervento e alle relazioni di sistema di televigilanza, prevedendo che essi siano destinati ad un uso amministrativo interno, nonché una rinuncia del cliente alla loro comunicazione. In tal modo, la clausola priva sostanzialmente il cliente/consumatore di qualsiasi possibile mezzo di riscontro circa il corretto adempimento della prestazione contrattuale di Securpol. 36. Per la sua formulazione, la clausola individua un’espressa ipotesi di preclusione di mezzi di prova che limita le possibilità del consumatore di dar prova dell’inadempimento del professionista. In tale prospettiva, rileva, oltre alla limitatezza dell’arco temporale entro cui far valere un reclamo, soprattutto l’effetto decadenziale che discende dalla presente clausola. 37. Pertanto, la previsione in esame risulta vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo, nella misura in cui prevede a carico del consumatore limitazioni della facoltà di opporre eccezioni e all'adduzione di prove, nonché inversioni o modificazioni dell'onere della prova nei confronti del professionista. 38. Avendo Securpol comunicato, nel corso del procedimento, di voler riformulare la clausola nel senso di ampliare il termine per comunicare eventuali reclami a 72 ore, di eliminare il riferimento all’effetto decadenziale a carico del cliente e di non escludere del tutto l’eventuale valore probatorio dei biglietti di controllo in presenza di ulteriori elementi di riscontro sull’inadempimento del professionista. Pertanto saranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento e la nuova versione della clausola in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 A.2. La clausola relativa all’esonero di responsabilità nelle ipotesi di furti e danni 39. La clausola di cui al punto 12 del contratto per il servizio di vigilanza, denominata “Responsabilità”, descritta al punto II del presente provvedimento, esclude la responsabilità di Securpol per eventuali furti, danni e sinistri, prevedendo per le ipotesi di comprovata negligenza un ammontare predeterminato (pari ad un mese di canone) per il risarcimento del danno, nonché una manleva per eventuali pretese di terzi. 40. La predetta previsione contrattuale risulta vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, nella misura in cui esclude o limita le azioni e i diritti dei consumatori nei confronti del professionista in caso di inadempimento totale o parziale o di adempimento inesatto da parte del professionista. 41. Sul punto, le argomentazioni di Securpol circa la natura di obbligazione di mezzi oggetto del servizio di vigilanza appaiono inconferenti in quanto ad essere oggetto di contestazione non è tale profilo, bensì la previsione generalizzata e perentoria di un’esclusione di responsabilità da parte del professionista. 42. Nel corso del procedimento, Securpol ha rappresentato di voler riformulare la clausola in esame, non prevedendo alcun esonero di responsabilità. In relazione alle sole ipotesi diverse dal dolo e dalla colpa grave, viene previsto un limite al quantum risarcibile. Pertanto, tenuto conto della natura dell’attività svolta, saranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio Ciò posto, la nuova versione della clausola in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo. A.3. La clausola relativa ai limiti di responsabilità del professionista 43. La clausola di cui al punto 22 del contratto per il servizio di vigilanza, denominata “Limiti di responsabilità”, descritta al punto II del presente provvedimento, esclude la responsabilità di Securpol per danni a persone e cose ove non imputabili a dolo o colpa grave dei dipendenti di Securpol stessa. 44. La predetta previsione contrattuale risulta vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, nella misura in cui esclude o limita le azioni e i diritti dei consumatori nei confronti del professionista in caso di inadempimento totale o parziale o di adempimento inesatto da parte del professionista. 45. Avendo Securpol fatto presente, nel corso del procedimento, di voler procedere alla soppressione della clausola in esame, sono da ritenersi rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del presente procedimento. Pertanto, l’eliminazione della clausola in esame è idonea a superare i profili di vessatorietà evidenziati, ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, nella comunicazione di avvio del presente procedimento. A.4. La clausola in tema di responsabilità per furti e danni derivante dal parziale o mancato funzionamento delle apparecchiature di allarme 46. La clausola di cui al punto 4 del contratto di comodato per le apparecchiature di allarme, denominata “Responsabilità”, descritta al punto II del presente provvedimento, contempla un’espressa esclusione di responsabilità dell’istituto di vigilanza per eventuali furti, danni e sinistri derivanti dal funzionamento ovvero dal parziale o mancato funzionamento delle apparecchiature 133 134 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 d’allarme date in comodato, prevedendo un’assunzione generalizzata di responsabilità a carico del comodatario. 47. La previsione contrattuale in esame risulta vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo nella misura in cui esclude o limita le azioni e i diritti dei consumatori nei confronti del professionista in caso di inadempimento totale o parziale o di adempimento inesatto da parte del professionista. 48. Avendo Securpol rappresentato, nel corso del procedimento, di voler modificare la clausola nel senso di eliminare l’ipotesi di manleva generalizzata del professionista e di fare riferimento agli obblighi a carico del cliente in quanto comodatario del bene, saranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento. Ciò posto, la nuova versione della clausola in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo. B. Clausole che stabiliscono un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per comunicare la disdetta al fine di evitare la tacita proroga o rinnovazione 49. La clausola di cui al punto 20 del contratto di vigilanza e la clausola di cui al punto 17 del contratto di comodato, denominate entrambe “Rinnovo tacito e disdetta”, descritte al punto II del presente provvedimento, prevedono un termine per la disdetta pari a sei mesi prima della data di scadenza per evitare il rinnovo del contratto per un periodo di tempo pari alla durata del contratto originario. Sul punto, si fa presente che, come risulta dalla lettura dei moduli contrattuali, il contratto di vigilanza ed il contratto di comodato hanno durata triennale17. 50. Pur considerando la specifica natura del servizio di vigilanza privata, che impone al professionista l’impiego di personale dedicato ad una prestazione periodica con una cadenza anche giornaliera, la previsione, nelle clausole predisposte dal professionista, di un termine di sei mesi per la disdetta rispetto alla scadenza del contratto al fine di evitare il rinnovo tacito appare principalmente dettata nell’interesse del professionista predisponente, non solo a meglio organizzare e programmare l’attività d’impresa, ma anche ad assicurarsi una base il più possibile stabile di clientela, rendendone più difficile la mobilità verso altri operatori. Dal lato del consumatore aderente, invece, un termine di sei mesi comporta l’onere di attivarsi ben prima del predetto termine, non solo per comunicare la disdetta, ma prima ancora per valutare la convenienza della prosecuzione del rapporto contrattuale in essere oltre alla sua scadenza, e, se del caso, per reperire altra impresa cui affidare il servizio di manutenzione dell’impianto valutando le offerte disponibili sul mercato. 51. Le condizioni contrattuali di fornitura predisposte da Securpol oggetto di istruttoria contemplano disposizioni che, nel loro complesso, hanno l’effetto di vincolare il consumatore all’operatore con cui ha sottoscritto il contratto originario. In particolare, la durata iniziale del contratto è di tre anni e la clausola di cui al punto 20 prevede che il rinnovo tacito avvenga per un 17 Più precisamente, per quanto riguarda il contratto di vigilanza, la clausola di cui al punto 19 , denominata “durata e decorrenza”, prevede che “il presente contratto avrà la durata di anni tre, a decorrere dalla data di inizio del servizio o, nel caso di servizi resi a mezzo di apparecchiature di controllo, da quella del verbale di consegna e collaudo dell’impianto”. Per quanto riguarda il contratto di comodato, la clausola di cui al punto 16, denominata “durata e decorrenza”, prevede che “il presente contratto avrà la durata di anni tre, a decorrere dalla data di inizio del servizio di vigilanza cui esso accede e di cui fa parte integrante, e di allacciamento alla centrale operativa dell’Istituto ed al termine si rinnoverà per eguale periodo in caso di mancata disdetta nei termini di cui al successivo paragrafo”. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 uguale periodo di tempo. Inoltre, in caso di risoluzione anticipata per inadempimento del consumatore, la clausola di cui al punto 21 prevede il pagamento di una penale pari alle frazioni di canone fino alla naturale scadenza del contratto fino al massimo di un’annualità. In generale, non si rinvengono previsioni contrattuali in grado di controbilanciare il meccanismo di rinnovo tacito ove non venga comunicata la disdetta nei sei mesi antecedenti la data di scadenza, quale ad esempio la possibilità di recedere con congruo preavviso successivamente al tacito rinnovo, senza penali18. 52. Alla luce delle predette considerazioni, le previsioni contrattuali in esame integrano una fattispecie di cui agli articoli 33, commi 1 e 2, lettera i) del Codice del Consumo, in quanto stabiliscono un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per comunicare la disdetta al fine di evitare il tacito rinnovo. 53. Nel corso del procedimento, la Parte ha rappresentato di voler adottare una nuova versione delle clausole in esame che rimuove i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento nella misura in cui è stato indicato un termine sensibilmente più breve entro cui il consumatore può comunicare la disdetta (sessanta giorni); è stato anche ridotto da tre anni ad uno il periodo di rinnovo del contratto. Pertanto, verranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento. Ciò posto, la nuova versione della clausola di cui al punto 20 del contratto per il servizio di vigilanza - che, per effetto della nuova numerazione, è ora la clausola di cui al punto 19 - e la nuova versione della clausola di cui al punto 17 del contratto di comodato non integrano una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del Codice del Consumo. C. Clausole che impongono al consumatore, in caso di inadempimento o di ritardo nell’adempimento e di risoluzione anticipata per qualsiasi causa, il pagamento di penali di importo manifestamente elevato C.1. La clausola in tema di morosità del cliente 54. La clausola di cui al punto 15, denominato “Morosità”, descritta al punto II del presente provvedimento, prevede che, in caso di morosità protratta per due mensilità, l’istituto possa risolvere il contratto e che il consumatore sia tenuto a versare l’intero corrispettivo sino alla naturale scadenza del contratto. 18 Nei provvedimenti adottati nell’ambito dei servizi di fornitura e di manutenzione degli ascensori (Provv. n. 24540 del 9 ottobre 2013 caso CV/6 Capozza - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013; Provv. n. 24541 del 9 ottobre 2013, caso CV/44 Monti Servizi Ascensori - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013; Provv. n. 24542 del 9 ottobre 2013 CV/ 45 Schindler - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013; Provv. n. 24543 del 9 ottobre 2013, caso CV/46 M.I.A. - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll.n. 43/2013; Provv. n. 24544 del 9 ottobre 2013, caso CV/47 KONE - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll.n. 43/2013; Provv. n. 24545 del 9 ottobre 2013, caso CV/48 CEAM - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll.n. 43/2013; Provv. n. 24546 del 9 ottobre 2013, caso CV/49 Thyssenkrupp - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013; Provv. n. 24547 del 9 ottobre 2013, caso CV/ 50 OTIS - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013), richiamando sul punto anche giurisprudenza di merito (cfr. Corte di Appello di Roma, Sez. II, sentenza del 7 maggio 2002, n.1780), l’Autorità ha considerato vessatorie ai sensi dell’articolo 33, comma 1 e 2, lettera i) del Codice del Consumo, le clausole che prevedevano un termine per comunicare la disdetta di 60 giorni prima della scadenza per i contratti di durata annuale e di 90 giorni per contratti di durata superiore ad un anno. 135 136 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 55. Si rileva che l’intero canone pattuito nel contratto - che costituisce la penale per inadempimento - corrisponde al quantum dovuto dal consumatore per tutte le attività che l’impresa avrebbe dovuto svolgere nel corso della validità dell’intero contratto di vigilanza di durata pluriennale. Trattandosi di un contratto di durata a prestazioni periodiche, in caso di risoluzione anticipata dello stesso - ancorché per inadempimento del consumatore - una parte, potenzialmente anche molto rilevante, delle prestazioni contrattuali non verrà eseguita affatto, proprio a causa dell’intervenuta cessazione del rapporto, essendo non di meno dovuto dal consumatore l’intero corrispettivo. 56. In proposito, si richiama un orientamento della Corte di Cassazione che ha considerato la previsione contrattuale dell’obbligo del consumatore, in caso di inadempimento, di pagare l’intero corrispettivo pattuito (o somma equivalente) come rientrante nella presunzione di vessatorietà della penale ai sensi dell’articolo 33, lettera f), del Codice del Consumo19. Pertanto, tale clausola è vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera f), del Codice del Consumo, in quanto impone al consumatore, in caso di inadempimento o di ritardo nell'adempimento, il pagamento di una somma di denaro a titolo di risarcimento, clausola penale o altro titolo equivalente d'importo manifestamente eccessivo. 57. La medesima clausola prevede, inoltre, che la risoluzione possa essere esercitata dal professionista “senza alcun obbligo di preavviso”, impedendo al consumatore di eccepire l’effettivo pagamento del canone. Per tale profilo, la clausola in esame è vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo, nella misura in cui prevede a carico del consumatore limitazioni della facoltà di opporre eccezioni e all'adduzione di prove. 58. Alla luce delle considerazioni svolte, la predetta clausola integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere f) e t), del Codice del Consumo. 59. Nel corso del procedimento, la Parte ha comunicato di voler apportare alla clausola in esame una modifica che appare idonea a rimuovere i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del presente procedimento nella misura in cui non è prevista una penale pari all’intero corrispettivo pattuito, in caso di risoluzione per inadempimento del clienteconsumatore a fronte di una prestazione non eseguita. Inoltre, è introdotta un’adeguata informativa al cliente in ordine alle conseguenze del mancato puntuale pagamento dei canoni dovuti. Pertanto, verranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del presente procedimento. Ciò posto, la nuova versione della clausola in esame che - per effetto della nuova numerazione - è ora la clausola di cui al punto 14, non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere f) e t), del Codice del Consumo. 19 Cfr. Cassazione civile sez. III, 3 novembre 2010, n. 22357, ove con riferimento ad un contratto di mediazione immobiliare ha rilevato che “se, invece, il rifiuto di concludere il contratto da parte di chi abbia conferito l'incarico tragga origine dalla sussistenza, originaria o sopravvenuta, di circostanze ostative alla conclusione stessa, di cui la stessa parte abbia omesso di informare il mediatore al momento del patto o cui abbia dato causa successivamente, sarebbe allora configurabile una sua responsabilità per violazione dei doveri di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c.. In casi siffatti, la previsione dell'obbligo di pagare comunque la provvigione o somma equivalente integrerebbe una clausola penale e sarebbe dunque soggetta al diverso apprezzamento di cui all'art. 1469 bis c.c., comma 2, n. 6, (ora art. 33, comma 2, lett. f, del codice del consumo), concernente la presunzione di vessatorietà delle clausole che, in caso di inadempimento, prevedano il pagamento di una somma manifestamente eccessiva”. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 C.2. La clausola in tema di risoluzione anticipata del contratto 60. La clausola di cui al punto 21 del contratto di vigilanza, denominato “Risoluzione anticipata”, descritta al punto II del presente provvedimento, prevede che, in caso di risoluzione per qualsiasi causa imputabile al consumatore, quest’ultimo sia tenuto a versare fino ad un’annualità di canone, fatto salvo il maggior danno. 61. Valgono, in proposito, le medesime considerazioni sopra svolte rispetto alla vessatorietà di penali a carico del consumatore nelle ipotesi di suo inadempimento pari all’intero corrispettivo pattuito, oltre che l’orientamento della Suprema Corte sul punto. 62. Posto che il contratto adottato da Securpol ha una durata di tre anni, la clausola in esame risulta vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera f), del Codice del Consumo, in quanto impone al consumatore, in caso di risoluzione per suo inadempimento, il pagamento in un’unica soluzione di una somma che risulta manifestamente eccessiva, potendo essere anche pari all’intero corrispettivo del servizio pattuito, laddove la risoluzione del contratto si verifichi nel corso dell’ultimo anno del rapporto, facendo inoltre salva la prova del maggior danno. 63. Nel corso del procedimento, la Parte ha comunicato una modifica della predetta clausola che appare idonea a rimuovere i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del presente procedimento nella misura in cui non prevede una penale pari all’intero corrispettivo pattuito, in caso di inadempimento o di ritardo nell’adempimento del cliente, né fa salvo il maggior danno per l’istituto. Pertanto, verranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del presente procedimento. Ciò posto, la nuova versione della clausola in esame che - per effetto della nuova numerazione, è ora la clausola di cui al punto 20 - non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera f), del Codice del Consumo. D. Clausole in tema di indicizzazione del prezzo 64. La clausola di cui al punto 14 del contratto di vigilanza attribuisce al professionista la facoltà di modificare i canoni in base alle variazioni dell’indice ISTAT, senza indicare con chiarezza né il criterio dell’adeguamento, né il periodo a partire dal quale tale facoltà potrebbe essere esercitata atteso che indica genericamente “primo periodo contrattuale” e “periodo successivo”. Ciò posto, tale clausola è vessatoria in base al combinato disposto degli articoli 33, commi 1 e 6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo, in quanto le modalità di variazione del prezzo nelle ipotesi di sua indicizzazione non appaiono descritte in modo chiaro e comprensibile 20. 65. Avendo Securpol, nel corso del procedimento, comunicato di voler eliminare la clausola in esame, sono da ritenersi rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del presente procedimento. Ciò posto, l’eliminazione della clausola in esame è idonea a superare i profili di vessatorietà evidenziati ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo. RITENUTO che per le clausole oggetto della comunicazione di avvio del procedimento vige una presunzione legale di vessatorietà ex articolo 33, comma 2, del Codice del Consumo e che Securpol non ha fornito elementi pienamente sufficienti per superare tale presunzione; 20 Sulla rilevanza dei criteri di chiarezza e comprensibilità nell’ambito della disciplina delle clausole vessatorie si veda, da ultimo, la sentenza della Corte di Giustizia IV sezione del 30 aprile 2014, causa C-26/13, Árpad Kásler / OTP Jelzálogbank ZRT . 137 138 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 RITENUTO, in particolare, sulla base delle considerazioni suesposte, che le clausole descritte al punto II del presente provvedimento, sono vessatorie ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere b), f), i) e t), comma 6 e dell’articolo 35, comma 1, del Codice del Consumo in quanto tali da determinare, a carico del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi derivanti dal contratto; RITENUTO che è dovuta la pubblicazione di un estratto del presente provvedimento per informare compiutamente i consumatori della vessatorietà delle clausole oggetto della presente valutazione sul sito dell’Autorità e della Parte ai sensi dell’articolo 37 bis, comma 2, del Codice del Consumo e dell’articolo 21, comma 8, del Regolamento; che appare congruo che la predetta pubblicazione sul sito di Securpol Group S.r.l. abbia la durata di venti giorni consecutivi; che non si ritengono, inoltre, sussistenti particolari elementi di fatto e di diritto per disporre ulteriori misure di informazione dei consumatori; DELIBERA a) che la clausola di cui al punto 11 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol Group S.r.l. relativa alla presentazione dei reclami, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; b) che la clausola di cui al punto 12 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol Group S.r.l. relativa alla responsabilità del professionista, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; c) che la clausola di cui al punto 14 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol Group S.r.l., relativa all’indicizzazione del prezzo, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; d) che la clausola di cui al punto 15 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol Group S.r.l., relativa ai casi di morosità, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere f) e t), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; e) che la clausola di cui al punto 20 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol Group S.r.l., relativa al termine per comunicare la disdetta prima della data di scadenza per evitare il rinnovo del contratto, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; f) che la clausola di cui al punto 21 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol Group S.r.l., relativa alla risoluzione anticipata, descritta al punto II del presente provvedimento, 139 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera f), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; g) che la clausola di cui al punto 22 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol Group S.r.l., relativa ai limiti di responsabilità del professionista, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; h) che la clausola di cui al punto 4 del contratto di comodato per le apparecchiature d’allarme adottato da Securpol Group S.r.l., relativa al regime di responsabilità del professionista, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; i) che la clausola di cui al punto 17 del contratto di comodato per le apparecchiature d’allarme adottato da Securpol Group S.r.l., relativa al termine per comunicare la disdetta prima della data di scadenza per evitare il rinnovo del contratto, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; DISPONE a) che la società Securpol Group S.r.l. pubblichi, a sua cura e spese, un estratto del provvedimento ai sensi dell’articolo 37 bis del Codice del Consumo e dell’articolo 21, comma 8, del Regolamento, secondo le seguenti modalità: 1) il testo dell’estratto del provvedimento è quello riportato nell’allegato al presente provvedimento; 2) il testo dell’estratto del provvedimento dovrà essere pubblicato per venti giorni consecutivi sulla home page del sito www.securpolgroup.it con adeguata evidenza grafica, entro venti giorni dalla comunicazione dell’adozione del presente provvedimento; b) che la pubblicazione del testo dell’estratto del provvedimento dovrà essere preceduta dalla comunicazione all'Autorità della data in cui la stessa avrà luogo e dovrà essere seguita, entro tre giorni, dall'invio all'Autorità di una copia del predetto estratto così come pubblicata sulla home page del sito www.securpolgroup.it. c) che la pubblicazione dovrà ricalcare in toto impostazione, struttura e aspetto dell’estratto allegato al presente provvedimento; le modalità di scrittura, di stampa e di diffusione non dovranno essere tali da vanificare gli effetti della pubblicazione; in particolare, nella pagina del sito internet di pubblicazione dell’estratto, così come nelle restanti pagine, non dovranno essere riportati messaggi che si pongano in contrasto con il contenuto dell’estratto o che comunque tendano ad attenuarne la portata e il significato. 140 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Ai sensi dell’articolo 37 bis, comma 2, del Codice del Consumo, in caso di inottemperanza l'Autorità applica una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 50.000 euro. Avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al TAR del Lazio, ai sensi dell’articolo 37 bis, comma 4, del Codice del Consumo e dell'art. 135, comma 1, lettera b), del Codice del processo amministrativo (Decreto Legislativo 2 luglio 2010, n. 104), entro sessanta giorni dalla data di comunicazione dello stesso, fatti salvi i maggiori termini di cui all’art. 41, comma 5, del Codice del processo amministrativo, ovvero può essere proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ai sensi dell’art.8 del Decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199 entro il termine di centoventi giorni dalla data di comunicazione del parere stesso. Il presente provvedimento verrà comunicato ai soggetti interessati e pubblicato nel Bollettino dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. L’estratto del provvedimento è altresì pubblicato, entro venti giorni dalla comunicazione della sua adozione, in apposita sezione del sito internet istituzionale dell’Autorità. IL SEGRETARIO GENERALE Roberto Chieppa IL PRESIDENTE Giovanni Pitruzzella BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 CV100 - SECURPOL GROUP-CONTRATTI SETTORE DELLA VIGILANZA PRIVATA Allegato al provvedimento n. 24958 Allegato al provvedimento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato del 5 giugno 2014 in materia di tutela amministrativa contro le clausole vessatorie ex articolo 37 bis del Codice del Consumo. [OMISSIS] In data 13 febbraio 2014, è stato avviato il procedimento CV100 – Securpol Group-contratti settore della vigilanza privata nei confronti della società Securpol Group S.r.l. (di seguito Securpol). [OMISSIS] Le clausole oggetto di valutazione nel presente provvedimento hanno per oggetto o per effetto di: a) limitare le azioni o i diritti del consumatore in caso di inadempimento totale o parziale o di adempimento inesatto da parte del professionista e sancire a carico del consumatore decadenze, limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, limitazioni all’adduzione di prove, inversioni o modificazioni dell’onere della prova; b) imporre al consumatore, in caso di inadempimento o di ritardo nell’adempimento e di risoluzione anticipata per qualsiasi causa, il pagamento di penali di importo manifestamente elevato, sancendo limitazioni all’adduzione di prove; c) stabilire un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per comunicare la disdetta al fine di evitare il tacito rinnovo. Oggetto di valutazione sono altresì le clausole di indicizzazione del prezzo non redatte in modo chiaro e comprensibile. [OMISSIS] a) Contratto per il servizio di vigilanza “11) Reclami: L’irregolarità o la deficienza del servizio debbono essere tempestivamente comunicate alla direzione dell’Istituto, e comunque per iscritto entro le 48 ore successive all’evento, pena la decadenza da ogni eccezione. Eventuali biglietti di controllo, ove apposti, servono esclusivamente per uso amministrativo interno all’istituto e non costituiscono in alcun modo prova dell’effettuazione o meno del servizio. I rapporti di intervento e le relazioni del sistema di televigilanza hanno uso esclusivamente interno e riservato ed il cliente rinunzia espressamente alla loro comunicazione”. “12) Responsabilità: l’istituto è tenuto a prestare e rispondere unicamente per i servizi di vigilanza stabili, senza cioè assumere alcuna garanzia o responsabilità per eventuali furti, danni 141 142 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 od altri sinistri, come specificato all’art. 1). Nel caso di comprovata negligenza nell’esecuzione del servizio l’Istituto risponderà mediante la penale fissa di una mensilità di canone (o di una giornata per i servizi particolari), fatta salva ogni responsabilità dei propri dipendenti per dolo e/o colpa grave. Coerentemente a quanto sopra il cliente si obbliga a manlevare l’Istituto da pretese di terzi eccedenti la penale, così come determinata al presente articolo”. “14) Adeguamento e revisione del canone: fuori dei casi di cui all’art. 1664 c.c. i canoni restano fissi ed invariabili per il primo periodo contrattuale. Per ciascun periodo successivo potranno essere adeguati in base alle variazioni dell’indice ISTAT dei prezzi di consumo, facendo riferimento al mese precedente a quello di scadenza. Qualora per la tipologia del servizio, il canone sia o sarà determinato in base a tariffe stabilite dal Prefetto, questo sarà automaticamente adeguato al nuovo Decreto Prefettizio”. “15) Morosità: [...] In caso di morosità protratta per almeno due mensilità consecutive, l’istituto potrà sospendere l’emissione e presentazione delle fatture successive, senza che ciò comprovi la mancata esecuzione della vigilanza, fermi restando gli obblighi derivanti dal servizio svolto, ovvero risolvere senza alcun obbligo di preavviso il contratto, con conseguente obbligo da parte del cliente di corrispondere oltre ai canoni scaduti quelli in scadenza sino alla naturale risoluzione del contratto per scadenza del termine, a titolo di risarcimento del danno”. “20) Rinnovo tacito e disdetta: alla scadenza il contratto si intenderà tacitamente rinnovato per un eguale periodo e così di seguito, salvo disdetta da inviare presso la sede legale dell’Istituto a mezzo raccomandata A/R almeno sei mesi prima della scadenza”. “21) Risoluzione anticipata: in caso di anticipata risoluzione per qualsiasi causa imputabile al cliente sono dovute in un’unica rata, oltre le quote di canone scadute e non pagate, le frazioni di canone fino alla naturale scadenza del contratto fino al massimo di un’annualità di quota, fatta salva la prova del maggior danno da parte dell’Istituto”. “22) Limiti di responsabilità: l’Istituto non è responsabile per: [..]danni a persone e cose subiti dal cliente e/o da terzi non imputabili a dolo e colpa grave dei dipendenti dell’Istituto”. b) Contratto di comodato per le apparecchiature d’allarme “4) Responsabilità: l’istituto non assume alcuna responsabilità o garanzia per eventuali furti, danni, a persone o cose, o altre conseguenze derivanti dal funzionamento ovvero dal parziale o mancato funzionamento delle apparecchiature oggetto del presente contratto. Il comodatario si assume la totale responsabilità, senza rivalsa alcuna nei confronti dell’istituto, per danni e sinistri arrecati a persone o cose in genere, direttamente o indirettamente causati dalle apparecchiature oggetto del comodato”. “17) Rinnovo tacito e disdetta: alla scadenza il contratto si intenderà tacitamente rinnovato, per un eguale periodo e così di seguito, salvo disdetta da inviare presso la sede legale dell’Istituto a 143 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 mezzo raccomandata A/R almeno sei mesi prima della scadenza. In ogni caso, qualsiasi causa risolutiva del contratto di vigilanza all’istituto comporterà l’automatica risoluzione del presente contratto di comodato cui esso è relativo”. [OMISSIS] Di seguito si procede alla valutazione dei singoli profili di vessatorietà per ciascuna disposizione contrattuale rilevante, valutando anche le modifiche delle clausole rappresentate nel corso del procedimento e che Securpol Group intende attuare. [OMISSIS] RITENUTO, in particolare, sulla base delle considerazioni suesposte, che le clausole descritte al punto II del presente provvedimento, sono vessatorie ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere b), f), i) e t), comma 6 e dell’articolo 35, comma 1, del Codice del Consumo in quanto tali da determinare, a carico del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi derivanti dal contratto; [OMISSIS] DELIBERA a) che la clausola di cui al punto 11 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol Group S.r.l. relativa alla presentazione dei reclami, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; b) che la clausola di cui al punto 12 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol Group S.r.l. relativa alla responsabilità del professionista, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; c) che la clausola di cui al punto 14 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol Group S.r.l., relativa all’indicizzazione del prezzo, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; d) che la clausola di cui al punto 15 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol Group S.r.l., relativa ai casi di morosità, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere f) e t), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; 144 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 e) che la clausola di cui al punto 20 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol Group S.r.l., relativa al termine per comunicare la disdetta prima della data di scadenza per evitare il rinnovo del contratto, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; f) che la clausola di cui al punto 21 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol Group S.r.l., relativa alla risoluzione anticipata, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera f), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; g) che la clausola di cui al punto 22 del contratto per il servizio di vigilanza adottato da Securpol Group S.r.l., relativa ai limiti di responsabilità del professionista, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; h) che la clausola di cui al punto 4 del contratto di comodato per le apparecchiature d’allarme adottato da Securpol Group S.r.l., relativa al regime di responsabilità del professionista, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; i) che la clausola di cui al punto 17 del contratto di comodato per le apparecchiature d’allarme adottato da Securpol Group S.r.l., relativa al termine per comunicare la disdetta prima della data di scadenza per evitare il rinnovo del contratto, descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; [OMISSIS] BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 CV101 - SICURITALIA-CONTRATTI SETTORE DELLA VIGILANZA PRIVATA Provvedimento n. 24959 L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO NELLA SUA ADUNANZA del 5 giugno 2014; SENTITO il Relatore Dottor Salvatore Rebecchini; VISTA la Parte III, Titolo I del Decreto Legislativo 6 settembre 2005, n. 206, recante “Codice del Consumo” e successive modificazioni (di seguito, Codice del Consumo); VISTO il “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, clausole vessatorie” (di seguito, Regolamento), adottato dall’Autorità con delibera dell’8 agosto 2012, pubblicato nella G.U. n. 200 del 28 agosto 2012; VISTI gli atti del procedimento; CONSIDERATO quanto segue: I. LE PARTI 1. Sicuritalia Group Holding S.p.a. (di seguito, Sicuritalia Holding), in qualità di professionista, ai sensi dell’art. 3 del Codice del Consumo. Sicuritalia Holding è a capo dell’omonimo gruppo “Sicuritalia” ed è attiva nella fornitura di servizi di vigilanza privata attraverso la società da essa controllata Sicuritalia S.p.a.. Rientrano in tale attività la vigilanza e la custodia di beni mobili o immobili, che non implicano l'esercizio di pubbliche funzioni o lo svolgimento di attività che disposizioni di legge o di regolamento riservano agli organi di polizia. 2. Sicuritalia S.p.a. (di seguito Sicuritalia), in qualità di professionista, ai sensi dell’art. 3 del Codice del Consumo. Sicuritalia è controllata da Sicuritalia Holding. II. LE CLAUSOLE OGGETTO DI VALUTAZIONE 3. Le clausole oggetto di valutazione nel presente provvedimento hanno per oggetto o per effetto di: a) limitare il diritto di recesso del consumatore nonché le azioni o i diritti in caso di inadempimento totale o parziale o di adempimento inesatto da parte del professionista e sancire a carico del consumatore decadenze, limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, all’adduzione di prove, inversioni o modificazioni dell’onere della prova; b) stabilire un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per comunicare la disdetta al fine di evitare la tacita proroga o rinnovazione; c) imporre come sede del foro competente sulle controversie località diversa da quella di residenza o domicilio elettivo del consumatore. 4. Oggetto di valutazione sono altresì le clausole di indicizzazione del prezzo non redatte in modo chiaro e comprensibile. 5. Le clausole in esame sono contenute in tre modelli contrattuali denominati rispettivamente “Proposta di incarico servizi vigilanza ispettiva”, “Proposta di incarico servizi di ricezione di 145 146 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 segnalazioni di allarme” e “Contratto di comodato di apparecchiature di allarme” predisposti da Sicuritalia Holding e Sicuritalia (di seguito anche i Professionisti). 6. Le proposte di incarico per i servizi di vigilanza ispettiva e per i servizi di ricezione di segnalazioni di allarme presentano clausole di analogo contenuto. Per quanto concerne il comodato, come indicato nell’articolo 11, tale contratto ha natura accessoria al contratto per i servizi di vigilanza. 7. Ai fini della presente valutazione, assumono rilevanza i soli modelli contrattuali utilizzati con i consumatori persone fisiche o soggetti agli stessi assimilabili, quali i condominii composti da consumatori, da parte di Sicuritalia Holding attraverso la sua controllata Sicuritalia. 8. Costituiscono in particolare oggetto della presente valutazione le clausole di seguito trascritte: a) Proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme “4. Ai sensi del D.L. 50/92 e nella sola ipotesi che l’Utente sia persona fisica e che agisca per scopi estranei alla propria attività professionale e possa conseguentemente essere qualificato consumatore, è attribuita allo stesso diritto di recesso. Tale diritto, a pena di decadenza, dovrà essere esercitato entro sette giorni dalla data di sottoscrizione della Proposta d’incarico, mediante comunicazione scritta, inviando raccomandata A.R. (o telefax o telegramma da confermarsi con raccomandata A.R. entro le successive quarantotto ore) presso la direzione generale dell’Istituto”. “5. Anche nell’ipotesi di accettazione dell’incarico e conseguente perfezionamento del Contratto, per ragioni tecniche nonché per casi di forza maggiore o per ordine delle Autorità, l’Istituto potrà sospendere in qualunque momento l’erogazione del servizio. In tutti i casi, l’Istituto non risponde degli eventuali danni comunque causati”. “6. L’Istituto è sin d’ora esonerato dalla esecuzione del servizio in quelle zone in cui cessasse, per qualunque ragione, di essere titolare delle necessarie autorizzazioni di Polizia e l’Utente rinunzia, ora per allora, a qualsiasi richiesta di indennizzo o danno a ciò riconducibile. Al verificarsi dell’eventualità di cui sopra, il Contratto dovrà ad ogni effetto considerarsi risolto di diritto per quei servizi da prestarsi nella zona in cui l’Istituto non sia più dotato di autorizzazione di Polizia e quindi in tutto o in parte, fermo restando l’obbligo del pagamento da parte dell’utente per prestazioni già eseguite”. “12. L’incarico di espletare i servizi di vigilanza s’intende sempre conferito per cinque anni. Alla scadenza, il Contratto si intenderà in ogni caso tacitamente rinnovato per cinque anni e così di seguito, salvo disdetta da darsi per lettera raccomandata A.R. almeno sei mesi prima della scadenza. In occasione di revisione e/o rinnovo del Contratto con la sottoscrizione della presente Proposta d’incarico, la stessa sostituisce integralmente quella precedente”. “13. Eventuali reclami dovranno essere proposti per iscritto a pena di decadenza, anche via telefax, entro 5 giorni dal verificarsi dell’evento”. 1 “La durata del presente contratto è sottoposto alla condizione che permanga in essere il contratto per la fornitura di servizi di vigilanza, stipulato a parte con l’Istituto, per la cui erogazione sono necessarie le apparecchiature indicate a tergo”. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 “14. I corrispettivi della presente Proposta d’incarico potranno subire variazioni su richiesta dell’Istituto. Tali adeguamenti potranno essere attuati dall’Istituto in conseguenza di: disposizioni Prefettizie; modifiche del Contratto Collettivo di Lavoro, Nazionale o Provinciale, della Categoria; variazioni dei prezzi di consumo così come rilevate dall’Indice dei Prezzi al Consumo per le Famiglie di operai ed Impiegati elaborato dall’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT). Le variazioni si renderanno applicabili a decorrere dal trentesimo giorno dalla loro comunicazione”. “17. L’Istituto non presta alcuna garanzia né si assume alcuna responsabilità per eventuali furti, danni ed in genere pregiudizi subiti dall’Utente. In particolare, l’Istituto non assume alcuna responsabilità derivante da ritardi nell’esecuzione del servizio di apertura e/o chiusura della proprietà, con specifico riferimento agli eventuali danni conseguenti al non regolare inizio dell’attività lavorativa del personale dell’Utente ed alla conseguente mancata produzione. Sarà comunque onere dell’Utente comprovare sia l’inadempienza dell’Istituto e/o del suo personale dipendente, che la riferibilità del danno all’inadempimento dell’Istituto e/o del suo personale dipendente. Nel caso di comprovato inadempimento nell’esecuzione del servizio o di comprovata riferibilità dei danni a tale inadempimento, l’Istituto sarà tenuto unicamente a versare all’Utente, a titolo di penale fissa, una somma pari ad una mensilità del canone in corso. E’ esclusa pertanto ogni risarcibilità di eventuale danno ulteriore subito dall’Utente. Qualora sia accertato il nesso di causalità tra il danno subito ed il servizio prestato dall’Istituto, si conviene che gli onorari conseguenti ad eventuali danni provocati a terzi nell’esecuzione del servizio saranno interamente a carico dell’Utente. Stante quanto sopra, l’Utente rinuncia sin d’ora ad ogni ulteriore pretesa e nel contempo manleva l’Istituto sia nei confronti dei terzi che dei propri assicuratori, assumendosi in proprio il rischio di eventuali esborsi, avendo ritenuta corretta la ripartizione del rischio ed adeguata la corrispondente penale a carico dell’Istituto, in considerazione della natura e del costo del servizio così come commissionato. Si da altresì atto che da parte dell’Istituto l’apposizione della clausola e della sua determinazione, con espressa accettazione da parte dell’Utente, è stata essenziale e determinante ai fini dell’accettazione dell’incarico. L’Utente si impegna inoltre a tutelarsi adeguatamente contro i rischi connessi alla propria attività”. “19. Per qualsiasi controversia dovesse insorgere in relazione alla interpretazione, esecuzione o risoluzione del presente rapporto, sarà competente in via esclusiva, a scelta di parte attrice, il Foro di Como o il Foro di Torino”. b) Contratto di comodato di apparecchiature di allarme “4. Per i primi dodici mesi di durata del Comodato, l’Istituto si impegna, a seguito di segnalazione del Comodatario, a riparare o sostituire a proprie spese le apparecchiature oggetto del Comodato che dovessero risultare difettose per causa di fabbricazione o di normale usura”. “6. L’istituto non assume alcuna responsabilità o garanzia per eventuali furti, danni a persone o cose, o altre conseguenze derivanti dal funzionamento ovvero dal parziale o mancato funzionamento delle apparecchiature oggetto del presente contratto. 147 148 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Il comodatario si assume la totale responsabilità, senza rivalsa alcuna nei confronti dell’Istituto, per danni e sinistri arrecati a persone o cose in genere, direttamente o indirettamente causati dalle apparecchiature oggetto del comodato”. “8. Il canone forfettario previsto per la manutenzione ordinaria e l’estensione della garanzia delle apparecchiature oggetto del Comodato potrà essere adeguata annualmente dall’Istituto sulla base delle variazioni dei prezzi di consumo così come rilevate dall’Indice dei Prezzi al Consumo per le Famiglie di operai ed Impiegati elaborato dall’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT)”. “15. Per qualsiasi controversia dovesse insorgere in relazione alla interpretazione, esecuzione o risoluzione del presente rapporto, sarà competente in via esclusiva il Foro relativo alla città in cui ha sede l’Istituto”. III. LE RISULTANZE ISTRUTTORIE a) L’iter del procedimento a.1) Attività preistruttoria e avvio del procedimento 9. Secondo le informazioni acquisite ai fini dell’applicazione dell’articolo 37 bis del Codice del Consumo, e in particolare sulla base delle informazioni e della documentazione contrattuale fornite da Sicuritalia e Sicuritalia Holding in data 9 gennaio 20142, in risposta ad una richiesta di informazioni dell’8 agosto 20133, in data 13 febbraio 2014, è stato avviato il procedimento CV101 – Sicuritalia - contratti settore della vigilanza privata nei confronti dei predetti professionisti. 10. Nella comunicazione di avvio del procedimento è stato rappresentato alle Parti che le clausole descritte al punto II del presente provvedimento, in sé o in collegamento tra loro, tenuto conto delle altre clausole contrattuali, avrebbero potuto essere vessatorie ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 2, lettere a), b), i), t) e u), comma 6 e 35, comma 1, del Codice del Consumo in quanto tali da determinare, a carico del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi derivanti dal contratto. a.2) Il procedimento 11. Contestualmente alla comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’articolo 12, comma 1, del Regolamento, è stata formulata una richiesta di informazioni alle Parti, chiedendo altresì elementi tali da superare la presunzione di vessatorietà di cui all’articolo 33, comma 2, lettere a), b), i), t) e u), del Codice del Consumo. 12. Informata l’Autorità nella sua adunanza del 12 febbraio 2014, ai sensi dell’art. 21, comma 6, del Regolamento, in data 13 febbraio 2014 è stata disposta la consultazione di cui all’articolo 37 bis, comma 1, del Codice del Consumo tramite la pubblicazione di un comunicato sul sito istituzionale dell’Autorità. Nell’ambito della consultazione, sono pervenute le osservazioni 2 Doc. 2. 3 Doc. 3. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 dell’Unione Nazionale Consumatori, in data 10 marzo 20144 e del CODACONS, in data 17 marzo 20145. 13. In data 17 marzo 20146 e 5 maggio 20147 sono pervenute le memorie di Sicuritalia e Sicuritalia Holding con le informazioni richieste nella comunicazione di avvio. I predetti professionisti hanno avuto accesso agli atti in data 26 marzo 2014. 14. In data 16 aprile 2014, presso gli uffici dell’Autorità, si è svolta l’audizione dei professionisti8, ai sensi dell’articolo 12, comma 2, del Regolamento. 15. In data 5 maggio 2014 è stata comunicata alle Parti la data di conclusione della fase istruttoria ai sensi dell’articolo 16, comma 1, del Regolamento. 16. In data 13 maggio, 21, 22 e 30 maggio 20149, Sicuritalia Holding e Sicuritalia hanno fatto pervenire note conclusive. b) Gli esiti della consultazione sul sito internet dell’Autorità 17. Nel corso della consultazione, in data 10 marzo 2014, l’Unione Nazionale Consumatori ha rilevato la vessatorietà delle clausole oggetto di contestazione in sede di avvio del procedimento. 18. In ordine ai contratti per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, con riferimento alla clausola sul recesso di cui all’articolo 4, l’Unione Nazionale Consumatori ne ha rilevato il contenuto vessatorio in quanto non terrebbe conto della disciplina introdotta dal D. Lgs. del 21 febbraio 2014 n. 21, di recepimento della Direttiva 83/2011/UE sui diritti dei consumatori (c.d. “Direttiva Consumer Rights”) che ha modificato gli articoli da 52 a 59 del Codice del Consumo. Per quanto concerne le clausole relative all’oggetto della prestazione e in tema di esonero da responsabilità di cui agli articoli 5, 6 e 17, la predetta associazione ha rilevato il loro contenuto vessatorio nella misura in cui, oltre a prevedere limitazioni di responsabilità soltanto a favore del professionista, non prevederebbero che quest’ultimo risponda dei danni riconducibili ad un proprio inadempimento, anche nell’ipotesi di interruzione del servizio per causa imputabile. In merito alla durata del contratto di cui all’articolo 12, si osserva che essa dovrebbe essere riportata in maniera chiara ed evidente nella pagina iniziale del contratto. Inoltre, il termine per comunicare la disdetta (pari a sei mesi) appare eccessivo. Relativamente all’articolo 13 in tema di termine per presentare i reclami, la clausola è ritenuta vessatoria nella misura in cui non prevederebbe che l’evento potrebbe non essere conosciuto entro il termine indicato per effettuare la segnalazione validamente. Rispetto alla clausola in tema di variazione del prezzo di cui all’articolo 14, l’Unione Nazionale Consumatori ne ha rilevato la vessatorietà nella misura in cui i costi del servizio potrebbero essere soggetti ad aumenti non prevedibili al momento della stipula del contratto. Inoltre, indirettamente, la clausola tenderebbe a distribuire sui consumatori il rischio di impresa. 4 Doc. 6. 5 Doc. 8. 6 Doc. 9. 7 Doc. 17. 8 Doc. 12. 9 Docc.19 e 20. 149 150 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Infine, in merito alla clausola relativa al foro di cui all’articolo 18, è stato rilevato che essa è in contrasto con l’articolo 33, comma 2, lettera u), del Codice del Consumo, che considera vessatorie le clausole che stabiliscono come sede del foro competente sulle controversie località diversa da quella di residenza o domicilio elettivo del consumatore. Rispetto al contratto di comodato di apparecchiature di allarme, la predetta associazione ha svolto le medesime considerazioni con riferimento alle clausole di contenuto analogo in tema di variazione dei prezzi, di responsabilità e foro competente. 19. Nel contributo pervenuto in data 17 marzo 2014, anche il CODACONS ha rilevato la vessatorietà delle clausole oggetto di contestazione, svolgendo considerazioni simili a quelle sopra riportate circa il carattere vessatorio delle clausole presenti nei contratti oggetto di valutazione. Per quanto concerne la clausola avente ad oggetto il termine per presentare reclami, il CODACONS ha altresì rilevato l’esiguità del termine di decadenza. Inoltre, rispetto alle clausole in tema di variazione del prezzo, non sarebbe prevista la possibilità per il consumatore di recedere dal contratto. c) Le argomentazioni svolte dai professionisti e gli elementi forniti nel corso del procedimento 20. Le Parti hanno rappresentato che i contratti erano stati elaborati prima dell’entrata in vigore della disciplina in tema di clausole vessatorie. Tuttavia, in sede di esecuzione, sarebbe stata garantita l’applicazione delle normative poste a tutela del cliente ove questo rivesta la qualifica di consumatore. Inoltre, già prima del ricevimento della comunicazione di avvio del 13 febbraio 2014, secondo quanto prospettato dalle Parti, i contratti e la comunicazione con la clientela erano in corso di aggiornamento. 21. Le Parti hanno rilevato un impatto contenuto derivante dall’utilizzo dei contratti oggetto di valutazione posto che la clientela consumer che usufruisce dei servizi di vigilanza “Sicuritalia” rappresenterebbe una percentuale molto limitata, mentre tali servizi vengono forniti principalmente a soggetti che svolgono un’attività imprenditoriale. 22. Nel merito della valutazione delle singole clausole oggetto del procedimento, le Parti hanno illustrato la ratio del loro contenuto, negando il carattere vessatorio delle stesse. Le Parti hanno tuttavia rappresentato di volerne modificare la formulazione al fine di eliminare i possibili profili di criticità indicati nella comunicazione di avvio del 13 febbraio 2014. Le Parti hanno altresì indicato di voler introdurre due differenti versioni dei contratti destinate, rispettivamente, alla clientela consumer e a quella business. Pertanto, le modifiche proposte riguardano i modelli contrattuali destinati ai clienti-consumatori e saranno adottate nei moduli contrattuali utilizzati a partire dal 1° luglio 2014. 23. Per quanto concerne la previsione relativa al recesso, di cui all’articolo 4 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, le Parti hanno ribadito il rispetto in concreto della normativa prevista dal Codice del Consumo10. Le Parti hanno 10 Ciò sarebbe evincibile anche dalle proprie Linee Guida per la rete vendita dove al punto 4, lettera b), viene indicato in dieci giorni il termine previsto a favore del consumatore per comunciare il recesso, come previsto nella versione dell’articolo 64 del Codice del Consumo antecedente all’entrata in vigore del D. Lgs. del 21 febbraio 2014, n. 21 (cfr. doc. 9). BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 tuttavia rappresentato di voler modificare la clausola in esame, introducendo un termine per esercitare il diritto di recesso pari a 14 giorni11. 24. In ordine alle clausole relative alla sospensione del servizio e all’esonero dalla prestazione del servizio per cessazione delle relative autorizzazioni di cui agli articoli 5 e 6 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, le Parti hanno fatto presente di fornire idonea informativa ai clienti-consumatori e che non si registrano lamentele o segnalazioni al riguardo. 25. Le Parti hanno tuttavia rappresentato di voler di modificare la clausola relativa alla sospensione del servizio di cui all’articolo 5 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, prevedendo un obbligo specifico di informativa preventiva al consumatore12. Per quanto concerne la clausola di cui all’articolo 6, in tema di responsabilità nelle ipotesi di perdita della titolarità delle autorizzazioni dei predetti moduli contrattuali, le Parti hanno comunicato una modifica volta a prevedere la loro responsabilità per eventuali danni nelle ipotesi di dolo e colpa grave13, con l’indicazione di un quantum per il danno risarcibile soltanto per le ipotesi di colpa lieve. 26. In ordine alla clausola relativa al termine per comunicare la disdetta al fine di evitare il tacito rinnovo del contratto di cui all’articolo 12 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, le Parti hanno rilevato che la previsione in esame si giustifica per l’esigenza di organizzare in maniera efficiente il servizio, con particolare riferimento al numero di dipendenti da assumere. 27. Le Parti hanno tuttavia rappresentato di voler ridurre il termine per la disdetta a 60 giorni, riducendo altresì a tre anni la durata dei successivi rinnovi14. 11 “4. E’ attribuito all’Utente il diritto di recesso da esercitarsi, a pena di decadenza, entro 14 (quattordici) giorni dalla data di sottoscrizione della Proposta d’Incarico [sottolineatura aggiunta],mediante comunicazione scritta, inviando raccomandata A.R. (o telefax o telegramma da confermarsi con raccomandata A.R. entro le successive 48 ore) presso la sede dell’Istituto.” 12 “5. Nell’ipotesi di accettazione della Proposta d’Incarico e conseguente perfezionamento del Contratto, l’Istituto potrà sospendere in qualunque momento l’erogazione del servizio per ragioni di forza maggiore, incluse ipotesi di impedimenti tecnici e ordini dell’autorità, comunque non imputabili all’Istituto stesso[sottolineatura aggiunta]. In tali casi, l’Istituto è tenuto ad informare l’utente di detta sospensione [sottolineatura aggiunta]tramite raccomandata a.r. (o tramite comunicazione per posta elettronica, laddove l’Utente abbia dato il proprio consenso a tale modalità di comunicazione) non più tardi di 15 (quindici) giorni precedenti [sottolineatura aggiunta]la sospensione. Nell’eventualità che la sospensione dipendesse da cause che non consentono una preventiva comunicazione entro il suddetto termine, tale comunicazione dovrà essere inviata tempestivamente dall'Istituto non appena questi ne sia venuto a conoscenza [sottolineatura aggiunta]. 13 “6.1 Fermo quanto previsto dal successivo articolo 6.2[sottolineatura aggiunta], l’Istituto è sin d’ora esonerato dalla esecuzione del servizio in quelle zone in cui cessasse, per qualunque ragione, di essere titolare delle necessarie autorizzazioni di Polizia. Al verificarsi dell’eventualità di cui sopra, il Contratto dovrà ad ogni effetto considerarsi risolto di diritto per quei servizi da prestarsi nella zona in cui l’Istituto non sia più dotato, in tutto o in parte, di autorizzazione di Polizia, fermo restando l’obbligo del pagamento da parte dell’Utente per le prestazioni già eseguite. 6.2 Nell’ipotesi di cui al precedente articolo 6, qualora la perdita delle autorizzazioni di Polizia sia imputabile all’Istituto, quest’ultimo, ad eccezione delle ipotesi di dolo o colpa grave, [sottolineatura aggiunta] risponde esclusivamente dei danni direttamente causati all’Utente e comunque nei limiti di una somma pari a (i) 12 (dodici) mensilità del canone in corso qualora l’entità del danno non sia superiore a 50.000 (cinquantamila/00) Euro e (ii) 24 (ventiquattro) mensilità del canone in corso qualora il danno sia superiore a 50.000 (cinquantamila/00) Euro.” 14 Di seguito si riporta la versione della clausola in tema di durata e disdetta riportata nel nuovo articolo 11 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme “11 - L’incarico di espletare i servizi di vigilanza s’intende sempre conferito per 5 (cinque) anni. Alla scadenza, il Contratto si intenderà tacitamente rinnovato per 151 152 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 28. In merito alla clausola in tema di presentazione di reclami di cui all’articolo 13 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, i professionisti hanno rappresentato che la clausola ha lo scopo di evitare che i reclami vengano presentati ad una distanza di tempo eccessiva rispetto all’effettivo accadimento. Tale clausola non comprimerebbe i diritti del consumatore, ben potendo il cliente integrare il reclamo in una data successiva. 29. Le Parti hanno tuttavia comunicato di voler modificare la clausola in esame, prevedendo un termine per effettuare il reclamo pari a venti giorni decorrenti dal momento in cui l’utente è venuto a conoscenza dell’evento, eliminando effetti decadenziali derivanti dalla mancata presentazione dello stesso15. 30. In ordine alle clausole di indicizzazione del prezzo contenute nell’articolo 14 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme e nell’articolo 8 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme, secondo le Parti, la loro funzione sarebbe quella di mantenere allineati i ricavi ai costi soprattutto in considerazione della durata quinquennale del contratto. Esse hanno altresì rappresentato che la clausola fa riferimento al momento in cui i nuovi dati ISTAT sono resi disponibili al pubblico. Inoltre, l’ammontare dell’incremento è pari al 100% dell’incremento dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo. 31. Le Parti hanno rappresentato di voler modificare le predette clausole, indicando espressamente il termine di decorrenza dell’aggiornamento e la misura dello stesso pari al 100% della variazione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo16. La medesima modifica è stata comunicata con riferimento alla clausola di analogo tenore contenuta nel contratto di comodato di apparecchiature di allarme17. 32. Relativamente alle clausole in tema di esonero di responsabilità per eventuali furti, danni e in genere pregiudizi subiti dall’utente, di cui all’articolo 17 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme e all’articolo 6 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme, le Parti hanno rappresentato che l’eventuale eliminazione delle clausole in esame determinerebbe un aggravio dei costi ed un’alterazione della funzione del una durata di 3 (tre) anni [sottolineatura aggiunta] e così di seguito salvo disdetta da darsi per lettera raccomandata A.R. almeno 60 (sessanta) giorni prima della scadenza[sottolineatura aggiunta]. In occasione di revisione e/o rinnovo del Contratto con la sottoscrizione della presente Proposta d’Incarico, la stessa sostituisce integralmente quella precedente.”. 15 “13. EVENTUALI RECLAMI DOVRANNO ESSERE PROPOSTI TEMPESTIVAMENTE [SOTTOLINEATURA AGGIUNTA] PER ISCRITTO, ANCHE VIA TELEFAX, IN OGNI CASO NON OLTRE 20 (VENTI) GIORNI DAL MOMENTO IN CUI L’UTENTE È VENUTO A CONOSCENZA DELL’EVENTO[SOTTOLINEATURA AGGIUNTA].” 16 “14. A DECORRERE DAL 1 APRILE SUCCESSIVO AL PRIMO ANNIVERSARIO DELLA SOTTOSCRIZIONE DELLA PRESENTE PROPOSTA DI INCARICO, I CORRISPETTIVI QUIVI INDICATI SARANNO INCREMENTATI IN FUNZIONE DEL 100% DELLA VARIAZIONE DEI PREZZI AL CONSUMO COSÌ COME RILEVATE NELL’ANNO PRECEDENTE DALL’INDICE DEI PREZZI AL CONSUMO[SOTTOLINEATURA AGGIUNTA] PER LE FAMIGLIE DI OPERAI ED IMPIEGATI ELABORATO DALL’ISTITUTO NAZIONALE DI STATISTICA (ISTAT). LA VARIAZIONE DEI CORRISPETTIVI SARÀ COMUNICATA DALL’ISTITUTO AL CONSUMATORE MEDIANTE AGGIORNAMENTO DELLA PAGINA WEB APPOSITAMENTE PREDISPOSTA CON PREAVVISO DI ALMENO DUE (2) MESI[SOTTOLINEATURA AGGIUNTA].“ […]. “ 17 “8. A decorrere dal 1 aprile successivo al primo anniversario della sottoscrizione della Presente Proposta di incarico[sottolineatura aggiunta], i corrispettivi quivi indicati saranno incrementati in funzione del 100% della variazione [sottolineatura aggiunta] dei prezzi al consumo così come rilevate nell’anno precedente dall’Indice dei Prezzi al Consumo per le Famiglie di Operai ed Impiegati elaborato dall’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT). La variazione dei corrispettivi sarà comunicata [sottolineatura aggiunta] dall’Istituto al consumatore mediante aggiornamento della pagina web appositamente predisposta con preavviso di almeno due (2) mesi. [sottolineatura aggiunta]”. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 contratto di vigilanza ove fosse previsto un obbligo di indennizzare senza limiti il clienteconsumatore, tenuto anche conto del prezzo contenuto del servizio. 33. Le Parti hanno tuttavia rappresentato di voler modificare le clausole in esame. In particolare, per quanto concerne le proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, nella nuova versione della clausola, inserita nell’articolo 15, è fatta esplicitamente salva l’ipotesi di responsabilità delle Parti per dolo o colpa grave. In ipotesi di responsabilità diverse dal dolo e dalla colpa grave, viene previsto un quantum del danno risarcibile18. Con riferimento alla clausola di analogo tenore di cui all’articolo 6 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme, le Parti hanno proceduto ad una completa riformulazione del suo contenuto, prevedendo anche nell’ipotesi in cui il danno sia riconducibile al mancato funzionamento delle apparecchiature la responsabilità nelle ipotesi di dolo e colpa grave, con l’indicazione di un quantum per il danno risarcibile soltanto per ipotesi di colpa lieve 19. 18 “15. In considerazione delle modalità con cui vengono svolti i servizi richiesti, gli stessi devono ritenersi volti a contribuire alla sicurezza dell'Utente ma, in nessun caso, costituiscono una garanzia o un’assicurazione contro furti, danni ed in genere pregiudizi subiti dall’Utente o da terzi, assumendo l’Istituto con il presente contratto un’obbligazione di mezzi e non di risultato. Ciò premesso, nel caso in cui l’Utente abbia subito dei danni direttamente riferibili ad un’ipotesi di comprovato inadempimento nell’esecuzione del servizio da parte dell’Istituto, ad eccezione delle ipotesi di dolo o colpa grave [sottolineatura aggiunta], l’Istituto stesso sarà tenuto a versare all’Utente una somma pari a (i) 12 (dodici) mensilità del canone in corso qualora l’entità del danno non sia superiore a 50.000 (cinquantamila/00) Euro e (ii) 24 (ventiquattro) mensilità del canone in corso qualora il danno sia superiore a 50.000 (cinquantamila/00) Euro. È esclusa pertanto ogni risarcibilità di eventuale danno ulteriore subito dall’Utente per qualsivoglia ragione. Sarà comunque onere dell’Utente comprovare sia l’inadempienza dell’Istituto e/o del suo personale dipendente, che la riferibilità del danno all’inadempimento dell’Istituto e/o del suo personale dipendente. Qualora sia accertato il nesso di causalità tra il danno subito ed il servizio prestato dall’Istituto, si conviene inoltre che gli oneri conseguenti ad eventuali danni provocati a terzi nell’esecuzione del servizio saranno interamente a carico dell’Utente, salvo i casi di dolo o colpa grave[sottolineatura aggiunta]. Stante quanto sopra, l’Utente rinuncia sin d’ora ad ogni ulteriore pretesa e nel contempo manleva l’Istituto sia nei confronti dei terzi che dei propri assicuratori, assumendosi in proprio il rischio di eventuali esborsi, avendo ritenuta corretta la ripartizione del rischio ed adeguata la corrispondente penale a carico dell’Istituto, in considerazione della natura e del costo del servizio così come commissionato. Si dà altresì atto che da parte dell’Istituto l’apposizione della clausola e della sua determinazione, con espressa accettazione da parte dell’Utente, è stata essenziale e determinante ai fini dell’accettazione dell’incarico. L’Utente s’impegna inoltre a tutelarsi adeguatamente contro i rischi connessi alla propria attività”. ” 19 “6. Le apparecchiature vengono consegnate al comodatario funzionanti e potranno essere utilizzate unicamente per la rilevazione e la trasmissione di segnalazioni di allarme dalla proprietà del comodatario indicata nel contratto. Il comodatario si impegna ad osservare la massima diligenza nella conservazione della apparecchiature e sarà responsabile di eventuali danneggiamenti o manomissioni delle stesse anche se imputabili a terzi. In particolare il comodatario si rende garante, per tutta la durata del comodato, della diligente custodia e conservazione delle apparecchiature, non servendosene per uso diverso da quello determinato dal presente contratto e non cedendo neppure temporaneamente l’uso delle stesse a terzi, né a titolo gratuito né a titolo oneroso, impegnandosi altresì a non far eseguire interventi sulle apparecchiature o traslochi da personale non espressamente autorizzato dall’Istituto”. Nel caso in cui l’Utente abbia subito dei danni direttamente riferibili ad un’ipotesi di comprovato mancato funzionamento, anche parziale, delle apparecchiature oggetto del presente Contratto e di comprovata riferibilità di tali danni ad un inadempimento dell’Istituto o ad un difetto di produzione, ad eccezione delle ipotesi di dolo o colpa grave, l’Istituto sarà tenuto a versare all’Utente una somma pari a [sottolineatura aggiunta ](i) 12 (dodici) mensilità del canone in corso qualora l’entità del danno non sia superiore a 50.000 (cinquantamila/00) Euro e (ii) 24 (ventiquattro) mensilità del canone in corso qualora il danno sia superiore a 50.000 (cinquantamila/00) Euro. È esclusa pertanto ogni risarcibilità di eventuale danno ulteriore subito dall’Utente. Sarà comunque onere dell’Utente comprovare sia il parziale o mancato funzionamento delle apparecchiature, che la riferibilità del danno a tale malfunzionamento. Qualora sia accertato il nesso di causalità tra il danno subito ed il malfunzionamento, si conviene inoltre che gli oneri conseguenti ad eventuali danni provocati a terzi da tale malfunzionamento saranno interamente a carico dell’Utente, salvo i casi di comprovato dolo o colpa grave dell’Istituto[sottolineatura aggiunta]. Stante quanto sopra, l’Utente rinuncia sin d’ora ad ogni ulteriore pretesa e nel contempo manleva l’Istituto sia nei confronti dei terzi che dei propri assicuratori, assumendosi in proprio il rischio di eventuali esborsi, avendo ritenuta corretta la ripartizione del rischio ed adeguata la corrispondente penale a carico dell’Istituto, in considerazione della natura e del costo del servizio così come commissionato. Si dà altresì atto che da 153 154 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 34. Per quanto concerne le clausole in tema di foro competente di cui all’articolo 19 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, e all’articolo 15 del contratto di comodato, le Parti hanno dichiarato di non averle mai fatte valere nei contenziosi con i propri clienti-consumatori. 35. Le Parti hanno tuttavia rappresentato di voler modificare le clausole in esame prevedendo il riferimento al luogo di residenza del cliente-consumatore o del luogo ove questi abbia eletto il proprio domicilio, tanto nella nuova versione delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, quanto nel contratto di comodato di apparecchiature di allarme20. 36. Infine, per quanto riguarda la clausola relativa alla garanzia dell’impianto concesso in comodato per la durata di un anno, contenuta all’articolo 4 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme, le Parti evidenziano che essa è giustificata dalla circostanza che la garanzia offerta dal soggetto da cui acquistano il bene è a sua volta pari ad un anno. 37. I professionisti hanno tuttavia comunicato di voler modificare la clausola in esame introducendo un periodo di validità della garanzia pari a ventiquattro mesi e, per il periodo successivo, l’obbligo di riparazione delle apparecchiature ove il danno sia imputabile al professionista21. IV. VALUTAZIONI CONCLUSIVE 38. Le presenti valutazioni hanno ad oggetto le clausole indicate al punto II del presente provvedimento che presentano profili di vessatorietà ai sensi della disciplina di cui agli articoli 33 e ss. del Codice del Consumo. In sede di avvio del procedimento è stato indicato a Sicuritalia Holding e a Sicuritalia che, per le clausole riconducibili all’elenco di cui all’articolo 33, comma 2, del Codice del Consumo, è prevista una presunzione legale di vessatorietà con contestuale richiamo dell’onere di fornire elementi tali da costituire prova contraria di detta presunzione. parte dell’Istituto l’apposizione della clausola e della sua determinazione, con espressa accettazione da parte dell’Utente, è stata essenziale e determinante ai fini dell’accettazione dell’incarico. L’Utente s’impegna inoltre a tutelarsi adeguatamente contro i rischi connessi alla propria attività”. 20 Di seguito si riporta la versione della clausola in tema di foro competente riportata nei nuovi articoli 17 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme e 15 del contratto di comodato. Articolo 17 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme.”Per qualsiasi controversia dovesse insorgere in relazione alla interpretazione, esecuzione o risoluzione del presente rapporto, sarà competente il giudice del luogo di residenza dell’Utente o del luogo ove questi abbia eletto il proprio domicilio [sottolineatura aggiunta].” Articolo 15 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme “Per qualsiasi controversia dovesse insorgere in relazione all’interpretazione, esecuzione o risoluzione del presente rapporto, sarà competente in via esclusiva il giudice del luogo di residenza del consumatore o del luogo ove questi abbia eletto il proprio domicilio[sottolineatura aggiunta]”. 21 “4 - Per i primi ventiquattro (24) mesi del Comodato, l’Istituto si impegna, a seguito di segnalazione del Comodatario[sottolineatura aggiunta], a riparare o sostituire a propria cura e spese le apparecchiature oggetto del Comodato che dovessero risultare difettose per causa di fabbricazione. Se la riparazione viene effettuata presso i locali dell’Utente, il costo relativo all’intervento del personale tecnico sarà a carico dell’Utente stesso. L’Utente potrà, a sua discrezione, avvalersi dell’intervento dei tecnici convenzionati con l’Istituto, il cui costo sarà indicato su apposita sezione del sito internet dell’Istituto. A partire dal ventiquattresimo mese, tutte le spese di riparazione o sostituzione saranno a carico del comodatario, salvo il caso in cui le apparecchiature risultino danneggiate per cause imputabili all’Istituto[sottolineatura aggiunta]. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 39. Con riguardo a quanto rilevato dalle Parti nelle proprie difese sul fatto che non vi sarebbe un’applicazione concreta delle clausole oggetto della comunicazione di avvio nei rapporti con i consumatori, si osserva che, nell’esercizio della competenza attribuita dall’articolo 37 bis del Codice del Consumo, l’Autorità non può che svolgere una valutazione astratta di clausole inserite nei contratti tra professionisti e consumatori che si concludono mediante adesione a condizioni generali di contratto o con la sottoscrizione di moduli, modelli o formulari, predisposti dai professionisti. Tale valutazione prescinde dalle condotte adottate in concreto dai professionisti nei singoli contratti, anche laddove esse siano in ipotesi difformi da quanto stabilito dalle predette condizioni generali di contratto, moduli, modelli o formulari. Giova altresì rilevare che, nel tipizzare clausole che si presumono vessatorie, l’articolo 33, comma 2, del Codice del Consumo considera le stesse vessatorie anche solo per l’oggetto, oltre che per gli eventuali effetti. 40. Quanto rilevato dalle Parti circa la ratio delle clausole in esame, tesa a disciplinare principalmente rapporti intrattenuti con clientela rappresentata da professionisti, appare inconferente rispetto alla presente valutazione condotta nell’ambito della tutela amministrativa contro le clausole vessatorie nei confronti dei consumatori ai sensi dell’articolo 37 bis del Codice del Consumo. Tale argomentazione dimostra anzi che nel predisporre le clausole contrattuali i professionisti non avevano tenuto in specifica considerazione la posizione dei consumatori oggetto della tutela sulle clausole vessatorie. 41. Di seguito si procede all’esame dei singoli profili di vessatorietà per ciascuna disposizione contrattuale rilevante, valutando anche le modifiche delle clausole che le Parti intendono attuare come rappresentato nel corso del procedimento e, in particolare, nelle memorie del 5, del 13 e del 21 maggio 2014. Sulla base di quanto prospettato, va osservato che le Parti procederanno alla redazione di condizioni generali di contratto destinate esclusivamente ai clienti consumatori, inclusi i condominii. 42. In proposito si rileva che le Parti non hanno fornito elementi circa l’effettiva implementazione delle clausole così come modificate prima dell’adozione del presente provvedimento, rappresentando che i nuovi moduli contrattuali saranno adottati a partire dal mese di luglio 2014. A. Clausola relativa al diritto di ripensamento 43. La clausola di cui all’articolo 4 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, descritta al punto II del presente provvedimento, relativa al diritto di recesso, inteso quale diritto di ripensamento a favore del consumatore, prevede un termine pari a sette giorni per l’esercizio di tale facoltà, più breve del termine di dieci giorni indicato nell’articolo 64, comma 1, del Codice del Consumo, nella versione antecedente all’entrata in vigore del D. Lgs. del 21 febbraio 2014 n. 21 di recepimento della Direttiva 83/2011/UE sui diritti dei consumatori (c.d.“Direttiva Consumer Rights”). Ciò posto, in considerazione della previsione di un termine inferiore a quello previsto dalla predetta disposizione normativa, la clausola in esame determina un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi derivanti dal contratto, laddove il contratto venga concluso al di fuori dei locali commerciali, in violazione dell’articolo 33, comma 1, del Codice del Consumo. 44. In ordine all’asserita assenza di un impatto in concreto della clausola oggetto del procedimento, posto che nei rapporti intrattenuti con i clienti-consumatori sarebbe stato garantito il rispetto del termine previsto dalla disciplina legale in tema di recesso, è sufficiente ribadire che la 155 156 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 valutazione svolta dall’Autorità, ai sensi dell’articolo 37-bis del Codice del Consumo, riguarda clausole inserite nei contratti tra professionisti e consumatori che si concludono mediante adesione a condizioni generali di contratto o con la sottoscrizione di moduli, modelli o formulari e prescinde dal dato fattuale dell’applicazione della specifica clausola in uno specifico rapporto e tanto più dal prodursi in concreto di determinati effetti. 45. Alla luce delle considerazioni svolte, la predetta clausola è vessatoria ai sensi dell’articolo 33, comma 1, del Codice del Consumo. 46. Le Parti hanno prospettato la riformulazione della clausola nel senso di prevedere un termine di quattordici giorni per esercitare il diritto di recesso, conformemente a quanto indicato nell’articolo 52 del Codice del Consumo comma 122, così come novellato per i contratti conclusi dopo il 13 giugno 2014 dal D. Lgs. del 21 febbraio 2014, n. 2123. Pertanto, saranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento, fermo restando l’obbligo del professionista di ottemperare, anche sul piano contrattuale, agli obblighi di cui al D. Lgs. del 21 febbraio 2014, n. 21 in tema di recesso. Ciò posto, la nuova versione della clausola in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, comma 1, del Codice del Consumo. B. Clausole volte a limitare le azioni o i diritti del consumatore in caso di inadempimento totale o parziale o di inadempimento inesatto da parte del professionista e sancire a carico del consumatore decadenze, limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, limitazioni all’adduzione di prove, inversioni o modificazioni dell’onere della prova B.1. La clausola in tema di responsabilità nelle ipotesi di sospensione del servizio 47. Le clausole contenute negli articoli 5 e 6 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, descritte al punto II del presente provvedimento, escludono perentoriamente ogni responsabilità di Sicuritalia nell’ipotesi di sospensione del servizio per “ragioni tecniche” o risoluzione del rapporto per impossibilità sopravvenuta nell’esecuzione della prestazione. Inoltre, le clausole in esame non prevedono alcuna comunicazione preventiva al cliente circa la cessazione dell’erogazione del servizio per ipotesi che potrebbero essere riconducibili anche ad un comportamento negligente imputabile al professionista, quale la perdita delle necessarie autorizzazioni a svolgere il servizio, facendo salvo l’obbligo in capo al consumatore di versare il corrispettivo per il servizio fruito sino al momento della risoluzione. Ciò posto, le clausole in esame sono vessatorie ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, nella misura in cui escludono o limitano le azioni e i diritti dei consumatori nei confronti del professionista in caso di inadempimento totale o parziale o di inadempimento inesatto da parte del professionista. 22 “Fatte salve le eccezioni di cui all’articolo 59, il consumatore dispone di un periodo di quattordici giorni per recedere da un contratto a distanza o negoziato fuori dai locali commerciali senza dover fornire alcuna motivazione e senza dover sostenere costi diversi da quelli previsti all’articolo 56, comma 2, e all’articolo 57”. 23 Articolo 2, comma 1, del D. Lgs. del 21 febbraio 2014 n. 21 di recepimento della Direttiva 83/2011/UE sui diritti dei consumatori (“Direttiva Consumer Rights”) : “Le modifiche apportate al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, dall’articolo 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5, del presente decreto legislativo entrano in vigore dal 13 giugno 2014 e si applicano ai contratti conclusi dopo tale data”. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 48. Le Parti hanno prospettato la riformulazione delle clausole in esame prevedendo un’informativa preventiva al consumatore in caso di sospensione del servizio e prevedendo nessun esonero di responsabilità. Pertanto, tenuto conto della natura dell’attività svolta, le modifiche prospettate sono idonee a rimuovere i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento e la nuova versione delle clausole in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo. B.2. Le clausole relative all’esonero di responsabilità nelle ipotesi di furti e danni 49. La clausola contenuta nell’articolo 17 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme e la clausola di cui all’articolo 6 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme, descritte al punto II del presente provvedimento, escludono la responsabilità del professionista per eventuali furti, danni e sinistri. 50. Inoltre, tali clausole prevedono una manleva per eventuali pretese di terzi e un ammontare predeterminato assai esiguo (una mensilità di canone) come limite del risarcimento del danno, per le ipotesi di comprovato inadempimento del professionista anche in caso di dolo o colpa grave. 51. Tali previsioni contrattuali sono pertanto vessatorie ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, nella misura in cui escludono o limitano le azioni e i diritti dei consumatori nei confronti del professionista in caso di inadempimento totale o parziale o di inadempimento inesatto da parte del professionista. 52. L’argomentazione delle Parti circa la particolare natura della prestazione offerta appare inconferente. Infatti, non è in discussione la natura – di mezzi e non di risultato - della prestazione e i parametri per valutare il corretto adempimento da parte del professionista quanto piuttosto alcune formulazioni della clausola volte a escludere la responsabilità del professionista e a determinare ipotesi di manleva, anche in relazione a danni che possono derivare da un inadempimento del professionista. 53. Le Parti hanno comunicato una nuova formulazione delle clausole in esame, non prevedendo alcun esonero di responsabilità nelle ipotesi di dolo e colpa grave del professionista. Inoltre, in relazione alle sole ipotesi diverse dal dolo e dalla colpa grave, viene previsto un limite al quantum risarcibile. Pertanto, tenuto conto della natura dell’attività svolta, le modifiche prospettate sono idonee a rimuovere i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento. Ciò posto, la nuova versione delle clausole in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo. B.3. La clausola relativa al termine di decadenza per la presentazione dei reclami 54. La clausola contenuta nell’articolo 13 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, descritta al punto II del presente provvedimento, indica un termine entro cui comunicare eventuali irregolarità del servizio, pena la decadenza da ogni eccezione. Per la sua formulazione, la clausola individua un’espressa ipotesi di preclusione di mezzi di prova sotto il profilo temporale, associata ad una decadenza del cliente-consumatore dalla possibilità di contestare eventuali inadempimenti. 55. L’argomentazione sviluppata in proposito da Sicuritalia Holding e Sicuritalia nel corso del procedimento, circa l’esigenza di evitare la presentazione di reclami ad una distanza di tempo 157 158 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 eccessiva dall’effettivo accadimento dell’evento dannoso, ferma restando la possibilità di integrarne il contenuto, non appare condivisibile. Infatti, la clausola, attraverso l’utilizzo della dicitura “a pena di decadenza”, ricollega espressamente l’effetto decadenziale al mero decorso del termine, senza fare riferimento alla possibilità di integrare il reclamo o di far decorrere tale termine dal momento in cui il cliente-consumatore è effettivamente venuto a conoscenza dell’evento stesso. 56. Pertanto, tale clausola è vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo, nella misura in cui prevede a carico del consumatore limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, limitazioni all'adduzione di prove nonché inversioni o modificazioni dell'onere della prova nei confronti del professionista. 57. Sicuritalia Holding e Sicuritalia hanno comunicato una nuova versione della clausola in esame ove sono state eliminate le indicazioni relative ad un effetto di decadenza che discende dalla mancata presentazione del reclamo in quanto è stato espunto il riferimento alla perdita del potere di sollevare eccezioni una volta trascorso il termine. Pertanto, saranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento e la nuova versione dell’articolo 13 in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo. B.4.La clausola relativa alla garanzia degli impianti offerti in comodato 58. La clausola contenuta nell’articolo 4 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme, descritta al punto II del presente provvedimento, prevede una durata di dodici mesi in merito all’obbligo di riparazione e di sostituzione delle apparecchiature difettose da parte dei Professionisti. In considerazione della natura accessoria di tale contratto rispetto al servizio di vigilanza, la previsione contrattuale in esame, laddove indica un periodo predeterminato inferiore alla durata del contratto principale in merito alla riparazione e sostituzione, appare vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, nella misura in cui esclude o limita le azioni e i diritti dei consumatori nei confronti del professionista in caso di inadempimento totale o parziale o di inadempimento inesatto da parte del professionista. In tale prospettiva, la clausola in esame sembra dettare un’ipotesi di limitazione di responsabilità durante lo svolgimento del servizio. Inoltre, essa appare volta a disegnare una disciplina contrattuale diversa da quella dettata dal codice civile in tema di comodato con particolare riferimento al diritto del comodatario di essere rimborsato delle spese straordinarie sostenute per la conservazione della cosa, se queste erano necessarie e urgenti (articolo 1808 c.c.). 59. Pertanto la clausola in esame è vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, nella misura in cui esclude o limita le azioni e i diritti dei consumatori nei confronti del professionista in caso di inadempimento totale o parziale o di inadempimento inesatto da parte del professionista. 60. Le Parti hanno prospettato una nuova versione della clausola in esame ove è stato allungato il termine di garanzia a 24 mesi ed è stato espressamente previsto una responsabilità del professionista per danni imputabili a quest’ultimo. Pertanto, saranno rimossi i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento e la nuova versione dell’articolo 4 non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 C Clausola che stabilisce un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per comunicare la disdetta al fine di evitare la tacita proroga o rinnovazione 61. La clausola di cui all’articolo 12 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, relativa alla durata del contratto, descritta al punto II del presente provvedimento, prevede un termine per la disdetta di sei mesi prima della data di scadenza per evitare il rinnovo del contratto per un periodo di cinque anni. 62. Pur considerando la diversa natura del servizio di vigilanza privata, che impone al professionista l’impiego di personale dedicato ad una prestazione periodica con una cadenza anche giornaliera, la previsione, in clausole predisposte dal professionista, di un termine di sei mesi per la disdetta rispetto alla scadenza del contratto al fine di evitare il rinnovo tacito del contratto per altri cinque anni appare principalmente dettata nell’interesse del professionista predisponente, non solo a meglio organizzare e programmare l’attività d’impresa, ma anche ad assicurarsi una base il più possibile stabile di clientela, rendendone più difficile la mobilità verso altri operatori; dal lato del consumatore aderente, invece, un termine di sei mesi comporta l’onere di attivarsi ben prima del predetto termine, non solo per comunicare la disdetta, ma prima ancora per valutare la convenienza della prosecuzione del rapporto contrattuale in essere oltre alla sua scadenza, e, se del caso, per reperire altra impresa cui affidare il servizio di manutenzione dell’impianto valutando le offerte disponibili sul mercato. 63. Le condizioni contrattuali di fornitura del servizio predisposte da Sicuritalia Holding e Sicuritalia contemplano disposizioni che, nel loro complesso, hanno l’effetto di vincolare il consumatore all’operatore con cui ha sottoscritto il contratto originario. In particolare, il menzionato articolo 12 oggetto della presente valutazione24 prevede che il rinnovo tacito sia per periodi uguali a quello originario – particolarmente lungo - pari a cinque anni. Inoltre, il precedente articolo 1025 dei modelli contrattuali in esame contempla il pagamento di una penale (pari a 2/3) parametrata ai canoni dovuti per tutta la durata residua del contratto, in caso di recesso anticipato del cliente. In generale, non si rinvengono previsioni contrattuali in grado di controbilanciare il meccanismo di rinnovo tacito ove non venga comunicata la disdetta nel termine di sei mesi prima della data di scadenza, quale ad esempio, la possibilità di recedere con congruo preavviso successivamente al tacito rinnovo, senza penali26. 24 “12. L’incarico di espletare i servizi di vigilanza s’intende sempre conferito per cinque anni. Alla scadenza, il Contratto si intenderà in ogni caso tacitamente rinnovato per cinque anni [sottolineatura aggiunta] e così di seguito, salvo disdetta da darsi per lettera raccomandata A.R. almeno sei mesi prima della scadenza. [..]”. 25 “Fermo restando quanto previsto dal D.L. 50/92, l’Utente può comunque recedere in qualsiasi momento dal Contratto; in tal caso dovrà corrispondere all’Istituto i 2/3 dei residui canoni dovuti dalla data di anticipata risoluzione del Contratto alla data di naturale scadenza dello stesso”. 26 Nei provvedimenti adottati nell’ambito dei servizi di fornitura e di manutenzione degli ascensori (Provv. n. 24540 del 9 ottobre 2013 caso CV/6 Capozza - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013; Provv. n. 24541 del 9 ottobre 2013, caso CV/44 Monti Servizi Ascensori - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013; Provv. n. 24542 del 9 ottobre 2013 CV/ 45 Schindler - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013; Provv. n. 24543 del 9 ottobre 2013, caso CV/46 M.I.A. - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll.n. 43/2013; Provv. n. 24544 del 9 ottobre 2013, caso CV/47 KONE - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll.n. 43/2013; Provv. n. 24545 del 9 ottobre 2013, caso CV/48 CEAM - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll.n. 43/2013; Provv. n. 24546 del 9 ottobre 2013, caso CV/49 Thyssenkrupp - Contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013; Provv. n. 24547 del 9 ottobre 2013, caso CV/ 50 OTIS - contratti di vendita e manutenzione ascensori, in Boll. n. 43/2013), richiamando sul punto anche giurisprudenza di merito (cfr. Corte di Appello di Roma, Sez. II, sentenza del 7 maggio 2002, n.1780), l’Autorità ha considerato vessatorie ai sensi dell’articolo 33, comma 1 e 2, lettera i) del Codice del 159 160 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 64. Alla luce delle predette considerazioni, la previsione contrattuale in esame integra una fattispecie di cui agli articoli 33, commi 1 e 2, lettera i) del Codice del Consumo, in quanto stabilisce un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per comunicare la disdetta al fine di evitare il tacito rinnovo. 65. Le Parti hanno prospettato una nuova versione della clausola in esame che rimuove i profili di vessatorietà contestati nella comunicazione di avvio d’istruttoria nella misura in cui è stato indicato un termine sensibilmente più breve per comunicare la disdetta da parte del consumatore, da sei mesi a due mesi (per un contratto che è pluriennale), ed è stato anche ridotto il periodo di rinnovo del contratto, da cinque a tre anni. Ciò posto, la nuova versione dell’articolo in esame, che, per effetto della nuova numerazione, è ora l’articolo 11 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del Codice del Consumo. D. Clausole in tema di indicizzazione del prezzo 66. Le clausole di cui all’articolo 14 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme e all’articolo 8 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme, descritte al punto II del presente provvedimento, attribuiscono al professionista la facoltà di adeguare il prezzo del servizio senza specificare con chiarezza da quando tale facoltà possa essere esercitata (potenzialmente anche subito dopo la conclusione del contratto) né il criterio della variazione. Ciò posto tali clausole sono vessatorie in base al combinato disposto degli articoli 33, commi 1 e 6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo, in quanto le modalità di variazione del prezzo non appaiono descritte in modo chiaro e comprensibile 27. 67. Viceversa, la nuova versione delle clausole in esame prospettata nel corso del procedimento da Sicuritalia Holding e Sicuritalia è idonea a rimuovere i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del procedimento, laddove indica espressamente il periodo di decorrenza degli aumenti indicizzati e il criterio di variazione, rappresentato dall’intero incremento dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo. Pertanto, la nuova versione delle clausole in esame non integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo. E. Clausole che impongono come sede del foro competente sulle controversie località diversa da quella di residenza o domicilio elettivo del consumatore 68. Per quanto concerne le clausole presenti nell’articolo 19 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme e nell’articolo 15 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme, descritte al punto II del presente provvedimento, che stabiliscono come foro esclusivo quello della sede del professionista invece del foro del consumatore, si osserva che l’articolo 33, comma 2, lettera u), prevede una presunzione di Consumo, le clausole che prevedevano un termine per comunicare la disdetta di 60 giorni prima della scadenza per i contratti di durata annuale e di 90 giorni per contratti di durata superiore ad un anno. 27 Sulla rilevanza dei criteri di chiarezza e comprensibilità nell’ambito della disciplina delle clausole vessatorie si veda, da ultimo, la sentenza della Corte di Giustizia IV sezione del 30 aprile 2014, causa C-26/13, Árpad Kásler / OTP Jelzálogbank ZRT. BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 vessatorietà di siffatte clausole come da costante giurisprudenza28. Al riguardo, si rileva che la Parte non ha fornito alcuna valida spiegazione in senso contrario, limitandosi a dichiarare che anche questa clausola nei singoli rapporti contrattuali non sarebbe stata applicata in concreto. Tale argomentazione, come già rappresentato, non rileva con riferimento alla valutazione in astratto che l’Autorità è chiamata a svolgere nell’esercizio della competenza attribuita dall’articolo 37 bis del Codice del Consumo. 69. Alla luce di tali considerazioni, il contenuto dell’articolo 19 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme e dell’articolo 15 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme è vessatorio, rientrando nella fattispecie di cui alla lettera u), del comma 2 dell’articolo 33 del Codice del Consumo, laddove indica in via esclusiva come competente il foro della sede del professionista. 70. Le Parti hanno comunicato di voler apportare alle predette clausole una modifica che appare idonea a rimuovere i profili di vessatorietà oggetto di contestazione nella comunicazione di avvio del 13 febbraio 2014 nella misura in cui viene indicato come competente il giudice del luogo di residenza del cliente-consumatore o del luogo ove questi abbia eletto il proprio domicilio. Pertanto, la nuova versione della clausola di cui all’art. 19 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme che - per effetto della nuova numerazione è ora l’art. 17 - e la nuova versione dell’articolo 15 del contratto di comodato non integrano una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, comma 2, lettera u), del Codice del Consumo. RITENUTO che per le clausole oggetto della comunicazione di avvio del procedimento vige una presunzione legale di vessatorietà ex articolo 33, comma 2, del Codice del Consumo e che le Parti non hanno fornito elementi pienamente sufficienti per superare tale presunzione; 28 Sulla vessatorietà della clausola in esame si richiama l’orientamento consolidato della Suprema Corte secondo cui, nelle controversie tra consumatore e professionista, la disciplina in tema di clausole vessatorie prevede la competenza territoriale esclusiva del giudice del luogo in cui il consumatore ha la residenza o il domicilio elettivo, presumendo vessatoria la clausola che indichi una diversa località quale sede del foro competente, anche ove sia coincidente con uno di quelli individuabili sulla base del funzionamento dei vari criteri di collegamento stabiliti dal codice di rito per le controversie nascenti dal contratto. Cfr. tra l’altro, Cass. ordinanza del 5 agosto 2005, n. 16574; Cass. ordinanza del 6 settembre 2007, n. 18743; Cass. civ. Ordinanza, 26 settembre 2008, n. 24262; Cass. sentenza del 26 aprile 2010, n. 9922, Cass. Civ. sentenza del 13 agosto 2010, n. 18672; Cass. Civ. Ordinanza, 20 agosto 2010, n. 18785. Ed ancora Cassazione civile sez. II, del 10 giugno 2011, n. 12872 ove si legge che “La disposizione dettata dall'art. 1469 bis, comma 3, numero 19, c.c. (…)si interpreta nel senso che il legislatore, nelle controversie tra consumatore e professionista, ha stabilito la competenza territoriale esclusiva del giudice del luogo in cui il consumatore ha la residenza o il domicilio elettivo, presumendo vessatoria la clausola che preveda una diversa località come sede del foro competente; tale criterio, che implica il superamento dei fori alternativi di cui all'art. 20 c.p.c. (…)”. Per quanto concerne l’orientamento del giudice comunitario, si richiama la giurisprudenza della Corte di Giustizia europea e, in particolare, la sentenza CGCE del 27 giugno 2000, Océano Grupo Editorial SA/Rocío Murciano Quintero + altri, in causa C-240/98 e C-244/98, secondo cui la disposizione contrattuale che attribuisce, per tutte le controversie derivanti dal contratto, la competenza al giudice del foro in cui si trova la sede del professionista, impone “al consumatore l'obbligo di assoggettarsi alla competenza esclusiva di un tribunale che può essere lontano dal suo domicilio, il che può rendergli più difficoltosa la comparizione in giudizio. Nel caso di controversie di valore limitato, le spese di comparizione del consumatore potrebbero risultare dissuasive e indurlo a rinunziare a qualsiasi azione o difesa. Siffatta clausola rientra pertanto nella categoria di quelle che hanno lo scopo o l'effetto di sopprimere o limitare l'esercizio di azioni legali da parte del consumatore, categoria contemplata al punto 1, lett. q), dell'allegato della direttiva [93/13/CEE]”. Ed ancora CGCE, in causa C-169/05, secondo cui “Il sistema di tutela istituito dalla direttiva [93/13/CEE] è fondato sull’idea che il consumatore si trovi in una situazione di inferiorità rispetto al professionista per quanto riguarda sia il potere nelle trattative che il grado di informazione, situazione che lo induce ad aderire alle condizioni predisposte dal professionista senza poter incidere sul contenuto delle stesse”. 161 162 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 RITENUTO, in particolare, sulla base delle considerazioni suesposte, che le clausole descritte al punto II del presente provvedimento, sono vessatorie ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere b), i), t) e u), comma 6 e 35, comma 1, del Codice del Consumo in quanto tali da determinare, a carico del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi derivanti dal contratto; RITENUTO che è dovuta la pubblicazione di un estratto del presente provvedimento per informare compiutamente i consumatori della vessatorietà delle clausole oggetto della presente valutazione sul sito dell’Autorità e di Sicuritalia Holding e Sicuritalia ai sensi dell’articolo 37 bis, comma 2, del Codice del Consumo e dell’articolo 21, comma 8, del Regolamento; che appare congruo che la predetta pubblicazione sul sito di Sicuritalia Holding e Sicuritalia abbia la durata di venti giorni consecutivi; che non si ritengono, inoltre, sussistenti particolari elementi di fatto e di diritto per disporre ulteriori misure di informazione dei consumatori; DELIBERA a) che la clausola di cui all’articolo 4 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, relativa al diritto di recesso inteso quale diritto di ripensamento a favore del consumatore, adottate da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, comma 1, del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; b) che le clausole di cui ai punti 5 e 6 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, adottate da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., relative alla sospensione del servizio, descritte al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; c) che la clausola di cui all’articolo 12 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, relativa alla durata del contratto e al termine per comunicare la disdetta prima della data di scadenza per evitare il rinnovo del contratto, descritta al punto II del presente provvedimento, adottata da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; d) che la clausola contenuta nell’articolo 13 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme relativa al termine per presentare reclami, adottata da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; e) che le clausole di cui di cui all’articolo 14 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme e dell’articolo 8 del contratto di comodato di 163 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 apparecchiature, relative all’indicizzazione del prezzo, adottati da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., descritte al punto II del presente provvedimento, integrano una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; f) che la clausola contenuta nell’articolo 17 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme e la clausola di cui all’articolo 6 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme, relative alla responsabilità per furti e danni, adottate da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., integrano una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; g) che le clausole di cui all’articolo 19 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme e nell’articolo 15 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme, relative alla individuazione del foro competente per le controversie, adottati da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., descritte al punto II del presente provvedimento, integrano una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, comma 2, lettera u), per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; h) che la clausola di cui all’articolo 4 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme, adottato da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., relativa alla garanzia delle apparecchiature fornite, adottate da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; DISPONE a) che le società Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a. pubblichino, a loro cura e spese, un estratto del provvedimento ai sensi dell’articolo 37 bis del Codice del Consumo e dell’articolo 21, comma 8, del Regolamento, secondo le seguenti modalità: 1) il testo dell’estratto del provvedimento è quello riportato nell’allegato al presente provvedimento; 2) il testo dell’estratto del provvedimento dovrà essere pubblicato per venti giorni consecutivi sulla home page del sito www.sicuritalia.it con adeguata evidenza grafica, entro venti giorni dalla comunicazione dell’adozione del presente provvedimento; b) che la pubblicazione del testo dell’estratto del provvedimento dovrà essere preceduta dalla comunicazione all'Autorità della data in cui la stessa avrà luogo e dovrà essere seguita, entro tre giorni, dall'invio all'Autorità di una copia del predetto estratto così come pubblicata sulla home page del sito www.sicuritalia.it. 164 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 c) che la pubblicazione dovrà ricalcare in toto impostazione, struttura e aspetto dell’estratto allegato al presente provvedimento; le modalità di scrittura, di stampa e di diffusione non dovranno essere tali da vanificare gli effetti della pubblicazione; in particolare, nella pagina del sito internet di pubblicazione dell’estratto, così come nelle restanti pagine, non dovranno essere riportati messaggi che si pongano in contrasto con il contenuto dell’estratto o che comunque tendano ad attenuarne la portata e il significato. Ai sensi dell’articolo 37 bis, comma 2, del Codice del Consumo, in caso di inottemperanza l'Autorità applica una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 50.000 euro. Avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al TAR del Lazio, ai sensi dell’articolo 37 bis, comma 4, del Codice del Consumo e dell'art. 135, comma 1, lettera b), del Codice del processo amministrativo (Decreto Legislativo 2 luglio 2010, n. 104), entro sessanta giorni dalla data di comunicazione dello stesso, fatti salvi i maggiori termini di cui all’articolo 41, comma 5, del Codice del processo amministrativo, ovvero può essere proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ai sensi dell’articolo 8 del Decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199, entro il termine di centoventi giorni dalla data di comunicazione del parere stesso. Il presente provvedimento verrà comunicato ai soggetti interessati e pubblicato nel Bollettino dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. L’estratto del provvedimento è altresì pubblicato, entro venti giorni dalla comunicazione della sua adozione, in apposita sezione del sito internet istituzionale dell’Autorità. IL SEGRETARIO GENERALE Roberto Chieppa IL PRESIDENTE Giovanni Pitruzzella BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 CV101 - SICURITALIA-CONTRATTI SETTORE DELLA VIGILANZA PRIVATA Allegato al provvedimento n. 24959 Allegato al provvedimento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato del 5 giugno 2014 in materia di tutela amministrativa contro le clausole vessatorie ex articolo 37 bis del Codice del Consumo. [OMISSIS] In data 13 febbraio 2014, è stato avviato il procedimento CV101 - Sicuritalia-Contratti settore della vigilanza privata nei confronti delle società Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a. [OMISSIS] Le clausole oggetto di valutazione nel presente provvedimento hanno per oggetto o per effetto di: a) limitare il diritto di recesso del consumatore nonché le azioni o i diritti in caso di inadempimento totale o parziale o di adempimento inesatto da parte del professionista e sancire a carico del consumatore decadenze, limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, all’adduzione di prove, inversioni o modificazioni dell’onere della prova; b) stabilire un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza del contratto per comunicare la disdetta al fine di evitare la tacita proroga o rinnovazione; c) imporre come sede del foro competente sulle controversie località diversa da quella di residenza o domicilio elettivo del consumatore. Oggetto di valutazione sono altresì le clausole di indicizzazione del prezzo non redatte in modo chiaro e comprensibile. [OMISSIS] a) Proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme “4. Ai sensi del D.L. 50/92 e nella sola ipotesi che l’Utente sia persona fisica e che agisca per scopi estranei alla propria attività professionale e possa conseguentemente essere qualificato consumatore, è attribuita allo stesso diritto di recesso. Tale diritto, a pena di decadenza, dovrà essere esercitato entro sette giorni dalla data di sottoscrizione della Proposta d’incarico, mediante comunicazione scritta, inviando raccomandata A.R. (o telefax o telegramma da confermarsi con raccomandata A.R. entro le successive quarantotto ore) presso la direzione generale dell’Istituto”. “5. Anche nell’ipotesi di accettazione dell’incarico e conseguente perfezionamento del Contratto, per ragioni tecniche nonché per casi di forza maggiore o per ordine delle Autorità, l’Istituto potrà sospendere in qualunque momento l’erogazione del servizio. In tutti i casi, l’Istituto non risponde degli eventuali danni comunque causati”. 165 166 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 “6. L’istituto è sin d’ora esonerato dalla esecuzione del servizio in quelle zone in cui cessasse, per qualunque ragione, di essere titolare delle necessarie autorizzazioni di Polizia e l’Utente rinunzia, ora per allora, a qualsiasi richiesta di indennizzo o danno a ciò riconducibile. Al verificarsi dell’eventualità di cui sopra, il Contratto dovrà ad ogni effetto considerarsi risolto di diritto per quei servizi da prestarsi nella zona in cui l’Istituto non sia più dotato di autorizzazione di Polizia e quindi in tutto o in parte, fermo restando l’obbligo del pagamento da parte dell’utente per prestazioni già eseguite”. “12. L’incarico di espletare i servizi di vigilanza s’intende sempre conferito per cinque anni. Alla scadenza, il Contratto si intenderà in ogni caso tacitamente rinnovato per cinque anni e così di seguito, salvo disdetta da darsi per lettera raccomandata A.R. almeno sei mesi prima della scadenza. In occasione di revisione e/o rinnovo del Contratto con la sottoscrizione della presente Proposta d’incarico, la stessa sostituisce integralmente quella precedente”. “13. Eventuali reclami dovranno essere proposti per iscritto a pena di decadenza, anche via telefax, entro 5 giorni dal verificarsi dell’evento”. “14. I corrispettivi della presente Proposta d’incarico potranno subire variazioni su richiesta dell’Istituto. Tali adeguamenti potranno essere attuati dall’Istituto in conseguenza di: disposizioni Prefettizie; modifiche del Contratto Collettivo di Lavoro, Nazionale o Provinciale, della Categoria; variazioni dei prezzi di consumo così come rilevate dall’Indice dei Prezzi al Consumo per le Famiglie di operai ed Impiegati elaborato dall’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT). Le variazioni si renderanno applicabili a decorrere dal trentesimo giorno dalla loro comunicazione”. “17. L’Istituto non presta alcuna garanzia né si assume alcuna responsabilità per eventuali furti, danni ed in genere pregiudizi subiti dall’Utente. In particolare, l’Istituto non assume alcuna responsabilità derivante da ritardi nell’esecuzione del servizio di apertura e/o chiusura della proprietà, con specifico riferimento agli eventuali danni conseguenti al non regolare inizio dell’attività lavorativa del personale dell’Utente ed alla conseguente mancata produzione. Sarà comunque onere dell’Utente comprovare sia l’inadempienza dell’Istituto e/o del suo personale dipendente, che la riferibilità del danno all’inadempimento dell’Istituto e/o del suo personale dipendente. Nel caso di comprovato inadempimento nell’esecuzione del servizio o di comprovata riferibilità dei danni a tale inadempimento, l’Istituto sarà tenuto unicamente a versare all’Utente, a titolo di penale fissa, una somma pari ad una mensilità del canone in corso. E’ esclusa pertanto ogni risarcibilità di eventuale danno ulteriore subito dall’Utente. Qualora sia accertato il nesso di causalità tra il danno subito ed il servizio prestato dall’Istituto, si conviene che gli onorari conseguenti ad eventuali danni provocati a terzi nell’esecuzione del servizio saranno interamente a carico dell’Utente. Stante quanto sopra, l’Utente rinuncia sin d’ora ad ogni ulteriore pretesa e nel contempo manleva l’Istituto sia nei confronti dei terzi che dei propri assicuratori, assumendosi in proprio il rischio di eventuali esborsi, avendo ritenuta corretta la ripartizione del rischio ed adeguata la corrispondente penale a carico dell’Istituto, in considerazione della natura e del costo del servizio così come commissionato. Si da altresì atto che da parte dell’Istituto l’apposizione della clausola e della sua determinazione, con espressa accettazione da parte BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 dell’Utente, è stata essenziale e determinante ai fini dell’accettazione dell’incarico. L’Utente si impegna inoltre a tutelarsi adeguatamente contro i rischi connessi alla propria attività”. “19. Per qualsiasi controversia dovesse insorgere in relazione alla interpretazione, esecuzione o risoluzione del presente rapporto, sarà competente in via esclusiva, a scelta di parte attrice, il Foro di Como o il Foro di Torino”. b) Contratto di comodato di apparecchiature di allarme “4. Per i primi dodici mesi di durata del Comodato, l’Istituto si impegna, a seguito di segnalazione del Comodatario, a riparare o sostituire a proprie spese le apparecchiature oggetto del Comodato che dovessero risultare difettose per causa di fabbricazione o di normale usura”. “6. L’istituto non assume alcuna responsabilità o garanzia per eventuali furti, danni a persone o cose, o altre conseguenze derivanti dal funzionamento ovvero dal parziale o mancato funzionamento delle apparecchiature oggetto del presente contratto. Il comodatario si assume la totale responsabilità, senza rivalsa alcuna nei confronti dell’Istituto, per danni e sinistri arrecati a persone o cose in genere, direttamente o indirettamente causati dalle apparecchiature oggetto del comodato”. “8. Il canone forfettario previsto per la manutenzione ordinaria e l’estensione della garanzia delle apparecchiature oggetto del Comodato potrà essere adeguata annualmente dall’Istituto sulla base delle variazioni dei prezzi di consumo così come rilevate dall’Indice dei Prezzi al Consumo per le Famiglie di operai ed Impiegati elaborato dall’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT)”. “15. Per qualsiasi controversia dovesse insorgere in relazione alla interpretazione, esecuzione o risoluzione del presente rapporto, sarà competente in via esclusiva il Foro relativo alla città in cui ha sede l’Istituto”. [OMISSIS] Di seguito si procede alla valutazione dei singoli profili di vessatorietà per ciascuna disposizione contrattuale rilevante. Oltre a considerare le argomentazioni sviluppate da Sicuritalia e Sicuritalia Holding nelle proprie difese con riferimento a ciascuna di esse, si valuteranno anche le modifiche delle clausole che le Parti intendono attuare[OMISSIS]. RITENUTO, in particolare, sulla base delle considerazioni suesposte, che le clausole descritte al punto II del presente provvedimento, sono vessatorie ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettere, b), i), t) e u), comma 6 e 35, comma 1, del Codice del Consumo in quanto tali da determinare, a carico del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi derivanti dal contratto; [OMISSIS] 167 168 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 DELIBERA a) che la clausola di cui all’articolo 4 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, relativa al diritto di recesso inteso quale diritto di ripensamento a favore del consumatore, adottate da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, comma 1, del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; b) che le clausole di cui ai punti 5 e 6 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, adottate da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., relative alla sospensione del servizio, descritte al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; c) che la clausola di cui all’articolo 12 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, relativa alla durata del contratto e al termine per comunicare la disdetta prima della data di scadenza per evitare il rinnovo del contratto, descritta al punto II del presente provvedimento, adottata da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera i), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; d) che la clausola contenuta nell’articolo 13 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme, relativa al termine per presentare reclami, adottata da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera t), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; e) che le clausole di cui di cui all’articolo 14 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme e dell’articolo 8 del contratto di comodato di apparecchiature, relative all’indicizzazione del prezzo, adottati da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., descritte al punto II del presente provvedimento, integrano una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 6, e 35, comma 1, del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; f) che la clausola contenuta nell’articolo 17 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme e la clausola di cui all’articolo 6 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme, relative alla responsabilità per furti e danni, adottate da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., integrano una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 g) che le clausole di cui all’articolo 19 delle proposte di incarico per il servizio di vigilanza e per la ricezione di segnalazioni di allarme e nell’articolo 15 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme, relative alla individuazione del foro competente per le controversie, adottati da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., descritte al punto II del presente provvedimento, integrano una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, comma2, lettera u), per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; h) che la clausola di cui all’articolo 4 del contratto di comodato di apparecchiature di allarme, adottato da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., relativa alla garanzia delle apparecchiature fornite, adottate da Sicuritalia Group Holding S.p.a. e Sicuritalia S.p.a., descritta al punto II del presente provvedimento, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi dell’articolo 33, commi 1 e 2, lettera b), del Codice del Consumo, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione; [OMISSIS] 169 170 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 VARIE MODIFICHE AL REGOLAMENTO ATTUATIVO IN MATERIA DI RATING DI LEGALITÀ Provvedimento n. 24953 L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO NELLA SUA ADUNANZA del 5 giugno 2014; VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287; VISTO l’art. 5-ter del decreto-legge 24 gennaio 2012, n.1, così come modificato dall’art. 1, comma 1-quinquies, del decreto-legge 24 marzo 2012, n. 29, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 maggio 2012, n. 62; VISTO il proprio regolamento attuativo in materia di rating di legalità adottato con delibera del 14 novembre 2012, n. 20075; VISTA l’ordinanza del Consiglio di Stato del 31 luglio 2013, n. 2947, con la quale è stato ordinato all’Autorità “di procedere alla riedizione del procedimento al fine di apportare al regolamento le modifiche necessarie per inserire anche il profilo della tutela dei consumatori come ulteriore criterio rilevante per l’attribuzione del rating di legalità, conservando, tuttavia, nel frattempo, la perdurante efficacia del regolamento impugnato”; VISTA la propria delibera del 12 agosto 2013 con la quale si è ritenuto di dover procedere alla rinnovazione del procedimento per la modifica del regolamento anche al fine di tenere conto di taluni dubbi interpretativi emersi nella prassi applicativa e di dare avvio ad una preventiva procedura di consultazione pubblica per la revisione dello stesso, in conformità alla procedura precedentemente seguita per la sua adozione; VISTA la consultazione pubblica preventiva per la revisione del regolamento avente ad oggetto in particolare l’individuazione dell’ambito e delle modalità con cui tenere conto del profilo della tutela dei consumatori come ulteriore criterio rilevante per l’attribuzione del rating di legalità, le modalità con cui va individuato il fatturato minimo di due milioni di euro, ai sensi del richiamato art. 5-ter, la definizione della nozione di “provvedimenti dell’autorità competente di accertamento di un maggior reddito imponibile rispetto a quello dichiarato”, di cui all’art. 2, lettera e), del regolamento, tenutasi dal 9 settembre 2013 al 10 ottobre 2013; SENTITA la Commissione Consultiva Rating, che si è riunita presso gli Uffici dell'Autorità il 13 maggio 2014, al fine di pervenire a una formulazione condivisa delle modifiche da apportare al Regolamento; RITENUTO di dover approvare in via definitiva le modifiche al Regolamento attuativo in materia di rating di legalità adottato con delibera del 14 novembre 2012, n. 20075; 171 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 DELIBERA di approvare le modifiche al Regolamento attuativo in materia di rating di legalità, il cui testo allegato è parte integrante del presente provvedimento. Il presente provvedimento è pubblicato nel Bollettino dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. Il Regolamento con le modifiche approvate è pubblicato in Gazzetta Ufficiale ed entra in vigore il quindicesimo giorno successivo alla sua pubblicazione. IL SEGRETARIO GENERALE Roberto Chieppa IL PRESIDENTE Giovanni Pitruzzella 172 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 REGOLAMENTO ATTUATIVO IN MATERIA DI RATING DI LEGALITÀ Articolo 1 Definizioni 1. Ai fini del presente Regolamento si intende per: a) Autorità, l’ Autorità garante della concorrenza e del mercato, di cui all’articolo 10 della legge 10 ottobre 1990, n. 287; b) Impresa, l’impresa (in forma individuale o collettiva): i) avente sede operativa nel territorio nazionale; ii) che abbia raggiunto un fatturato minimo di due milioni di euro nell’ultimo esercizio chiuso nell’anno precedente alla richiesta di rating, riferito alla singola impresa o al gruppo di appartenenza e risultante da un bilancio regolarmente approvato dall'organo aziendale competente e pubblicato ai sensi di legge; iii) che, alla data della richiesta di rating, risulti iscritta nel registro delle imprese da almeno due anni. Articolo 2 Requisiti per l’attribuzione del rating di legalità 1. L’impresa, di cui all’articolo 1, lettera b), che intende ottenere il rating di legalità deve presentare all’Autorità apposita domanda sottoscritta dal legale rappresentante e redatta mediante compilazione del formulario pubblicato sul sito dell’Autorità. L’inoltro della domanda deve avvenire per via telematica secondo le indicazioni fornite sul sito dell’Autorità. 2. L’impresa deve dichiarare: a) se impresa individuale, che nei confronti del proprio titolare e del direttore tecnico non sono state adottate misure di prevenzione personale e/o patrimoniale e misure cautelari personali e/o patrimoniali e non è stata pronunciata sentenza di condanna, o emesso decreto penale di condanna, oppure sentenza di applicazione della pena su richiesta, ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, per i reati di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 e per i reati tributari di cui al decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74 e successive modifiche; che non è stata iniziata l’azione penale ai sensi dell’articolo 405 c.p.p. per delitti aggravati ai sensi dell’articolo 7 del decreto legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito dalla legge 12 luglio 1991, n. 203; BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 b) se impresa collettiva, che nei confronti dei propri amministratori, del direttore generale, del direttore tecnico, del rappresentante legale nonché dei soci persone fisiche titolari di partecipazione di maggioranza, anche relativa, non sono state adottate misure di prevenzione personale e/o patrimoniale e misure cautelari personali e/o patrimoniali e non è stata pronunciata sentenza di condanna, o emesso decreto penale di condanna, oppure sentenza di applicazione della pena su richiesta, ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, per i reati di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 e per i reati tributari di cui al decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74 e successive modifiche; che non è stata iniziata l’azione penale ai sensi dell’articolo 405 c.p.p. per delitti aggravati ai sensi dell’articolo 7 del decreto legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito dalla legge 12 luglio 1991, n. 203; c) che nei propri confronti non è stata pronunciata sentenza di condanna e non sono state adottate misure cautelari per gli illeciti amministrativi dipendenti dai reati di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231; d) di non essere destinataria di provvedimenti di condanna dell’Autorità e della Commissione europea per illeciti antitrust gravi, divenuti inoppugnabili o confermati con sentenza passata in giudicato nel biennio precedente la richiesta di rating; d bis) di non essere destinataria di provvedimenti di condanna dell’Autorità per pratiche commerciali scorrette, ai sensi dell’art. 21, commi 3 e 4 del codice del consumo e di provvedimenti di condanna per inottemperanza a quanto disposto dall’Autorità, ai sensi dell’art. 27, comma 12 del codice del consumo, divenuti inoppugnabili o confermati con sentenza passata in giudicato nel biennio precedente la richiesta di rating; e) di non essere destinataria di provvedimenti dell’Autorità competente di accertamento del mancato rispetto all’obbligo di pagamento di imposte e tasse, divenuti inoppugnabili o confermati con sentenza passata in giudicato nel biennio precedente la richiesta di rating. Sono esclusi gli atti di accertamento per i quali, nei casi previsti dalla legge, vi sia stato il pagamento a seguito di adesione o acquiescenza; f) di non essere destinataria di provvedimenti dell’Autorità competente di accertamento del mancato rispetto delle previsioni di legge relative alla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro e di accertamento di violazioni in materia di obblighi retributivi, contributivi e assicurativi e di obblighi relativi alle ritenute fiscali concernenti i propri dipendenti e collaboratori, divenuti inoppugnabili o confermati con sentenza passata in giudicato nel biennio precedente la richiesta di rating. Sono esclusi gli atti di accertamento per i quali, nei casi previsti dalla legge, vi sia stato il pagamento a seguito di adesione o acquiescenza; g) di effettuare pagamenti e transazioni finanziarie di ammontare superiore alla soglia di mille euro esclusivamente per il tramite di strumenti di pagamento tracciabili, anche 173 174 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 secondo le modalità previste nella determinazione n. 4 del 7 luglio 2011 dell’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici; h) di non essere destinataria di provvedimenti di revoca di finanziamenti pubblici di cui è o è stata beneficiaria, per i quali non siano stati assolti gli obblighi di restituzione, divenuti inoppugnabili o confermati con sentenza passata in giudicato nel biennio precedente la richiesta di rating. 3. Il rating di legalità non potrà essere rilasciato alle imprese destinatarie di comunicazioni o informazioni antimafia interdittive in corso di validità. 4. Dopo cinque anni dal passaggio in giudicato della sentenza o del provvedimento di condanna, il rating potrà essere rilasciato se: a) nei confronti dei soggetti di cui al comma 2, lettere a) e b) non è stata iniziata l’azione penale ai sensi dell’articolo 405 c.p.p. per delitti aggravati ai sensi dell’articolo 7 del decreto legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito dalla legge 12 luglio 1991, n. 203, non sono state adottate misure cautelari, misure di prevenzione e non sono stati emessi provvedimenti o sentenze di condanna anche non definitivi ai sensi del presente articolo; b) nei confronti dell’impresa non sono state emesse sentenze di condanna e adottate misure cautelari di cui al comma 2, lettera c) del presente articolo e ricorrono gli ulteriori requisiti richiesti. L’impresa deve inoltre dimostrare la totale dissociazione dell’attuale struttura rispetto ai reati accertati in via definitiva. 5. In deroga a quanto previsto dal comma 2 lettere a), b) e c), il rating potrà essere rilasciato se: a) l’impresa sottoposta a sequestro o confisca ai sensi dell’articolo 12-sexies del decretolegge 8 giugno 1992, n. 306, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, sia stata affidata ad un custode o amministratore giudiziario o finanziario per finalità di continuazione o ripresa dell’attività produttiva; b) l’impresa sottoposta a misura di prevenzione patrimoniale del sequestro o della confisca ai sensi del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 sia stata affidata ad un amministratore giudiziario per finalità di continuazione o ripresa dell’attività produttiva; c) i beni aziendali oggetto di confisca definitiva siano stati destinati all’affitto o alla vendita in favore di società o imprese pubbliche o private per finalità di continuazione o ripresa dell’attività produttiva con provvedimento dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione, la gestione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, ai sensi dell’articolo 48, comma 8 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159. Articolo 3 Valutazione dei requisiti BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 1. Per l’attribuzione del rating di legalità è necessario il rispetto di tutti i requisiti di cui all’articolo 2, commi 2 e 3, del presente Regolamento. In questa ipotesi l’impresa ha diritto all’attribuzione di un punteggio base pari a ★. 2. Il punteggio base sarà incrementato di un + al ricorrere di ciascuna delle seguenti condizioni: a) rispetto dei contenuti del Protocollo di legalità sottoscritto dal Ministero dell’Interno e da Confindustria in data 10 maggio 2010 e rinnovato il 19 giugno 2012, e delle successive versioni dello stesso e delle Linee Guida che ne costituiscono attuazione, del Protocollo di legalità sottoscritto dal Ministero dell’Interno e dalla Lega delle Cooperative in data 14 novembre 2013 e di ulteriori Protocolli che verranno sottoscritti dal Ministero dell’Interno con altre associazioni imprenditoriali, nonché dei protocolli sottoscritti a livello locale dalle Prefetture e dalle associazioni di categoria; b) utilizzo di sistemi di tracciabilità dei pagamenti anche per somme di importi inferiori rispetto a quelli fissati dalla legge; c) adozione di una funzione o struttura organizzativa, anche in outsourcing, che espleti il controllo di conformità delle attività aziendali a disposizioni normative applicabili all’impresa o di un modello organizzativo ai sensi del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231; d) adozione di processi volti a garantire forme di Corporate Social Responsibility anche attraverso l'adesione a programmi promossi da organizzazioni nazionali o internazionali e l'acquisizione di indici di sostenibilità; e) di essere iscritta in uno degli elenchi di fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa istituiti ai sensi delle vigenti disposizioni di legge (white list); f) di aver aderito a codici etici di autoregolamentazione adottati dalle associazioni di categoria o di aver previsto clausole di mediazione, quando non obbligatorie per legge, nei contratti tra imprese e consumatori per la risoluzione di controversie o di aver adottato protocolli tra associazioni di consumatori e associazioni di imprese per l’attuazione delle conciliazioni paritetiche. 3. Il conseguimento di tre segni + comporta l’attribuzione di una ★ aggiuntiva, fino al conseguimento di un punteggio totale massimo di ★★★. 4. Ai fini dell’incremento del punteggio base, che non potrà in ogni caso superare il valore massimo di cui al precedente comma 3, l’impresa potrà conseguire un segno + ove abbia denunciato all’autorità giudiziaria o alle forze di polizia taluno dei reati previsti dal presente Regolamento, commessi a danno dell’imprenditore o dei propri familiari e collaboratori; l’attribuzione del segno + di cui al presente comma è subordinata all’esercizio dell’azione penale in relazione ai fatti di reato denunciati. 175 176 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Articolo 4 Possesso dei requisiti 1. Il possesso dei requisiti di cui ai precedenti articoli 2, comma 2 e 3, commi 2 e 4, è attestato mediante autocertificazione del legale rappresentante dell’impresa. Si applicano le norme che sanzionano, anche penalmente, le dichiarazioni false e mendaci ed in particolare quanto previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n. 445. 2. Il possesso del requisito di cui all’articolo 2, comma 3, è verificato dall’Autorità mediante consultazione della banca nazionale unica della documentazione antimafia, di cui all'articolo 96 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 e successive modificazioni e integrazioni. Fino all'attuazione di tale banca dati, il possesso di tale requisito è verificato attraverso il Ministero dell’interno. Articolo 5 Procedimento per l’attribuzione del rating di legalità 1. L’Autorità, su proposta della Direzione competente, delibera l’attribuzione del rating entro sessanta giorni dalla ricevimento della richiesta. 2. In caso di incompletezza dell’istanza presentata, l’Autorità ne informa l’impresa entro quindici giorni; in tal caso, il termine di cui al comma 1 inizia a decorrere dalla data di ricevimento della richiesta completa. 3. L’Autorità trasmette tempestivamente copia integrale della richiesta al Ministero dell’Interno e al Ministero della Giustizia, i quali possono formulare eventuali osservazioni entro trenta giorni dal suo ricevimento. Se il Ministero dell’Interno o il Ministero della Giustizia hanno svolto osservazioni, il termine di cui al comma 1 è prorogato di trenta giorni. 4. Sulla base di quanto dichiarato dal legale rappresentante dell’impresa, l’Autorità può compiere le verifiche necessarie, anche richiedendo a tal fine informazioni a tutte le pubbliche amministrazioni sulla sussistenza dei requisiti dichiarati dal richiedente per l’attribuzione del rating di legalità. Le informazioni richieste alle pubbliche amministrazioni devono pervenire entro il termine di quarantacinque giorni dalla richiesta, decorso il quale l’esistenza dei requisiti dichiarati dalle imprese si intende confermata. La richiesta di informazioni alle pubbliche amministrazioni sospende, per un periodo non superiore a quarantacinque giorni, il termine di cui al precedente comma 1. 5. L’esistenza di condanne definitive per i reati di cui all’articolo 2, comma 2, del Regolamento è verificata dall’Autorità mediante consultazione diretta del sistema informativo del casellario 177 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 giudiziale di cui all’articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 14 novembre 2002, n. 313. Fino all’attuazione dell’interconnessione con tale sistema informativo, la verifica verrà effettuata, a campione, attraverso il Ministero della Giustizia, mediante richiesta all’ufficio del casellario giudiziale di Roma. 6. L’esistenza di carichi pendenti per i reati di cui all’articolo 2, comma 2, del Regolamento è verificata dall’Autorità mediante consultazione diretta del sistema informativo del casellario dei carichi pendenti, di cui all’art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 14 novembre 2002, n. 313. Fino all’attuazione di tale sistema, la verifica verrà effettuata, a campione, attraverso il Ministero della Giustizia, mediante richiesta agli uffici giudiziari competenti. 7. L’Autorità comunica al richiedente l’esito della richiesta. Se tale esito è positivo, l’Autorità inserisce l’impresa nell’elenco di cui al successivo articolo 8 del presente Regolamento. 8. L’Autorità, ove intenda negare l’attribuzione del rating, applica la procedura di cui all’articolo 6, comma 8. Articolo 6 Durata, rinnovo, sospensione e revoca 1. Il rating di legalità ha durata di due anni dal rilascio ed è rinnovabile su richiesta. 2. In sede di rinnovo, l’impresa invia all’Autorità, nei sessanta giorni precedenti la scadenza del periodo di validità del proprio rating, una certificazione sottoscritta dal legale rappresentante che attesti la permanenza di tutti i requisiti di cui ai precedenti articoli 2, comma 2, e 3, comma 2. 3. L’Autorità delibera sulla richiesta di rinnovo del rating di legalità applicando il procedimento di cui al precedente articolo 5. 4. In caso di perdita di uno dei requisiti di cui all’articolo 2, l’Autorità con proprio provvedimento dispone la revoca del rating con decorrenza dal momento in cui il requisito è venuto meno. Laddove il rating sia stato rilasciato sulla base di dichiarazioni false o mendaci, l’Autorità dispone la revoca a far data dal momento in cui viene a conoscenza della natura falsa o mendace della dichiarazione. 5. Al venir meno di uno o più dei requisiti di cui all’articolo 3, comma 2, l’Autorità dispone la riduzione del punteggio attribuito. 6. In caso di rinvio a giudizio o di adozione di misure cautelari personali o patrimoniali, nell'ambito di un procedimento penale per uno dei reati di cui all’articolo 2 del presente 178 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 L U G L I O 2 0 1 4 Regolamento, l'Autorità dispone la sospensione del rating sino alla pronuncia di I grado ovvero sino al perdurare dell’efficacia delle misure cautelari. 7. L’Autorità può disporre la sospensione del rating, in relazione alla gravità dei fatti e all'acquisizione di maggiori informazioni relativamente agli stessi, in presenza di uno dei provvedimenti di cui all’articolo 2, comma 2, lettere d), e), f), h) del presente Regolamento, ove tale provvedimento sia oggetto di contestazione e sino alla pronuncia passata in giudicato dell’autorità giudiziaria. 8. L'Autorità, prima della formale adozione del provvedimento di revoca, di riduzione del punteggio o di sospensione, comunica all’impresa i motivi che ostano al mantenimento del rating, alla conferma del punteggio già attribuito o che ne comportano la sospensione. Entro il termine di quindici giorni dal ricevimento della comunicazione, l’impresa ha il diritto di presentare per iscritto le proprie osservazioni. Durante tale periodo, il termine di cui all’articolo 5, comma 1, è sospeso. In caso di richiesta di informazioni, effettuata ai sensi del comma 7, il termine di cui all’articolo 5 è interrotto fino al ricevimento delle informazioni richieste. Articolo 7 Obblighi informativi 1. L’impresa cui è stato attribuito il rating è tenuta a comunicare all'Autorità ogni variazione dei dati riportati nei propri certificati camerali e qualunque evento che incida sul possesso dei requisiti di cui agli articoli 2, comma 2 e 3, comma 2, nonché gli eventi di cui al precedente articolo 6, commi 6 e 7, entro dieci giorni dal verificarsi degli stessi, pena la revoca di cui all’articolo 6, comma 4, del presente Regolamento. 2. Il Ministero dell’Interno e le altre pubbliche amministrazioni, per quanto di loro competenza, non appena ne siano venuti a conoscenza, comunicano all’Autorità ogni variazione intervenuta nei requisiti di cui all’articolo 2 nonché gli eventi di cui all’articolo 6, comma 7, del presente Regolamento. 3. La verifica delle variazioni intervenute nel possesso dei requisiti di cui all’articolo 2, comma 2, lettere a), b) e c) del presente Regolamento viene effettuata secondo le modalità indicate nell’articolo 5, commi 5 e 6. 179 BOLLETTINO N. 27 DEL 7 LUGLIO 2014 Articolo 8 Elenco delle imprese con rating di legalità 1. L’Autorità pubblica e mantiene costantemente aggiornato in un’apposita sezione del proprio sito l’elenco delle imprese cui il rating di legalità è stato attribuito, sospeso, revocato, con la relativa decorrenza. Articolo 9 Entrata in vigore 1. Il presente Regolamento entra in vigore il quindicesimo giorno successivo a quello della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale. Autorità garante della concorrenza e del mercato Bollettino Settimanale Anno XXIV- N. 27 - 2014 Coordinamento redazionale Giulia Antenucci Redazione Elisabetta Allegra, Sandro Cini, Francesca Melchiorri, Valerio Ruocco, Simonetta Schettini Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato Ufficio Statistico e Ispezioni Informatiche Piazza Giuseppe Verdi, 6/a - 00198 Roma Tel.: 06-858211 Fax: 06-85821256 Web: http://www.agcm.it Realizzazione grafica Area Strategic Design
© Copyright 2024 Paperzz