1 Deliberazione n. SCCLEG/34/2014/PREV

Deliberazione n. SCCLEG/34/2014/PREV
REPUBBLICA ITALIANA
la
Corte dei conti
Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo
e delle amministrazioni dello Stato
formata dai Magistrati: Pietro DE FRANCISCIS, Presidente;
componenti:
Ermanno
ZUCCHERETTI,
MANEGGIO,
Maria
Antonio
GRANELLI,
Elena
Francesco
RASO,
ATTANASIO
Andrea
(relatore),
PETRONIO,
ZACCHIA,
Franco
Cristina
Giuseppa
MASSI,
Luisa
D’EVOLI, Giovanni ZOTTA, Fabio Gaetano GALEFFI, Giuseppe Maria
MEZZAPESA, Oriella MARTORANA, Rosario SCALIA, Anna Luisa CARRA.
*****
nell’adunanza del 15 dicembre 2014.
Visto il testo unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti,
approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214;
vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 contenente modificazioni al
predetto testo unico;
visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;
visto l’art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e
successive modificazioni e integrazioni;
visto l’art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340;
visto il “Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo
della Corte dei conti”, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n.
14/2000 del 16 giugno 2000, modificato ed integrato, da ultimo, con
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provvedimento del Consiglio di Presidenza del 24 giugno 2011 (in G.U. n.
153 del 4 luglio 2011);
visti i decreti nn. 2888 e 3025, rispettivamente del 24 luglio
e dell’8 agosto 2014, adottati dal Capo del Dipartimento della
Protezione Civile, concernenti la liquidazione ed il pagamento di
fatture per l’importo complessivo di euro 1.167.712,74, per il
riconoscimento dell’indennità di ingiustificato arricchimento nei
confronti di una società affidataria del servizio di rimozione e
smaltimento
delle
numerose
imbarcazioni
utilizzate
per
il
trasporto dei migranti, ormeggiate nei porti di Lampedusa, Licata,
Mazara del Vallo e Pantelleria;
vista la nota prot. n. 43627981, del 4 dicembre 2014, con la quale il
Consigliere delegato al controllo sugli atti della Presidenza del Consiglio
dei Ministri, del Ministero della Giustizia e del Ministero degli Affari Esteri
ha chiesto il deferimento alla sede collegiale degli atti sopra citati, sulla
base della relazione predisposta dal Magistrato istruttore;
vista l’ordinanza in data 10 dicembre 2014, con la quale il
Presidente della Sezione ha convocato per il giorno 15 dicembre 2014 il
Collegio della Sezione centrale del controllo di legittimità per l’esame dei
provvedimenti in questione;
vista la nota prot. n. 0035446-10/12/2014 –SCCLA- Y26 PREV- P ,
del 10 dicembre 2014 della Segreteria della Sezione, con la quale la
predetta ordinanza è stata comunicata alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri (Dipartimento della Protezione Civile e Ufficio del Bilancio e per il
riscontro
di
regolarità
amministrativa
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e
contabile)
e
al
Ministero
dell’economia e delle finanze (Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria
Generale dello Stato);
udito il relatore, Cons. Antonio ATTANASIO;
intervenuti, in rappresentanza del Dipartimento della Protezione
Civile, il dott. Angelo BORRELLI, Vice Capo Dipartimento, il dott. Sisto
RUSSO, Dirigente Servizio Politiche contrattuali, assistito dal dott. Pietro
COLICCHIO, Funzionario Servizio Politiche contrattuali;
non rappresentato il Ministero dell’economia e delle finanze
non intervenuto il Dirigente dell’Ufficio di bilancio della Presidenza
del Consiglio dei Ministri;
con l’assistenza della dott.ssa Valeria MANNO, in qualità di
Segretario verbalizzante.
Ritenuto in
FATTO
1. Con i decreti indicati a margine, il Capo del Dipartimento della
Protezione Civile aveva disposto la liquidazione ed il pagamento di alcune
fatture concernenti l’espletamento, da parte della Società “C.O.M.A.P.
S.r.l.”, del “servizio di rimozione, trasporto, demolizione ed avvio a
recupero/smaltimento di imbarcazioni e relitti situati a Lampedusa,
Licata,
Mazara
del
Vallo
e
Pantelleria,
nell’ambito
dell’emergenza
derivante dall’eccezionale afflusso di cittadini extracomunitari”.
L’adozione di tali provvedimenti aveva fatto seguito ad una
complessa vicenda amministrativa, di cui si ripercorrono le fasi salienti.
1.1. Nel quadro degli interventi urgenti, diretti a fronteggiare lo
“stato di emergenza umanitaria nel territorio nazionale in relazione
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all'eccezionale afflusso di cittadini appartenenti ai paesi del Nord Africa"
era stata adottata, in data 26 luglio 2011, l’ordinanza n. 3955 del
Presidente del Consiglio dei Ministri.
In particolare, l'articolo 4 di tale provvedimento aveva disposto che
il "...Soggetto attuatore, nominato con decreto del Commissario delegato
n. 2206 del 6 maggio 2011, provvede, altresì, in termini di somma
urgenza, con i poteri e le deroghe previste dalle ordinanze richiamate in
premessa, alla rimozione delle imbarcazioni utilizzate dagli immigrati
approdati nell'isola di Pantelleria ed ivi ubicate".
Dopo l’espletamento di apposita gara, il predetto Soggetto attuatore
aveva chiesto alla Società aggiudicataria “COMAP S.r.l.”, con nota dell'8
novembre 2011, di dare immediato avvio alle attività per l'esecuzione
dell'appalto, prendendo contatto con il RUP.
Successivamente, il giorno 11 novembre 2011, si era proceduto alla
consegna del servizio alla Società “COMAP S.r.l.” presso i luoghi oggetto
dell'intervento e le relative attività erano state immediatamente avviate.
Lo svolgimento della procedura di gara, tuttavia, aveva formato,
quasi contestualmente, oggetto di contenzioso amministrativo.
Infatti, con ordinanza del TAR Lazio n. 201104369 del 24 novembre
2011, adottata a seguito del ricorso proposto dalle società escluse –
“S.E.A.P. s.r.l.” ed “Ador.Mare s.r.l.” - era stata disposta la sospensione
del provvedimento di aggiudicazione della gara.
Di conseguenza, il Soggetto attuatore, con nota del 25 novembre
2011, inviata al RUP, aveva ordinato di notificare alla società appaltatrice
la sospensione immediata del servizio, a decorrere dal giorno 25
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novembre c.a., “fermo restando che tutte le attività che, a tal data,
risultavano
già
avviate
dall'impresa
appaltatrice
dovevano
essere
tempestivamente portate a conclusione per evidenti ragioni di sicurezza e
di tutela ambientale”.
In seguito, con sentenza del TAR Lazio n. 201200612 del 18
gennaio 2012 era stato disposto – tra l’altro - l'annullamento degli atti
con i quali era stata decisa l'esclusione dell'offerta della società
ricorrente, nonché l'aggiudicazione definitiva della gara alla società
“C.O.M.A.P. S.r.l.”.
Il Consiglio di Stato con sentenza n. 201202988 del 22 maggio
2012 aveva, infine, respinto il ricorso proposto dalla Presidenza Consiglio
Ministri - Dipartimento Protezione Civile, confermando integralmente la
sentenza del TAR.
A seguito della rinnovazione della procedura di gara – intervenuta il
giorno 31 luglio 2012 – era stata disposta l'esclusione della società
“C.O.M.A.P.
S.r.l.”
e
la
provvisoria
aggiudicazione
al
R.T.I.
“Seap/AdorMare”.
1.2. Considerato l’esito del contenzioso amministrativo e tenuto
conto della circostanza che gran parte dei lavori erano stati già eseguiti,
si era reso necessario valutare se ed in quale misura indennizzare la
società aggiudicataria, per le prestazioni rese.
Con riguardo al primo profilo, l'Avvocatura Generale dello Stato, a
riscontro di un apposito quesito, aveva suggerito - con parere n. 473243
del 29 novembre 2012 - di dare corso al pagamento delle prestazioni rese
dal società “C.O.M.A.P. S.r.l.” a titolo d'ingiustificato arricchimento, ex
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art. 2041 c.c..
In relazione alla determinazione del “quantum debeatur”, l’Agenzia
delle Dogane e dei Monopoli, sempre in risposta ad una specifica richiesta
- con nota n. 1634, in data 24 gennaio 2014 - aveva fornito al
Responsabile Unico del Procedimento la relazione di stima dei costi
sostenuti dal società “C.O.M.A.P. S.r.l.”.
2. Con nota UBRRAC n. 0019504 P-4.7.2.1, in data 23 settembre
2014,
l’Ufficio
di
Bilancio
della
Presidenza
aveva
trasmesso
al
competente Ufficio della Corte dei conti, per il controllo preventivo di
legittimità, i decreti indicati in epigrafe.
Tali
provvedimenti
erano
stati
qualificati
come
“decreti
di
riconoscimento di debito”.
Nondimeno, il Capo del Dipartimento della Protezione civile, con
nota n. DPC/AB/46838, in data 15 settembre 2014, con riferimento ai
dubbi sulla natura dei provvedimenti sottoposti al controllo, aveva
osservato che “gli stessi non sono da considerarsi debiti fuori-bilancio,
atteso che costante giurisprudenza e dottrina ritengono che "I debiti fuori
bilancio si generano a fronte di uno scollamento tra l'impegno giuridico e
l'impegno contabile giacché il primo viene siglato in assenza del secondo
di modo che all'obbligazione
amministrazione
ordina
una
giuridica con la quale la pubblica
prestazione
non
è
contestualmente
conseguita la relativa copertura finanziaria”.
3. Con rilievo istruttorio n. 28737, in data 14 ottobre 2014, l’Ufficio
di controllo aveva formulato, al Dipartimento della Protezione civile, una
richiesta di chiarimenti in ordine ai seguenti profili.
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In primo luogo, era stata rilevata l’incerta natura giuridica dei
decreti, atteso che gli atti della gara espletata in origine erano stati
annullati dal giudice amministrativo e che i pagamenti
erano stati
disposti a titolo di “ingiustificato arricchimento”, ai sensi dell’art. 2041
c.c..
In secondo luogo, era stato chiesto di chiarire se la disponibilità
economica – tratta sul capitolo n. 705 del Centro di responsabilità n. 13
del bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei Ministri, per
l’esercizio finanziario 2014 – attenesse o meno allo stanziamento
originariamente previsto per l’esecuzione del contratto, in seguito
annullato.
3.1. Con nota n. DPC/ABI/56611, in data 3 novembre 2014, il Capo
del Dipartimento della Protezione civile aveva fornito riscontro al rilievo.
Con riguardo alla richiesta di chiarimenti sulla natura giuridica dei
decreti, aveva riferito che “i decreti di pagamento si riferiscono alla
liquidazione di prestazioni espletate ai sensi dell’art. 11, comma 9, D.Lgs.
n. 163 del 2006, da remunerare con le modalità previste dall’art. 2041
c.c.”.
Conseguentemente, aveva ritenuto che “il titolo giuridico sul quale
si fondano i predetti pagamenti è da rinvenirsi direttamente nella
normativa di settore che infatti espressamente riconosce e legittima la
consegna in via d'urgenza nel periodo intermedio tra l'aggiudicazione e la
stipula del contratto, periodo durante il quale non è ancora certo che
l'impresa chiamata ad avviare il servizio sarà effettivamente la parte con
la quale la pubblica amministrazione sottoscriverà il relativo contratto”.
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Con riguardo, invece, alla richiesta di chiarimenti sulla copertura
della spesa, aveva rappresentato che “sul cap. 705 del centro di
responsabilità n. 13 del bilancio autonomo della PCM, denominato “spese
dirette a fronteggiare …” sussiste idonea copertura finanziaria, la quale
era stata prevista dall’art. 2 del decreto a contrarre n. 4161 di rep. del
24.08.2011, registrato dalla Corte dei conti, Sez. contr. Lazio, in data 5
settembre 2011, reg. 1, fog. 392”.
4. La risposta fornita dall’Amministrazione, pur arricchendo il
quadro conoscitivo generale della vicenda, non aveva dissipato i dubbi
manifestati dall’Ufficio di controllo, in sede istruttoria.
Restava, infatti, l’incertezza sulla natura giuridica dei decreti
sottoposti al controllo.
In verità, la stessa Amministrazione li aveva qualificati come
“decreti di pagamento per prestazioni espletate ai sensi dell’art. 11,
comma 9, D.Lgs. n. 163 del 2006, da remunerare con le modalità
previste dall’art. 2041 c.c.”.
Di conseguenza, non poteva ritenersi che tali decreti provvedessero
ad “approvare un contratto”.
Tale circostanza avrebbe potuto indurre ad escludere che i
menzionati decreti fossero assoggettabili al controllo preventivo di
legittimità; perlomeno con riferimento al disposto di cui all’art. 3, comma
1, lett. g) della legge n. 20 del 1994.
Nondimeno, nel caso di specie, nonostante l’annullamento del
contratto, si
era
sostanzialmente realizzato l’originario programma
negoziale, ovverosia il “servizio di rimozione, trasporto, demolizione ed
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avvio
a
recupero/smaltimento
Lampedusa,
Licata,
dell’emergenza
Mazara
derivante
di
del
imbarcazioni
Vallo
e
dall’eccezionale
e
relitti
Pantelleria,
afflusso
situati
a
nell’ambito
di
cittadini
extracomunitari”.
Tale
programma
non
aveva
trovato
attuazione
mediante
il
fisiologico esplicarsi del sinallagma del contratto di appalto (art. 1655
c.c.: “il compimento di un'opera o di un servizio verso un corrispettivo in
danaro"); cionondimeno, il medesimo programma si era realizzato
attraverso la combinazione di due fatti giuridici – imputabili agli originari
contraenti – quali l’espletamento del servizio ed il riconoscimento
dell’utilitas derivatane.
Pertanto, con riguardo a tale fattispecie concreta, l’Ufficio di
controllo aveva ritenuto necessario deferire la questione alla Sezione
centrale del controllo di legittimità, formulando il seguente quesito di
rilevanza generale: “se, ai fini dell’esercizio della funzione di controllo
preventivo, si possa o meno accogliere una nozione estensiva di
contratto, fino a ricomprendere in essa i fatti giuridici caratterizzati da
attribuzioni patrimoniali reciproche”.
Il secondo profilo di rilevanza dei decreti in esame atteneva alle
modalità di copertura della spesa.
In proposito, l’Ufficio di controllo aveva chiesto all’Amministrazione
di chiarire se la disponibilità economica – tratta sul capitolo n. 705 del
Centro di responsabilità n. 13 del bilancio autonomo della Presidenza del
Consiglio dei Ministri per l’esercizio finanziario 2014 – attenesse o meno
allo stanziamento originariamente previsto per l’esecuzione del contratto,
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in seguito annullato.
La risposta fornita non era apparsa soddisfacente, atteso che si
limitava a dichiarare che “sul cap. 705 del centro di responsabilità n. 13
del
bilancio
autonomo
della
PCM,
denominato
“spese
dirette
a
fronteggiare …” sussiste idonea copertura finanziaria, la quale era stata
prevista dall’art. 2 del decreto a contrarre n. 4161 di rep. del 24.08.2011,
registrato dalla Corte dei conti, Sez. contr. Lazio, in data 5 settembre
2011, reg. 1, fog. 392”.
In sostanza, era sembrato che
l’Amministrazione avesse ritenuto
che la disponibilità finanziaria si esprima solo nella sussistenza materiale
dei fondi nel capitolo di bilancio, senza che occorra una previa
destinazione delle somme ad una determinata finalità, mediante uno
specifico atto di impegno.
Tale impostazione era apparsa quantomeno dubbia; pertanto,
l’Ufficio era stato indotto a formulare, sempre alla Sezione centrale di
controllo, l’ulteriore quesito di rilevanza generale “se le medesime somme
destinate alla copertura di un impegno contrattuale possano o meno
essere impiegate per liquidare un indennizzo, ai sensi dell’art. 2041 c.c.,
senza uno specifico intervento di natura contabile sulla struttura del
relativo capitolo di spesa”.
Considerato in
DIRITTO
1. L’Ufficio di controllo di legittimità sugli atti della Presidenza del
Consiglio dei Ministri ha deferito alla Sezione centrale di controllo di
legittimità su atti di Governo l’esame dei decreti indicati in epigrafe, con i
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quali il Capo del Dipartimento della Protezione Civile aveva disposto la
liquidazione ed il pagamento di alcune fatture concernenti l’espletamento,
da parte del Consorzio C.O.M.A.P., del “servizio di rimozione, trasporto,
demolizione ed avvio a recupero/smaltimento di imbarcazioni e relitti
situati a Lampedusa, Licata, Mazara del Vallo e Pantelleria, nell’ambito
dell’emergenza
derivante
dall’eccezionale
afflusso
di
cittadini
extracomunitari”.
1.1. L’Ufficio, in sede istruttoria, aveva rilevato l’incerta natura
giuridica dei decreti, atteso che gli atti della gara - espletata in origine erano stati annullati dal giudice amministrativo e che i pagamenti erano
stati disposti a titolo di “ingiustificato arricchimento”, ai sensi dell’art.
2041 c.c..
Stante tale circostanza, il menzionato Ufficio di controllo aveva
ritenuto opportuno sollevare una preliminare questione di competenza,
con riferimento al disposto di cui all’art. 3, comma 1, lett. g) della legge
n. 20 del 1994, secondo il quale sono assoggettati al controllo preventivo
di legittimità i decreti che provvedano ad “approvare un contratto”.
Peraltro, proprio con riferimento all’individuazione della natura
giuridica dei decreti era insorta una disputa tra il
Dipartimento della
Protezione civile e l’Ufficio di Bilancio della Presidenza.
Ad avviso di quest’ultimo Ufficio, infatti, i decreti in esame, sebbene
riferiti formalmente alla sola fase del pagamento, possedevano la
consistenza di “decreti di riconoscimento di debito”, con il conseguente
assoggettamento alla disciplina dei debiti fuori bilancio.
Secondo il Dipartimento della Protezione civile, invece, si trattava
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semplicemente di “decreti di liquidazione di prestazioni espletate ai sensi
dell’art. 11, comma 9, D.Lgs. n. 163 del 2006, da remunerare con le
modalità previste dall’art. 2041 c.c.”.
Tenuto conto della persistente incertezza sulla qualificazione dei
provvedimenti in esame e della tradizionale interpretazione del dato
normativo di riferimento, l’Ufficio di controllo aveva formulato il seguente
quesito di rilevanza generale: “se, ai fini dell’esercizio della funzione di
controllo preventivo, si possa o meno accogliere una nozione estensiva di
contratto, fino a ricomprendere in essa i fatti giuridici caratterizzati da
attribuzioni patrimoniali reciproche”.
1.2. L’Ufficio, sempre in sede istruttoria, aveva chiesto altresì di
chiarire se la disponibilità economica utilizzata per i pagamenti – tratta
sul capitolo n. 705 del Centro di responsabilità n. 13 del bilancio
autonomo della Presidenza del Consiglio dei Ministri per l’esercizio
finanziario 2014 – attenesse o meno allo stanziamento originariamente
previsto per l’esecuzione del contratto, in seguito annullato.
A tale riguardo, i chiarimenti forniti dal Dipartimento non erano
risultati soddisfacenti e pertanto, l’Ufficio di controllo aveva formulato
l’ulteriore quesito di rilevanza generale: “se le medesime somme
destinate alla copertura di un impegno contrattuale possano o meno
essere impiegate per liquidare un indennizzo, ai sensi dell’art. 2041 c.c.,
senza uno specifico intervento di natura contabile sulla struttura del
relativo capitolo di spesa”.
2.
Il
Collegio,
prima
di
procedere
all’esame
delle
questioni
prospettate in sede di deferimento, ritiene necessario svolgere alcune
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considerazioni preliminari, in ordine alla sussistenza o meno della
competenza della Sezione centrale del controllo preventivo di legittimità,
con
riguardo ai
provvedimenti
emessi in attuazione di
ordinanze
presidenziali di protezione civile.
Infatti, nel caso di specie, rileva la circostanza che i decreti di
pagamento sono riconducibili alle attività avviate dal Commissario
delegato, in attuazione dell’ordinanza del Presidente del Consiglio dei
Ministri n. 3955, in data 26 luglio 2011, recante "Ulteriori disposizioni
urgenti dirette a fronteggiare lo stato di emergenza umanitaria nel
territorio nazionale in
relazione all'eccezionale afflusso di
cittadini
appartenenti ai paesi del Nord Africa".
2.1. Tale circostanza assume rilievo preliminare, in considerazione
dell’evoluzione normativa e giurisprudenziale in materia.
Infatti, l’art. 2, comma 2-sexies, del D.L. 29 dicembre 2010, n. 225,
nel testo integrato dalla legge di conversione 26 febbraio 2011, n. 10,
aveva aggiunto la lettera c bis) all’art. 3 della legge n. 20 del 1994,
prevedendo che il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti
si esercitasse anche nei confronti dei “provvedimenti commissariali
adottati in attuazione delle ordinanze del Presidente del Consiglio dei
Ministri emanate ai sensi dell’ articolo 5, comma 2, della legge 24
febbraio 1992, n. 225”.
Con delibera delle Sezioni Riunite n. 23/CONTR/2011, in data 11
aprile 2011, era stato poi precisato, con dovizia di argomenti, come
spettasse alle Sezioni regionali di controllo la competenza ad esercitare
tale nuova funzione.
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Inoltre, con la medesima deliberazione era stato ritenuto come
dovessero essere scrutinati, ai fini del controllo, “tutti gli atti di natura
provvedimentale
emessi
dal
commissario
delegato,
in
attuazione
dell’OCPM di protezione civile che ne ha disposto la nomina”.
Successivamente, l'art. 10, comma 4-bis, del D.L. 14 agosto 2013,
n. 93, nel testo integrato dalla legge di conversione 15 ottobre 2013, n.
119, aveva abrogato tale forma di controllo.
2.2. Il Collegio ritiene che, nel caso in esame, si tratta di decreti
che, sebbene formalmente adottati dal Capo della Protezione civile, sono
riconducibili alla gestione commissariale dello “stato di emergenza
umanitaria”, dichiarato con la menzionata ordinanza del Presidente del
Consiglio dei Ministri n. 3955, in data 26 luglio 2011.
Pertanto, anche tali provvedimenti rientrano tra quelli per i quali è
intervenuta l’abrogazione sopra menzionata.
Tale configurazione dei decreti, quali atti conseguenziali alla
gestione commissariale del procedimento di gara per l’affidamento del
servizio, risulta assorbente rispetto alle questioni che hanno formato
oggetto di deferimento.
Ne consegue che non sussistono i presupposti per assoggettare a
controllo preventivo di legittimità i decreti indicati in epigrafe.
P. Q. M.
La Sezione delibera il non luogo a provvedere, in ordine alla
pronuncia sul visto e conseguente registrazione dei decreti del Capo del
Dipartimento della Protezione Civile nn. 2888 e 3025, rispettivamente
del 24 luglio e dell’8 agosto 2014, perché non rientranti nelle fattispecie
14
tassativamente previste dalla legge (art. 3 della legge n. 20 del 1994).
Il Presidente
(Pietro DE FRANCISCIS)
L’Estensore
(Antonio ATTANASIO)
Depositata in Segreteria il 24 dicembre 2014
Il Dirigente
Dott.ssa Paola Lo Giudice
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