SPECIALE PROGRAMMAZIONE 2014-2020 1/2014 Una PA per la crescita è on line su www.dps.gov.it (sezione PON) Il “Pacchetto coesione” 2014-2020 In base al Quadro Finanziario Pluriennale la politica di coesione 20142020 conterà su oltre 500 miliardi di euro, a prezzi correnti, destinati a sostenere la ripresa economica e un programma di crescita a lungo termine, contribuendo al miglioramento della qualità di vita dei cittadini. Per i Fondi europei Strutturali e d’Investimento (SIE) sono stati stanziati 366,8 miliardi, a prezzi correnti, cui si aggiungeranno i corrispondenti cofinanziamenti nazionali. Le norme per il prossimo ciclo di programmazione sono state approvate formalmente dal Consiglio dell’Unione europea e pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea L 347 del 20.12.2013 (cfr. articolo). Tutti gli Stati Membri stanno ora completando la definizione delle strategie di investimento per lo sviluppo regionale da inserire nei rispettivi Accordi di Partenariato (AP). I documenti dovranno essere trasmessi alla Commissione entro 4 mesi dall’entrata in vigore dei Regolamenti (fine aprile). La loro adozione è prevista entro i 3 mesi successivi all’invio formale da parte di ogni Paese (fine luglio). Per facilitare il percorso di preparazione delle strategie nazionali, nelle more della definizione del pacchetto regolamentare, la Commissione europea ha avviato già dal 2012 dei negoziati informali. Il tutto, nel quadro della cornice prevista dalla politica di coesione che indica i 4 settori prioritari su cui orientare la programmazione: Ricerca e Innovazione, PMI e Competitività, Tecnologie dell’Informazione e della Comunicazione (TIC) ed Economie a basse emissioni di carbonio, con una flessibilità che consenta a ciascuna regione di individuare i propri punti di forza e concentrare gli investimenti nei settori prescelti, ottimizzando il potenziale di crescita. Numero limitato di obiettivi di policy, quindi, e massa critica di investimenti: gli stanziamenti non sono illimitati e nei precedenti cicli spesso si è commesso l’errore di “parcellizzare” l’allocazione di risorse, minando la capacità d’impatto degli interventi realizzati. Essenziale per la nuova architettura d’intervento sarà il rispetto delle precondizioni stabilite con le condizionalità ex ante: l’uso dei Fondi SIE non potrà infatti tradursi in vero investimento se non verranno inizialmente garantiti i requisiti di efficacia dell’intervento individuati per ciascun settore. La politica di coesione e i Regolamenti richiedono infine di selezionare e formulare obiettivi chiaramente “misurabili”, per poter valutare costantemente l’efficacia e l’impatto degli investimenti programmati. Disporre di dati di monitoraggio consentirà anche di raccogliere e confrontare i risultati a livello europeo e di spiegare ai cittadini come la politica di coesione stia procedendo rispetto agli impegni presi negli Accordi. La misurazione della performance sarà quindi un obiettivo politico europeo fondamentale, per la trasparenza e l’accountability nell’utilizzo di risorse pubbliche. Concentrazione tematica, definizione chiara degli obiettivi e loro misurabilità, valutazione delle attività sono tuttavia condizioni necessarie ma non sufficienti per il successo della politica di coesione: servono adeguate strutture amministrative che ne seguano l’attuazione. Risulta quindi fondamentale fissare degli standard di qualità, garantire risorse e continuità, così come la certezza della separazione tra autorità di gestione e di controllo. Il rafforzamento della capacità amministrativa costituisce, pertanto, un vero e proprio obiettivo tematico e risulta un elemento chiave per l’efficacia degli interventi: ecco perché su questo capitolo sono state stanziate risorse specifiche, aggiuntive a quelle tradizionali dell’Assistenza Tecnica. I nuovi Regolamenti dei Fondi Strutturali: principali novità Con la pubblicazione sulla GUCE L 374 entrano definitivamente in vigore i Regolamenti comunitari che disciplinano il periodo di programmazione 2014-2020. Le norme che governeranno il prossimo ciclo di investimenti della politica di coesione completano la regolamentazione primaria in materia, la cui definizione era stata avviata con il Regolamento (UE, EURATOM) n. 966/2012 e il Regolamento Delegato (UE) 1268/2012, di attuazione, che avevano già fissato le nuove regole finanziarie a livello comunitario. L’obiettivo per il nuovo ciclo è essenzialmente quello di rafforzare e ammodernare le procedure finanziarie dell’Unione, in modo da contribuire meglio al conseguimento degli obiettivi di Europa 2020. In particolare, in materia di sovvenzioni, si sottolinea il rinnovato impulso all’utilizzo dei criteri di semplificazione della spesa (importi fissi, tassi forfettari e costi unitari), rispetto al sistema di rendicontazione “classico”, che prevede il rimborso delle spese reali effettivamente sostenute. Un maggiore ricorso a tali forme semplificate, la cui adozione risulta addirittura prioritaria per i nuovi Piani di Azione Comune, sposterà l’attenzione dalla giustificazione dei costi alla presentazione dei risultati delle attività finanziate. Importanti innovazioni riguardano anche l’adozione dei Sistemi di Gestione e Controllo dei Programmi Operativi, subordinati ora a un processo rafforzato di valutazione di conformità sulle designazioni delle Autorità dei Programmi, nonché l’introduzione delle procedure di liquidazione dei conti, necessarie per ottenere i rimborsi. Vengono confermati i target annuali di spesa certificata, ma la prima scadenza slitta al terzo esercizio finanziario successivo a quello dell’impegno di bilancio nell’ambito del Programma Operativo (“regola n+3”). Importanti novità anche in tema di strumenti finanziari, ora soggetti a un obbligo di valutazione ex ante, a un monitoraggio più stringente e a specifiche procedure di rendicontazione. Alla disciplina regolamentare finora adottata sarà affiancata, a breve, una complessa e dettagliata legislazione secondaria (atti delegati e di esecuzione), in fase di predisposizione. SPECIALE PROGRAMMAZIONE 2014-2020 Il ciclo 2014-2020 in Italia: a che punto siamo La bozza italiana di Accordo di Partenariato per la programmazione dei Fondi SIE 2014-2020 è stata inviata a Bruxelles lo scorso 9 dicembre e si prevede che entro febbraio arrivino le osservazioni della Commissione sulla versione trasmessa. Il documento rappresenta il primo punto d’arrivo del complesso confronto partenariale avviato con la consultazione pubblica sul documento “Metodi e obiettivi per un uso efficace dei Fondi comunitari 2014-2020”. Tale confronto ha previsto l’organizzazione di tavoli di lavoro tematici e di un “tavolo politico” tra il Ministro per la Coesione territoriale e i Presidenti delle Regioni. L’elaborazione dell’Accordo è stata inoltre affiancata da una riflessione sul sistema di governance dei Fondi, al fine di accrescerne l’efficienza e l’efficacia. Relativamente a questo tema, si è lavorato per rafforzare le responsabilità nella gestione dei Fondi e, contemporaneamente, alla disponibilità un presidio centrale – l’Agenzia per la Coesione Territoriale – di impulso e coordinamento per superare le debolezze progettuali, organizzative e amministrative che hanno frenato la riuscita ottimale dei precedenti cicli. Dal punto di vista dei contenuti, la proposta strategica dovrà contribuire al superamento delle conseguenze generate dalla crisi nei nostri sistemi socio-economici e produttivi, sulla base di un’attenta valutazione delle sfide cui sono sottoposte le diverse aree del Paese e di una conseguente ponderazione su come dosare le risorse. Nelle aree del Centro-Nord, andranno rafforzate le strategie adottate da alcuni segmenti produttivi per reagire alla fase recessiva: modernizzando il made in Italy con innovazioni che spostino i vantaggi competitivi sul- la qualità più che sui costi e sostenendo la crescita di settori ad alta tecnologia e meno esposti alla concorrenza dei Paesi emergenti. Nel Mezzogiorno, dove la crisi e la globalizzazione hanno agito su contesti meno strutturati generando effetti ancora più decisivi nella perdita di competitività, la strategia d’intervento punta a rafforzare il sistema produttivo e ad attivare uno sviluppo autonomo e sostenibile, ampliando segmenti produttivi più innovativi capaci di sfruttare le opportunità che si aprono a livello della domanda internazionale. In questa prospettiva particolare attenzione va dedicata alla possibilità di cogliere in modo più estensivo i vantaggi comparati offerti da settori di lunga specializzazione e spesso trascurati - come l’agricoltura e l’agroindustria - e alla valorizzazione del settore dei beni culturali e ambientali. Su tale impianto generale si svilupperà la linea di intervento dell’Italia, con una concentrazione di risorse su obiettivi strategici di tipo strutturale: internazionalizzazione, digitalizzazione, innovazione, occupazione, valorizzazione dei beni culturali e ambientali, qualità dell’istruzione e del capitale umano, lotta alla povertà, che intercettano tutti gli 11 Obiettivi Tematici previsti dal Regolamento generale sui Fondi SIE. Per quanto riguarda gli aspetti finanziari, l’Italia beneficerà di un totale di risorse comunitarie pari a circa 32 miliardi di euro, a prezzi correnti, a cui andrà ad aggiungersi il cofinanziamento nazionale a carico del Fondo di Rotazione, preventivato in 24 miliardi di euro, nonché la quota di cofinanziamento da destinare ai POR di fonte regionale. A questa dotazione si sommeranno i 54 miliardi del Fondo Sviluppo e Coesione che interverrà con investimenti nelle grandi reti infrastrutturali, materiali e immateriali. Nel complesso lo stanziamento per le politiche di coesione 2014-2020in Italia supererà i 100 miliardi di euro. I Programmi Operativi 2014-2020 La declinazione della strategia nei Programmi Operativi (PO) è nel pieno della fase di analisi. Al momento non si può quindi offrire un quadro definitivo di quello che sarà l’impianto della programmazione. Tuttavia la bozza di Accordo contiene una scheda sui PO previsti: a) Programmi Nazionali riguardanti tutte le categorie di regioni nei seguenti ambiti: • Istruzione, in attuazione di risultati dell’OT10 e OT11 (FSE e FESR, plurifondo) • Occupazione, in attuazione di risultati dell’OT8 e OT11 (FSE e FESR, plurifondo) • Inclusione, in attuazione di risultati dell’OT9 e OT11 (FSE, monofondo) • Città metropolitane, programma sperimentale in attuazione dell’agenda urbana per quanto riguarda le 14 città metropolitane (FESR e FSE, plurifondo) • Governance, reti, progetti speciali e assistenza tecnica in attuazione di risultati dell’OT11 e a supporto di altri risultati di diversi OT (FESR e FSE, plurifondo) • Programma YEI (FSE, monofondo) b) Programmi Nazionali/Multiregionali operanti nelle regioni in transizione e meno sviluppate nei seguenti ambiti: • Ricerca e Innovazione • Imprese e Competitività c) Programmi Nazionali/Multiregionali per le sole regioni meno sviluppate nei seguenti ambiti: • Infrastrutture e reti • Beni culturali •Legalità d)Programmi Regionali (POR) in tutte le regioni e province autonome a valere sul FESR e FSE e) Programmi di sviluppo rurale (PSR) in tutte le regioni e province autonome a valere sul FEARS f) Un Programma nazionale a valere sul Fondo europeo per l’agricoltura e lo sviluppo regionale (FEASR) g)Un Programma nazionale a valere sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP) SPECIALE PROGRAMMAZIONE 2014-2020 La capacity building nella bozza di Accordo di Partenariato Il confronto per l’elaborazione dell’Accordo di Partenariato (AP) ha affrontato la complessa natura del tema relativo alla capacità istituzionale secondo un approccio che si potrebbe definire “evolutivo”. Nella prima fase dei lavori si è ritenuto opportuno, in considerazione della natura trasversale e “condizionante” del tema, definire una strategia di intervento che tenesse conto dei risultati attesi relativi agli altri ambiti di intervento. In questa prima fase l’Obiettivo Tematico (OT) 11, più che un obiettivo di per sé, è stato quindi affrontato come modalità di azione per garantire la realizzazione di risultati settoriali. la prima bozza di Accordo di partenariato, hanno conferito ulteriore impulso alla centralità dell’argomento, suggerendo di sviluppare le azioni secondo una strategia unitaria, riferita all’OT 11 e connessa a tutti gli altri ambiti d’intervento a livello settoriale e territoriale. Ne è derivata l’esigenza di una “mappatura” e di una riorganizzazione dei risultati e delle possibili azioni individuate dai Tavoli riconducibili a interventi di rafforzamento della capacità amministrativa e istituzionale, su cui basare la ricostruzione strategica dell’intera priorità. Il dibattito sviluppatosi nell’ambito dei Tavoli di lavoro per la preparazione dell’AP ha arricchito l’impostazione iniziale, suggerendo il ruolo peculiare del tema, non solo per l’importanza attribuitagli dalla CE nel Position Paper per l’Italia, ma anche in virtù della funzione svolta dai processi di capacity building nel determinare il successo degli altri ambiti di policy della nuova strategia di sviluppo e coesione. L’analisi ha prodotto una prima schematizzazione proposta per un confronto partenariale a partire da luglio. Contestualmente è stato costituito un Gruppo di lavoro con l’obiettivo di elaborare il testo da inserire nell’AP. Il Gruppo si è riunito a settembre e dicembre 2013 e si riunirà a breve per analizzare il riscontro, previsto per metà febbraio, dato dalla Commissione all’impostazione dell’OT 11 contenuta della bozza di Accordo del 9 dicembre. Gli incontri di aprile 2013 con la Commissione europea, per la presentazione del- Gli orientamenti emersi finora negli incontri confermano la natura peculiare dell’ar- gomento, interpretata da una declinazione degli interventi secondo 3 pilastri: la modernizzazione del sistema amministrativo nazionale; gli ambiti direttamente collegati alle esigenze individuate nei singoli obiettivi tematici; l’eliminazione degli ostacoli per la gestione e fornitura di Fondi QSC. Nella bozza di Accordo i tre pilastri sostengono, in modo complementare, il raggiungimento di 5 risultati: 1.l’aumento della trasparenza dell’accesso ai dati pubblici 2. la riduzione degli oneri amministrativi e regolatori 3. il miglioramento della qualità dei servizi offerti dalla pubblica amministrazione 4. l’aumento dei livelli di legalità nell’azione della Pubblica Amministrazione 5. il miglioramento della governance multilivello e delle capacità degli organismi coinvolti nella attuazione e gestione dei programmi operativi Elemento caratterizzante la strategia è poi il modello di governance dell’obiettivo tematico, che prevede una regia unitaria e costante a garanzia della messa in campo di interventi realmente mirati ed efficaci per evitare, come nel passato, duplicazioni e dispersione di risorse. La condizionalità ex ante 11 nella bozza di Accordo di Partenariato Nel numero 2/2013, dedicato alla programmazione 2014-2020, si è già parlato dell’importanza che riveste il principio di condizionalità ex ante nell’impianto strategico di questo ciclo. La regolamentazione comunitaria, per ottimizzare il supporto finanziario, ha infatti espressamente previsto la necessità di accertare in ciascuno Stato Membro la sussistenza di determinate condizioni di partenza, su cui costruire la nuova strategia settennale dei Fondi ESI (art. 19 Reg. Ue n. 1303/2013). Il processo di rilevazione di tali condizioni di partenza, seppure avviato per tempo, ha risentito delle modifiche al testo negoziale del Regolamento e del ritardo con cui i Servizi della Commissione hanno reso noto il documento contenente le linee guida per la valutazione delle stesse condizionalità. Da un punto di vista operativo, la lettura iniziale delle disposizioni regolamentari ha indirizzato il lavoro verso una rilevazione regionale del soddisfacimento dei criteri e sub criteri caratterizzanti la condizionalità ex ante 11 “Capacità istituzionale e Am- ministrazione Pubblica efficiente”. L’interpretazione successiva delle stesse norme, alla luce della versione delle linee guida di aprile 2013, ha modificato questa impostazione, riconducendo il soddisfacimento della condizionalità a un livello nazionale piuttosto che regionale. A tal fine è stato predisposto, d’intesa con il Dipartimento per la Funzione Pubblica, un documento che costituisce l’autovalutazione dell’Italia relativamente al rispetto delle precondizioni in questione. Il documento si articola in due parti. La prima contiene le informazioni richieste relativamente alla condizionalità nel suo complesso e ai 6 sub criteri di adempimento. La seconda, la scheda di auto-valutazione relativa al rispetto dei criteri di adempimento. Tale documento è stato allegato alla bozza di AP inviata lo scorso dicembre in cui si da anche conto del soddisfacimento della condizionalità ex ante 11. Questo in virtù dell’insieme degli atti normativi e di indirizzo riconducibili al criterio di adempimento previsto, riguardante l’esistenza di un quadro strategico per il miglioramento dell’efficienza delle Pubbliche Amministrazioni. SPECIALE PROGRAMMAZIONE 2014-2020 no annuale di attività. L’ultimo articolo, il 117, è dedicato ai soggetti incaricati in ciascun Paese dell’informazione e della comunicazio“Narrare” ai cittadini europei la strategia e gli interventi previsti nel ne, prevedendo una chiara definizione dei relativi ruoli. Ogni Stato nuovo ciclo della politica di coesione sarà compito di specifiche membro designerà un coordinatore delle attività di comunicazione azioni di informazione e comunicazione che, in tutti gli Stati membri, di uno o più Fondi che sia “responsabile del coordinamento di una accompagneranno l’attuazione della programmazione 2014-2020. rete nazionale di comunicatori sui fondi, ove tale rete esista, della Il tema della comunicazione risulta creazione e del mantenimento del sito o di importanza cruciale nel quadro di del portale web di cui all’allegato XII e di “Telling the Story”: una strategia di intervento fortemente fornire una panoramica delle misure di communicating European connotata alla realizzazione di intercomunicazione intraprese a livello dello Structural and Investment Stato membro”. venti “smart” (specific, measurable, Funds 2014-2020 achievable, realistic), focalizzati quindi Accanto a questa figura il Regolamento ai risultati. L’accento posto sul tema stabilisce che ogni AdG nomini una pernel ciclo 2014-2020 è peraltro conferFari puntati a Bruxelles sulla comunicazione dei Fondi europei Strutturali e d’Investimento, tema cui mato dall’inserimento di disposizioni sona responsabile dell’informazione e è stata dedicata lo scorso dicembre la prima conspecifiche nel Regolamento generale della comunicazione per il proprio Pron.1303/2013 (art.115-117 e Allegato XII) ferenza organizzata in modo integrato da quattro gramma, oppure una stessa persona diversamente da quanto è avvenuto per Direzioni Generali della Commissione: Politica regioper diversi PO, informandone la Comil periodo 2007-2013, dove tali informanale e urbana; Occupazione, affari sociali e l’inclumissione. Spetterà a quest’ultima la gazioni sono state demandate a un Regosione; Agricoltura e sviluppo rurale; Affari marittimi ranzia dello scambio e della diffusione e della pesca. L’appuntamento ha registrato oltre di buone pratiche anche attraverso l’ilamento applicativo (n. 1828/2006). 800 partecipanti - responsabili della comunicazione stituzione di appositi network. delle autorità nazionali e regionali e delle autorità di Norme dettagliate concernenti l’elenco Nel quadro delle responsabilità da pargestione; giornalisti; referenti di reti informative codelle operazioni, le misure di informate degli Stati membri e delle Autorità di Gestione (AdG) il Regolamento stabilimunitarie - provenienti dai 28 Stati membri Ue. Due zione e comunicazione per il pubblico intense giornate di lavoro strutturate in conferenze e per i beneficiari e gli elementi su cui sce alcune importanti novità. La prifrontali e sessioni di lavoro tra gruppi di partecipanti. articolare le strategie di comunicazione ma riguarda la garanzia della creazione Al centro degli incontri temi quali l’analisi delle regole sono contenuti infine nell’Allegato XII. di un portale unico di informazione sul in materia di informazione e pubblicità; il confronto Nei prossimi atti di esecuzione sarancomplesso dei Programmi Operativi sugli strumenti e le possibili strategie di comunica(PO) di uno Stato membro e sulle mono quindi indicate sole caratteristiche tecniche delle misure di informazione dalità di accesso (art. 115), uno struzione per accompagnare l’attuazione del ciclo di e comunicazione e le istruzioni relative programmazione 2014-2020; la valutazione della comento che – accanto ai siti dedicati ai all’emblema comunitario. singoli Programmi o articolati su base municazione e la messa a punto di reti stabili tra tutti territoriale – possa fornire una visone i funzionari coinvolti nelle attività di comunicazione, a d’insieme della strategia di politica di Questa, dunque, la cornice di regole livello comunitario, nazionale e regionale. coesione a livello nazionale. entro cui dovrà essere progettata nei prossimi anni la comunicazione sulPer informazioni: http://ec.europa.eu/regional_poliLa focalizzazione sui risultati degli incy/conferences/telling-the-story/index_en.cfm la politica di coesione in tutti gli Stati Membri. Una sfida importante, chiamaterventi e sul coinvolgimento dei destinatari diretti che dovrà connotare ta a confrontarsi con cittadini euroscetla nuova programmazione si riscontra tici e/o disinformati: secondo recenti anche in una diversa impostazione dell’attuale elenco dei beneficiari. dati Eurobaromatro (Flash 384 - dicembre 2013) sulla “ConsapevoL’art. 115 fa infatti riferimento a un elenco non più di soggetti bensì lezza e percezione della politica regionale della UE da parte dei suoi di operazioni, suddivise per Programma e per Fondo. Inoltre, espli- cittadini” solo il 34% degli intervistati ha una conoscenza generale citando le necessarie garanzie in materia di trasparenza e parteci- della politica regionale in Europa, percentuale rimasta peraltro invapazione, l’art. 115 contiene dei riferimenti alla forma che dovrà avere riata rispetto a un sondaggio analogo del 2010. Una sfida che, con l’elenco - “un foglio elettronico che consente di selezionare, cercare, il nuovo Regolamento generale e con l’organizzazione a Bruxelles estrarre, comparare i dati e di pubblicarli agevolmente su Internet, a di un appuntamento che ha riunito lo scorso dicembre comunicaesempio in formato CSV o XML” - e alle “norme applicabili in materia tori provenienti da tutta Europa, l’Unione europea sembra decisa a di licenza ai sensi delle quali i dati sono pubblicati”, per incoraggiarne raccogliere. In particolare, per l’Italia, l’importanza di questa sfida va l’utilizzo. Novità anche relativamente alla strategia di comunicazione letta anche alla luce dell’impegno assunto dal nostro Paese con il (art. 116), elaborata per ciascun PO o in forma comune per diversi documento “Metodi e obiettivi per un uso efficace dei Fondi comuProgrammi, che non sarà più approvata dalla Commissione bensì nel nitari 2014-2020”, per definire programmi che siano effettivamente corso prima riunione del Comitato di Sorveglianza e che, sempre in operativi, attraverso una chiara esplicitazione dei risultati attesi e una sede di Comitato, verrà “adattata” in corso d’opera, secondo un pia- precisa individuazione delle azioni atte al loro conseguimento. Comunicare la politica di coesione 2014-2020
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