Inquadramento normo-giuridico della pubblica illuminazione

Illuminazione pubblica: Piani della Luce, Energia e Sostenibilità
per una gestione intelligente della città
Inquadramento normo-giuridico della pubblica illuminazione
Avv. Marta Spaini
Milano – 28 gennaio 2014
Leone - Torrani e Associati
Studio Legale
Inquadramento
• AMBIENTALE
-risparmio energetico (minor consumo a parità di
flusso luminoso) – contenimento emissioni di
CO2
-Dir. 2012/27/UE sull’efficienza energetica
-GPP: integrazione dei criteri ambientali minimi
nell’acquisto di apparecchi per la pubblica
illuminazione (D.M. 23.12.2013, GURI n. 18 del
23.01.2014 e d.d.l. n. 65 del 13.11.2013)
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Inquadramento
- riduzione dell’inquinamento luminoso: ogni
forma di irradiazione di luce artificiale rivolta
direttamente o indirettamente verso la volta
celeste – che si disperde al di fuori delle aree a
cui essa è funzionalmente dedicata e, in
particolare, oltre il piano dell’orizzonte
• RICERCA E DIVULGAZIONE SCIENTIFICA
• TUTELA DELLA SALUTE
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Inquadramento
• FINANZA ENTI LOCALI
- contenimento dei consumi (bolletta elettrica)
-riduzione oneri di gestione e manutenzione
dell’impianto di pubblica illuminazione
• SICUREZZA
- scorrimento e sicurezza del traffico (veicolare
e pedonale)
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Inquadramento
• TERRITORIO
- opera di urbanizzazione primaria (D.P.R. n.
380/2001, art. 16)
- fruibilità degli spazi - sicurezza dei cittadini
(fisica e psicologica)
- valorizzazione del patrimonio e degli ambiti di
rilevanza
ambientale,
architettonica
e
monumentale – percezione qualità architettonica
e relazione estetiche
- integrazione degli impianti con il contesto
urbano
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Inquadramento
• SVILUPPO
• Pianificazione del sistema della pubblica
illuminazione:
adeguatezza,
economicità,
compatibilità ambientale e paesaggistica,
interconnessione con altri livelli di pianificazione
urbana
• Adeguamento tecnologico: messa a norma e
sostituzione degli apparecchi, miglioramento
delle prestazioni, adeguamento alle zone servite,
sistemi di controllo automatici
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Inquadramento
• RECUPERO ENERGIE DISPERSE
• PRIMO TASSELLO VERSO LA FORMAZIONE
DELLA SMART CITY
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Quadro normativo
1.
2.
3.
4.
Individuazione dell’oggetto
Regime proprietario
Qualificazione giuridica del servizio
Determinazione delle procedure di
affidamento
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Quadro normativo - definizione
Installazioni luminose fisse che hanno lo scopo di fornire
buona visibilità agli utenti delle aree pubbliche di
traffico esterne durante le ore di buio per contribuire
allo scorrimento, alla sicurezza del traffico e alla
sicurezza pubblica (norma tecnica UNI EN)
Complesso formato dalle linee di alimentazione, dai
sostegni, dai centri luminosi e dalle apparecchiature
destinato a realizzare l'illuminazione esterna di aree ad
uso pubblico. L'impianto ha inizio dal punto di
consegna dell'energia elettrica (Reg. Lombardia)
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Quadro normativo - regime
Regime proprietario
Beni DEMANIALI
• art. 826, comma 3, c.c.: appartengono al
patrimonio indisponibile i beni destinati ad un
pubblico servizio (T.a.r. Lombardia, BS,
25.05.2010 n. 2165)
• il bene è commerciabile ma non può essere
sottratto alla sua destinazione, se non secondo le
modalità disposte dalla legge
• principio dell’accessione (alla strada pubblica
comunale)
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Quadro normativo
- “I Comuni posso assumere nei modi stabiliti dal
presente testo unico, l'impianto e l'esercizio
diretto dei pubblici servizi e segnatamente …
impianto ed esercizio dell'illuminazione pubblica”.
(art. 1, lett. c, R.D. 15.10.1925, n. 2578, T.U.
sull'assunzione diretta dei pubblici servizi da
parte dei comuni e delle province)
- incluso nei servizi elencati tra le spese
obbligatorie dei comuni (R.D. 3 marzo 1934, n.
383 T.U. della legge comunale e provinciale)
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Quadro normativo
Poteri e compiti degli enti proprietari delle strade:
allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della
circolazione … provvedere … alla manutenzione, gestione
e pulizia e controllo tecnico dell’efficienza delle strade e
delle loro pertinenze e arredo (art. 14, d. lgs. 30.4.1992,
n. 285)
Pertinenze stradali:
sono le parti della strada destinate in modo permanente
al servizio o all'arredo funzionale di essa (art. 24).
Cass. Pen. Sez. II, sent. n. 4491 del 02.10.1995
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Quadro normativo
Pali per illuminazione:
elementi di arredo funzionale (Norme funzionali e
geometriche per la costruzione delle strade, D.M. 5
novembre 2001).
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Quadro normativo - responsabilità
L’ente proprietario dell’impianto di illuminazione risponde degli
eventuali danni cagionati, per effetto del rapporto di custodia che
sussiste con il bene demaniale (art. 2051 c.c.).
Per custodia si intende il potere effettivo di disponibilità del bene.
Il danneggiato deve provare il danno subito ed il nesso di causalità con
il bene in custodia.
L’ente può dimostrare
a) l’oggettiva impossibilità del controllo sul bene, ricordando però che
la notevole estensione dell’impianto non è di per sé sufficiente
quale causa di esclusione e devono anche essere valutati le
caratteristiche dell’impianto, le dotazioni, gli strumenti che gli
sviluppi tecnologici consentono di introdurre;
b) l’intervento di un fatto esterno che sia stato causa del danno (vizio
estrinseco) e la non conoscibilità dello stesso;
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Quadro normativo - responsabilità
c) di avere assicurato l’adeguata e opportuna manutenzione
dell’impianto.
La presenza di vizi dovuti a mancata manutenzione costituisce una
ipotesi tipica di responsabilità dell’ente.
“La caduta di un palo di pubblica illuminazione comporta
intrinsecamente la prova (ove indimostrata una causa efficiente
esterna, come nella specie) di prolungata mancata vigilanza e,
quindi la presunzione di responsabilità del proprietario e custode ex
art. 2051” (C. App. Bari, 21.09.2010, n. 901).
La carente illuminazione può concorrere a fondare la responsabilità
del Comune per danni da dissesto stradale (Tribunale di Roma, n.
2057/2009; Trib. Nocera Inferiore, n. 324/2013).
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Quadro normativo - servizio
Qualificazione giuridica:
è servizio pubblico locale
1. servizio di interesse generale consistente nella
produzione di beni e utilità per obiettive esigenze
sociali
2. risponde a fondamentale esigenza di sicurezza
3. il beneficiario è non l’ente pubblico ma la comunità
C. Stato, n. 4339/2013 del 2.9.2013; n. 2537/2012; n.
8231/2010.
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Quadro normativo - servizio
Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici
“per sua stessa natura, rivolto a fini sociali e
destinato a soddisfare direttamente e in via
immediata esigenze generali della collettività”
(parere n. 128, 5.11.2009, poi A.V.C.P. parere n. 5
del 20.06.2012 e Del. n. 110 del 19.12.2012)
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Quadro normativo – servizio a rete
E’ SERVIZIO A RETE?
• il servizio viene reso sulla base di ambiti o bacini
territoriali ottimali (area provinciale) (art. 3 bis,
comma 1, d.l. n. 138/2011)
• gestione su area vasta assicura economie di scala
e differenziazione, per massimizzare efficienza ed
economicità del servizio
• RETE: serie di infrastrutture localizzate su un area
sovracomunale (anche di più regioni) ma
fisicamente e funzionalmente collegate ed
unitarie (gas – idrica).
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Quadro normativo – servizio a rete
E’ servizio a RETE?
• L’impianto comunale è, di regola, un impianto
chiuso, autonomo rispetto a quelli confinanti
• non c’è interconnessione con altri impianti o
utilizzo di infrastrutture collocate su altri
territori
non è servizio a rete
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Disciplina dell’affidamento
• La disciplina dell’affidamento e della gestione dei
servizi pubblici locali di rilevanza economica (art.
23 bis della l. n. 133/2008) è stata oggetto di
referendum abrogativo
• L’art. 4, d.l. n. 138/2011 è stato dichiarato
costituzionalmente illegittimo (C. Cost.,
20.07.2012, n. 199)
• Vuoto normativo impone il ricorso alla normativa
comunitaria e alle regole concorrenziali per
l’affidamento dei servizi
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Modelli di affidamento
1. Affidamento a soggetti privati in esito ad un
procedimento di evidenza pubblica;
2. affidamento a società a capitale misto, con
procedura di evidenza pubblica a doppio
oggetto (scelta socio e affidamento servizio);
3. affidamenti diretto a società interamente
pubblica (in house).
Ente deve motivare la scelta di ricorrere al modello
individuato, sulla base delle valutazioni degli
organi comunali
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Affidamento – 1) Esternalizzazione
Rinvio ai modelli del Codice appalti:
a. appalto di lavori o servizi
b. concessione di lavori o servizi
c. concessione di costruzione e gestione
d. project financing
e. finanziamento tramite terzi
ricorso a strumenti di incentivazione
risparmio energetico ESCO, TEE
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Affidamento – 1) Esternalizzazione
• Rispetto dei principi comunitari di concorrenza,
libertà di stabilimento e libera prestazione dei
servizi
• parità di trattamento e non discriminazione in
base alla nazionalità, trasparenza, proporzionalità
• La scelta non è indifferente, deve riflettere le
peculiarità della fattispecie da affidare
• Oggetto: adeguamento tecnologico, estensione
della rete, gestione
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Affidamento – 1) Esternalizzazione
• Individuazione delle modalità di remunerazione e di
ripartizione del rischio
• Concessione: il concessionario si fa carico del rischio della
redditività delle opere, dalla quale trae la copertura
dell’investimento iniziale e l’utile.
• Normalmente la copertura avviene tramite il pagamento
del prezzo da parte dell’utente, ma non sono escluse
ipotesi in cui non sono previste tariffe.
• E’ essenziale che sul concessionario sia trasferito il rischio
di gestione economica, ossia l’esposizione all’alea del
mercato (remunerazione legata alla performance
dell’erogazione del servizio o al gradimento degli utenti).
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Affidamento – 2) Società mista
• Il servizio viene affidato ad una società mista
pubblico-privata costituita allo scopo.
• Il socio privato viene individuato mediante
gara avente un doppio oggetto: oltre al socio,
anche il servizio.
• L’apporto del socio privato deve prevedere,
oltre al conferimento di capitale, la
partecipazione alla gestione dell’attività e al
compimento del suo scopo.
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Affidamento – 3) In house
• L’affidamento ad una società a totale
partecipazione pubblica è ammesso quando il
perseguimento degli obblighi di servizio pubblico
lo renda necessario
• A condizione che gli enti svolgano sulla società il
c.d. “controllo analogo”: influenza decisiva sugli
obiettivi strategici e sulle decisioni rilevanti;
• Destinazione prevalente dell’attività a favore
dell’ente affidante.
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Affidamento – trasferimento della
proprietà dell’impianto
• gli impianti sono stati realizzati da soggetti privati
(gestore), in forza di rapporti concessori
• l’amministrazione acquista la proprietà a titolo
oneroso, alla scadenza del rapporto, secondo i
criteri di valorizzazione concordati
• Art. 24, R.D. n. 2578/1925: equa indennità che
tenga conto del valore industriale dell'impianto,
tenuto conto della deteriorazione, della vita utile
e dei contributi versati dall’amministrazione
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Affidamento – il riscatto
• Prima della naturale scadenza, l’ente delibera di
procedere al riscatto, dandone avviso al gestore
uscente unitamente alla richiesta di formazione
dello stato di consistenza dell’impianto.
• In caso di inerzia del gestore (decorsi trenta giorni
dalla richiesta), l’ente propone lo stato di
consistenza al gestore.
• Le parti si accordano sullo stato di consistenza o
la questione viene rimessa ad un collegio di tre
periti.
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Affidamento – il riscatto
• Lo stato di consistenza, una volta determinato,
costituisce la base per la determinazione
dell’indennità.
• Il mancato accordo sullo stato di consistenza o
sulla quantificazione dell’indennità non
pregiudica la facoltà dell’ente di disporre il
riscatto e le determinazioni conseguenti
(affidamento del servizio)
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Quadro normativo - regionale
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Abruzzo l.r. n. 12/2005;
Basilicata l.r. n. 41/2000;
Campania l.r. n. 13/2002;
Emilia Romagna l.r. n.
19/2003;
Friuli V.G. l.r. n. 15/2007;
Lazio l.r. n. 23/2000;
Liguria l.r. n. 22/2007;
Lombardia l.r. n. 17/2000;
Marche l.r. n. 10/2002;
•
•
•
•
•
•
Molise l.r. n. 2/2010;
Piemonte l.r. n. 31/2000;
Puglia l.r. n. 15/2005;
Sardegna D.G.R. n. 48/31;
Toscana l.r. n. 37/2000;
Trentino l.p. n. 16/2007 e
l.p. n. 32/2011;
• Umbria l.r. n. 20/2005;
• Valle d'Aosta l.r. n.
17/1998;
• Veneto l.r. n. 17/2009
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Quadro normativo - regionale
Frammentazione normativa
- parametri tecnici (tipologia e tecnologia del
corpo illuminante; intensità luminosa emessa
verso l’alto; fasce orarie)
- competenze e modalità di controllo
- previsioni di coordinamento con gli strumenti
comunali
- sanzioni
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Quadro normativo - nazionale
• Finalità: contenimento spesa pubblica e risorse
energetiche, ammodernamento delle fonti di illuminazione,
riduzione inquinamento luminoso
• Strumenti:
- obiettivi minimi di efficienza degli impianti ed apparecchi
e modalità loro sostituzione
- adozione di sistemi di controllo automatico
- mappatura rete viaria per definire effettive esigenze
- obiettivi di affievolimento dell’illuminazione
- integrazione con gli strumenti di pianificazione
• Evitare eccessive rigidità, che confliggono con gli sviluppi
della ricerca tecnico-scientifica
Leone - Torrani e Associati - Studio legale
Avv. Marta Spaini
Leone - Torrani e Associati
Studio Legale

Download Report