住民監査請求監査結果報告書平成２７年５月１５日富田林市監査委員富田林市職員措置請求に係る監査結果（平成２７年３月１６日付け請求分）〈市長交際費に係る住民監査請求〉目次 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ P １１請求人 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ P １２監査請求書の提出 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ P １３請求の内容 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ P １４事実証明書について ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ P ２５請求の受理 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ P ２第１第２監査の請求監査の実施 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ P ３１請求人の証拠の提出及び陳述 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ P ３２監査対象事項 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ P ３３監査対象部局 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ P ３４監査対象部局の意見書の提出及び陳述等 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ P ３監査の結果 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ P ５１事実関係の確認 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ P ５２判断 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ P ６３結論 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ P ８４意見 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥ P ８第３第1 富田林市職員措置請求（以下「本件請求」という。）〔1〕請求人住所富田林市○○○○○○○ 氏名 ○○○ ○○○ 〔2〕富田林市職員措置請求書の提出平成 27 年 3 月 16 日〔3〕請求の内容請求人から提出の住民監査請求書及び資料（以下「住民監査請求書等」という。）によると、主張事実の要旨及び措置要求は、次のとおりである。（以下１．請求の要旨については、住民監査請求書等の原文のまま掲載している。）１．請求の要旨 (1)富田林市のホームページにおいて公開されている市長交際費のうち、参加費の支出状況は、平成２５年度で合計２３万１，０００円、平成２６年度で合計２１万円である。しかし、市長が参加した総会及び懇親会の開催の案内文書をみると、その殆どに於いて参加費の金額が記載されていない。そこで、参加費が記載されている案内文書の金額を合計したところ、平成２５年度が３万１，０００円、平成２６年度が２万円となる。そして、その実際の支出額との差額は、平成２５年度で２０万円、平成２６年度で１９万円となり、合計３９万円は、交際費として支払う必要があったのかが問題となる。 (2)ⅰ交際費とは、地方自治法２３２条１項の「当該普通地方公共団体の事務を処理するために必要な経費その他法律又はこれに基づく政令により当該普通地方公共団体の負担に属する経費」の一つであり、行政実例や判例などによると、地方公共団体の長又はその他の執行機関が、行政執行上、あるいは当該団体の利益のために、当該団体を代表して外部との交渉上支出する経費で、支出については地方公共団体の長に一定の裁量があると解されている。しかし、地方自治法２条第１４項で「地方公共団体は、その事務を処理するにあたっては、住民の福祉の増進を務めるとともに、最小の経費で最大の効果を挙げるようにしなければならない」とされ、かつ、地方財政法第４条１項で「地方公共団体の経費は、その目的を達成する為の必要且つ最小の限度をこえて、これを支出してはならない」と規定されている。これらのことを考慮すると、市から補助金の交付を受けている団体や組織が、市長に対し、参加費の金額を記載せずに総会及び懇親会の案内文書を差出しているにも拘わらず、市長が参加費をその団体や組織に対して支払う行為は、寄附（公職選挙法１９９条の２第１項）にあたる。つまり、身内から参加するよう頼まれ、身内が無料で構わないと意思表示しているにも拘わらず、市長が支払っているという行為は、寄附に該当する。そして、その寄附を受けた団体や組織の関係者が、市長の当選のために選挙活動を手伝っていることを鑑みれば、これは法が最も規制する地元選挙民への金で票を買うことにあたり、公職選挙法に違反する。ましては、それが公金で行われているのであるから悪質極まりない。それゆえ、市長交際費からこのような支出をすることは違法不当である。 ⅱ仮に百歩譲って、市長以外の参加者が総会及び懇親会に参加した額が実費分として認められ -1- るとしても、その差額分の金額は寄附以外の何ものでもない。具体的に、平成２５年度富田林市観光協会総会及び懇親会の開催を一例にあげて説明すると、一般の会員の参加費が４，０００円（甲４７）であるのにも拘わらず、市長が１万円（甲４８）を支払っているため、少なくとも、その差額の金額分６，０００円は、寄附の金額となる。なお、付言ではあるが、市長への案内文書には。「懇親会よりご出席をお願いいたします。」と記載されていることから、総会には参加せずに懇親会から参加したと思われるが、富田林市のホームページにおいて公開されている市長交際費のうち、平成２５年度６月分の交際費執行明細の件名欄には「富田林市観光協会総会」と記載されており、およそ懇親会からの出席であることを考えれば、この記載は市民を欺いていると思われる。正直に、正しく「富田林観光協会懇親会」と記載すべきである。 (3)措置要求損害を市長に返還させるよう求める。 [4]事実証明書について添付された事実証明書は以下のとおりである。 1．甲１号証乃至第４６号証市長を宛名とする案内文書各１通 2．甲４７号証富田林観光協会作成の会員を宛名とする文書１通 3．甲４８号証富田林市観光協会作成の領収書（控）１通（事実証明書の内容は省略） [5]請求の受理（1）請求人の資格について地方自治法（以下「法」という。）第 242 条第 1 項の規定において住民監査請求を行なうことが出来る請求人とは、当該普通地方公共団体の住民と規定されている。本件請求人は住民監査請求の資格を有している。（2）請求の対象職員等法第 242 条第 1 項の規定により、措置請求の対象は当該普通地方公共団体の長若しくは委員会若しくは委員又は当該普通地方公共団体の職員とされており、本件請求は富田林市長に対し措置を請求している。（3）請求期間について請求人は「市長交際費」のうち参加費の支出で平成 25 年度の合計 23 万 1000 円と平成 26 年度の 4 月から 1 月分の合計 21 万円に関して監査の対象としている。しかし、住民監査請求の請求期間は、法第 242 条第 2 項の規定により当該行為のあった日又は終わった日から 1 年以内とされており、平成 25 年度の参加費については、最終精算日が平成 26 年 3 月 13 日であることから、1 年を経過しているため対象外とする。なお、平成 26 年については期間内の請求と認められる。（4）要件審査及び請求の受理以上により、本件請求は法第 242 条の要件を具備しているものと認め、平成 27 年 3 月 25 日にこれを受理した。 -2- 第2 監査の実施〔1〕請求人の証拠の提出及び陳述法第242条第6項の規定に基づき、請求人に対して、平成27年5月7日に陳述の機会を与えた。請求人の陳述は、職員措置請求書内容の補足として次の意見書他の提出があった。１．他市との比較堺市長及び吹田市長は、財政難という理由で、市長自ら市長交際費を廃止した。富田林市においても、総額５９６億円（連結ベース）の負債を抱える財政難である。そして、その市長交際費を支出した際の相手方らは、トップセールス先ではなく、市から補助金の交付を受けている団体や組織であるため、支出に見合う効果や成果を得ることができない。市民の血税であり公金でもあることを考えれば、富田林市長も、市長交際費を廃止すべきである。２．市長の報酬等平成２４年４月以降、富田林市長の月額給料が９３万９，３００円に減額されたとはいえ、まだまだ高額である。また、退職金においても、１期において約２，０００万円の支給額は、非常に高額である（富田林市特別職の職員の退職手当に関する条例、参照）。市が財政難であるにも拘わらず、市長に対し、高額の報酬が支給されている。少なくとも、市長交際費においては、市長報酬で賄うべきであろう。〔2〕監査対象事項平成 26 年度の 4 月から 1 月分の市長交際費（参加費）21 万円の支出うち 19 万円の支出が、違法・不当な公金の支出にあたるのかについて監査の対象とした。〔3〕監査対象部局本件について、市長公室秘書課を監査対象とし、行政当局（市長）に対して意見書の提出を求めるとともに、平成 27 年 5 月 7 日に市長公室長、担当職員より陳述を聴取し、また、詳細については説明を求めた。〔4〕監査対象部局の意見書の提出及び陳述等（1）監査対象部局の意見の要旨監査対象部局の陳述として、次の意見書他の提出があった。 1.交際費についての一般論交際費は、一般に地方公共団体の長などが、行政執行上あるいは当該団体の利益のために、当該団体を代表して外部との接遇、折衝等を行うための経費とされ、地方自治法施行規則第 15 条第 2 項に定める予算科目の交際費の節から支出されています。これは、地方公共団体も社会の一構成員として活動している以上、外部との交際を行う必要があり、それに要する経費を交際費として公金を充てることは許容されるとの考えに基づいています。このように交際費の支出については、地方公共団体の長に一定の裁量権があるものとされておりますが、当然のことながら、その執行に際しては、社会通念上の範囲を逸脱してはならず、交際費支出の適否に関する判断基準については、「職務との関連性の有無、支出先団体等の性格、支出対象となる行事等の性格などを総合的に判断すべきである。」（横浜地裁平成 -3- 15 年 3 月 19 日判決）とされています。 2.本市における交際費の執行本市においては、交際費を支出するにあたり、職務執行上の交際に伴うものであること、当該地方公共団体の利益のために使用されること、社会通念上の儀礼の範囲内の妥当な経費や程度であることを、その適否の判断基準として、「富田林市交際費の執行及び公開に関する基準」を内規で定めております。そして、この基準に基づき、交際費の執行を合理的かつ必要最小限に留めるよう努めるとともに、その執行状況を市ウェブサイトで公開するなど公平性、透明性の確保に留意しつつ、交際費が市政関係者との円滑な交際に資するよう事務執行を行っております。 3.交際費における参加費交際費の中の支出項目の一つに参加費があります。参加費については、市長が市を代表者である公人として各種団体の総会や懇親会等に出席をする場合、必要に応じて会費等を交際費から支出しています。具体的には、市長宛の総会や懇談会等の案内を秘書課で受け、市長もしくは代理の者が出席する場合は、「富田林市交際費の執行及び公開に関する基準」に照らし、交際費の予算から参加費を支出し、支払調書に支出日、支出内容、金額等を記載し、領収書を添付しています。 4.参加費の額交際費から執行する参加費の額については、招待状等に会費等が記載されている場合は、その金額とし、記載の無いものについては、社会通念上妥当な範囲を勘案し１万円を限度に支出しています。各会合はそれぞれ市政に関わりのある各種団体に係るもので、いずれも富田林市の市長職として案内を受けて、公的立場で参加したものであり、これは市を代表する市長が市政の円滑な運営を図るため、各種団体等との交際上必要な経費と考えております。また、案内文に参加費の記載が明記されていないという記載形式のみから、参加費が不要と判断するのは社会通念上も妥当でないと思われます。 5.参加費と寄附の関係この度の監査請求書の内容を見ますと、「市長が参加した総会及び懇親会の内、案内文書に参加費の金額が記載されていないものについては、参加費を支払う必要がなく、支払われた参加費は寄附に該当し、公職選挙法に違反する。」とありますが、そもそも公職選挙法 199 条の 2 が禁止しているのは、公職の候補者等（公職の候補者、公職の候補者となろうとする者、公職にある者）が行う寄附であり、参加費は、市長が公務を遂行する際に要する費用として、内規に従って市が支出するもので、市長が個人的に費用を払ったものではなく、公職選挙法に言う「寄附」には当たらないと考えます。 6.富田林市観光協会総会について本件監査請求書では、平成２５年度富田林市観光協会総会を例にあげて、一般会員の参加費が 4 千円で、市が市長の参加費として 1 万円を払ったことを問題視していますが、前述のように市長の参加費は社会通念上妥当な範囲を勘案したものであるとともに、会員は、当日の参加費以外にも会費を納めており、単純に当日の参加費だけで比較するのは妥当性を欠いていると思われます。また、市のホームページで公開されている平成２５年度６月分の交際費執行明細の件名欄に -4- 「富田林市観光協会総会」と記載されていることは偽りであると言っていますが、一般的に総会の案内では、総会という大きな括りの中に講演や意見交換、懇親会等が組み入れられているなどの場合があり、市長交際費の件名については、案内文の表題をもって記載するよう統一しています。以上、これまで述べましたように、本市におきましては、交際費の執行を合理的かつ必要最小限に留めるよう努めるとともに、その執行状況を市ウェブサイトで公開するなど、公平性、透明性の確保に留意し事務を行っております。なお、参考資料として、「富田林市交際費の執行及び公開に関する基準」を添付致します。第3 監査の結果〔1〕事実関係の確認請求について監査した結果、次の事実が確認できた。（1）交際費について交際費は、地方公共団体の長その他の執行機関が、行政執行のために必要な外部との交渉上要する経費であると一般的に解されている（行政実例昭和 28 年７月１日）。交際費の支出については、地方公共団体の長等に一定の裁量があると解されているが、支出の可否、支出の金額について慎重な検討を要するものであり、交際費の「目的を達成するための必要且つ最小の限度を超えて、これを支出してはならない」（地方財政法 4 条 1 項）ことはいうまでもないことである。 (2) 交際費の取扱いについてア自治省通知（昭和 40 年 5 月 26 日）により、次の留意事項が示されている。 ①交際費の支出については、地方自治法 232 条の 3、第 232 条の 4 及び第 232 条の 5 の規定の適用がある。したがって、一般経費と同様、支出負担行為に基づき、正当債権者に支払いをすることが建前であること。 ②交際費を、一定金額を定めて定例的に資金前渡する支出の方法は①の建前から適当でないが、もし、あらかじめ現金を前渡する必要がある場合には、所定の手続きにより資金前渡の方法によるべきであること。 ③交際費といえども正当債権者の領収書を受けておくことが建前であるが、ただ、その経費の性質にかんがみ、たとえば香典等社会通念上相手から領収書を徴することができにくいものは、支出額、相手方等の収支の経理を明らかにする方法によることも、やむをえないものであること。 ④交際費については、他の費用の流用又は予備費の充当は適当でないので、交際費を増額する必要がる場合は、所定の予算措置により行うものとすること。イ富田林市交際費の執行及び公開に関する基準市交際費の執行に関して、合理的かつ必要最小限に留めるとともに、執行状況の透明性を高めること及び市政関係者との円滑な交際を資するとともに、市民の市交際費に対する理解と信頼を深めてもらうことを目的として平成 15 年 9 月 1 日に富田林市交際費の執行及び公開に関する基準が施行されている。 (3)交際費の支出についてア資金前渡の要件 -5- 富田林市においては、富田林市財務規則（以下「財務規則」という。）第 43 条で資金前渡の範囲を次のように規定している。地方自治法施行令第 161 条第 1 項第 1 号から第 13 号までに掲げる経費のほか、次の各号に掲げる経費については、職員及び他の地方公共団体の職員をして現金支払をさせるため、その資金を前渡することができる。 ⅰ.土地収用法（昭和２６年法律第２１９号）に基づく損失の補償金の支払に要する経費 ⅱ.有料道路、橋梁、駐車場、フエリーボート等の利用に要する経費 ⅲ.賃金の支払に要する経費 ⅳ.国民健康保険法（昭和３３年法律第１９２号）による療養費、出産育児一時金、葬祭費及び高額療養費 ⅴ.集会、儀式その他行事に際し直接支払を必要とする経費 ⅵ.その他、市長において経費性質上現金支払をしなければ事務の取扱に支障を及ぼすと認めた経費イ支出事務市長交際費の支出は、経費の性格上即時現金払いの必要があることからアの要件をみたし、資金前渡により支出されている。資金前渡職員である秘書課長は、予算の範囲内で毎月 70,000 円の支出予定額について支出負担行為兼支出命令を行い、資金前渡を受けた時は、現金を手元に保管し、市長が交際上必要と判断したときに、その都度保管中の現金から支払いを行っている。交際費を支出したときは、相手から領収書を徴し、領収書を徴し難いときは、支払証明書を作成している。さらに、交際費出納簿に支払年月日、内容、支出金額を記載している。交際費の支出が終わったときには、財務規則第 45 条により秘書課長が精算・戻入を行っている。この場合資金前渡精算伝票に証拠書類を添えて事務処理が行われている。なお、精算は財務規則により常時の費用にかかるものについては、毎月分のものを翌月 10 日までに行うこととなっているが、平成 26 年 10 月分の精算は 11 月 11 日となっている。〔2〕判断（１）本監査請求において請求人は、①「交際費」は、地方公共団体の長又はその執行機関が、行政執行上、あるいは当該団体の利益のために、当該団体を代表して外部との交渉上支出する経費で、支出については地方公共団体の長に一定の裁量が認められているが、②地方自治法や地方財政法は、その目的を達するため必要かつ最小の限度をこえて経費を支出することを禁じている、③これらを考慮すると、市長に対して参加費を記載せずに総会及び懇親会の案内文書が差し出されている場合には、参加費を支払うべきではないので交際費の支出は認められず、無料での参加を要請されているにも関わらず、市長交際費からなされた支出は違法不当である、と主張しているものと解される。このように請求人は、一般的には市長が総会等に参加して参加費を交際費から支出して支払うことを認めた上で、案内文書に参加費の記載が無いにも関わらず、交際費として支払われた参加費の支出を問題としているものである。このような請求に理由があるかどうかを判断するにあたっては、市長が総会等に参加して、交際費から参加費を支出することが許容されている根拠を明らかにし、それとの関係で、 -6- 平成 26 年度に市長が、案内文書に参加費の記載がないにも関わらず、総会や懇親会に参加して支払った交際費の支出が違法不当なものであるのかどうかを検討する必要がある。なお、市長交際費については、経費の性格上、資金前渡により支出されているが、前渡により職員に対して交付された資金は公金としての性格を有しており、また市長は、資金前渡を受けた職員の行為につき責任を負っているという解釈を前提とする。（２）「交際費」は、地方自治法施行規則第 15 条第 2 項に定める予算科目の交際費の節から支出されているが、市長の行う交際のための経費の支出については、自治体の特定の事務を遂行するために対外的折衝を行う過程で、社会通念上儀礼の範囲にとどまる程度の接遇を行うためのものは、当該事務に随伴するものとして許容されるものと解される。ところが本監査請求において問題とされている市長交際費の支出は、自治体の特定の事務を遂行するための調整交渉的交際とは異なり、各種団体との一般的な友好や信頼関係を維持増進するためのものと考えられる。このような、自治体の特定の事務との結びつきのない、一般的な友好、信頼関係の維持増進自体を目的とする儀礼的な交際については、果たしてそのような交際が、そもそも自治体の事務（地方自治法第 2 条 2 項）となり得るのかが問題となり、これが否定されれば「交際費」を支出する根拠が無く、そのような支出は許容されないということになる。（３）この点につき判例は、「普通地方公共団体の長又はその他の執行機関が、各種団体等の主催する会合に列席するとともにその際に祝金を主催者に交付するなどの交際をすることは、その交際が一般的な友好、信頼関係の維持増進自体を目的としてされるものであったとしても、住民の福祉の増進を図ることを基本として地域における行政を自主的かつ総合的に実施するという普通地方公共団体の役割を果たすため相手方との友好、信頼関係の維持増進を図ることを目的とすると客観的にみることができ、かつ、社会通念上儀礼の範囲にとどまる限り、当該普通地方公共団体の事務に含まれるものとして許容されるが、右のことを目的とすると客観的にみることができず、又は社会通念上儀礼の範囲を逸脱したものである場合には、当該普通地方公共団体の事務に含まれるとはいえず、その費用を支出することは許されない」という判断を示している（最高裁平成 18 年 12 月 1 日判決）。この判例に従うと、特定の事務を前提とする調整交渉的交際と異なる儀礼的交際として交際費の支出が許容されるためには、①公共団体が担っている、住民の福祉の増進を図ることを基本として地域における行政を自主的かつ総合的に実施するという役割を果たすため、相手方との友好、信頼関係の維持増進を図ることを目的としていることが客観的に認められること、②交際の態様、程度等が社会通念上儀礼の範囲にとどまること、が必要であると解される。（４）本監査請求において、市長交際費の支出が問題とされているのは、請求期間内のものと認められる平成 26 年度については、①東条地区 10 町連合会、②富田林商工会女性部、③自衛隊父兄会河内地区協議会、④富田林防火協会、⑤富田林商工会青年部、⑥富田林駅前大通り商店会、⑦富田林南ロータリークラブ、⑧富田林西口商店会、⑨富田林商工会、⑩エコール・ロゼ店舗会、⑪富田林市身体障がい者福祉協会、⑫富田林商業連合会、⑬喜志駅前通り商店会、⑭富田林料飲宿組合、⑮富田林河内音頭保存会、⑯富田林工業団地四組合協議会、⑰富 21 富田林市消防団、⑱富田林市自主防災組織連合会、⑲富田林市町総代会、⑳富田林商工会、○ 22 部落解放同盟大阪府連合会富田林支部、○ 23 富田林市観光協会の各総会等田林商業連合会、○ への参加費である。これらの各種団体は、いずれも本市において自主的に公的な活動を行っ -7- ており、本市が担っている住民の福祉の増進を図ることを基本とする行政を自主的かつ総合的に実施していく上で、これらの団体との友好、信頼関係を維持増進することは、一般的に見て、重要な意味を有しているものと考えられる。また、交際の態様は、これらの団体が年に一度開催する総会やその後の懇親会へ、団体からの招待に応じて市長が参加をし、飲食を伴うものについて、招待状に記載された参加費や、記載がない場合は 1 万円を限度に参加費を支払うというものであり、社会通念上儀礼の範囲に止まるものと解することが出来る。請求人は、総会等への参加案内状に参加費の記載が無い場合は、参加費を支払わなくても、市長が総会等へ列席することによりその目的を達成することが出来るのであるから、このような場合には参加費を支払うべきではなく、交際費の支出として認められないと主張するものと考えられる。しかし、市長等の来賓に対して、この種の会合への列席を要請する場合に、参加費の記載をせずに招待状を送付することや、それにも関わらず一定の参加費が支払われることは、通常行われていることであり、案内状に参加費の記載が無かったとしても、１万円を限度として参加費を支払うことは、なお社会通念上儀礼の範囲に止まるものというべきである。（５）以上により、本監査請求において問題とされている市長交際費の支出は、前記最高裁判決に照らしても、違法不当なものとは考えられず、本監査請求には理由がない。なお、請求人は、各種団体から参加費の金額を記載せずに、総会等への案内がなされているにもかかわらず、市長が各種団体に参加費を支払う行為は、公職選挙法上禁止されている寄付にあたるとも主張しているが、そもそも公職選挙法が禁じているのは公職の候補者等が行う寄付であり、前述のとおり、本件における市長の各種団体の総会等へ参加して参加費を支払った行為は、公共団体の事務として行ったものと認められるから、公職選挙法上の問題は生じない。〔３〕結論請求人の本監査請求は、理由がないので棄却する。〔４〕意見以上のとおり、本監査請求で問題とされている市長の交際費の支出は違法でも不当でもないと考えられる。しかし、各種団体との友好や信頼関係を維持増進することの重要性は、住民の福祉を向上させる観点から今後も変わらないとしても、そのために何よりも重要なことは市長が総会等へ列席することである。現状では、各種団体の総会等に参加するに際し、飲食を伴う以上、一定の参加費を支払う行為が社会通念上儀礼の範囲と認められるとしても、支払われる参加費は公金である以上、市のあり方として、市長が、各種団体の総会等に列席する場合には、公金である参加費は支出しないという慣習を、今後、各種団体の理解を得ながら形成していく努力をすることも必要であると考える。 -8-