YÜZÜNCÜ YIL ÜNİVERSİTESİ
İKTİSADİ VE İDARİ BİLİMLER FAKÜLTESİ
MALİYE BÖLÜMÜ
KAMU
MALİYESİ
(Ders Notları - Genişletilmiş Özet)
Doç.Dr.Engin ÖNER
VAN – 2014
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
GİRİŞ
KAMU MALİYESİ
1) Kamu Maliyesi
A) Özel Ekonomi
B) Kamu Ekonomisi
C) Özel ve Kamu Ekonomisinin mukayeseli özellikleri
1
1
1
1
2) İstikrarsızlık Halleri
A) Enflasyon
B) Deflasyon
C) Stagflasyon
D) Slamflasyon
2
2
2
2
2
BİRİNCİ BÖLÜM
MALİ OLAYLARIN ÇEŞİTLİ YÖNLERİ
3) Mali Olayların İktisadi Yönü (Mali İktisat)
A) Mali Olayların Makro İktisadi Etkileri
B) Mali Olayların Mikro İktisadi Etkileri
(1) Vergi Kaçakçılığı
(2) Vergiden Kaçınma
(3) Vergi Yansıması
(4) Verginin Gelir Etkisi
(5) Verginin İkame Etkisi
(6) Borcun Gelir Etkisi
(7) Borcun Servet Etkisi
1. Borç Kriterleri
(i) Borcun Kaynağı
(ii) Borcun Vadesi
(iii) Borcun Kullanım Şekli
(iv) Ekonominin İçinde Bulunduğu Konjonktürel Durum
3
3
3
4
4
4
4
4
4
4
4
5
5
5
5
4) Mali Olayların Politik ve İktisadi Kalkınma Yönü (Maliye Politikası)
6
5) Mali Olayların Hukuki Yönü (Mali Hukuk)
6
A) Verginin Şartları
(1) Asli Şartlar
1. Vergi kanunu
2. Bütçe ile ön izin ilkesi
3. Vergiyi doğuran olay
(2) Şekli Şartlar
1. Verginin Tarhı
2. Verginin Tebliği
3. Verginin Tahakkuku
4. Verginin Tahsili
6) Mali Olayların Sosyo-Psikolojik Yönü (Maliye Sosyolojisi)
6
6
7
7
7
7
7
7
7
8
8
ii
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
İKİNCİ BÖLÜM
KAMU HARCAMALARININ FİNANSMANI
(KAMU GELİRLERİ)
7) Kamu Gelirleri
A) Vergi
B) Harç
C) Resim
D) Şerefiye
E) Para ve Vergi Cezaları
F) Mülk Ve Teşebbüs Gelirleri
G) Kamu Borçlanması
H) Devaülasyon
İ) Emisyon
J) Parafiskal Gelirleri (Vergi Benzeri Gelirler)
9
9
9
9
9
10
10
10
10
10
10
8) Kamu gelirlerinin tasnifi
A) İdari Tasnif
B) Bilimsel Tasnif
i) Özel İktisat-Kamu İktisadi Gelirleri
ii) Olağan-Olağanüstü Gelirler
iii) Cebre Dayanan Gelirler-Cebir Dışı Gelirler
10
10
10
10
10
11
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
KLASİK VE KEYNESYEN DÜŞÜNCE SİSTEMLERİ
9) Klasik Düşünce Sisteminin Temel Varsayımları
A) Tüketici Devlet Varsayımı
B) Kamu Harcamalarının Her Zaman Verimsiz Olduğu Varsayımı
C) Devletin Uyguladığı Vergi Ve Harcama Politikalarının Tarafsız Olması
Varsayımı
13
13
13
13
10) Klasik Düşünce Sisteminin Temel İlkeleri
A) Devlet Bütçesi Denk Olmalıdır (Mali Denge)
B) Devlet Bütçesi Küçük Olmalıdır
C) Kamu Harcamaları Dolaylı Vergilerle Finanse Edilmelidir
D) Normal Piyasa Açıkları Para Piyasasından Yani Kısa Vadeli Borçlarla
Karşılanmalıdır
E) Olağanüstü Bütçe Açıkları Sermaye Piyasasından, Yani Uzun Vadeli
Borçlarla Karşılanmalıdır
13
13
14
14
11) Keynezyen Teorinin Varsayımları
A) Süzgeç Devlet Varsayımı
B) Kamu Harcamaları Ve Hizmetlerinin Bazen Verimli, Bazen Verimsiz Veya
Etkisiz Yani Nötr Olması Varsayımı
C) Devletin Vergi, Borç Ve Harcama Politikalarının Kesinlikle Tarafsız
Olamayacağı Varsayımı
15
15
14
14
15
15
iii
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
VERGİ TEORİSİ
12) Geçmişten Günümüze Vergiye Bakış Açıları
16
A) Faydalanma Teorisi
16
(1) Değişim Kuramı
16
(2) Verginin Sigorta Primi Olduğunu Savunan Teori
16
(3) Verginin Sosyal Üretim Giderlerine Katılma Payı Olduğunu Savunan Teori 16
B) Verginin Karşılıksız Olduğu Görüşü
17
13) Verginin Unsurları
A) Verginin Konusu
B) Verginin Matrahı
(1) Kemmi Matrah
(2) İktisadi Matrah
C) Vergi Oranı
1. Tek (Sabit) Oranlılık
2. Artan (Değişir) Oranlılık
3. Tek (Sabit) Oranlılığın Uygulamada ortaya çıkan Çeşitleri
(a) Azalan Oranlılık
(b) Tersine Artan Oranlılık
(c) Artan oranlar usulünün (vergi tarifesinin) özellikleri)
1. Yükseklik Farkı
2. Uzunluk Farkı
3. Tarife Basamağı
4. Artma Oranı
5. Ortalama Oranı
6. Marjinal Oran
D) Vergiyi Doğuran Olay
E) Vergi Mükellefi
17
17
18
18
18
18
18
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
14) Verginin Temelleri
A) Mülkilik (Kaynak İlkesi)
B) Şahsilik (Vatandaşlık Kriteri)
i) çifte vergilendirme
(a) Çifte Vergilendirmeyi Önleme Yöntemleri
1. Uluslararası Andlaşmalar
2. Tek Taraflı Milli Kanunlarla Bir Ülkenin Kendi
Vergilendirme Yetkisini Kısması
i. İndirim Usulü
ii. Mahsup Usulü
iii. İstisna Usulü
22
22
22
22
15) Vergilerin Tasnifi
A) Niteliklerine Göre Tasnif
i) Dolaylı (Vasıtalı) – Dolaysız (Vasıtasız) Vergi Ayrımı
ii) Şahsi (Subjektif) – Gayri Şahsi (Objektif) Vergi Ayrımı
iii) Özel – Genel Vergi Ayrımı
23
24
24
24
24
B) Konularına Göre Tasnif
i) Gelir Vergileri
(1) Kaynak Teorisi
(2) Safi Artış (Net) Teorisi
21
21
21
22
22
22
25
25
25
25
iv
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
(3) Gelir Vergisinin Çeşitleri
(i) Sedüler Gelir Vergileri
(ii) Üniter (Toplam-Global) Gelir Vergileri
(iii) Birleşik Gelir Vergileri
(4) Gelir Vergisinin Özellikleri
(5) Kurumlar Vergisinin Alınma Gerekçeleri
ii) Gider Vergileri
(1) Vergi Piramitleşmesi
(i) vergiden vergi alınması
(ii) müteşebbisin vergiden kar sağlaması
(2) Gider Vergilerinin Çeşitleri
(i) Vergiyi Doğuran Olaya Göre
1. İktisadi Muamele Vergisi
2. Hukuki Muamele Vergisi
26
26
26
26
26
27
27
28
28
28
29
29
29
29
(ii) Dış Ticarete Göre
1. İhracatta Alınan Gümrük Vergisi
2. İthalatta Alınan Gümrük Vergisi
29
29
29
(iii) Kapsamlarına Göre Gider Vergileri
1. Özel Gider Vergileri
2. Genel Gider Vergileri
a. Yayılı Gider Vergileri
i.Şelale Tipi Vergiler
ii.Katma Değer Vergisi
b. Toplu Gider Vergileri
i.İstihsal (imalatçı) Satış Vergisi
ii.Toptan Satış Vergisi
iii.Perakende Satış Vergisi
29
29
29
29
29
29
29
29
29
29
3.
Katma Değer Vergisi
a. Gayri Safi Hasıla Tipi KDV
b. Gelir Tipi KDV
c. Tüketim Tipi KDV
iii) Servet Vergileri
(1) Zaman Bakımından
1. Devamlı Servet Vergileri
2. Geçici Servet Vergileri
30
30
30
30
32
32
32
32
(2) Amaç Bakımından
1. Şekli Servet Vergileri
2. Gerçek Servet Vergileri
32
32
32
(3) Matrah Bakımından
1. Genel Servet Vergileri
2. Özel Servet Vergileri
32
32
32
(4) Transfer Bakımından
1. Servetten Alınan Vergiler
2. Servet Transferinden Alınan Vergiler
32
32
32
v
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
16) Vergi ile İlgili Diğer Hususlar
A) Vergide Adalet Prensibi
1. Vergide Genellik İlkesi
1. Vergi Muaflığı
2. Vergi İstisnası
3. Vergi Kanunlarında Yer Alan Muaflık ve İstisnaların Genel Sebepleri
2.
Vergide Eşitlik İlkesi
(a) Kanunlar Önünde Eşitlik
1. Yatay Eşitlik
2. Dikey Eşitlik
(b) Fedakarlıkta Eşitlik Prensibi
1. Eşit Fedakarlık
2. Eşit Oranlı Fedakarlık
3. En Az Toplam Fedakarlık
B) Vergi Kaçakçılığı
C) Vergiden Kaçınma
D) Vergi Ödeme Gücü
i) Vergi ödeme gücünde adaletin ölçütleri
(a) Geçim İndirimi
(i) Geçim indirimini savunanların düşünceleri
1. Ödeme Gücü olmaması
2. Dolaylı Vergileri Düşük Gelirliler Daha Çok Ödemektedir
3. Tahsilat Masrafları Artar
(ii) Geçim indiriminin aleyhinde olanların görüşleri
1. Verginin Verimi Azalır
2. Geçim indirimi rakamları keyfidir
3. Oy hakkı olmaması
(b) Ayırma Kuramı (Emek nazariyesi)
(i) Ayırma kuramını savunanların düşünceleri
1. Kazanma (elde etme) Şartları
2. Kaçakçılık
3. Para, Parayı Çeker yaklaşımı
4. Marjinal Fayda
33
33
33
33
33
33
34
34
34
34
34
34
34
34
34
35
36
36
36
37
37
37
37
37
37
37
37
38
38
38
38
38
38
(ii) Ayırma kuramını yerenlerin düşünceleri
1. İşçi sigortaları ve Sendikalar Söz Konusudur
2. Kamulaştırma - Devletleştirme Politikası
3. Artan Oranlar Usulü
4. Marjinal Fayda Zenginler İçin de Geçerlidir
39
39
39
39
39
(c) Artan Oranlar Usulü
(i) Artan oranlar usulünü savunanların düşünceleri
1. Marjinal Fayda
2. Para, Parayı Çeker Yaklaşımı
3. Devletin Sağlam Finansman Kaynak İhtiyacı
4. Dolaylı Vergilerin Daha Çok Ödenmesi
40
40
40
40
40
41
(ii) Artan oranlar usulünü yerenlerin düşünceleri
1. Yatırım ve Tasarruflar Olumsuz Etkilenir
2. Vergi Kaçakçılığı
3. K amulaştırma – Devletleştirme Politikası
41
41
41
41
vi
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
E) Vergi Yansıması
42
(1) Yansımanın Aşamaları
1. Ödeme
2. vurgu - psikolojik baskı
3. aktarma
4. yerleşme
42
42
42
42
42
(2) Yansımanın Çeşitleri
1. ileriye doğru yansıma
2. geriye doğru yansıma
3. tek dereceli yansıma
4. çok dereceli yansıma
5. verginin amortismanı
6. verginin sermayeleştirilmesi (kapitalizasyonu)
42
42
42
42
42
42
42
(3) Yansımanın Şartları
1. Vergi yansıması talep esnekliğiyle ters orantılıdır
2. Vergi yansıması arz esnekliğiyle doğru orantılıdır
3. Piyasa türlerine göre farklı yansımalar ortaya çıkar
4. Konjonktürel dönemlerde farklı yansımalar söz konusudur
43
43
43
43
43
BEŞİNCİ BÖLÜM
KAMU HARCAMALARI
17) Kamu harcaması
a. Dar anlamda kamu harcamaları
b. Geniş anlamda kamu harcamaları
44
44
44
18) Kamu harcamalarının İktisadi Boyutu ve Tercih Sorunu
A)
Amaç
B)
Öncelik
C)
Genişlik
D)
Finansman
E)
Seçmen memnuniyeti
F)
Marjinal fayda
G)
Verimlilik tercihi
H)
Mukayeseli sosyal fayda
44
44
44
44
44
44
44
44
45
19) Kamu Harcamalarının Artışı
A) Kamu harcamalarında artış nedenleri
1. Kamu harcamalarının görünüşte artış nedenleri
(1) Para değerinin düşmesi
(2) Bütçelerde yazılış tekniğinin değişmesi
(3) Kamu hizmetlerinin parasallaştırılması
(4) Savaşların yüzölçümü ve nüfus üzerindeki etkileri
45
45
46
46
46
46
46
2.
Kamu harcamalarının gerçek artış nedenleri
(1) Teknolojik gelişmeler
(2) Devletin iktisadi, sosyal ve kültürel alanlarda giderek artan bir
önemde aktifleşmesi
(3) Savunma harcamaları
(4) Nüfus artışı
46
46
47
47
47
vii
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
20) Kamu harcamalarının tasnifi
A) İdari tasnif
B) İlmi tasnif
(1) Reel harcama – transfer harcaması ayrımı
(2) Cari harcama – yatırım harcaması ayrımı
(3) Verimli harcama- verimsiz harcama ayrımı
C) Fonksiyonel tasnif
47
47
47
48
48
48
48
YEDİNCİ BÖLÜM
KAMU BORÇLARI
21) Kamu Borçları
49
22) Kamu borçlarının tasnifi
49
A) Vadelerine göre tasnif
1. Kısa vadeli borçlar
2. Orta vadeli borçlar
3. Uzun vadeli borçlar
49
49
49
49
B) Kaynaklarına göre tasnif
1. İç borçlar
2. Dış borçlar
49
49
50
C) Vasıflarına göre tasnif
1. Cebri borçlar
2. Gönüllü borçlar (ihtiyari - isteğe bağlı borçlar)
50
50
50
D) Kamu borcunun kısa tarihi
50
E) Kamu borçlarının sakıncaları
1. Kamu borçları siyasi iktidarların iktisadi ve mali yetkilerini sınırlandırır
2. Kamu borçları ülkenin üretim kapasitesini düşürebilir
3. Kamu borçları enflasyonisttir
4. Kamu borçları milli gelir dağılımını daha da bozabilir
51
51
51
51
51
YEDİNCİ BÖLÜM
KAMU BÜTÇESİ
23) Bütçe
A) Bütçe Hakkı
24) Bütçenin fonksiyonları
A) Hukuki fonksiyonu
B) Siyasi fonksiyonu
C) Mali fonksiyonu
D) İktisadi fonksiyonu
52
52
52
52
52
52
52
viii
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
25) Bütçenin Prensipleri (ilkeleri)
A) Genellik ilkesi
B) Birlik ilkesi
C) Anlaşılır olma ilkesi
D) Doğruluk ilkesi
E) Samimiyet ilkesi
F) Giderlerin önceliği ilkesi
G) Önceden izin ilkesi
H) Yıllık olma ilkesi
İ) Alenilik ilkesi
J) Ödenek tahsisi ilkesi
K) Denklik ilkesi
53
53
53
53
53
53
53
53
53
54
54
54
26) Türkiye Bütçe Sistemi
A) Tanımlar
1. Kamu kaynakları
2. Kamu gideri
3. Kamu geliri
4. Özel gelir
5. Harcama birimi
6. Kamu malî yönetimi
7. Malî kontrol
8. Stratejik plan
9. Malî yıl
54
54
54
54
54
54
55
55
55
55
55
B) Kamu Kaynağının Kullanılmasının Genel Esasları
(1) Malî saydamlık
(2) Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme
(3) Kamu idareleri
(4) Hesap verme sorumluluğu
(a) Bakanlar
(b) Üst yöneticiler
55
55
55
56
56
56
57
27) Bütçe türleri ve kapsamı
A) Merkezî yönetim bütçesi
(a) Genel bütçe
(b) Özel bütçe
(c) Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi
B) Sosyal güvenlik kurumu bütçesi
C) Mahallî idare bütçesi
57
57
57
57
57
58
58
28) Bütçe Süreci
A) Bütçenin Hazırlanması
1. Gelir tahmin yöntemleri
(1) Otomatik usul
(2) Doğrudan doğruya takdir usulü
58
58
59
59
59
B) Bütçenin Onaylanması
(1) Merkezî yönetim bütçe kanun tasarısının Sunulması
(2) Merkezî yönetim bütçe kanun tasarısının görüşülmesi
61
61
61
C) Bütçenin Uygulanması
(1) Harcama Yapılması Aşamaları
a) Ödeneklerin serbest bırakılması
b) Giderlerin aşamaları ve yetkililer
63
65
65
65
ix
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
(i) Harcama talimatının verilmesi, giderlerin üstlenilmesi
(giderlerin taahhüdü-harcama yetkilisi)
(ii) Gerçekleşme belgelerinin düzenlenmesi, giderin gerçekleşmesi
(giderlerin tahakkuku-gerçekleştirme görevlisi)
(iii) Ödeme emri belgesinin düzenlenmesi (ita emri- gerçekleştirme
görevlisi ve harcama yetkilisi)
(iv) Giderin gerçekleştirilmesi (muhasebe yetkilisi)
(2) Gelirlerin toplanması
(3) Faaliyet raporları
(4) Bütçenin Kapatılması Usulleri
(i) Egzersiz (hesap dönemi) usulü
(ii) Jestiyon (yönetim dönemi) usulü
D) Bütçenin Denetlenmesi
(1) İdari Denetim: İç Kontrol Sistemi
a) İç kontrol
b) İç denetim
(i) İç denetçinin görevleri
(ii) İç Denetim Koordinasyon Kurulu
(iii) İç Denetim Koordinasyon Kurulunun görevleri
(2) Yargı Denetimi : Dış denetim (Sayıştay)
a) Sayıştay denetimi
(i) Düzenlilik denetimi
1.Mali denetim
2.Uygunluk denetimi
(ii) Performans denetimi
b) Hesap Yargılaması Süreci
(i) Ödenek üstü harcama
(ii) Kamu zararı
(iii) Yetkisiz tahsil ve ödeme
(iv) Zamanaşımı
(3) Yasama Denetimi: (TBMM-Siyasal denetim)
a) Onay ve uygulama sırasında denetim
b) Uygulama sonrası denetim
Kaynaklar
65
65
65
65
67
67
68
68
68
69
69
69
70
71
71
72
72
73
73
73
73
73
74
75
75
76
76
77
77
77
79
x
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
KISALTMALAR DİZİNİ
BDDK
: Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu
IMF
: Uluslararası Para Fonu
KDV
: Katma Değer Vergisi
KİT
: Kamu İktisadi Teşebbüsü
KMYKK
: Kamu mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
ÖSYM
: Ölçme Seçme ve Yerleştirme Merkezi
RTÜK
: Radyo ve Televizyon Üst Kurulu
SK
: Sayıştay Kanunu
SPK
: Sermaye Piyasası Kurulu
SSK
: Sosyal Sigortalar Kurumu
TBMM
: Türkiye Büyük Millet Meclisi
TL
: Türk Lirası
TMM
: Toplam Matrah Miktarı
TSE
: Türk Standartları Enstitüsü
TVM
:Toplam Vergi Miktarı
YÖK
: Yüksek Öğretim Kurulu
xi
GİRİŞ
KAMU MALİYESİ
1) Kamu Maliyesi; Devlet ve ona bağlı kurum ve kuruluşların toplumsal ve
sosyal faydaya yönelik kamu ihtiyaçlarından doğan kamu hizmetlerini sağlamak
üzere gelir elde etmesi, harcamalarda bulunması, borçlanmaya gidilmesi vb mali
olayları inceleyen bilim dalıdır.
A) Özel Ekonomi: Ferdi arz ve talebe dayalı olan ihtiyaçları yani özel faydaya
yönelik hizmetleri sunan ekonomidir
B) Kamu Ekonomisi: Toplumsal ve sosyal fayda sunan kamu hizmetlerini konu
edinen bir alt bilim dalıdır
C) Özel ve Kamu Ekonomisinin mukayeseli özellikleri;
•
•
Özel ekonomide bütün faaliyetler serbest piyasada yapılır
Kamu ekonomisinde piyasanın karşılığı devlet (kamu) bütçesidir
Bütçe: Yasama organının yürütme organına önümüzdeki bir yıl için
harcamaların yapılması, gelirlerin toplanması ve kamu hizmetlerinin
sağlanması hususunda yetki ve izin verdiği sonra da denetlediği hukuki bir
tasarruf yani kanundur
•
•
•
•
Serbest piyasadaki bütün işlemler fiyat mekanizması (fiyatlandırma süreci)
aracılıyla yapılmaktadır
Fiyat mekanizmasının kamu ekonomisindeki karşılığı yasama organıdır (politik
süreç)
Özel ekonomide fiyatlandırılabilen, pazarlanabilen özel fayda ve firmalar için kar
maksimizasyonu ile tüketici için faydayı maksimizasyonu söz konusudur
Kamu ekonomisinde bölünemeyen, pazarlanamayan, fiyatı belli olmayan, fiyat
biçilemeyen sosyal ve toplumsal fayda söz konusudur
Devlet iktisadi anlamda sosyal ve toplumsal faydayı içeren, ihtiva eden
kamu hizmetlerini sağlamak için vardır
Devletin kamu hizmetlerini gerçekleştirmek için vergi, borç, harcama
vb. araçlara ihtiyacı vardır. Bunlara mali olay denir. İktisatta ise iktisadi olay
denilmektedir. Bu araçlar ile devlet çeşitli iktisadi sorunların çözümünü veya
birtakım hedeflere ulaşmayı sağlamaya çalışmaktadır.
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
İktisadi
sorunlardan
kasıt
özellikle
enflasyon,
deflasyon,
stagflasyon ve slamflasyon denilen istikrarsızlık halleri olmaktadır. Vergi ,
borç, harcama politikaları kısaca maliye politikaları ve bütçe politikaları
ile iktisadi istikrarı sağlama, iktisadi kalkınmayı gerçekleştirme ve adil
gelir dağılımını sağlama amaçları hedeflenmektedir. Söz konusu
istikrarsızlık hallerini kısaca tanımlayalım;
2) İstikrarsızlık Halleri
A) Enflasyon; toplam arz ile toplam talep arasında talep lehine
dengesizliklerden dolayı fiyatlarda ya da fiyatlar genel düzeyinde
ortaya çıkan sürekli artışlardır.
Enflasyonu besleyen faktörler çok sayıda olup, bunların öne çıkanları
aşağıdaki şekilde tasnif edilebilir (Özer,İ. 1985: 5);
- “talepdeki fazlalıklar (harcama artışları),
- Arzdaki (üretimdeki) yetersizlikler,
- Para, faiz ve kredi politikası uygulamaları,
- Dıştan gelen faktörler (ithal enflasyon, doğal gaz, akaryakıt
bağımlılığı vs.),
- Bütçe açıkları,
- Toplumun enflasyonist beklentisi.”
B) Deflasyon; toplam arz ile toplam talep arasında talep aleyhine
yetersizliklerden dolayı fiyatlarda ya da fiyatlar genel düzeyinde
ortaya çıkan sürekli düşmelerdir.
C) Stagflasyon; bir ekonomide yüksek oranlı enflasyon, yüksek
oranlı işsizlik ve kısmı durgunluğun bir arada yaşandığı durumdur.
D) Slamflasyon; bir ekonomide yüksek oranlı enflasyon ile yüksek
oranlı işsizliğin bir arada yaşandığı durumdur (Öztürk, N. 2012:87).
Her zaman enflasyonist ortam (özellikle de ılımlı enflasyon), deflasyonist ortama tercih edilir.
2
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
BİRİNCİ BÖLÜM
MALİ OLAYLARIN ÇEŞİTLİ YÖNLERİ
Dört ana grupta incelenir;
•
Mali olayların iktisadi yönü
•
Mali olayların politik ve iktisadi kalkınma yönü
•
Mali olayların hukuki yönü
•
Mali olayların sosyo-psikolojik yönü
3) Mali Olayların İktisadi Yönü (Mali İktisat):
Mali olayların iktisadi yön ve sonuçlarını inceleyen alt bilim dalına mali iktisat
denir (Erginay, A. 1990: 12).
Mali olayların iktisadi etkileri iki alt ana başlıkta incelenecektir;
A) Mali Olayların Makro İktisadi Etkileri:
-
Vergiler makro anlamda ekonomiden çekilen değerlerdir (Erginay, A. 1990:
12). Dolayısıyla daraltıcı rol oynarlar. İşareti negatiftir.
-
Kamu harcamaları milli ekonomiye katılan değerlerdir (Erginay, A. 1990: 12).
Ekonomi üzerinde genişletici bir etkiye sahiptir. İşareti pozitiftir.
-
Borçlanmaların ekonomi üzerinde çift yönlü etkisi söz konusudur. Borç
alındığı zaman ekonomi üzerinde genişletici etki, geri ödendiğinde faiz
yüküyle birlikte daraltıcı etki yapmaktadır.
B) Mali Olayların Mikro İktisadi Etkileri: Yedi alt başlıkta incelenecektir;
(1) Vergi Kaçakçılığı: Kanunlara göre vergi ödemekle yükümlü gerçek ve
tüzel kişilerin yani kanuni mükelleflerin kanunlara karşı kasti gelerek
devleti vergi kaybına uğratmalarına denir. Suçtur ve hukuki değildir. Vergi
kaçakçılığının bir sebep bir de sonuç unsuru vardır. Sebep unsuru
kanunlara karşı bilinçli hareket etmektir. Sonuç unsuru ise devletin vergi
kaybına uğramasıdır.
3
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Vergi kaçakçılığının mali, iktisadi ve sosyo- psikolojik olumsuz
etkileri vardır. Mali açıdan devlet vergi kaybına uğrar. İktisadi açıdan
haksız rekabete yol açar
(2) Vergiden Kaçınma: Üzerine vergi konulmuş malın vergisini
ödememek niyetiyle satın almaktan vazgeçilmesine denir. Suç değildir.
(3) Vergi Yansıması: Kişinin ödediği vergiden rahatsızlık duyarak, çeşitli
yollardan özellikle fiyat mekanizmasından faydalanmak suretiyle vergi
yükünü
üçüncü
kişilere aktarması olayına
denir.
Suçtur.
Vergi
yansımasının dört aşaması söz konusudur;
a) Ödeme
b) Vurgu (psikolojik baskı)
c) Aktarma Aşaması
d) Yerleşme Aşaması
(4) Verginin Gelir Etkisi: Kişinin ödediği vergi onu daha çok çalışmaya,
daha çok üretmeye sevk ediyorsa buna verginin gelir etkisi denir. Verginin
gelir etkisi düşük gelirlilerde görülür.
(5) Verginin İkame Etkisi: Alınan vergi kişiyi daha az çalışmaya,
kendisine daha fazla boş zaman ayırmaya sevk ediyorsa buna verginin
ikame etkisi denir. İkame etkisi yüksek gelirlilerde görülür.
Enflasyonla mücadelede gelir etkisi olumlu, ikame etkisi ise olumsuz etki yapar
(6) Borcun Gelir Etkisi: Devlete borç veren kişilerin aldıkları faiz
nedeniyle kendilerini zenginleşmiş sayarak harcamalarını arttırmaları
durumudur (Kamalak, M. 1985: 87).
(7) Borcun Servet Etkisi: Devlete borç veren kişilerin borç karşılığında
aldıkları hazine bonosu, tahvil vb kıymetli evraklar dolayısıyla
harcamalarını arttırmaları durumuna denir (Kamalak, M. 1985: 87)..
(a) Borç Kriterleri :Bir borcun ülke ekonomisi için faydalı olup olmadığı
dört kriter “borcun kaynağı, vadesi, kullanım şekli ve ekonominin içinde
bulunduğu durum “(Kamalak, M. 1985: 88 ile belirlenmektedir. Bunlar;
4
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
(i) Borcun Kaynağı: İç borç ve dış borç kaynaklarının enflasyonist
olup olmadığı dikkate alınmalıdır. Merkez Bankası kaynakları
(emisyon) enflasyonisttir. Ticari bankaların iki yönü vardır (Kamalak, M.
1985:
91);
Kaydi
para
mekanizması
(banka
parası)
yönüyle
enflasyonisttir, Crowding out (dışlama etkisi) yönüyle nötr ya da anti
enflasyonist özellik gösterir. Parafiskal gelir elde eden kurumlar
olumlu iken, özel sektörde genellikle borcun gelir ve servet etkileri
ağırlıklı olduğu için enflasyonist eğilim taşır. Borçlar özellikle (dış
borçlar) üç sebeple alınır. Bunlar (Kamalak, M. 1985: 24).;
-
Tasarruf açığını kapatmak
Dış ticaret açığını kapatmak
Eski borç ve faizleri ödemek
(ii) Borcun Vadesi: (kısa vade-uzun vade). Verimli alanlarda,
yatırımlarda kullanabilmek için borcun uzun vadeli ve düşük faizli
olması gerekir.
(iii) Borcun Kullanım Şekli: Eğer ki alınan borçlar eski borçları ve faizini
ödemek için kullanılıyorsa olumsuzdur. Tasarruf açığını kapatmak için yani
yatırımlarda bulunmak için, yatırımları desteklemek için kullanılırsa bu
ekonomi için olumludur. Borçlanma dış ticaretle ilgili kullanılırsa ithalat ve
ihracat arasında dengeyi ihracat açısından kullanırsa yine olumludur.
(iv) Ekonominin İçinde Bulunduğu Konjonktürel Durum: İki ana iki ara
dönemden bahsedilir. Enflasyon ve talebin canlı olduğu dönem birinci ana
dönemdir. Deflasyonist ortam ikinci ana dönemdir (ekonomide durgunluk,
talebin yetersiz olduğu dönem). Ara dönemler ise durgun dönemden canlı
döneme, canlı dönemden de durgun döneme geçişlerdir. İktisadi hayatın
yanlış teşhis edilmesi uygulanacak politikaları da başarısız kılacak, özellikle
ağır maliye politikası araçlarının hatalı kullanımı geri dönülmesi zor
sonuçlara sebep olacaktır.
Borcun gelir ve servet etkileri enflasyonist özellik taşıdıkları için enflasyonla
mücadelede kullanılamazlar.
5
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
4) Mali Olayların Politik ve İktisadi Kalkınma Yönü (Maliye Politikası):
Yasama organının kamu ihtiyaçlarından doğan kamu hizmetlerinin bütçede
öncelik sırasına göre dizilmesini onaylaması yürütme organına bu konuda yetki ve
izin vermesi mali olayların politik yönünü gösterir. Bütün mali olaylar çeşitli
makro hedeflere ulaşmada birer araç olarak kullanılmaktadır. İktisadi istikrarı
sağlamak, iktisadi kalkınmayı gerçekleştirmek ,işsizliği önlemek, istihdamı
arttırmak, gelir dağılımını düzenlemek ve hedefler vergi, borç, harcama şeklindeki
araçlarla yerine getirilmektedir. “İşte mali olayların politik ve iktisadi kalkınma
yönlerini inceleyen alt bilim dalına mali siyaset ya da maliye politikası
denir”(Erginay, A. 1990: 12).
5) Mali Olayların Hukuki Yönü (Mali Hukuk): Bütün mali olaylar hukuki
düzenlemeler ile yapılmaktadır. Örneğin bütçe bir kanundur. Vergi alınması
anayasa ve kanunlar çerçevesinde olmaktadır. ”Kanunsuz vergi olmaz” ilkesi
olayın hukuki boyutunu açıkça ifade etmektedir. Borçlanmaların, harcamaların
tümü yasal çerçevede yapılmaktadır. Dolayısıyla mali olayların hukuki yönünü
inceleyen kısmına Maliye (Mali) Hukuk, vergilerin hukuki esaslarını araştıran
kısmına da Vergi Hukuku denir (Erginay, A. 1990: 13). En sağlam finansman
kaynağı olan vergiyi biraz detaylı görmek gerekir;
A) Verginin Şartları
Devletin ve onun yetkili kıldığı kurum ve kuruluşların gerçek ve tüzel
kişilerden hukuki cebirle kesin ve karşılıksız aldığı paralara vergi denir.
Vergi alınabilmesi için birtakım şartlara ihtiyaç vardır. Bunlar;
- Asli Şartlar, - Şekli Şartlar.
(1) Asli Şartlar: üç tane “vergi kanunu, bütçe ile ön izin ve vergiyi
doğuran olay” (Kamalak, A. 1992: 42).olup, bir arada olması gereken
şartlardır;
6
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
(a) Vergi kanunu, “kanunsuz vergi olmaz” ilkesi evrensel bir ilkedir.
(b) Bütçe ile ön izin ilkesi: Bütçenin c cetvelinde verginin tüm kanunları
hem ismen hem de içerik olarak yer almalıdır.
(c) Vergiyi doğuran olay: Verginin konusu ile verginin mükellefi
arasındaki sebep-sonuç ilişkisidir. Örneğin gelir vergisi mükellefinin maaşı
elde etmesi durumu.
(2) Şekli Şartlar: dört tane olup “tarh, tebliğ, tahakkuk (Kamalak, A. 1992:
46) ve tahsil”dir;
(a) Verginin Tarhı: Vergi borcunun idare tarafından tespit edilmesidir
(idari işlemdir)
(b) Verginin Tebliği: Tespit edilen vergi borcunun mükellefle idare
tarafından bildirilmesidir (idari işlemdir)
(c) Verginin Tahakkuku: Vergi borcunun kesinleşmesi ya da
kesinleşmemesinin ortaya çıktığı aşamadır. Vergi borcunun kesinleşip
kesinleşmemesi iki farklı şekilde ortaya çıkmaktadır (Kamalak, A. 1992: 57);
“-Mükellef tebliğ edilen vergi borcuna herhangi bir itirazda
bulunmazsa otuz günlük dava açma süresinin bitiminde vergi borcu eş
zamanlı olarak hem tahakkuk etmiş hem de kesinleşmiş olur.
- Mükellef vergi borcuna itiraz ederse idari ve/veya yargısal çözüme
gitmekte serbesttir. Mükellef ilk derece mahkemesi olarak vergi
mahkemesine otuz günlük süre içinde başvurur. Vergi mahkemesi
mükellefin lehine karar verirse vergi borcu düşer (kural olarak vergi
daireleri vergi mahkemesi kararlarına karşı üst kanun yollarını
kullanmaz. Ancak idare %100 kendisini haklı gördüğünde ve Maliye
Bakanlığının onayını almak şartıyla bu yolu kullanabilir)
- Vergi mahkemesi mükellefin aleyhine karar verirse bu noktada
mükellef üst kanun yollarını kullanmak istemezse vergi borcu
gecikmeli eş zamanlı hem tahakkuk etmiş hem de kesinleşmiş olur.
7
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Mükellef vergi mahkemesinin olumsuz kararına karşı üst kanun
yollarını kullanmak ister (Vergi mahkemesinin tek hakimli olumsuz
kararına karşı otuz gün içerisinde bölge idare mahkemesine itiraz
yoluna gidilir. Vergi mahkemesinin kurul halinde verdiği aleyhte
karara karşı otuz gün içerisinde danıştaya temyiz yoluna gidilir.) ve
başvurursa bu durumda vergi borcu sadece tahakkuk eder ama
kesinleşmez. Kesinleşmesi için üst derece mahkemelerinden hangisine
gidildiyse o mahkemenin olumsuz karar vermesi durumunda vergi
borcu
kesinleşmiş
olur.
İşte
vergi
borcunun
tahakkuk
ve
kesinleşmesinin farklı dönemlerde olduğu tek durum budur. “
Bir mükellef her iki yolu, (itiraz ve temyiz yollarını) aynı anda kullanamaz
(d) Verginin Tahsili : Kesinleşmiş vergi borcunun idare tarafından
mükelleften alınmasına denir.
6) Mali Olayların Sosyo-Psikolojik Yönü (Maliye Sosyolojisi): Mali olaylar devleti,
toplumu, fertleri, şirketleri olumlu yada olumsuz mutlaka etkilemektedir. Mali olayların
çeşitli amaçlar için kullanımı toplumun çeşitli kesimi üzerinde sosyo-psikolojik etkilere
yol açmaktadır. Örneğin vergi kaçakçılığı devleti kayba uğrattığı için kamu hizmetlerinin
aksamasına, şirketler arasında haksız rekabete yol açmakta, dürüst mükellefler üzerinde
olumsuz baskı yaparak onları da suça teşvik etmektedir. Enflasyonla mücadelede istikrarı
sağlamak
adına
yapılan
düzenlemeler
gelir
dağılımı
üzerinde
yıkıcı
etkiler
gösterebilmektedir. Dolayısıyla örneklerde verdiğimiz mali olaylar yanı sıra tüm mali
olaylar devlet, toplum, fert vb. birimler üzerinde etkili olmaktadır. Mali olayların sosyopsikolojik yönünü inceleyen alt bilim dalına maliye veya vergi sosyolojisi denilmektedir
(Erginay, A. 1990: 13).
8
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
İKİNCİ BÖLÜM
KAMU HARCAMALARININ FİNANSMANI
(KAMU GELİRLERİ)
7) kamu Gelirleri
Kamusal mal ve hizmetlerin faydaları bölünemez, pazarlanamaz ve ölçülemez
olduğundan dolayı gönüllü ödeme yoluyla bunların maliyetlerinin karşılanması mümkün
değildir. Bu nedenle devlet tarafından zorunlu finansman yöntemine başvurulmaktadır.
Kamu gelirleri çeşitli olup, bunların bir kısmı cebri nitelikte, diğer kısmı da özel iktisat
hükümlerine göre elde edilmektedir. Başlıcalarını Vergi, Harç, Resim, Şerefiye, Para ve
Vergi Cezaları, Mülk ve Teşebbüs Gelirleri, Kamu Borçlanması, Devaülasyon ve
Emisyon aracılığıyla (Merkez Bankasının Para Basımı-Senyoraj Gelirleri) sağlanan
gelirler, Parafiskal Gelirler (Vergi Benzeri Gelirler) gibi sıralamak mümkündür;
A) Vergi: Devletin ve onun yetkili kıldığı kurum ve kuruluşların gerçek ve tüzel
kişilerden hukuki cebirle kesin ve karşılıksız aldığı paralardır.
Vergi Anayasa ve yasalara göre ödenir (karşılıksız maddesi).
Devletin egemenlik gücüne dayanarak vergi yetkisini kullanmasına hukuki cebrilik denir.
Kanuni mükellef, vergi kanunlarına göre vergi ödemekle yükümlü gerçek veya tüzel
kişilerdir.
B) Harç: devletin sunduğu bazı hizmetlerin kişilere özel olması dolayısıyla o
hizmetten yararlananların ödediği bedele harç denir. Örnek; Tapu Harcı. Harçta
karşılık ve cebri uygulama söz konusudur.
C) Resim: Devletin bazı kişi veya kuruluşlara bir kısım işleri yapmak yetki ve
izni karşılığı alınan bedele resim denir. Örnek; Damga resmi. Resim karşılıklı ve
cebridir. Bir şeyi yapmaya izin verilmesinin bedelidir.
D) Şerefiye: Mahalli idarelerin belirli yöreye götürdükleri hizmetler dolayısıyla
(alt yapı, kanalizasyon hizmetleri vs.) gayrimenkul sahiplerinin iktisadi
unsurlarında ortaya çıkan değer artışlarının bir kısmının devlete ödenmesidir.
Yani harcamalara katılma payıdır. Şerefiye, cebri ve karşılıklıdır.
9
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
E) Para ve Vergi Cezaları: Bu tür cezalarda devletin asıl amacı gelir amacı gelir
elde etmek değildir. Önemli olan caydırıcılıktır. Yani suç unsuru olacak fiillerin
işlenmesinin önüne geçmektir. Para ve vergi cezaları cebridir ve karşılıksızdır.
Kanunda suç görülmeyen hiçbir fiile ceza kesilemez.
F) Mülk Ve Teşebbüs Gelirleri: Devletin sahip olduğu yol, köprü, baraj, tesisler,
fabrikalar, işletmeler, araziler vs gibi iktisadi unsurların satılması, işletilmesi veya
kiralanması karşılığında elde edilen gelirlere denir.
G) Kamu Borçlanması: Borçlar, geri ödenmek üzere belirli bir faiz karşılığında
alınan paralardır.
•
Klasik düşünce sistemine göre borç olağanüstüdür (Kamalak, M. 1985: 45).
Günümüzde ise olağanüstü değildir, normal bir kamu geliri şeklindedir.
•
En çok yaygın borç şekli ihtiyari (isteğe bağlı) borç şeklidir.
borç karşılıklı, gönüllü ve geçici (geri ödenir) özellikte iken; vergi karşılıksız, cebri ve
kesindir (geri ödemesi yoktur).
H) Devaülasyon: Ülke milli parasının yabancı ülke paralarının karşısında değer
kaybetmesidir.
Revalüasyon; paranın dış değerinin artmasıdır.
•
Devaülasyon karşılığında ülkenin ihraç ettiği mal ve hizmetin fiyatları
daha ucuzlayacağı için bu durum ihracatın artmasına, sonuçta ülkeye
dövizin girişinin olmasına sebeptir. Döviz gelirlerinin artışına neden olur.
•
Gelişmiş ülkelerde devaülasyon bilinçli politikalarla yapılması sonucunda
gelir sağlayan bir araçtır.
•
Gelişmekte olan ülkelerde devaülasyon ile gelir elde edilmesi çok zordur.
Çünkü genelde tarım ürünü ihraç ederler. İhraç ürünleri tarımsal ağırlıklı
olduğu için, dış ticaret hadleri gelişmiş ülkeler lehine sonuç gösterir.
10
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
İ) Emisyon: Merkez Bankasının piyasaya para sürmesine ya da para basmasına
denir.
J) Parafiskal Gelirleri (Vergi Benzeri Gelirler): SSK, Bağkur, Emekli Sandığı
gibi sosyal güvenlik kurumlarına, borsalara, sendikalara, ticaret ve sanayi
odalarına yatırılan üyelik aidatı ve primlere denir. Bu tür gelirler genel bütçede
yer almazlar. Ait oldukları kurum ve kuruluşların bütçelerinde yer alırlar.
Parafiskal gelirler karşılıklıdır ve cebridir.
8) Kamu gelirlerinin tasnifi
A) İdari Tasnif: Kamu bütçesinde yer alan genel tasniftir. İdari tasnif üç genel
gruba , daha sonra da alt gruplara ayrılmaktadır;
i) Vergi Gelirleri,
ii) Vergi Dışı Normal Gelirler,
iii) Özel Gelir Ve Fonlar,
B) Bilimsel Tasnif: Bilimsel tasnif üçe ayrılır;
i) Özel İktisat-Kamu İktisadi Gelirleri: Devlet serbest piyasada faaliyet
göstererek ve özel hukuk hükümlerine göre gelir sağlıyorsa buna özel iktisat geliri
denirken; devletin vergilendirme yetkisini kullanarak, egemenlik gücüne
dayanarak anayasal ve yasalar çerçevesinde elde ettiği gelirlere de kamu iktisadi
gelirleri denir (Erginay, A. 1990: 26). Mülk ve teşebbüs gelirleri özel iktisat
gelirlerine örnek iken; vergi, harç, resim vb gelirler kamu iktisadi gelirlerine
örnektir.
ii) Olağan-Olağanüstü Gelirler: Devlet belirli kaynaklardan sürekli olarak gelir
elde ediyorsa olağan gelir; büyük krizlerde, savaşlarda istisnai olarak belirli
kaynaklardan arada sırada gelir elde ediyorsa olağanüstü gelirdir. Bu ayrım
sübjektiftir. Dolayısıyla değişkenlik gösterir.
•
Önceden olağanüstü gelir olan bir kaynak olağan bir hale dönüşebilir ya da
tersi gerçekleşebilir. Örneğin; borçlanma klasiklere göre olağanüstü bir
gelirken (Kamalak, M. 1985: 45), günümüzde olağan bir gelir türüdür.
11
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
•
Devaülasyon-Emisyon arada sırada yapılıyorsa olağanüstü, sürekli
yapılıyorsa olağan gelir türleri olmaktadır.
iii) Cebre Dayanan Gelirler-Cebir Dışı Gelirler: “Cebrilik; kişilerin
(mükelleflerin) ödeme hususunda davranış serbestliğine sahip olmaması, şartlar
taşındığı zaman mutlaka yerine getirilmesi gereken duruma denir” (Akdoğan, A.
1985: 91; Orhaner, E. 1992: 113) . Vergi, resim, harç, şerefiye, para ve vergi cezaları,
cebri borçlanma vb. gelirler cebri; mülk ve teşebbüs gelirleri, gönüllü (ihtiyari)
borçlanmalar cebri olmayan gelirdendir.
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
KLASİK VE KEYNESYEN DÜŞÜNCE SİSTEMLERİ
Klasik Düşünce Sisteminin üç temel varsayımı olup, bunlardan hareketle beş tane
bütçe ilkesi geliştirmişlerdir. Bu varsayımlar;
 Tüketici Devlet Varsayımı
 Kamu Harcamalarının Her Zaman Verimsiz Olduğu Varsayımı
 Devletin Uyguladığı Vergi Ve Harcama Politikalarının Tarafsız Olması
Varsayımı.
Bu varsayımlara dayanılarak geliştirilmiş klasik bütçe temel ilkeleri de aşağıda
sıralanmıştır;
o
o
o
o
o
Devlet bütçesi denk olmalıdır.
Devlet bütçesi küçük olmalıdır.
Kamu harcamaları dolaylı vergilerle finanse edilmelidir.
Normal bütçe açıkları para piyasasından yani kısa vadeli borçlarla
karşılanmalıdır.
Olağanüstü bütçe açıkları sermaye piyasasından yani uzun vadeli
borçlarla karşılanmalıdır.
Klasik düşünce sisteminin varsayımlarına karşı Keynezyen düşünce sisteminde
üç tane temel varsayımlar söz konusudur. Bunlar;
 Süzgeç devlet varsayımı
 Kamu harcamaları ve hizmetleri bazen verimli, bazen verimsiz veya
nötr olması varsayımı
 Devletin vergi, borç ve harcama politikalarının kesinlikle tarafsız
olamayacağı varsayımı
12
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
9) Klasik Düşünce Sisteminin Temel Varsayımları
Klasikler devleti tüketici olarak görmüş, harcamalarının her zaman verimsiz
olduğunu ileri sürmüş ve devletin vergi ile harcama politikalarının tarafsız
olmasını istemişlerdir (Kamalak, M. 1985: 43; Türk, İ. 1988: 6-7);
A) Tüketici Devlet Varsayımı: Bu varsayıma göre Klasikler devleti jandarma
devleti olarak görmektedirler. Yani devlet sadece adalet, diplomasi, iç ve dış
güvenlik gibi hizmetleri sunacak; iktisadi, sosyal, kültürel hayata hiçbir şekilde
müdahale etmeyecektir. Çünkü devlet beceriksizdir, tüketicidir, girdiği her işte
israf etmektedir. Bu anlayışın yerini daha sonra koruyucu devlet düşüncesi
almıştır. Fakat bu düşünce lafta kalmıştır.
B) Kamu Harcamalarının Her Zaman Verimsiz Olduğu Varsayımı:
Birinci varsayımdan hareketle gelişmiş bir varsayımdır. Devletin yaptığı
her türlü kamu hizmetleri lehte değil aleyhte olacaktır. Devlet ne yaparsa
yapsın her zaman verimsizdir.
C) Devletin Uyguladığı Vergi Ve Harcama Politikalarının Tarafsız
Olması Varsayımı: Devletin yaptığı vergilendirme politikası toplumu,
kişileri olumlu ya da olumsuz etkilememelidir. Yani tarafsız kalmalıdır.
10)
Klasik Düşünce Sisteminin Temel İlkeleri
Klasik bütçenin temel ilkeleri (klasik maliye politikasının esasları) varsayımlardan
hareketle belirlenmiştir. Bunlar (Kamalak, M. 1985: 43-46; Türk, İ. 1988: 2-4);
A) Devlet Bütçesi Denk Olmalıdır (Mali Denge): Klasiklerde temel hedef
budur. Bütçe dengesi bütçedeki gelir ve gider kalemlerinin rakamsal olarak eşit
olmasıdır. Bütçe açığı enflasyonisttir, bütçe fazlası ise deflasyonisttir. Her ikisi
de istikrarsızlık halidir. Klasikler bu durumdan çekinir. Eğer bütçe denk olursa
her şey yolundadır. Klasiklerde bu amaç temel felsefedir. Günümüzde ise
denklik sadece araçtır. Gelişmekte olan ülkelerde bütçe açığı söz konusudur.
Gelişmiş ülkelerde düşük oranlı enflasyonla mücadelede kullanılan bir
politikadır.
13
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
B) Devlet Bütçesi Küçük Olmalıdır: Eğer devletin vergi gelirleri az
olursa bunun karşılığında harcamaları da az olacaktır. Dolayısıyla kendisi
beceriksiz ve tüketici olan devlet ekonomideki dengeleri bozamayacak,
özel ekonominin kullanacağı verimli kaynakları israf edemeyecektir.
C) Kamu Harcamaları Dolaylı Vergilerle Finanse Edilmelidir:
Klasikler, devletin doğrudan gelir kaynakları üzerinden yani kazanç,
servet vs. üzerinden vergi almasına karşıdırlar. Bütün hizmetlerin dolaylı
vergilerle karşılanmasını
savunmuşlardır.
Burada
iki
amaç
söz
konusudur;
 Klasiklere göre tasarrufta bulunmak faziletli bir davranıştır. Dolayısıyla
tüketim üzerinden alınan dolaylı vergileri azaltmak ve devletin etkinliğini
minimize etmek (asgariye çekmek) istemişlerdir.
 Ayrıca
dolaysız
gelir
kaynaklarından
devletin
vergi
almasını
engelleyerek, bu kaynakların devlet tarafından israf edilmesinin önüne
geçilmek istenmiştir.
D) Normal Piyasa Açıkları Para Piyasasından Yani Kısa Vadeli
Borçlarla Karşılanmalıdır: Klasiklerde yıllık denge fikri kesinlikle terk
edilmemiştir. Yani dönem başı ve dönem sonunda denge söz konusudur. Yıl
içerisinde mevsimsel hareketlere ve konjonktürel hareketlere veya döneme bağlı
olarak bazı aylarda geçici açıklar ortaya çıkmaktadır. Gelirin az olduğu,
harcamaların çok olduğu dönemde hazine ve Merkez Bankası kaynaklarına
başvurularak yani kısa vadeli borçlar alınarak çözüm sağlanmaya çalışılmaktadır.
E) Olağanüstü Bütçe Açıkları Sermaye Piyasasından, Yani Uzun Vadeli
Borçlarla Karşılanmalıdır (Klasiklerin Çöküşü): Büyük savaşlar, büyük
krizler gibi olağanüstü hallerde ortaya çıkan yüksek maliyetleri
karşılamada devletin aciz kalması borca şiddetle karşı çıkan klasikleri bu
araca mahkum etmiştir. Kendisi dev bir piyasa olan sermaye piyasasından
uzun vadeli borçlar alınarak sorunların çözümü arzulanmış ancak
uygulamada başarılı olunamamıştır (1929 Krizi vs.).
14
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
11) Keynezyen Teorinin Varsayımları
Klasiklerin varsayımlarını eleştiren keynesyen teori, devletin süzgeç – yeniden
dağıtım rölünü oynadığını,
harcamalarının
verimli ve/veya
olanlarının olduğunu, vergi ile harcama (ve borç)
verimsiz
politikalarının tarafsız
olamayacağını ileri sürmüştür (Kamalak, M. 1985: 52-53; Türk, İ. 1988: 12-14);
A) Süzgeç Devlet Varsayımı: Keynezyen teoriye göre devlet aktif bir
devlettir. Sosyal refah devletidir. Devletin kesinlikle sorunların üstesinden
gelebilmesi için iktisadi, sosyal ve kültürel hayata müdahalesi şarttır.
Özellikle özel sektörün karlı bulmayıp kaçındığı toplumsal ve sosyal
faydaya yönelik kollektivist hizmetler noktasında devletin rolü çok
önemlidir. Devlet bunu üç yolla yapar;
-
Özel sektörde müteşebbis gibi davranarak
Reel harcamalar yoluyla (beşeri yatırım, eğitim harcamaları vs.)
Transfer harcamalar yoluyla
B) Kamu Harcamaları Ve Hizmetlerinin Bazen Verimli, Bazen
Verimsiz Veya Etkisiz Yani Nötr Olması Varsayımı: Klasiklerin
savunduğu
gibi
tümü
verimsizdir
demek
yanlıştır.
Kamu
harcamalarının bazıları toplumsal ve sosyal fayda için verimlidir. Bazı
kamu harcamaları verimsizdir veya nötrdür.
C) Devletin Vergi, Borç Ve Harcama Politikalarının Kesinlikle
Tarafsız Olamayacağı Varsayımı: Enflasyonla mücadelede devlet; vergi,
borç, harcama araçlarını kullanırken toplumun bir kesiminin aleyhine
hareket eder. Örneğin; enflasyonla mücadelede özellikle tüketimi kısmak
noktasında vergilendirmeye gitmek düşük gelirliler üzerinde olumsuz etki
yapar. Uzun vadede enflasyonla başarı dar gelirlilere de olumlu
yansıyacaktır. Dolayısıyla bütün politikalar toplumu özel sektörü menfi ya
da müsbet mutlaka etkileyecektir. Tarafsızlık söz konusu değildir.
15
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
VERGİ TEORİSİ
12)
Geçmişten Günümüze Vergiye Bakış Açıları
Geçmişte vergi genelde faydalanma teorisi ile açıklanmaya çalışılmış, günümüzde
ise karşılıksız olduğu (kamu otoritesine, egemenlik hakkına ve vergilendirme
yetkisine dayalı olduğu) görüşü geçerlilik kazanmıştır (Erginay, A. 1990: 34-38;
Orhaner, E. 1992: 118-121; Edizdoğan, N. 2007: 151-157; Pehlivan, O. 2014a: 94-97; Ay, H.
2014: 151-153);
A) Faydalanma Teorisi; Sunulan mal ve hizmetlerin faydası karşılığı
devletin vergi almasını ifade etmekte olup üç türü vardır;
1. Değişim Kuramı; Bu kurama göre devlet ve özel sektör karşılıklı mal
ve hizmet sunmaktadır. Hangisinin faydası daha yüksekse o hizmetler
yapılmalıdır. Özel sektörde bedel fiyattır, kamu sektöründe ise faydanın
bedeli vergidir. Yani kamu ile özel sektör arasında farklıdır. Bu görüş
yanlıştır. Çünkü özel sektördeki mal ve hizmetler pazarlanabilir,
fiyatlandırılabilir nitelikte iken; kamu sektöründe sunulan mal ve
hizmetler pazarlandırılamaz, fiyatlandırılamaz özelliktedir. Bu tür
hizmetler sosyal ve toplumsal faydaya yöneliktir.
2. Verginin Sigorta Primi Olduğunu Savunan Teori; Bu teoriye göre
devlet de sigorta şirketidir. Sigorta şirketlerinin yaptığı asayiş ve
güvenlik hizmetlerini devlet de yapmakta, sigorta şirketlerinin
hizmet karşılığı aldığı sigorta primi ile özdeş bir şekilde devlet de
vergi almaktadır. Yani prim = vergidir. Devlet kesinlikle bir sigorta
şirketi değildir. Çünkü devlet kendisine vergi verilsin ya da
verilmesin tüm topluma yönelik kamu hizmetleri sunmakta ve bu
hizmetler asayiş ve güvenliğin çok ötesinde olmaktadır. Sigorta
şirketlerinin hizmeti, kendilerine prim ödeyenlerle sınırlı olup
kamunun hizmetleri ise genel olmaktadır. Herkese yöneliktir.
Ayrıca sigorta şirketlerinin hizmeti fiyatlandırılabilir nitelikte iken,
kamu hizmetleri bölünemez niteliktedir. Dolayısıyla vergi bir
sigorta primi değildir.
16
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
3. Verginin Sosyal Üretim Giderlerine Katılma Payı Olduğunu
Savunan Teori; Bu teoriye göre devlet bir çiftçi, bir tacir, bir üretim
faktörüdür. Diğer üretim faktörleri nasıl ki üretime katılıp bir getiri elde
ediyorlarsa devletin de bu katılım sonucu elde ettiği getirinin adı vergidir.
Oysa devlet sadece bir çiftçi, tacir yahut üretim faktörü gibi görülemez.
İktisadi, sosyal, kültürel boyutları olan devletin vergiyi alış amacı
topluma sunacağı kamu hizmetlerini sağlıklı bir şekilde yerine
getirebilmektedir.
B) Verginin Karşılıksız Olduğu Görüşü; Günümüzde vergi mükellef
açısından “karşılıksız” alınmakta, yani devletin egemenlik yetkisiyle
açıklanmaktadır. Bu yetki devletin anayasa ve yasalar çerçevesinde vergi
alma hakkını ifade etmektedir. Yani mükellef vergiyi anayasal bir ödev
olarak şartları taşıdığında karşılıksız ödemekte, devlet ise hizmetleri yerine
getirmek için karşılıklı almaktadır. Mükellef yönünden “devletin ve onun
yetkili kıldığı kurum ve kuruluşların gerçek ve tüzel kişilerden hukuki cebirle
kesin ve karşılıksız aldığı paralar” olarak belirtilen verginin özellikleri
aşağıdaki gibi sıralanabilir;
•
•
•
•
•
•
13)
vergi karşılıksızdır
vergi hukuki cebre dayanır
vergi parasaldır
vergi kesindir
vergi kanuni mükelleflerden (gerçek ve tüzel kişilerden) alınır
vergi, vergilendirme yetkisine sahip kuruluşlarca alınır.
Verginin Unsurları
A) Verginin Konusu: Vergilendirilen, vergiye tabi tutulan yani üzerine vergi
konulan bütün iktisadi unsurlara denir. Kanunda mevzuu olarak geçer.
Vergi kanununda belirtilmeyen unsurlar verginin konusu olamaz
Bütün ülkelerde gelir, gider ve servet üzerinden mutlaka vergi alındığı için bu
vergilere temel vergiler denir. Kanunlarda yer almak şartıyla gayri ahlaki ve
gayri kanuni olan fiillerin vergilendirilmesi engellenemez. Örneğin kumar
oynatma, esrar üretimi vs.
17
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
B) Verginin Matrahı: Vergi konusunun rakamlandırılmış, miktara
dönüşmüş şekline denir. Diğer bir deyimle vergi borcunun tespiti için
vergi oranının kendisine uygulandığı rakama, miktara verginin matrahı
denir
Hiçbir zaman vergi matrahı ile vergi borcu eşit olamaz
Matrah ikiye ayrılır;

Kemmi Matrah -- ( Spesifik Vergileme - Miktar Esası)

İktisadi Matrah -- ( Advalorem Vergileme - Değer Esası)
(1) Kemmi Matrah: Vergileme yapılırken sayı, hacim, ağırlık ve
uzunluk gibi miktarlar dikkate alınarak matrah kullanılıyorsa buna
kemmi matrah denir. Burada yapılan vergilendirilmeye spesifik
vergileme denir. Kemmi matrahta dikkate alınan kriter ölçü, miktar
esasıdır.
(2) İktisadi Matrah: Vergileme yapılırken iktisadi unsurun bedeli ya da
fiyatı üzerine belirli bir yüzde yani oran uygulanıyorsa bu tür matraha
iktisadi matrah denir. İktisadi matrahtaki vergilendirilmenin adı
advalorem vergilemedir. Bu matrahtaki kriter ölçü değer esasıdır. Fiyat
hareketliliğini, ekonomik canlılığı yakından takip etiği için en yaygın
kullanılan matrah iktisadi matrahtır. Yukarıdaki fonksiyonları yerine
getiremeyen kemmi matraha ise donmuş matrah denir.
C) Vergi Oranı: Vergi borcunun tespiti için matraha uygulanan yüzdeye denir.
Genel olarak sabit oranlı ve artan oranlı vergilemeler yapılırken; uygulama
şekillerine göre azalan oranlı, tersine artan oranlı, gizli artan oranlı vergilemeler
de söz konusudur;
(a)
Tek (Sabit) Oranlılık: matrah miktarı ne olursa olsun, tüm
matraha aynı oranın uygulanmasıdır. Adil bir vergilendirme
değildir.
18
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
(b)
Artan (Değişir) Oranlılık: Matrah düştükçe azalan, matrah
yükseldikçe artan oranlara denir. Artan oranlılıkta iki usul
söz konusudur (Erginay, A. 1990: 66);
1.
Sınıf Usulü : Kişinin elde ettiği gelir hangi sınıfa giriyorsa
bütün gelir o sınıfın oranıyla çarpılmasıdır. Sınıf usulü adil
değildir ve terk edilmiştir. Geri kalmış ülkelerde uygulama
alanı bulabilmektedir.
2.
Dilim Usulü: Kişinin elde ettiği gelir çeşitli dilimlere
bölünerek her dilime ait matrah miktarı, o sınıfın vergi
oranıyla çarpılıp tüm dilimlerin toplamı alınmaktadır. En
yaygın olan dilim usulüdür. Adaletli bir usuldür, çünkü
matrahtaki küçük artış, daha yüksek vergi oranıyla
cezalandırılmamaktadır.
(c)
Tek (Sabit) Oranlılığın Uygulamada ortaya çıkan
Çeşitleri;
1.
Azalan Oranlılık: Düşük gelirlilerin lehine, artan oranlılık
ise düşük gelirlilerin aleyhine bir durumdur. Azalan
oranlılıkta matraha belli bir indirim uygulanıp, indirim
sonrası vergileme yapılır. Dolayısıyla bu usulde düşük
gelirlilerin gerçek (fiili) vergi oranı, kanuni oranın çok
altında gerçekleşir. Zenginlerde ise yüksek oranlı olarak
kanuni orana yaklaşır. Bu yönüyle, yüksek gelirliler için
“gizli artan oranlılık” olarak ortaya çıkmaktadır. Azalan
(gizli artan) oranlılık düşük gelirlilerin lehine, yüksek
gelirlilerin aleyhine sonuç göstermektedir. Çünkü yukarıda
belirtildiği üzere gerçek (fiili) oran düşük gelirlilerde daha
az çıkmaktadır.
Gerçek (fiili) oran = Kişinin Ödediği Vergi Borcu / Kişinin Matrahı (Geliri)
2.
Tersine Artan Oranlılık: Bu usulde düşük gelirlilerin maruz
kaldığı gerçek vergi yükü
(fiili vergi oranı), yüksek
gelirlilere göre çok daha fazla çıkmaktadır. Kanuni olarak
19
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
aynı oranda vergi ödenmesine rağmen, yüksek gelirlilerin
gelir fazlalığı katlandıkları gerçek yükün az olmasına neden
olmakta; düşük gelirlilerde ise gerçek yük zenginlerin aksine
giderek artmaktadır. En acımasız usul olan tersine artan
oranlılıkta matrah artışı yükün azalmasına, matrahın az
olması gerçek yükün daha yüksek olmasına yol açmaktadır.
Dolaylı vergilerde genelde söz konusudur.
3. Artan oranlar usulünün (vergi tarifesinin) özellikleri
((Erginay, A. 1990: 72-73);
a.
b.
c.
d.
e.
f.


Yükseklik Farkı: vergi tarifesinde en küçük oranla en
büyük oran arasındaki farktır.
Uzunluk Farkı: Tarifedeki en büyük matrah ile en küçük
matrah miktarı arasındaki farktır.
Tarife Basamağı: Tarifedeki her bir matrah dilimine
denir.
Artma Oranı: Dilimler arasındaki oranın farkına denir.
Ortalama Oranı: Vergi tarifesinde toplam vergi
miktarının toplam matrah miktarına oranıdır. (TVM /
TMM = Ortalama Oran)
Marjinal Oran: Tarifede vergi matrahındaki ilave
artışın matrah miktarındaki ilave artışa oranıdır. (V2V1 / M2-M1 = Marjinal Oran)
Artan oranlı vergilere progressif vergileme denir (Akdoğan, A. ve diğerleri 1986: 145)
Tersine artan oranlı vergilere regressif vergileme denir (Akdoğan, A. ve diğerleri
1986: 148)

Gizli artan oranlı ya da azalan oranlı vergilere degressif vergileme denir
(Kamalak, M. 1992: 44).
D) Vergiyi Doğuran Olay: Verginin konusu ile mükellefi arasındaki sebep
sonuç ilişkisine, diğer ifadeyle vergi doğumuna sebep olan olaya denir. Vergiyi
doğuran olayda tahsil ve tahakkuk esası vardır. Bazı kazançlarda, örneğin ticari
kazançlarda tahakkuk esası geçerli iken; bazı kazançlarda ise, örneğin serbest
meslek gibi kazançlarında, tahsil esası geçerlidir. Tahakkuk da o hakkın doğması
söz konusudur. Tahsilde fiilen elde etmek gereklidir.
E) Vergi Mükellefi: Vergi kanunlarına göre vergi ödemekle yükümlü gerçek ve
tüzel kişilere denir (kanuni mükellef). Mükellef vergi borcundan bütün mal
varlığıyla sorumludur
20
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
 Aracı mükellef (vergi yansıtıcısı): Ödediği vergiyi kısmen ve/veya
tamamen başkalarına yansıtan kişidir.
 Nihai mükellef (vergi taşıyıcısı, yüklenicisi): Vergi yükünün gerek
yansıtma sonucunda, gerekse yansıtmadan kendisinde kaldığı kişidir.
 Bir aracı mükellef aynı zamanda kanuni mükelleftir.
 Her kanuni mükellef aracı mükellef değildir.
 Nihai mükellef aynı zamanda kanuni mükelleftir.
 Kanuni mükellef aynı zamanda aracı ve nihai mükellef de olabilir.
Vergi mükellefi olmak için kanuni ehliyet – fiili ehliyet şart değildir
(Kamalak, M. 1992: 34; Türk, İ. 1992: 179).
14) Verginin Temelleri
Verginin iktisadi ve hukuki olmak üzere iki temel vardır. İktisadi temeli
vergi ödeme gücü olup, hukuki temeli ise devletin vergilendirme yetkisidir
((Erginay,A.1990: 30 );
a.
“Kişilerin kendilerini ve/veya ailelerini geçindirebilecek kadar
gelirden artan kısma vergi ödeme gücü denir” (Erginay,A.1990: 51) .
Geliri olmayan bir kişi vergi ödeme gücüne sahip değildir.
b.
“Devletin kendisine mülkilik ve şahsilik ilkeleri gereğince bağlı
olanlar üzerindeki emir verme gücüne vergilendirme yetkisi denir”
(Erginay,A.1990:
30).
Bu yetki devletin anayasa ve yasalar
çerçevesinde vergi alma hakkıdır.
A)
Mülkilik (Kaynak İlkesi): Ülke vergi kanunlarının ülke milli sınırları
içersindeki yerli yabancı bütün herkese uygulanmasıdır (Kamalak, M.
1992: 17) . Bu ilkede temel kriter ülke milli sınırlarıdır.
B)
Şahsilik (Vatandaşlık Kriteri): Ülke vergi kanunlarının kendi
vatandaşını hem ülke içerisinde hem de ülke dışında vergilendirmesi
hakkıdır (Kamalak, M. 1992: 19). Temel ilke vatandaşlık bağıdır.
Ülkelerin Şahsilik ve mülkilik ilkelerini karşılıklı uygulamaları sonucunda,kanuni olan,
fakat hukuki olmayan çifte vergilendirme durumu ortaya çıkar.
21
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
i)
çifte
Aynı
vergilendirme;
kişiden
aynı
vergilendirme
döneminde aynı kanun üzerinden (aynı vergiden) birden fazla
alınmasına denir.
 Ülkelerden birisinin şahsilik diğer ülkenin de mülkilik
ilkesini
kullanması
durumunda
ortaya
çıkan
vergilendirmeye tek taraflı çifte vergilendirme denir.
 Çifte vatandaşlığa sahip kişi üzerinde her iki ülkenin de
aynı zamanda şahsilik ilkesini kullanması durumunda
çift taraflı çifte vergilendirme ortaya çıkar. Ülkelerin
birinde vergilendirecek bir durum yoksa bu fiilen tek
taraflı çifte vergilendirme gibi olur.
(a) Çifte Vergilendirmeyi Önleme Yöntemleri:
1. Uluslararası Andlaşmalar; Kanundan üstün özelliğe
sahiptir. Ülkeler arasında bağlayıcı bir andlaşmadır.
İmzalar atıldığı zaman ülkeleri bağlayıcı olan bu
andlaşma sonucunda çifte vergilendirme tamamıyla
ortadan kalkmaz.
2. Tek Taraflı Milli Kanunlarla Bir Ülkenin Kendi
Vergilendirme Yetkisini Kısması (Kamalak, M. 1992: 20-21)
a.
İndirim
Usulü;
Toplam
vergi
matrahından
(konunun rakamlandırılmış hali) yabancı ülkede
ödenen
vergi
borcu
düşülüp,
kalan
miktara
vatandaşlık bağıyla bağlı olan ülkenin vergi oranı
uygulamak suretiyle uygulanan usule denir.
b.
Mahsup Usulü: Mahsup usulünde toplam vergi
borcundan yabancı ülkede ödenen vergi borcu
düşülerek sonuca gidilir.
c.
İstisna Usulü: Bu usulde yabancı ülkede elde edilen
bütün kazanç ve iratlar vergi dışı tutulur. Yani
vergilendirmeye alınmaz.
22
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Örnek 1. Çifte vergilendirmeyi önleme usulleri ve etki dereceleri
Ülkeler
Almanya
Gelir
Vergi
İndirim Usulü
Mahsup Usulü
İstisna Usulü
(yıllık)
Oranı
( vergi miktarı)
(vergi miktarı )
(vergi miktarı )
2.000
0,20
400
400
400
5.000
0,30
1.980*
1.700**
1.500***
2.380
2.100
1.900
(mülkilik)
Türkiye (şahsilik)
Toplam Vergi Matrahı
Toplam vergi miktarı
:(2.000+5.000=) 7.000
1.
Hiçbir usul uygulanmazsa: Almanya (400) + Türkiye (2.100)= 2.500 vergi ödenecektir.
Bunun 600 lirası (2.000 x 0,20) çifte vergilendirme miktarıdır.
2.
Usuller uygulandığında vergi borcunun ne kadar azalacağını ve çifte vergilemenin ne
oranda ortadan kaldırılacağını hesaplamalarla tespit etmek mümkündür;
3.
a.
İndirim Usulü: (7.000-400)=6.600 x 0,30=1.980*
b.
Mahsup Usulü: (2.100-400)=1.700**
c.
İstisna Usulü:5.000 x 0,30=1.500***
istisna usulünde mülkilik ilkesi geçerli olduğu için çifte vergileme tamamiyle ortadan
kalkmaktadır. Diğer iki usulde ise şahsilik ilkesi yer aldığı için kısmen de olsa çifte
vergileme devam etmektedir. Mahsup usulü indirim usulüne göre daha etkilidir.
Dolayısıyla hukuki olarak haksızlığına yol açan çifte vergilemeyi önleme de en etkili
yöntem istisna usulüdür.
15)
Vergilerin Tasnifi
Vergilerin tasnifi hususunda farklılıklar olmakla birlikte tüm maliye yazınında
genellikle nitelik ve konu bakımından iki temel ayrım ve alt dağılımları söz
konusudur (Nadaroğlu, H. 1985: 383-439; Erginay, A. 1990: 77-114; Orhaner, E. 1992: 163196; Edizdoğan, N. 2007: 250-342; Pehlivan, O. 2014: 119-97143);
Vergilerin niteliklerine göre;
• dolaylı (vasıtalı) – dolaysız (vasıtasız) vergiler,
• şahsi (subjektif) – gayri şahsi (objektif) vergiler,
• özel – genel vergiler,
konularına göre;
• gelir vergileri,
• gider vergileri,
• servet vergileri olarak çeşitli türleri söz konusudur.
23
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
A)
Niteliklerine Göre Tasnif
i) Dolaylı (Vasıtalı) – Dolaysız (Vasıtasız) Vergi Ayrımı: Bir verginin
dolaylı-dolaysız olmasını iki kriter belirler.
a) Yansıma Kriteri: Eğer yapısı gereğince bir vergi çok kolaylıkla
yansıtılıyorsa dolaylı vergi denir. Buna karşılık yansıtılması güç olan
vergilere de dolaysız vergi denir. Gelir vergisi dolaysızdır,
yansıtılması güçür, katma değer vergisi dolaylıdır, yansıtılması
kolaydır.
b) Tahakkuk Usulü Kriteri: Belirli sürelerde matrahlarına göre elde
edildikleri bilinen vergiler dolaysız vergilerdir. Ne zaman elde
edilecekleri bilinmeyen, ancak alım ve satıma konu edildikleri zaman
iktisadi unsurdan alınan vergiler de dolaylı vergilerdir.
ii) Şahsi (Subjektif) – Gayri Şahsi (Objektif) Vergi Ayrımı: Eğer
kişilerin şahsi ve ailevi durumları dikkate alınıyorsa, artan oranlar
usulü kullanılıyorsa, zarar mahsubu hakkı tanınıyorsa bu tür vergilere
şahsi vergiler denir. Şahsi vergiler subjektif özelliktedir.
Sabit
oranlılığın
geçerli olduğu,
zarar
mahsubu
hakkının
tanınmadığı, şahsi ve ailevi durumların dikkate alınmayıp doğrudan
iktisadi unsurun vergilendirildiği çeşide gayri şahsi vergiler denir.
Objektiftir.
Gelir vergisi şahsidir, katma değer vergisi gayri şahsidir
iii) Özel – Genel Vergi Ayrımı: İktisadi unsurların yani gelir kaynaklarının
birbirinden bağımsız olarak tek tek vergilendirildiği, sabit oranlılığın geçerli
olduğu vergiye özel vergi denir. Genel vergiler ise bütün iktisadi kaynakların
toplanılarak toplam üzerinden vergilemenin yapıldığı ve artan oranlar
usulünün geçerli olduğu vergi türüdür. Genel vergiler, özel vergilere göre
ekonomiyi daha az olumsuz etkiler. Yani genel vergiler daha adil, tarafsız ve
tercih edilendir.
24
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
B) Konularına Göre Tasnif
Gelir, gider ve servet olarak üç ana gruba ayrılan konular içinde bütün
varlıkların tümü serveti ifade etmekte olup, servetin üretimde kullanılan
kısmına sermaye denir. Sermayenin üretim sonucu kullanılması ile elde
edilen getirisi kişisel anlamda kar, şirket anlamında hasıladır. Gider
tüketimle ilgilidir. Masraf üretimle ilgilidir. Harcama ise ikisinin ortak
adıdır (Erginay, A. 1990: 83-84).
i) Gelir Vergileri: Geliri açıklayan iki teori söz konusudur. Bunlar;
(1) Kaynak Teorisi: Süreklilik arz eden ve üretim faktörlerine
bağlı olarak elde edilen gelirlerin açıklandığı teoridir. Örneğin
Milli Piyangodan kazanılan para kaynak teorisine göre gelir
değildir.
Kaynak teorisine göre gelir vergisi yedi kriterle belirlenir;







Ticari Kazançlar
Zirai kazançlar
Serbest Meslek Kazançları
Ücretler
Menkul Sermaye İratları
Gayri Menkul Sermaye İratları
Sair Kazanç ve İratlar
(2) Safi Artış (Net) Teorisi: Dönem başı dönem sonu arasındaki
servet ve tüketimdeki olumlu artışın gelir kabul edildiği
teoridir. Net artış teorisi kaynak teorisini de içine almakta,
ilaveten arada sırada ne zaman elde edileceği belli olmayan
gelirleri de kapsamaktadır. Milli Piyango, kumar kazançları
gibi. Uygulanması zordur
 Potansiyel Gelir: Konjonktürel dönemlerde fiyat hareketliliğine
bağlı olarak sahip olunan iktisadi varlıklardaki değer artışına yani iç
kuvvete denir (Erginay, A. 1990: 88). . Vergi dışıdır.
 Öz Tüketim (Atfedilen Gelir): Kişinin kendi malını, kendi
ürettiği ürünün bir kısmını kendisi ve ailesinin kullanımından dolayı
sağladığı faydadır (Erginay, A. 1990: 89). Vergi dışıdır. Devletin
aleyhine sonuç doğuran olaydır.
25
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
(3) Gelir Vergisinin Çeşitleri
(i) Sedüler Gelir Vergileri: İktisadi kaynakların birbirinden
bağımsız olarak dikkate alınıp ayrı ayrı vergilendirildiği,
tek oranlılığın geçerli olduğu zarar mahsubu hakkının
tanınmadığı tek objektif gelir vergisidir.
(ii) Üniter (Toplam-Global) Gelir Vergileri:
Dünyada en
yaygın kullanılan vergi türüdür. Şahsi özelliktedir. Toplam
üzerinden
vergilemenin
yapıldığı,
şahsi
ve
ailevi
durumların dikkate alındığı, artan oranlar usulünün
kullanıldığı, zarar mahsubu hakkının tanındığı subjektif
nitelikte bir vergi türüdür. Türkiye’de uygulanan çeşittir.
(iii) Birleşik Gelir Vergileri: Gelir kaynaklarının önce ayrı ayrı
vergilendirildiği, daha sonra belli bir miktarı aşınca tüm
gelir üzerinden ilave olarak alınan vergi türüdür. Çok az
uygulanmaktadır.
(4) Gelir Vergisinin Özellikleri;
 Adil bir vergidir. Çünkü kişilerin şahsi ve ailevi durumlarını
dikkate almaktadır.
 Verimli bir vergidir. Çünkü artan oranlar usulü uygulandığı
için vergi hasılatı devamlı artış göstermektedir
 Yansıması son derece güç olan bir vergi türüdür
 Artan
oranlar
usulünün
kullanılması
yüksek
gelir
sahiplerinin tasarruf ve yatırım eğilimlerini bozabilmektedir,
(teşvik mevzuatı yoksa)
 Vergi kaçakçılığının son derece yaygın olduğu bir vergi
türüdür
 Artan oranlar usulünün uygulanması özellikle enflasyonist
dönemlerde düşük gelirliler açısından gelir dağılımının daha da
bozulmasına yol açmaktadır.
26
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Negatif Gelir Vergisi: Vergi ödeyecek gücü olmayanlara elde edilen vergi
hasılatının bir kısmının aktarılması halidir.
(5) Kurumlar Vergisinin Alınma Gerekçeleri;
Tüzel kişiliği olan şirketlerin özellikle de sermaye şirketlerinin
kazanç ve iratlarının vergilendirilmesinde alınan kurumlar
vergisinin başlıca gerekçeleri aşağıdaki gibi sıralanabilir;
-
Tüzel kişilikler ayrı bir iktisadi güce yani vergi ödeme gücüne
sahiptirler
-
Sahip olunan ayrıcalıklar (hisse senedi ve tahvil çıkarımı
sonucu para toplanılması, ortakların sınırlı sorumluluğu vs)
diğer mükelleflere göre üstünlük sağlamaktadır.
-
Ortaklara kar dağıtılmayıp oto finansmana gidilmesi büyük
çaplı kazançların vergi dışı kalmasına sebep olmaktadır.
Şahıs şirketleri, kurumlar vergisi muhatabı değildir
ii) Gider Vergileri
Gider vergileri tüketim üzerinden alınan dolaylı vergiler olmaktadır.
Bu vergilerin temel özellikleri (Erginay, A. 1990: 105 , 107);
 Gider vergileri gayri şahsi (objektif) özelliktedir
 Gider vergileri uygulamada tersine artan oranlı özellik gösterir
 Vergi piramitleşmesi söz konusudur.
(1) Vergi Piramitleşmesi
“Vergiden vergi alınması suretiyle fiilen ödenen vergi oranının,
kanuni vergi oranını aşmasına vergi piramitleşmesi denir”
(Kamalak, M. 1987: 10).
Vergi piramidi iki şekilde ortaya çıkmaktadır (Kamalak, M. 1987: 11);
“(i) vergiden vergi alınması : sadece şelale tipi gider vergisine
has bir özelliktir. Iktisadi faaliyetin belli bir aşamasında, mesela
üretim safhasında alınan bir vergi kısmen veya tamamen ileri
doğru yansıtılırsa fiyatın bir unsuru haline gelir. Böylece daha
27
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
önce ödenmiş olan vergi üzerinden sonraki aşamalarda tekrar
vergi alınır. Mesela % 20 oranında gider vergili malın iki
aşamadan geçerek tüketiciye ulaştığını, ilk aşamada maliyet
fiyatının 10.000 TL, ikinci aşamada ise kar dahil 20.000 TL
olduğunu varsayalım. Birinci aşamada vergili satış fiyatı (10.000+
10.000 x %20)= 12.000 TL'dır. Müteşebbis ikinci aşamada mala
8.000 TL bir değer eklemiştir. Bu aşamada malın vergili satış fiyatı
(20.000+20.000 x %20)=24.000 TL Halbuki ilk satış fiyatının
2.000 TL’si vergi idi. İkinci aşamada fiyatın bir unsuru haline
gelen bu vergiden de yine % 20 oranında (400 TL vergi) fazla
vergi alınmaktadır.
(ii) müteşebbisin vergiden kar sağlaması : müteşebbislerin tıpkı
diğer masraf unsurları gibi gider vergisini de fiyata ekleyip,
karlarını, toplam üzerinden hesaplamaları, fiyatı vergi miktarından
daha fazla yükseltir. Böylece müteşebbis verginin tamamını
tüketiciye yansıtmakla kalmaz, aynı zamanda sırf vergi sebebiyle
de kar sağlamış olur. Mesela üretim aşamasında % 20 oranında
vergiye tabi olan 10.000 TL'lik bir malın toptancı ve perakendeci
aşamalarından geçerek tüketiciye ulaştığını, toptan ve perakende
ticarette kar oranının % 30 olduğunu farz edelim. Bu durumda
üreticinin toptancıya vergili satış fiyatı (10.000 + 10.000 x % 20)=
12.000 TL; toptancının perakendeciye (% 30 kar ile) satış fiyatı
15.600 TL, perakendecinin tüketiciye (% 30 kar ile) satış fiyatı
20:280 TL olacaktır. Eğer vergi olmasaydı, mal tüketiciye 16.900
TL'den satılacaktı. Fark 3.380 TL'dir. Bunun 2.000 TL’si devletin
aldığı vergi, 1.380 TL'si ise aracıların vergi sebebiyle sağladığı
kardır.”
-Vergi olmasaydı; malın satış fiyatı: toptan satışta (10.000 +
10.000 x %30)= 13.00TL,
-perakende satışta (13.000 + 13.000 x % 30) = 16.900 TL,
-vergi nedeniyle fiyatta ki artış: 20.280 - 16.900 = 3.380 TL'dir.
3.380 - 2.000 = 1.380 TL kar (vergi sebebiyle)
28
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
(2) Gider Vergilerinin Çeşitleri
(i) Vergiyi Doğuran Olaya Göre
(Erginay, A. 1990: 107):
1.
İktisadi Muamele Vergisi
2.
Hukuki Muamele Vergisi
(ii) Dış Ticarete Göre (Erginay, A. 1990: 107):
1.
İhracatta Alınan Gümrük Vergisi
2.
İthalatta Alınan Gümrük Vergisi
(iii) Kapsamlarına Göre Gider Vergileri (Kamalak, M. 1987: 7):
1.
Özel Gider Vergileri
2.
Genel Gider Vergileri
a. Yayılı Gider Vergileri
i.
Şelale Tipi Vergiler
ii.
Katma Değer Vergisi
•
Gayri Safi Hasıla Tipi KDV
•
Gelir Tipi KDV
•
Tüketim Tipi KDV
b. Toplu Gider Vergileri
i.
İstihsal (imalatçı) Satış Vergisi
ii.
Toptan Satış Vergisi
iii.
Perakende Satış Vergisi
Özel gider vergileri, özellikli olan ürünlerden alınan vergi türüdür. Çay,
tütün vs. Yayılı Gider Vergilerinde her aşamada vergileme yapıldığı için vergi oranı
düşüktür. Toplu Gider Vergilerinde tek bir aşamada vergileme yapıldığı için vergi
oranı çok yüksektir.
29
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
3. Katma Değer Vergisi;
KDV yayılı gider vergileri içerisinde yer almaktadır. Bütün
aşamalarda vergi alınmaktadır. Bu vergide her bir aşamada
sadece katma değer vergilemeye dahil edilmektedir.
Uygulamada üç türlü KDV söz konusudur;
a. Gayri Safi Hasıla Tipi KDV: En acımasız KDV
türüdür, az gelişmiş ülkelerde uygulama alanı çok azdır
ve modern vergilemede uygulanmamaktadır. Üretim,
yatırım ve tüketimin tümü bu KDV türünde vergi
kapsamındadır.
b. Gelir Tipi KDV: Bu KDV türünde de üretim, yatırım ve
tüketim vergilendirilmekte daha sonra üretim ve yatırım
kaynakları amortismana (yıpranma payı) tutulmaktadır.
c.
Tüketim
Tipi
KDV:
Sadece
nihai
tüketimin
vergilendirildiği türdür. 1985 yılında KDV Türkiye’ye gelir
tipli
gelmiştir ve şimdi tüketim tipli olarak devam
etmektedir (Kamalak, M. 1987: 7; Pehlivan, O. 2014: 139) .
Katma değer; mal ve hizmetin alış bedeli ile satış bedeli arasındaki
olumlu farktır.
KDV vergi piramitleşmesinin olmadığı dolaylı bir vergidir. Bu
vergide her aşamada sadece katma değer vergilendirildiği için, önceki
aşamalardaki vergi tekrar vergilemeye dahil değildir.
Diğer bir
ifadeyle “ malların üretimi üzerinden alınacak vergiden alışta ödenen
vergiler indirilerek katma değer vergisi bulunur” (Erginay, A. 1990: 111);
Sonraki vergiden önceki verginin indirilmesi olarak uygulanan bu
usule “Vergi İndirimi Metodu” (Erginay, A. 1990: 111) denilmektedir.
30
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Dolayısıyla Vergi indirim metodu ile vergi piramitleşmesi
engellenmektedir. Bu metoda göre Katma Değer vergisi tahsil
yönünden yayılı, tahsil edilen toplam vergi bakımından ise tek safhalı
satış vergisi niteliğindedir (Aykon Doğan, A. 1985: 7’den aktaran Erginay, A.
1990: 112). Durum bir örnekle aşağıdaki gibi açıklanabilir;
Örnek 2: Üç aşamalı bir alım satım işleminde KDV ödemelerini
hesaplayalım. Tüm aşamalarda vergi oranı % 20’ dir.

imalatçı aşama
:
vergisiz satış fiyatı = 200 TL
vergili satış fiyatı = 240 TL
vergi = 40 TL
(40 TL imalatçı tarafından vergi dairesine yatırılacaktır)

toptancı aşama
:
-önceki aşamada 200 lira olan ürüne bu aşamada 100 liralık katma
(ilave) değer eklenmiştir;
vergisiz satış fiyatı = 300 TL
vergili satış fiyatı = 360 TL
vergi = 60 TL
(60 - 40 = 20 TL toptancı tarafından vergi dairesine yatırılacaktır,
toptancı imalatçıya ürünü alırken 40 lira vergi ödemişti, satarken 60 lira
alınca aradaki farkı vergi dairesine yatıracaktır)

perakendeci aşama
:
önceki aşamada 300 lira olan ürüne bu aşamada 150 liralık katma (ilave)
değer eklenmiştir;
vergisiz satış fiyatı = 450 TL
vergili satış fiyatı = 540 TL
vergi = 90 TL
(90 - 60 = 30 TL perakendeci tarafından vergi dairesine yatırılacaktır)
Sonuçta tüketici malı perakendeciden 540 liraya alacak, ödeyeceği vergi
90 TL olacaktır. İmalatçı + toptancı + perakendeci = 40 + 20 + 30 = 90
TL KDV devlete ödeyeceklerdir. Bütün yük müşteride yani tüketicidedir.
(her üç aşamada da bir önceki alışta ödenen KDV, satışta alınan
KDV’den indirilip fark vergi dairesine yatırılacaktır).
KDV’nin gelmesiyle kaldırılan vergiler
- Dahilde Alınan İstihsal Vergisi
- -İthalden Alınan İstihsal Vergisi
- İlan ve Reklam Hizmetleri Vergisi
- Spor Toto Vergisi
-Nakliyat Vergisi
-PTT Hizmetleri Vergisi
-İşletme Vergisi
-Şeker İstihlak Vergisi
31
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
iii) Servet Vergileri
Ödeme gücünü yansıttığı, daha kolay tesbit edildiği, gelir-servet uçurumunu
azalttığı ve kalkınmada daha sağlam kaynak olduğu için servetten vergi
alınmasını savunanlar olduğu gibi; üretimin olumsuz
etkilendiği, tesbitinin
güç olduğu, ödeme gücünü gelirin daha iyi yansıttığı ve gelir kaynaklarının
vergi dışı kaldığı vb. sebeplerle servetten vergi alınmaması, gelirden alınması
gerektiğini savunanlar da vardır (Erginay, A. 1990: 97-98). Günümüzde temel
vergiler içinde olup, kesinlikle vergilemede yer alan servet vergilerinin
çeşitleri dört grupta incelenmektedir (Erginay, A. 1990: 99-100).;
(1) Zaman Bakımından
1.
Devamlı Servet Vergileri: sürekli alınan vergilerdir (emlak
vergisi)
2.
Geçici Servet Vergileri: geçici, olağanüstü durumlarda alınan
vergilerdir (veraset ve intikal vergisi)
(2) Amaç Bakımından
1.
Şekli Servet Vergileri: Servetin getirisinden - iradından vergi a
alınıyorsa şekli servet vergisidir,
2.
Gerçek Servet Vergileri: Servetin kendisi vergilendiriliyorsa
gerçek servet vergisidir (veraset ve intikal vergisi).
(3) Matrah Bakımından
1.
Genel
Servet
Vergileri:
Servetin
tümü
üzerinden
vergi
alınmasıdır (veraset ve intikal vergisi),
2.
Özel Servet Vergileri: Servetin bir kısmından vergi alınmasıdır
(bina ve arazi vergileri).
(4) Transfer Bakımından
1.
Servetten Alınan Vergiler: Servete sahip olanlardan alınan
vergilerdir (Emlak vergisi, motorlu taşıtlar vergisi)
2.
Servet Transferinden Alınan Vergiler: Servetin el değiştirmesi
sırasında serveti elde edenlerden alınan vergilerdir (veraset ve
intikal vergisi)
32
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
16)
A)
Vergi ile İlgili Diğer Hususlar
Vergide Adalet Prensibi
Eğer bir ülkede vergi kaçakçılığı çok düşük düzeyde ise, çifte vergilendirme
yapılmıyorsa, vergi yükü mali güce göre eşit bir şekilde dağıtılıyorsa genel
manada o ülkede vergi adaletinden bahsetmek mümkündür. Bu unsurlardan bir
veya bir kaçının tersi gerçekleştiğinde ise sağlıklı bir vergi adaletinden bahsetmek
söz konusu değildir. Adalet prensibinin ödeme gücü ilkesi ve faydalanma ilkesini
de dikkate alarak açıklanması (Nadaroğlu, H. 1985: 361-366; Edizdoğan, N. 2007:229-239;
Ay, H. 2014: 169-171; Pehlivan, O. 2014: 150-154) yanı sıra,
genellik ve eşitlik olmak
üzere iki alt ilkeyle açıklayan görüşler (Erginay, A. 1990: 43-50) tümünde ortak görüş
olarak karşımıza çıkmaktadır;
i) Vergide Genellik İlkesi: Ülkedeki bütün herkesin şartları taşımak üzere
ayrım (din, dil, ırk farkı) yapılmaksızın mükellef kılınmasıdır.
Genellik ilkesinden iki sapma söz konusudur, bunlar;
-Vergi Muaflığı
-Vergi istisnası
(a) Vergi Muaflığı: Vergi kanunlarına göre vergi ödemekle
yükümlü bir kısım mükelleflerin yine aynı kanunlarla vergi dışı
tutulmalarına denir. Verginin muaflığı subjektif niteliktedir.
(b) Vergi İstisnası: Üzerine vergi konulmuş bir kısım iktisadi
unsurların yine aynı vergi kanunlarıyla vergi kapsamı dışında
tutulmasıdır. Vergi istisnası objektif niteliktedir.
(c)
Vergi Kanunlarında Yer Alan Muaflık ve İstisnaların
Genel Sebepleri (Erginay, A. 1990: 46-47):
-Mali gücün olmaması (vergi ödeme gücünün olmaması)
-Konut Teşviki
-Sanayi ve yatırımların teşviki
-Sosyal hizmet sağlayan kurum ve kuruluşların teşviki
-Ülkelerarası nezaket kuralları vs sayılabilir. (örneğin
diplomat muaflığı)
33
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
ii) Vergide Eşitlik İlkesi: Bu ilke kanunlar önünde eşitlik ve fedakarlıkta
eşitlik olmak üzere ikiye ayrılmaktadır;
1. Kanunlar Önünde Eşitlik: objektif olan bu kriter ikiye
ayrılmaktadır;
(a) Yatay Eşitlik: Aynı şartlarda bulunan mükelleflerin aynı kanun
hükümlerine tabi olmasıdır
(b) Dikey Eşitlik: Farklı şartlarda bulunan mükelleflerin farklı
kanun rejimlerine, hükümlerine tabi olmasıdır.
2. Fedakarlıkta Eşitlik Prensibi: “vergi olarak her mükelleften eşit
fayda alınmasını sağlamak” (Erginay, A. 1990: 48) anlamına gelen ve
subjektif olan bu kriter üçe ayrılmaktadır (Erginay, A. 1990: 48);
(a) Eşit Fedakarlık: Gelir düzeyi ne olursa olsun bütün herkesten
eşit miktarda vergi alınmasına denir.
(b) Eşit Oranlı Fedakarlık: Gelir düzeyi ne olursa olsun bütün
herkesten tek oranlı vergi alınmasını ifade eder.
(c) En Az Toplam Fedakarlık: Vergi yüküne sadece zenginler
katılsın, verginin bütün yükü zenginlerde olsun, az gelirli ya da
geliri olmayanlar vergi ödemesin diye düşünülmüştür.
Günümüzde kanunlar önünde eşitlik ilkesi geçerlidir.
B) Vergi Kaçakçılığı
Vergi kanunlarına aykırı davranılarak, vergi borcu doğduğu halde; elde
edilen gelirin kısmen veya tamamen kasti gizlenip, vergisinin az
ödenilmesi veya hiç ödenilmemesi (vergi kaybına yol açılması) anlamına
gelen vergi kaçakçılığı (Öner, E. 1992: 69); ülkemizde uzun yıllardan beri
süregelen enflasyon, işsizlik, bütçe açıkları, adaletsiz gelir dağılımı,
iktisadi istikrarsızlık vs. gibi sorunların da ana kaynağıdır.
“Vergi kaçakçılığının başlıca sebepleri içinde; vergi kanunlarının sık sık
değişmesi, kanun ve vergilerin çokluğu, istisna ve muaflıkların fazlalığı,
vergi türleri ile vergi af kanunlarının sıklığı kanundan doğan sebepleri;
34
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Vergi inceleme ve denetiminin yetersizliği, vergi idarelerinin yetersizliği,
bilgi
işlem
sistemindeki
gecikmeler
ve
otomasyon
ağının
yaygınlaştırılamaması ile mükellefle işbirliğinin yeterince sağlanamaması
da idari sebepleri; Mükellefte vergi bilincinin yerleşmemesi, vergi ödemeye
bakış farklılıkları da ferdi sebepleri oluşturmaktadır” (Öner, E. 1991: 97).
“Vergi kaçırma usullerinin başlıcaları mal alım-satımının veya hizmetin
gizlenmesi, giderlerin şişirilmesi, yeniden değerleme ve amortisman
hileleri, beyanname verilmemesi veya eksik beyanda bulunulması, işe
başlamanın gizlenmesi, haksız olarak götürü usul veya vergi muaflığından
yararlanılması ve belgeler üzerinde hile yapılmasıdır” (Öner, E. 1994: 126).
Mali açıdan kamu gelirlerini azaltan vergi kaçakçılığı; iktisadi yönden kalkınma
ve istikrarı bozup, enflasyonu artırmakta ve firmalar arasında haksız rekabete
sebep olmaktadır. Şöyleki; vergi, kalkınmada temel unsur olan yatırımların
finansmanında da kullanılırken, vergi kaçakçılığının büyük boyutlarda olması
sonucunda, iktisadi kalkınma için gerekli yatırımların çoğunun yapılması
engellenmekte veya bu finansman ihtiyacı mümkün olduğunca, enflasyonist
eğilimli iç ve dış borçlanma veya emisyon gibi araçlarla giderilmeye
çalışılmaktadır.
C) Vergiden Kaçınma
“Kişinin vergi kanunlarına aykırı hareket etmeksizin, vergi doğuran olaya
sebep olmaması suretiyle vergi mükellefiyetinden kurtulmasına vergiden
kaçınma denir” (Orhaner, E. 1992: 155). Diğer bir ifadeyle, üzerine vergi
konulan ürün veya hizmetin vergisini ödememek niyetiyle satın
alınmasından vazgeçilmeye vergiden kaçınma denir. Örneğin, “bir kişinin
vergi kapsamı dışındaki kaynaklardan kazanç ya da irat elde etmesi, vergi
dışı servet unsurlarını edinme çabası, kanun boşluklarından yararlanarak
verginin doğmasına sebep olmaması, yüksek vergi nedeniyle taşıt ya da
konut satın almaması vb. gibi” (Orhaner, E. 1992: 155)
durumlar vergiden
kaçınmadır.
35
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Vergiden kaçınma halinde, bir vergi suçu söz konusu değildir. Ancak
yüksek vergi oranları, kanun boşlukları, muafiyet ve istisnaların yaygın
olarak kullanılması gibi nedenlerle, vergiden kaçınma arttığı zaman, devlet
açısından amaçlanan vergi hasılatı yetersiz kalacak, mali yetersizlik kamu
hizmetlerinin de aksamasına neden olacaktır.
D) Vergi Ödeme Gücü
Verginin iktisadi temeli olan vergi ödeme gücü, “mükellefin kendisini ve/veya
ailesini geçindirebilecek olan gelirin fazlası, artan kısmı” (Erginay, A. 1990: 51)
olarak ifade edilebilir. Bu gücün unsurları “gelir, gider, servet ve şahsi/ailevi durum”
olarak sıralanabilir.
Ayrıca vergi ödeme gücünü, kişilerin elde ettikleri kazanç ve iratlardan adil bir
şekil de vergi alınması olarak ta açıklamak mümkündür. Kamu hizmetleri tüm
topluma yönelik olduğundan, vergi ödeme gücünü kamu hizmetlerinin karşılığı
olarak belirtmek yanlış olacaktır (Erginay, A. 1990: 53). Çünkü vergi bir ödevdir.
Şartları taşıyan herkesin mali güce sahip olduğunda ödemekle mükellef olduğu bir
yükümlülüktür.
i) Vergi ödeme gücünde adaletin ölçütleri; Devletin vergi almasında nasıl
olursa olsun alınsın mantığı yerine, adil vergi alınması daha tutarlı olduğu
için, Vergi ödeme gücünde adaletin sağlanması noktasında üç kuram söz
konusudur. Bunlar Geçim İndirimi, Ayırma Kuramı (Emek Nazariyesi) ve
Artan Oranlar Usulüdür ((Erginay, A. 1990: 54-76);
(a) Geçim İndirimi
Vergi ödeme gücü olmayan insanlardan vergi alınmaması, ya da
çok düşük oranlarda vergi alınmasını ifade eden bu sistemde; ailevi durum
dikkate alınarak indirim yapılabildiği gibi, ailevi duruma bakılmaksızın
belirli gelirlerin istisna edilmesi de söz konusudur. 1987 yılında
Türkiye’de bu uygulama kaldırılmıştır.
36
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
(i) Geçim indirimini savunanların düşünceleri
1.
Ödeme Gücü olmaması:
olmayacak
kadar
az
olan
Ödeme gücü az veya hiç
insanlardan
vergi
almak
haksızlıktır.
2.
Dolaylı Vergileri Düşük Gelirliler Daha Çok Ödemektedir:
Düşük gelirli insanların tüketim eğilimi yüksektir, hala
doymamış ihtiyaçları vardır ve en çok tüketen bunlar
oldukları için en çok bu vergiye bu kesim maruz kalır.
Dolaylı vergiler ise acımasız şekilde tersine artan oranlı
vergilerden olduğuna göre, bu haksızlığı önlemek için bu
kişilerin gelir vergilerinden daha az vergi alınmasını
savunmuşlardır.
3.
Tahsilat Masrafları Artar: Tahsil masrafı vergiyi geçtiği
için düşük gelirlilerden vergi alınmasın denilmiştir (Erginay,
A. 1990: 58). Ancak bu savunma vergi adaletiyle pek uyumlu
olmayıp, ileride daha az masrafı gerektiren tahsilat
yöntemleri bu savunmayı geçersiz kılacaktır.
(ii) Geçim indiriminin aleyhinde olanların görüşleri
1.
Verginin Verimi Azalır (Erginay, A. 1990: 58): Devlet
önemli miktarda gelir kaynaklarından, düşük gelirli insanlar
kitle olarak fazla olduğu ve bunlardan vergi alınmadığı için,
mahrum olacaktır.
2.
Geçim indirimi rakamları keyfidir: Rakamlar düşük
olduğu ve gerçekçi olmadığı için kaldırılsın denilmiştir.
Çözüm sistemi kaldırmak yerine, rakamları günün şartlarına
uygun seviyeye yükseltmek olmalıdır.
3.
Oy hakkı olmaması: düşük gelirliler vergi vermeyecekse
oy da vermesinler denilmiştir (Erginay, A. 1990: 59). Oysa
bunlar birbirinden farklı iki durum olup, oy vermek
demokratik bir hak, vergi ödemek ise bir ödevdir. Ayrıca
düşük gelirli kesim zaten dolaylı vergileri ödemektedirler.
Hiç vergi vermedikleri görüşü geçersizdir.
37
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
(b) Ayırma Kuramı (Emek nazariyesi)
Emek gelirlerinin (iş gelirlerinin, maaş ve ücretlerin), sermaye
gelirlerine göre daha düşük oranda vergilendirilmesini ifade eder.
Genelde indirim yapılması şeklinde uygulanır. Emek gelirleri
kazanç ile (fikirsel, zihinsel ve fiziksel belirli bir zahmet sonucu
elde edilen getiri) ilgili; sermaye gelirlerinin büyük çoğunluğu ise
irat (zahmetsiz elde edilen getiri, menkul ve gayrimenkullerin
kiralanması sonucu elde edilen getiri) sınıfına girer. Emek gelirleri
zor şartlarda elde edildiği için sermaye gelirlerine göre daha düşük
miktarlarda vergilendirilmelidir. Ülkemizde uygulanmaktadır.
(i) Ayırma kuramını savunanların düşünceleri
1.
Kazanma (elde etme) Şartları: Emek gelirlerinin elde
edilmesi daha zor olduğu için, hastalık, yaşlılık vs. gibi
durumlarda kesintiye uğraması söz konusu olduğu için,
emek geliri olanlar daha düşük oranda vergilendirilsin
denilmiştir.
2.
Kaçakçılık:
Ücret-maaş
yani
emek
gelirlerinin
dışındaki gelirlerde kaçakçılık had safhadadır. Bu
yüzden adaletin sağlanabilmesinde emek gelirleri daha
az vergilendirilsin (Erginay, A. 1990: 63) denilmiştir.
3.
Para, Parayı Çeker yaklaşımı: Sermaye gelirleri
aracılığıyla gelir kazanma imkanı daha yüksek olup,
genelde tasarruf edilemeyen emek gelirleri düşük
oranda vergilendirilsin denilmiştir.
4.
Marjinal Fayda: Kişilerin sahip oldukları iktisadi
varlığın
en
son
birimine
verdikleri
önemdir.
Zenginlerde çok düşük, fakirlerde çok yüksektir. Düşük
gelirlilerin harcama yaparken daha dikkatli olması, en
iyi alternatiflerin düşünülmesi gereklidir. Dolayısıyla
az geliri olanların daha az oranda vergilendirilmesi
adalete uygun olacaktır.
38
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
(ii)
Ayırma kuramını yerenlerin düşünceleri
1.
İşçi sigortaları ve Sendikalar Söz Konusudur: Emek
gelirleri güçsüz, yetersiz denilse de, işsizlik sigortası ve
Devleti istediği zaman yönlendirebilecek sendikalar
varlığına işaret edilmiştir. Bu sistem gelişmiş ülkelerde
daha uygun durumdadır. Gelişmekte olan ülkelerde ise
çok zordur. Çünkü sendikalar ismen vardır ve lokavt
riski de söz konusudur.
2.
Kamulaştırma - Devletleştirme Politikası: Devlet başı
sıkışınca zenginlere başvurup, hemen kamulaştırma
yoluna gitmektedir. Dolayısıyla sermaye geliri sahipleri
de risk altındadır denilmiştir. Oysa son yıllarda
kamulaştırma
yerine,
özelleştirme
yaygın
olarak
yapılmaktadır. Enflasyon, deflasyon gibi istikrarsızlık
hallerinde sermaye gelirleri azalsa da, emek gelirlileri –
sabit gelirliler enflasyonda en çok zarar gören kesimdir.
3.
Artan Oranlar Usulü: Çok kazanandan çok, az
kazanandan az vergi alınması anlamına gelen
artan
oranlar usulü var olduğu için, emek nazariyesine gerek
yok denilmiştir. Eğer adil vergi alınması amaç ise, artan
oranlar usulüne karşı çıkılması ve ayırma kuramının
uygulanmaması mantığı tutarlı değildir.
4.
Marjinal Fayda Zenginler İçin de Geçerlidir: Zengin
cimriler ve fakir cömertler de var denilmiş (Erginay, A.
1990: 64), zenginlerin bir kısmının da parayı çekinerek
harcadığı ileri sürülmüştür. Ancak zengin cimri durumu
genel olarak istisnai durumdur. Harcama yaparken eli,
yüreği titreyen emek geliri sahipleri, düşük gelirlilerdir.
39
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
(c) Artan Oranlar Usulü
Artan oranlılık, az kazanandan az, çok kazanandan çok vergi
alınmasını savunan bir sistemdir (Pehlivan, O. 2014: 156). Türkiye’de
artan oranlar usulü uygulanmaktadır. Bu usulde geliri çok olanlardan
daha yüksek oranlarda, geliri az olanlardan ise düşük oranlarda vergileme
yapılarak adaletli olunmaya çalışılmaktadır. Gelir vergisinde vergi
tarifeleri
kullanılıp,
her
gelir
seviyesi
farklı
vergi
oranlarıyla
değerlendirilmektedir.
(i)
Artan oranlar usulünü savunanların düşünceleri:
1.
Marjinal Fayda: Buna göre mal ve eşyanın değeri, insanların
kendi ihtiyaç dereceleri içinde, bu mal ve eşyanın son
parçasına atfettikleri fayda ile ölçülür. Bu bakımdan insanların
servet ve gelirleri ne kadar artarsa bunların son parçalarına
atfedilen değer o kadar azalır. “Eşit fedakarlık için, gelirleri
fazla olandan daha yüksek oranda vergi almak gerekir”
(Erginay, A. 1990: 75).
2.
Para, Parayı Çeker Yaklaşımı: “Sermaye sahipleri veya
zenginlerden, bugünkü iktisat düzeni içinde, fakirlere oranla
daha yüksek oranlı vergi alınması gerektiği ileri sürülmüştür
Çünkü sermaye sahiplerinin, böyle olmayanlara göre daha
çok kazanç sağlayabilecekleri bir gerçektir. Şu halde, vergi
adaleti geliri çok olanlardan daha fazla oranda vergi
alınmasını gerektirir” (Erginay, A. 1990: 75)..
3.
Devletin Sağlam Finansman Kaynak İhtiyacı: “Zamanımız
devletleri sosyal ve ekonomik amaçlar dolayısıyla, geniş mali
kaynaklara ihtiyaç duymaktadırlar ve artan oranlı vergiler
yüksek matrahlara yüksek oranlar uygulayarak geniş gelir
sağlama olanağını vermektedirler. Esasen verim, vergilerin en
önemli niteliklerinden biridir” (Erginay, A. 1990: 75). Bu
noktada artan oranların uygulanması düşüncesi adalet
açısından ziyade, devletin güvenilir gelir elde etmesi
bakımından önem arz etmektedir. O gelirlerin az gelirlilere
yönelik kullanımı gelir dağılımı ve adalet noktalarında olumlu
olmaktadır.
40
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
4.
Dolaylı Vergilerin Daha Çok Ödenmesi: “Geliri az olanlar,
tersine artan oranlı olan dolaylı vergileri, geliri çok olanlara
göre daha fazla oranda ödedikleri için hiç olmazsa dolaysız
vergilerde
artan
oranlar
kullanılarak,
bu
haksızlığın
giderilmesi uygun düşer” (Erginay, A. 1990: 75)..
(ii ) Artan oranlar usulünü yerenlerin düşünceleri
1.
Yatırım ve Tasarruflar Olumsuz Etkilenir: “Artan oranlı
vergiler tasarrufa engel olur. Tasarruflar genel olarak
yatırımda kullanılacakları için, tasarrufun azlığı yatırımın ve
dolayısıyla üretimin azalmasına sebep olacaktır. Böylece
artan oranlı vergilerin, üretimi baltalayacağı, yeni yüksek
gelirlerinde meydana gelmesine engel olacağı” (Erginay, A.
1990: 75)
ileri sürülmüştür. Bu görüş, ancak devletin
kalkınma, yatırım ve ihracat için teşvik vermemesi halinde
geçerli olabilir.
2.
Vergi Kaçakçılığı: Yüksek gelirlilerden artan oranda vergi
alınmasının
vergi
kaçakçılığını
teşvik
edeceği
ileri
sürülmüştür. Kanuni açıdan suç olan vergi kaçakçılığı vergi
ahlakının kalkmasına yol açar. Yüksek gelirin artan oranlı
vergiye
tabi
tutulması,
düşük
gelirin
yüksek
oranlı
vergilemeye tabi tutulmasına göre daha adildir. Dürüstlük
vergi
ödevini,
kaçakçılığı
düşünmeden,
hakkıyla
yapabilmektir.
3. Kamulaştırma – Devletleştirme Politikası: Devlet zorda
olunca genelde zenginlere gitmekte, kamulaştırma politikasını
uygulamaktadır. Dolayısıyla sermaye geliri sahipleri risk
altında olup, ayrıca artan oranlar usulünün uygulanması bu
kesime haksızlık anlamına gelecektir denilmiştir. Günümüzde
özelleştirme
politikasının
daha
yaygın
olduğu
unutulmamalıdır.
Sonuç olarak, adaletin sağlanmasında, her üç kuramı savunanların
düşünceleri, yerenlere göre daha gerçekçi olduğu için mutlaka üç usulde
uygulanmalıdır.
41
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
E) Vergi Yansıması
Verginin yansıması (in'ikası), vergi yükünün nihai olarak kanuni mükellefle fiili
mükelleften hangisi üzerinde kaldığını ortaya koyan bir olaydır. Diğer bir deyişle, vergiyi
ödeyen
kişinin
(kanuni
mükellefin),
vergiden
rahatsızlık
duyarak,
birtakım
mekanizmalarla (fiyat mekanizması vs.) söz konusu vergiyi başkalarına (fiili
mükelleflere, vergi taşıyıcılarına) devretmesine yansıma denilmektedir.
a)
Yansımanın Aşamaları; Yansımada dört aşama söz konusudur;
1.
ödeme; verginin kanuni mükellefi tarafından ilgili vergi
dairesine ödenmiş olması,
2.
vurgu - psikolojik baskı; ödenen verginin kanuni mükellef
üzerinde olumsuz bir baskı veya rahatsızlık yapması,
3.
aktarma; rahatsızlık duyan mükellefin ödemiş olduğu vergiyi
genelde fiyat mekanizması yoluyla bir başkasına aktarabilmesi,
4.
b)
yerleşme ;verginin yansıtılan nihai kişi üzerinde kalması.
Yansımanın Çeşitleri;
1.
ileriye doğru yansıma; Eğer yansıma tüketiciye doğru fiyatları
artırmak ve fiyatın içine gizlemek yoluyla yapılıyorsa buna
ileriye doğru yansıma denir.
2.
geriye doğru yansıma; Buna karşılık yansıma üreticiye doğru,
yani işçilik ücretleri ve hammadde fiyatlarına aktarılmak yoluyla
yapılıyorsa buna da geriye doğru yansıma denir.
3.
tek dereceli yansıma; Yansıma tek kişi üzerinde gerçekleşiyorsa
tek dereceli yansıma denir.
4.
çok dereceli yansıma; Birden çok kişi üzerinde yansıma
gerçekleşiyorsa buna çok dereceli yansıma, diğer bir ifadeyle
verginin yayılması denir.
5.
verginin amortismanı, Vergili malın satışa konu edilmesi
durumunda vergi yükünün satıcıda kalması haline verginin
amortismanı denir.
6.
verginin sermayeleştirilmesi (kapitalizasyonu); vergili
malın
vergisinin
kaldırılarak
sermaye
değerinin
arttrılmasına verginin sermayeleştirilmesi (kapitalizasyonu)
adı verilmektedir.
42
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
c)
Yansımanın Şartları;
1.
Vergi yansıması talep esnekliğiyle ters orantılıdır; Talep
esnekliği yüksekse yansıma zor; esneklik katıysa, sıfırsa
yansıma kolaydır.
2.
Vergi yansıması arz esnekliğiyle doğru orantılıdır; Arzda
esneklik yüksekse yansıma kolay, esneklik katıysa yansıma
zordur.
3.
Piyasa türlerine göre farklı yansımalar ortaya çıkar; Hangi
piyasa türü olursa olsun güçlü olan taraf yansıtır, zayıf olan
taraf yansıtılır. Tek satıcı ve çok alıcının olduğu durumlarda
ileriye doğru yansıma kolaydır. Tek alıcı ve çok satıcının
olduğu durumlarda ise geriye doğru yansıma kolaydır.
4.
Konjonktürel dönemlerde farklı yansımalar söz konusudur;
Talebin canlılık dönemlerinde fiyatlar sürekli arttığı için ve
mala olan talep süreklilik gösterdiği için ileriye doğru
yansıma çok kolayken; talebin düşüş olduğu, iktisadi
hayatın yavaşladığı, fiyatların düşme eğiliminde olduğu
dönemlerde
geriye
doğru
yansıma
daha
kolay
gerçekleşmektedir.
Verginin türü ve mahiyeti (vergi oranının yüksekliği, verginin
geniş veya dar kapsamlı olması, dolaylı veya dolaysız olması),
maliyet şartları (sabit maliyet şartları, artan maliyet şartları, azalan
maliyet şartları), içinde faaliyet gösterilen piyasanın farklılığı (tam
rekabet piyasası, monopollü rekabet, oligopol, monopol vs.),
konjonktür dönemleri (kriz, refah, savaş ve ara dönemler), arz ve
talep esneklikleri yansımanın derecesini etkilemektedir.
Yüksek enflasyon hızı ile yüksek vergi yükünün mükellefe eş anlı yansımasına
“taksflasyon” denir
(Öztürk, N. 2013: 137)
43
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
BEŞİNCİ BÖLÜM
KAMU HARCAMALARI
17) Kamu harcaması: kamu hizmetlerini gerçekleştirirken ortaya çıkan
harcamalardır. Tanımsal olarak ikiye ayrılmaktadır;
a.
Dar anlamda kamu harcamaları: merkezi ve mahalli idarelerin
yaptıkları harcamalardır.
b.
Geniş anlamda kamu harcamaları: merkezi ve mahalli idarelerin
harcamalarına ilaveten, sosyal güvenlik katkı payları, vergi harcamaları,,
KİT harcamaları, iktisadi, mali, sosyal transferler ile bağış ve yardımlar
vs. toplamını ifade etmektedir.
18) Kamu harcamalarının İktisadi Boyutu ve Tercih Sorunu
A) Amaç; kamu giderleri kamu hizmetlerine yönelik yapılırken, özel giderler ferdi
arz ve talebe dayalı özel ihtiyaçlar için kullanılması,
B) Öncelik; kamu giderlerinin, kamu hizmeti ön planda olduğu ve hizmetle birlikte
ortaya çıktığı için kamu gelirlerinden öncelikli olması, özel kesimde ise gelirlerin
giderlerden öncelikli olması, gelire göre harcama yapılması,
C) Genişlik; gelişmiş ülkelerin harcamalarının orta ve küçük ölçekli yüzlerce şirket
ve işletmeden büyük olması; dev holding , kartel ve tröstlerin harcamalarının da
küçük ülkelerden daha büyük olması,
D) Finansman; özel iktisatta finansmanın şahsi gelirler ile yapılması, kamu
kesiminde genellikle cebri finansman yöntemlerinin kullanılması,
E) Seçmen memnuniyeti; iktidarın harcamaların belirli bir kısmını kendi
seçmenlerine yönelik yapması. İktidarların tümünde yüzde payları değişmekle
birlikte kısmı olarak gerçeklik payı söz konusudur.
F) Marjinal fayda; kamu marjinal faydası ile özel marjinal faydanın mukayese
edilerek
faydası yüksek olan kesimin harcamalarda tercih edilmesi Ancak
faydası ölçülen ve ölçülemeyen iki kesimin sağlıklı mukayesesi yapılamaz.
G) Verimlilik tercihi; kısa vadede milli geliri artıran harcamaların verimli,
uzun vadeli olanların ise verimsiz kabul edilip, tercihin verimli olanlara
olması. Burada sadece ekonomik açıdan olay değerlendirilmekte; topluma
zararlı olan, saglık açısından, psikolojik açıdan, sosyal açıdan toplumu
44
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
olumsuz etkileyen durumlar göz ardı edilmektedir. Örneğin İçki
fabrikaları, sigara fabrikaları vs. üretim noktasında gelire katkı
sağlamakta, ancak sağlık noktasında yaptığı zarar tartışılamayacak kadar
büyük olmaktadır. Beşeri yatırım uzun vadeli olup verimsiz düşünülse de,
insan eğitimine yapılan harcamaların aslında en önemli verim sağlayan
harcamalar olduğu unutulmamalıdır.
H) Mukayeseli sosyal fayda; kamu kesiminin kendi alt sektörleri ve kamu hizmetleri
arasında faydaların mukayesesi ve tercih yapılması. Hangi hizmetlere öncelik
verileceği, toplumun beklentileri, siyasilerin kendi tercihlerinin ön planda olması
vs. sağlıklı değerlendirmeleri güçleştirmektedir.
Kamu harcamalarının çeşitli temel makro hedefler için (iktisadi istikrarın sağlanması,
iktisadi kalkınmanın gerçekleşmesi, adil gelir dağılımının sağlanması, dış ticaret
dengesi, istihdam artışı, işsizliğin azaltılması vs.) etkili bir politika olarak kullanılması
iktisadi yönünü gösterirken;
giderler kamu hizmetlerine bağlı olup, hizmetlerin onaylanması bütçe aracılığıyla
yasama organınca yapıldığı için, bu durum aynı zamanda giderlerin de onayını
gerektirmekte ve hizmet – gider işlemleri yasama organının siyasi güç ve yönünü
göstermektedir.
19)
Kamu Harcamalarının Artışı
Yıllar itibariyle kamu harcamalarında sürekli artışların ortaya
çıktığı, bu artışların bir kısmının nominal (görünüşte) olduğu, bir kısmının
ise reel (gerçek) nitelikte olduğu kabul edilmektedir.
Harcama artış
kanunu adı altında çeşitli yazarlarca görüşler olup, en önemlisi alman
maliyeci Adolph Wagner’e aittir.
A) Kamu harcamalarında artış nedenleri: Harcamalarda gerçek ve
görünüşte artış nedenlerinin özünde “kamu hizmetinde bir artış olup
olmaması” yatmaktadır. Dolayısıyla yapılan harcama karşılığında
hizmette bir artış oluyorsa bu reel artış nedeni, harcama artışına
rağmen hizmette artış olmuyorsa bu da nominal artış nedeni
olmaktadır.
45
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
i) Kamu harcamalarının görünüşte artış nedenleri;
(1) Para değerinin düşmesi: fiyat artışlarından dolayı paranın değer
kaybetmesi aynı hizmet için daha fazla harcamaya yol açmaktadır.
Bir buzdolabı geçen yıl 1.000 TL iken, aynı buzdolabı bu yıl 1.250
TL’ya alınıyorsa, hizmet aynı ama harcama 250 TL artmıştır. Bu
görünürde artıştır.
(2) Bütçelerde yazılış tekniğinin değişmesi: önceden safi bütçe usulü
(gider ve gelirlerin birbirine mahsup edilip net değerin yazılması)
söz konusuydu. Şimdi gayri safi bütçe usulü (gelir ve giderin
mahsup
olmaksızın
olduğu
gibi
bütçeye
kaydedilmesi)
uygulanmaktadır. 50 TL gelir, 100 TL gider varsa ilk usulde
bütçede (100-50=) 50 TL yazılmaktaydı. Son usulde ise mahsup
olmadan 100 TL gider yazılmaktadır. Dolayısıyla hizmet aynı, ama
harcama kalemi görünürde artmış olmaktadır.
(3) Kamu hizmetlerinin parasallaştırılması: önceden bir kısım kamu
hizmetleri ayın karşılığı ve bütçe dışında yapılırken, sonrasında bu
hizmetler bütçeye dahil edilmiş ve para karşılığı yapılmaya
başlanmıştır.
Hizmet
değişmemiş,
harcamalar
ise
nominal
artmıştır.
(4) Savaşların yüzölçümü ve nüfus üzerindeki etkileri: savaşlara
bağlı olarak diğer ülkeye katılan yerlerde önceki hizmetler artış
olmadan sürdürülmekte, karşılığında harcama yapılmaktadır, hatta
aynı hizmetlerin verilmesi yerine genelde esaret bölgelerinde
hizmetlerde düşüşler söz konusu olmaktadır.
ii) Kamu harcamalarının gerçek artış nedenleri;
(1) Teknolojik gelişmeler:
teknolojik alanda ortaya çıkan sürekli
yenilikler, hizmetin niteliğindeki artışlar, kaliteli hizmetlerin her
geçen gün çoğalması beraberinde harcamalarda da artışa yol
açmaktadır ki, bu gerçek artış sebebidir. Bilgisayar, televizyon, cep
telefonu alanındaki gelişmeler örnek gösterilebilir.
46
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
(2) Devletin iktisadi, sosyal ve kültürel alanlarda giderek artan bir
önemde aktifleşmesi: klasiklerin devlete bakışı (jandarma devleti,
küçük etkisiz devlet, beceriksiz tüketici devlet, ekonomiye
müdahale ettirilmeyen devlet vs.) yerine günümüzde aktif devlet
yaklaşımı, sosyal refah devleti, müdahaleci devlet, ekonomik,
sosyal ve kültürel hayata her yönüyle katılan devletin sunduğu
kollektif nitelikli, sosyal faydası yüksek hizmetler sürekli
artmaktadır. Bu hizmetlerde artış anlamında olup, karşılığında
harcama artışı gerçek artış sebebidir.
(3) Savunma harcamaları: savunma hizmetlerinde en son modern
araçların temini, ülke güvenliği için ortaya çıkan sürekli yenilikler,
en güvenilir savunma donanımı için yapılan araştırma – geliştirme
faaliyetleri vs. beraberinde savunma harcamalarında da artışa yol
açmakta olup, bu gerçek artış sebebidir.
(4) Nüfus artışı: her yeni doğan bir bebek için sağlık, yiyecek, içecek,
giyim, eğitim vs. yeni bir takım hizmetler söz konusu olduğu için,
bu artan hizmetlerin karşılığında ortaya çıkan harcamalar gerçek
artış sebebi olmaktadır.
20) Kamu harcamalarının tasnifi
Bu konuda yoğun bir çeşitlilik söz konusu olup; fonksiyonel, idari, organik,
bilimsel, faydalanma derecesi, zorunluluk, genişlik, finansman, kurumsal,
ekonomik durum, verimlilik vs. açılarından yorumlandığı görülmektedir (Erginay,
A. 1990: 147-155; Orhaner, E. 1992: 90-97; Edizdoğan, N. 2007: 77-102; Pehlivan, O. 2014: 7880; Ay, H. 2014: 121-132; Bilici, N. ve A. Bilici 2011: 47-53);
A)
İdari tasnif: kamu kurum ve kuruluşlarındaki örgüt yapısına göre gider
ayrımıdır; cumhurbaşkanlığı harcamaları, başbakanlık harcamaları,
bakanlık harcamaları vs.
B) İlmi tasnif: reel – transfer, cari – yatırım ve verimli –verimsiz olmak
üzere üç gruba ayrılmaktadır;
47
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
(1) Reel harcama – transfer harcaması ayrımı: yapılan harcama
karşılığında bir getiri, bir karşılık veya bir üretim faktörü satın alınıyorsa
buna “reel harcama”; yapılan harcama karşılıksız ise, herhangi bir
getirisi yoksa buna da “transfer harcaması” denilmektedir. Ülkemizde
transfer harcamaları “sosyal transferler”, ”mali transferler”, “iktisadi
transferler” ve “borç faiz ödemeleri” olarak dörde ayrılmaktadır.
(2) Cari harcama – yatırım harcaması ayrımı: yapılan harcama tüketime
yönelik ve bir yıl ya da daha
kısa süreli ise bu harcamaya “cari
harcama”; yapılan harcama üretime yönelik ve bir yıldan daha uzun
süreli oluyorsa bu da “yatırım harcaması”dır.
(3) Verimli harcama- verimsiz harcama ayrımı: yapılan harcamalar
kısa vadede milli geliri artırıyorsa “verimli harcama”,
herhangi
bir
katkı
yapılmıyorsa
“verimsiz
kısa sürede
harcama”
olarak
görülmektedir. Bu ayrımda daha önce de açıklandığı üzere; sadece
iktisadi açıdan olayın değerlendirildiği; topluma zararlı olan, sağlık
açısından, psikolojik açıdan, sosyal açıdan toplumu olumsuz etkileyen
durumların göz ardı edildiği ortaya çıkmaktadır. Örneğin İçki fabrikaları,
sigara fabrikaları harcamaları verimli olarak düşülmekte, eğitim
harcamaları, beşeri yatırım ise uzun vadeli olup kısa vadede milli gelire
katkı olmadığı için verimsiz olduğu ileri sürülmektedir.
C) Fonksiyonel tasnif: hizmete göre tasnif olup, harcamaların idari ve siyasi
organlara göre değil, kamu hizmetlerine göre belirlenmesini ifade eder. Bu
tasnifin amacı “bütün kamu hizmetlerinin maliyetini ortaya çıkarıp,
mukayeseler yapmak suretiyle kamu hizmetlerinin daha kaliteli, daha verimli
olmasını sağlamaktır” (Erginay, A. 1990:151).
Eğitim hizmeti harcamaları, konut hizmeti harcamaları, sağlık hizmeti
harcamaları, ulaşım hizmeti harcamaları, güvenlik hizmeti harcamaları vs.
gibi tasnif fonksiyonel dağılımı göstermektedir.
Türkiye’de harcamalar 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu ile yeniden düzenlenmiş olup, analitik bütçe kod sistemine göre
hazırlanmaktadır.
Bu
kod
sisteminin
sınıflandırmaları:
Kurumsal
sınıflandırma, Ekonomik sınıflandırma, Fonksiyonel sınıflandırma ve
Finansman tipi sınıflandırma olarak dörde ayrılmaktadır.
48
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
YEDİNCİ BÖLÜM
KAMU BORÇLARI
21)
Kamu Borçları: devletin geri ödemek üzere belirli faiz karşılığında almış
olduğu paralara denir. Borç aynı zamanda bütçe ve maliye politikası
araçlarından biridir. Çeşitli temel makro hedefler için (iktisadi istikrarın
sağlanması – enflasyonla mücadele, deflasyonla mücadele, staglasyon ve
slamflasyonla mücadele-, iktisadi kalkınmanın gerçekleşmesi, adil gelir
dağılımının sağlanması – düşük gelirlilerin refah düzeyinin artırılması, dış
ticaret dengesi, istihdam artışı, işsizliğin azaltılması vs.) kullanılan bir
politikadır.
22)
Kamu borçlarının tasnifi
A) Vadelerine göre tasnif:
1.
Kısa vadeli borçlar: bir yıldan kısa süreli borçlardır. Bunlara
dalgalı borçlar da denilir (Erol, A. 1992: 34). Merkez Bankası
avansları ve Hazine bonoları vs. Para piyasasından alınan
borçlardır
2.
Orta vadeli borçlar: süresi bir yıl ile beş yıl arasında olan
borçlardır
3.
Uzun vadeli borçlar: süresi beş yıldan daha uzun olan
borçlardır. Genelde sermaye piyasasından alınan borçlardır
(tahvil). Günümüzde orta vadeli borç türü önemini yitirmiş olup,
kısa ve uzun süreli ayırımı (bir yıldan kısa olanlara “kısa
vadeli”, bir yıl ve/veya daha uzun süreli olan borçlara da “uzun
vadeli” denilmektedir).
B)
Kaynaklarına göre tasnif:
bu ayrımda borcun iç ya da dış borç olmasıyla ilgili iki kriter
“tabiiyet kriteri” ve “piyasa kriteri” (Kamalak, M. 1985: 21) dikkate
alınmaktadır. Devletin kendi vatandaşlarından borçlanması
halinde iç borcu, yabancılardan borçlanması halinde dış borcu
ifade eden tabiiyet kriteri”; borç alınan paranın milli para
cinsinden olması halinde iç borcu, yabancı para cinsinden
olması halinde ise dış borcu açıklayan piyasa kriteri”dir.
1.
İç borçlar: ülke içinde tasarruf sahiplerden, merkez
Bankasından, bankalardan, parafiskal gelir elde eden kurum ve
kuruluşlardan alınır.
49
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
2.
C)
Dış borçlar: diğer ülkelerden, çok uluslu kurumlardan - IMF –
Dünya Bankası – Bölgesel Kalkınma Bankaları, uluslar arası
piyasalardan vs. alınmaktadır.
Dış borçlara genelde “tasarruf açığı, ödemeler dengesi açığı ve
eski borçların ödenmesi” (Kamalak, M. 1985: 24) gibi sebeplerle
başvurulmaktadır.
Dış borç alındığında milli para arzını etkilemekte, artışa yol
açmakta ve iktisadi faaliyetlerin genişlemesine sebep
olmaktadır. Geri ödendiğinde ise para arzının azalmasına –
döviz stoğunun düşmesine ve iktisadi faaliyetlerde daralmaya
yol açmaktadır.
Vasıflarına göre tasnif
1.
Cebri borçlar: borç verenlerin kendi rızaları aranmaksızın birtakım
unsurlarla (vatanseverlik baskısı, borç vermeyenlerin devletini
sevmediğine dair psikolojik, duygusal baskılar ya da kanuni baskılar
vs.) borç vermesidir. Genelde cebri borçlarda faiz geri ödemesi olur,
anapara ödenmesi aksayabilir.
2.
Gönüllü borçlar (ihtiyari -isteğe bağlı borçlar): borç verenlerin
herhangi bir baskı olmadan kendi rızalarıyla tercihlerine göre
istedikleri kişi veya kuruluşlara borç vermesidir. Günümüzdeki en
yaygın borç çeşididir.
D) Kamu borcunun kısa tarihi
Osmanlı İmparatorluğu döneminde ilk borçlanma 1854 yılında Kırım
Savaşı nedeniyle olmuş, imparatorluktan kalan son borç 1954 yılında
ödenmiştir. “Cumhuriyet döneminin ilk yıllarında borçlanmaya gerek
duyulmamış, 1930 yılında dış borca, 1933 yılında da iç borca
başvurulmuştur” (Erginay, A. 1990: 224). Sürekli artan oranlarda iç ve dış
borca gidilmiş, yıllar itibariyle faiz yükü önemli boyutlara ulaşmıştır. Son
dönemlerde borç anapara ve faiz ödemelerinde önemli gelişmeler
kaydedilmiş olup; devlet borçlarının yönetimi (borç idaresi) Merkez bankası
aracılığıyla Hazine Müsteşarlığı tarafından yürütülmektedir.
Klasikler borçlanmaya şiddetle karşı çıkmışlardır. "Kamu borcunun
sermaye birikimini önlediğini, milli sermayeyi aşındırdığını, verginin borca
tercih edilmesi gerektiğini, borç yükünün gelecek nesillere yansıtıldığını, özel
borçla bir farkının olmadığını, iç ve dış borç ayrımına gerek olmadığını”
(Kamalak, M. 1985: 54) ileri sürmüşlerdir
50
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Keynesyenler ise “borcun olağan bir araç olduğunu, sermaye
birikimini ancak vergiler kadar bozabildiğini, mevcut sermayeyi
aşındırıp yok ettiği şeklinde görüşün yanlış olduğunu, özel borçtan
farklı olduğunu, iç ve dış borç ayrımının gerekli olduğunu, borç
yükünü gelecek nesiller değil, borçlanan neslin çektiğini” (Kamalak, M.
1985: 55) savunmaktadır.
E) Kamu borçlarının sakıncaları
Borçlanmanın sakıncalarını dört başlıkta görmek mümkündür
(Kamalak,
M. 1985: 85-95);
1.
2.
3.
4.
Kamu borçları siyasi iktidarların iktisadi ve mali yetkilerini
sınırlandırır; mali, iktisadi ve siyasi tehlike durumlarının ortaya
çıkması.
Kamu borçları ülkenin üretim kapasitesini düşürebilir; vergi
yerine alınan kamu borçları, özel harcamaları artırarak sermaye
birikimini yavaşlatabilir. –borcun gelir ve servet etkisi.
Kamu borçları enflasyonisttir; Merkez Bankasından borçlanma
enflasyonisttir, bankalardan borçlanma kaynakları veriş şekline
göre enflasyonist veya anti enflasyonisttir – kaydi para
mekanizması ve dışlama etkisi (crowding out), parafiskal gelir
sağlayan kuruluşlardan borçlanma anti enflasyonisttir, kişilerden
borçlanmanın gelir ve servet etkisi, enflasyonist baskısı vardır.
Kamu borçları milli gelir dağılımını daha da bozabilir; tahvil
sahiplerine faiz verilmesi, yüksek gelir sahiplerinin daha da
zenginleşmeleri gelir dağılımını olumsuz etkiler.
Refinansman; süresi dolan bir borç ödendikten sonra, aynı miktarda
kredinin yeniden açılmasıdır.
Moratoryum; devletin alacaklı devletlere karşı borçlarını ödemekte acze
düşmesini, yani bir anlamda iflas ettiğini ilan etmesidir.
Konversiyon; yüksek faizli bir borcun daha düşük faizli bir borçla
değiştirilmesidir.
Konsolidasyon (tahkim); devlet borçlanması ile ilgili olarak, kısa süreli
borçların uzun süreli borç şekline dönüştürülmesidir.
51
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
YEDİNCİ BÖLÜM
KAMU BÜTÇESİ
23)
Bütçe: Yasama organının yürütme organına, belirli bir dönemdeki
(önümüzdeki bir yıl için) gelirleri toplamasına ve giderleri yapmasına yetki
ve izin verilen, gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin
hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgeyi ifade
eder.
Bütçe yürütme organını bağlayıcı özellik taşırken ve geleceğe ait gelir gider
tahminlerini gösterirken, kalkınma planları yol gösterici özelliktedir ve uzun
vadelidir. Bilanço ise işletmelerin geçmişe ait mali durumunu (varlık ve
kaynaklarını) o an itibariyle gösteren bir tablodur.
A) Bütçe Hakkı: Yasama organının yürütme organına, belirli bir
dönemdeki (önümüzdeki bir yıl için) gelirleri toplamasına ve giderleri
yapmasına yetki ve izin vermesi, sonra da denetlemesi hakkıdır.
Bütçe hakkının aşamaları:
a. Önce gelirlerin onaylanması
b. Sonra giderlerin onaylanması
c. Gelir ve giderlerin bir yıllık süre için yapılması
24)
Bütçenin fonksiyonları
A) Hukuki fonksiyonu: bütçenin yürütme organınca hazırlanıp, yasama
organında görüşülmesi ve onaylanması, dolayısıyla yürütme organını
bağlayıcı bir tasarruf olması anlamındadır. Türkiye’de mükemmel
işleyen bir fonksiyondur.
B) Siyasi fonksiyonu: yasama organının bütçe hakkını kullanmasıdır.
Kabul ve/veya red hakkının TBMM de olmasını ifade eder. Türkiye’de
mükemmel işleyen bir fonksiyondur.
C) Mali fonksiyonu: bütçenin gelir ve giderlerinin birbirine eşit olmasını,
mali dengeyi ifade eder. Klasiklerin temel felsefesi olan bu fonksiyon
günümüzde bütçe politikası araçlarından biri olarak kullanılmaktadır.
Türkiye’de yeterince işletilememektedir.
D) İktisadi fonksiyonu: bütçenin bir politika olarak çeşitli temel makro
hedeflerde (iktisadi istikrarın sağlanması, iktisadi kalkınmanın devamlı
ve istikrarlı gerçekleşmesi, adil gelir dağılımının sağlanması, dış ticaret
dengesinin temini, istihdam artışı, işsizliğin azaltılması vs.) etkili bir
araç olarak kullanılmasını ifade eder. Denk bütçe, açık bütçe ve bütçe
fazlası politikaları ile söz konusu hedeflere ulaşılmaya çalışılır.
Türkiye’de istenilen düzeyde değildir.
52
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Bütçenin Prensipleri (İlkeleri)
25)
Bütçenin yukarıda sayılan fonksiyonlarını yerine getirebilmesi için gerekli
olan ilkelerdir. Bunlar;
A) Genellik ilkesi: Ülkenin tüm gelir ve giderlerinin bütçede yer almasını
ifade eder. Bazı alt unsurları vardır;
- gelir ve giderlerin mahsup olmaksızın olduğu gibi bütçede yer alması
(gayri safi bütçe usulü),
-belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmeyip, tüm kamu gelirlerinin
bir havuzda toplanıp tüm kamu hizmetlerine ve giderlerine tahsisi (ademi
tahsis ilkesi),
-tüm kamu gelirlerinin bir havuzda toplanmasına kasa birliği, harcama
yapacak kurum ve kuruluşlara dağıtımına da mali tevzin (dağıtım) denir.
B) Birlik ilkesi: Ülkenin tüm gelir ve giderlerinin tek bir bütçede yer
almasını ifade eder. En çok ihlal edilen ilkedir. Gelişen iktisadi ve sosyal
hayat, yoğun devlet işleri tek bir bütçeyle idareyi mümkün
kılamamaktadır. Merkezî yönetim bütçesi, Genel bütçe, Özel bütçe,
Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, Sosyal güvenlik kurumu
bütçesi vb. çeşitli bütçeler vardır.
C) Anlaşılır olma ilkesi: bütçe ile ilgili tüm verilerin kolayca anlaşılmasını
ifade eder.
D) Doğruluk ilkesi: bütçenin uygulanacağı yıl şartlarına uygun olması,
rasyonel bir şekilde hazırlanmasıdır.
E) Samimiyet ilkesi: bütçeyi hazırlayanların doğru ve gerçek kanaatlerini
yansıtmasıdır.
F) Giderlerin önceliği ilkesi: giderlerin kamu hizmetine bağlı olup,
öncelikli düzenlenmesidir. Kanunun 1. Maddesi ve “a” cetveli giderlere
ilişkindir.
G) Önceden izin ilkesi: gelir ve giderlerin uygulanmadan önce
kanunlaşması ve gelir kanunlarının bütçenin “c” cetvelinde yer almasıdır.
H) Yıllık olma ilkesi: bütçenin yıllık olarak düzenlenmesi, gelir ve giderlerin
yıllık olmasıdır.
İ)
Alenilik ilkesi: açıklık anlamına gelen ilke, bütçe ile tüm verilerin
yayınlanır, ulaşılabilir olmasını ifade eder.
53
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
J)
Ödenek tahsisi ilkesi: hizmetler için ödenek verilmesini, her hizmet için
ilgili ödeneğin kullanılmasını, yıl içinde kullanılamayan ödeneğin iptalini
ifade eder. Bütçede tertibi olan hizmet için ödenek yetmezse “ek
ödenek”, bütçede tertibi olmayan, yani bulunmayan bir hizmet içinde
“olağanüstü ödenek” verilir.
K) Denklik ilkesi: klasik sisteminin temel felsefesi olan bu ilkede gelir ve
gider denkliği araştırılır. Denkliğe büyük bir önem veren klasikler, bu
bakış sonucu çeşitli istikrarsızlık hallerinde hatalı politikalar
uygulamışlardır. Şöyleki;
- Durgunluk dönemlerinde gelirler azaldığı için giderleri de kısma
politikası uygulayarak (denklik), var olan durgunluğun daha da
artmasına sebep olmuşlardır
- Canlılık ve enflasyonist dönemlerde gelirler arttığı için giderleri de
artırma politikası uygulamış (denklik), harcama artırıcı politikalarla
var olan enflasyonun daha da yükselmesine neden olmuşlardır.
Bu politikalara karşı devri bütçe görüşü taraftarları daha olumlu
ve doğru politikalara yer vermiş ve enflasyonist ortamlarda bütçe
fazlası veren politikaları, deflasyonist dönemlerde de bütçe açığı
veren politikaları uygulamışlardır.
26)
Türkiye Bütçe Sistemi
A) Tanımlar (KMYKK m. 3);
1. Kamu kaynakları: Borçlanma suretiyle elde edilen imkânlar
dahil kamuya ait gelirler, taşınır ve taşınmazlar, hesaplarda
bulunan para, alacak ve haklar ile her türlü değerleri,
2. Kamu gideri: Kanunlarına dayanılarak yaptırılan iş, alınan mal
ve hizmet bedelleri, sosyal güvenlik katkı payları, iç ve dış borç
faizleri, borçlanma genel giderleri, borçlanma araçlarının
iskontolu satışından doğan farklar, ekonomik, malî ve sosyal
transferler, verilen bağış ve yardımlar ile diğer giderleri,
3. Kamu geliri: Kanunlarına dayanılarak toplanan vergi, resim,
harç, fon kesintisi, pay veya benzeri gelirler, faiz, zam ve ceza
gelirleri, taşınır ve taşınmazlardan elde edilen her türlü gelirler ile
hizmet karşılığı elde edilen gelirler, borçlanma araçlarının primli
satışı suretiyle elde edilen gelirler, sosyal güvenlik primi
kesintileri, alınan bağış ve yardımlar ile diğer gelirleri,
4. Özel gelir: Genel bütçe kapsamındaki idarelerin kamu görevi ve
hizmeti dışında ilgili kanunlarında belirtilen faaliyetlerinden ve
fiyatlandırılabilir nitelikteki mal ve hizmet teslimlerinden
sağlanan ve genel bütçede gösterilen gelirleri,
54
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
5.
6.
7.
8.
9.
B)
Harcama birimi: Kamu idaresi bütçesinde ödenek tahsis edilen
ve harcama yetkisi bulunan birimi,
Kamu malî yönetimi: Kamu kaynaklarının tanımlanmış
standartlara uygun olarak etkili, ekonomik ve verimli
kullanılmasını sağlayacak yasal ve yönetsel sistem ve süreçleri,
Malî kontrol: Kamu kaynaklarının belirlenmiş amaçlar
doğrultusunda, ilgili mevzuatla belirlenen kurallara uygun, etkili,
ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılmasını sağlamak için
oluşturulan kontrol sistemi ile kurumsal yapı, yöntem ve süreçleri,
Stratejik plan: Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını,
temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans
ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak
dağılımlarını içeren planı,
Malî yıl: Takvim yılını ifade eder.
Kamu Kaynağının Kullanılmasının Genel Esasları
1.
Malî saydamlık;
Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında
denetimin
sağlanması
amacıyla
kamuoyu
zamanında
bilgilendirilir. Bu amaçla;
a) Görev, yetki ve sorumlulukların açık olarak tanımlanması,
b) Hükümet politikaları, kalkınma planları, yıllık programlar, stratejik
planlar ile bütçelerin hazırlanması, yetkili organlarda görüşülmesi,
uygulanması ve uygulama sonuçları ile raporların kamuoyuna açık ve
ulaşılabilir olması,
c) Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri tarafından sağlanan
teşvik ve desteklemelerin bir yılı geçmemek üzere belirli dönemler
itibarıyla kamuoyuna açıklanması,
d) Kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul
görmüş muhasebe prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre
oluşturulması zorunludur.
Malî saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin
yapılması ve önlemlerin alınmasından kamu idareleri sorumlu
olup, bu hususlar Maliye Bakanlığınca izlenir (KMYKK m. 7).
2.
Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme;
Ülkemizde gerçek manasıyla tanzim, tasdik ve tatbik edilen ilk
bütçe 1909 yılı bütçesidir. Önceleri klasik bütçe ilkelerine göre
düzenlenen bütçemiz, 1973 yılında “program bütçe usulu”ne,
10.12.2013 tarih ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu ile de “Stratejik planlama ve performans esaslı
bütçeleme” sistemine geçiş yapmıştır.
55
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
3.
Kamu idareleri
kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri
temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını
oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak,
performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler
doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini
yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar.
Kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede
sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak
tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile
performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar.
Stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve
stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin tespitine, stratejik
planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine
yönelik usul ve esasların belirlenmesine Devlet Planlama
Teşkilatı Müsteşarlığı yetkilidir.
Kamu idareleri, yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların
kaynak ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren
performans programı hazırlar.
Kamu idareleri bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon,
vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans
esasına dayalı olarak hazırlarlar. Kamu idarelerinin bütçelerinin
stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine
uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile
performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirlemeye
Maliye Bakanlığı yetkilidir (KMYKK m. 9).
4.
Hesap verme sorumluluğu
Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında
görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve
hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından,
muhasebeleştirilmesinden,
raporlanmasından
ve
kötüye
kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur
ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır (KMYKK m.8).
a)
Bakanlar, hükümet politikasının uygulanması ile bakanlıklarının
ve bakanlıklarına bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların stratejik
planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara
uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede
diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliğini sağlamaktan
sorumludur. Bu sorumluluk, Yükseköğretim Kurulu, Ölçme,
Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığı, üniversiteler ve
yüksek teknoloji enstitüleri için Millî Eğitim Bakanına, mahallî
idareler için İçişleri Bakanına aittir.
56
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Bakanlar, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli
kullanılması ile hukuki ve mali konularda Başbakana ve Türkiye
Büyük Millet Meclisine karşı sorumludurlar.
Bakanlar; idarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları,
yükümlülükleri ve yıllık performans programları konusunda her
malî yılın ilk ayı içinde kamuoyunu bilgilendirirler (KMYKK m.10).
b)
Üst yöneticiler, Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde
en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye
başkanı üst yöneticidir. Ancak, Millî Savunma Bakanlığında üst
yönetici Bakandır. Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik
planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara,
kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet
gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından,
sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli
şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve
kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol
sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda
belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden
Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.
Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri,
malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler
(KMYKK m.11).
27)
Bütçe türleri ve kapsamı
Genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri; merkezî yönetim bütçesi,
sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahallî idareler bütçeleri olarak hazırlanır ve
uygulanır. Kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamaz
(KMYKK m. 12);
A)
Merkezî yönetim bütçesi, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanununa ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin
bütçelerinden oluşur;
1.
Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve 5018 sayılı Kamu
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa ekli (I) sayılı cetvelde yer alan
kamu idarelerinin bütçesidir(TBMM, Cumhurbaşkanlığı, Başbakanlık,
Anayasa Mahkemesi, Yüksek Mahkemeler, Bakanlıklar vs.)
2.
Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu
hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden
harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel
kanunla düzenlenen ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanununa ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin
bütçesidir (YÖK, ÖSYM, Tubitak, Türk Dil Kurumu, TSE vs.)
3.
Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, özel kanunlarla kurul,
kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanununa ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her
bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir (RTÜK,
SPK,BDDK vs.)
57
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
28)
B)
Sosyal güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere,
kanunla kurulan ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa
ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir (TC
Sosyal Güvenlik Kurumu, Türk İş Kurumu)
C)
Mahallî idare bütçesi, mahallî idare kapsamındaki kamu idarelerinin
bütçesidir (İl Özel İdareleri Bütçesi, Belediye Bütçesi vs.)
Bütçe Süreci
Ülkemizde bütçe süreci dört aşamadan oluşmaktadır;
-
A)
Bütçenin hazırlanması
Bütçenin onaylanması
Bütçenin uygulanması
Bütçenin denetlenmesi.
Bütçenin Hazırlanması
Merkezî yönetim bütçesinin hazırlanma süreci, Bakanlar
Kurulunun en geç Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar toplanarak
kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri
doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki
temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Devlet Planlama
Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle
başlar. Orta vadeli program, aynı süre içinde Resmî Gazetede yayımlanır.
Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin
toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu
ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı
tarafından hazırlanan orta vadeli malî plan, en geç Eylül ayının onbeşine
kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır ve Resmî
Gazetede yayımlanır.
Bu doğrultuda, kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım
programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki
Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığınca, Yatırım Genelgesi ve eki
Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığınca hazırlanarak en geç Eylül ayının onbeşine kadar Resmî
Gazetede yayımlanır.
Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Programı Hazırlama Rehberi,
bütçe tekliflerinin hazırlanmasına esas olmak üzere, kamu idarelerince
uyulması gereken genel ilkeleri, nesnel ve ölçülebilir standartları,
hesaplama yöntemlerini, bunlara ilişkin olarak kullanılacak cetvel ve tablo
örneklerini ve diğer bilgileri içerir (KMYKK m. 16).
58
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Merkezî yönetim bütçesinin Gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında;
a) Orta vadeli program ve malî planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke
ve esaslar,
b) Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik
planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları,
c) Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme
anlayışı,
d) İdarenin performans hedefleri dikkate alınır.
Kamu idareleri, merkez ve merkez dışı birimlerinin ödenek taleplerini
dikkate alarak gider tekliflerini hazırlar. Genel bütçe gelir teklifi Maliye
Bakanlığınca, diğer bütçelerin gelir teklifleri ilgili idarelerce hazırlanır
Gider ve gelir teklifleri, ekonomik ve malî analiz yapılmasına imkân verecek, hesap
verilebilirliği ve saydamlığı sağlayacak şekilde, Maliye Bakanlığınca uluslararası
standartlara uyumlu olarak belirlenen sınıflandırma sistemine göre hazırlanır.
Kamu idareleri, stratejik planları ile Bütçe Hazırlama Rehberinde yer alan esaslar
çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlar ve yetkilileri
tarafından imzalanmış olarak en geç Eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına
gönderir. Kamu idarelerinin yatırım teklifleri, değerlendirilmek üzere aynı süre
içinde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına verilir.
Bütçe teklifleri Maliye Bakanlığına verildikten sonra, kamu idarelerinin
yetkilileriyle gider ve gelir teklifleri hakkında görüşmeler yapılabilir.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bütçelerini üç yıllık bütçeleme anlayışı,
stratejik planları ve performans hedefleri ile kurumsal, işlevsel ve ekonomik
sınıflandırma sistemine göre hazırlarlar (KMYKK m. 17).
i)
Gelir tahmin yöntemleri: iki türlü gelir tahmin yöntemi vardır. Bunlar;
(1) Otomatik usul: eski yıllara ait gelir rakamlarının belirli
düzenlemelerle
kullanılmasını
ifade
eder.
Üç
şekilde
uygulanmaktadır;
a. Bir önceki yıl usulü
b. Ortalama usul
c. Ortalama artışlara göre artırma usulü
(2) Doğrudan doğruya takdir usulü: bu usulde geçmiş yılların
rakamlarından yararlanıldığı gibi, ülkenin içinde bulunduğu
ekonomik ve sosyal şartlar, dış ticaret ilişkileri vs. de dikkate alınarak
serbest tahmin yapılmaktadır. Türkiye’de kullanılan usuldur.
Kamu idareleri bütçelerini Avrupa Muhasebe Sistemiyle uyumlu olacak şekilde
analitik bütçe kod sistemine göre hazırlamaktadır. Bu kod sistemine göre bütçe daha
güvenilir bir ölçüme ve analize tabi tutulmaktadır. Kod sisteminin sınıflandırmaları:
-
Kurumsal sınıflandırma,
Ekonomik sınıflandırma,
Fonksiyonel sınıflandırma,
Finansman tipi sınıflandırma olarak dörde ayrılmaktadır.
59
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Bütçe tasarısının hazırlanmasında gider bütçeleri ile ilgili sorumlu
müdürlük Maliye Bakanlığındaki “Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü”dür.
Gelir bütçesi ile ilgili sorumlu müdürlük Maliye Bakanlığındaki “ Gelir
Politikaları Genel Müdürlüğü”dür. Gelirlerin toplanmasıyla ilgili sorumlu kurum
Maliye Bakanlığındaki “Gelir İdaresi Başkanlığı”dır.
Devlet Bütçesi hazırlanırken uyulması gereken kurallar
Bütçelerin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde aşağıdaki kurallara uyulur;
-Bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasında, makroekonomik istikrarla birlikte
sürdürülebilir kalkınmayı sağlamak esastır.
-Kamu idarelerine bütçeyle verilen harcama yetkisi, kanunlarla düzenlenen görev ve
hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılır.
-Bütçeler kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere
uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve faydamaliyet analizine göre hazırlanır, uygulanır ve kontrol edilir.
-Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle
birlikte görüşülür ve değerlendirilir.
-Bütçe, kamu malî işlemlerinin kapsamlı ve saydam bir şekilde görünmesini sağlar.
-Tüm gelir ve giderler gayri safi olarak bütçelerde gösterilir.
-Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesi esastır.
-Bütçelerde gelir ve gider denkliğinin sağlanması esastır.
-Bütçeler, ait olduğu yıl başlamadan önce Türkiye Büyük Millet Meclisi veya yetkili
organlarca kabul edilmedikçe veya onaylanmadıkça uygulanamaz.
-Bütçelerde, bütçeyi ilgilendirmeyen hususlara yer verilmez.
-Bütçeler kurumsal, işlevsel ve ekonomik sonuçların görülmesini sağlayacak şekilde
Maliye Bakanlığınca uluslararası standartlara uygun olarak belirlenen bir
sınıflandırmaya tâbi tutularak hazırlanır ve uygulanır.
-Bütçe gelir ve gider tahminleri ile uygulama sonuçlarının raporlanmasında açıklık,
doğruluk ve malî saydamlık esas alınır.
-Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderleri bütçelerinde gösterilir.
-Kamu hizmetleri, bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla belirlenmiş yöntem,
ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirilir.
-Bütçelerde, ödenekler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilir (KMYKK
m. 13).
-Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri; kamu gelirlerinin azalmasına veya
kamu giderlerinin artmasına neden olacak ve kamu idarelerini yükümlülük altına
sokacak kanun tasarılarının getireceği malî yükü, orta vadeli program ve malî plan
çerçevesinde, en az üç yıllık dönem için hesaplar ve tasarılara eklerler (KMYKK m.
14).
-Merkezî yönetim bütçe kanunu, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin
gelir ve gider tahminlerini gösteren, bunların uygulanmasına ve yürütülmesine yetki
ve izin veren kanundur (KMYKK m. 15).
-Maliye Bakanlığı, merkezî yönetim bütçe kanunu tasarısının hazırlanmasından ve
bu amaçla ilgili kamu idareleri arasında koordinasyonun sağlanmasından
sorumludur (KMYKK m. 16).
60
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
B)
Bütçenin Onaylanması
1.
Merkezî yönetim bütçe kanun tasarısının
Sunulması;
Makroekonomik göstergeler ve bütçe büyüklüklerinin en geç
Ekim ayının ilk haftası içinde Yüksek Planlama Kurulunda
görüşülmesinden sonra, Maliye Bakanlığınca hazırlanan merkezî
yönetim bütçe kanun tasarısı ile millî bütçe tahmin raporu, malî
yıl başından en az yetmiş beş gün önce Bakanlar Kurulu
tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.
Merkezî yönetim bütçe kanun tasarısına, Türkiye Büyük Millet
Meclisinde görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere;
Orta vadeli malî planı da içeren bütçe gerekçesi,
Yıllık ekonomik rapor,
Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri
uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli,
d)
Kamu borç yönetimi raporu,
e)
Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla
ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve
gider tahminleri,
f)
Mahallî idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe
tahminleri,
g)
Merkezî yönetim kapsamında olmayıp, merkezî yönetim
bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve
kuruluşların listesi eklenir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Sayıştay ile Düzenleyici ve denetleyici
kurumlar, bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan Türkiye Büyük Millet
Meclisine, bir örneğini de Maliye Bakanlığına gönderirler (KMYKK m. 18).
a)
b)
c)
2.
Merkezî yönetim bütçe kanun tasarısının görüşülmesi;
Türkiye Büyük Millet Meclisi, merkezî yönetim bütçe kanun
tasarısının metnini maddeler, gider ve gelir cetvellerini kamu
idareleri itibarıyla görüşür ve bölümler halinde oylar. Merkezî
yönetim bütçe kanunu malî yıl başından önce Resmî Gazetede
yayımlanır.
Merkezî yönetim bütçe kanun tasarısı önce TBMM Bütçe Plan Komisyonunda (40
milletvekilinden oluşur) daha sonra Meclis Genel Kurulunda görüşülür. Bütçe Plan
Komisyonunda komisyon üyelerin “gelir azaltıcı ve/veya gider arttırıcı” tekliflerde
bulunabilme hakları vardır ve bu hak sadece komisyon görüşmeleri sırasında geçerlidir.
Kamu yatırım programı, merkezî yönetim bütçe kanununa uygun olarak
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından hazırlanır ve anılan
Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren on beş gün içinde Bakanlar Kurulu
kararıyla Resmî Gazetede yayımlanır.
61
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Zorunlu nedenlerle merkezî yönetim bütçe kanununun süresinde
yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. Geçici bütçe
ödenekleri, bir önceki yıl bütçe başlangıç ödeneklerinin belirli bir oranı esas alınarak
belirlenir. Geçici bütçe uygulaması altı ayı geçemez. Cari yıl bütçesinin yürürlüğe
girmesiyle geçici bütçe uygulaması sona erer ve o tarihe kadar yapılan harcamalar ve
girişilen yüklenmeler ile tahsil olunan gelirler cari yıl bütçesine dahil edilir.
Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerindeki
ödeneklerin yetersiz kalması halinde veya öngörülmeyen hizmetlerin yerine
getirilmesi amacıyla, karşılığı gelir gösterilmek kaydıyla, kanunla ek bütçe
yapılabilir (KMYKK m. 19).
Bütçe sürecinin hazırlık ve onay aşamalarında temel noktalar;
-Kalkınma Bakanlığınca (Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca) kalkınma
planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda
makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik
büyüklükleri de kapsayacak şekilde hazırlanan orta vadeli programın Bakanlar
Kurulunca en geç Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar karara bağlanması,
-Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan ve gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve
gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin
ödenek teklif tavanlarını içeren orta vadeli malî planın, en geç Eylül ayının
onbeşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanması ve Resmî
Gazetede yayımlanması,
-Maliye Bakanlığınca Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberinin, Kalkınma
Bakanlığınca (Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca)Yatırım Genelgesi ve eki
Yatırım Programı Hazırlama Rehberinin Eylül ayının onbeşine kadar hazırlanması,
-Kamu idarelerinin, stratejik planları ile Bütçe Hazırlama Rehberinde yer alan
esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlayarak
en geç Eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına göndermesi.
-Kamu idarelerinin yatırım tekliflerinin, değerlendirilmek üzere en geç Eylül ayı
sonuna kadar Kalkınma Bakanlığına (Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına)
gönderilmesi,
-Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Sayıştay ile Düzenleyici ve denetleyici kurumların,
bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan Türkiye Büyük Millet Meclisine, bir
örneğini de Maliye Bakanlığına göndermesi,
-Makroekonomik göstergeler ve bütçe büyüklüklerinin en geç Ekim ayının ilk haftası
içinde Yüksek Planlama Kurulunda görüşülmesi,
-Maliye Bakanlığınca hazırlanan merkezî yönetim bütçe kanun tasarısı ile millî bütçe
tahmin raporunun, malî yıl başından en az yetmiş beş gün önce (15 Ekim) Bakanlar
Kurulu tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulması,
-Türkiye Büyük Millet Meclisi Bütçe Plan Komisyonunun, 15 Ekim – 10 Aralık
tarihleri arasında (55 gün) merkezî yönetim bütçe kanun tasarısının metnini
maddeler şeklinde, gider ve gelir cetvellerini kamu idareleri itibarıyla görüşüp ve
bölümler halinde oylaması,
-Türkiye Büyük Millet Meclisi Bütçe Plan Komisyonunca kabul edilen Merkezî
yönetim bütçe kanun tasarısının metninin TBMM Genel Kurulunda, 11 Aralık – 31
Aralık tarihleri arasında (20 gün) maddeler şeklinde, gider ve gelir cetvellerini kamu
idareleri itibarıyla görüşüp ve bölümler halinde oylaması, sonra tümü üzerinde
Genel oylama yapıp karara bağlanması,
-Merkezî yönetim bütçe kanununun malî yıl başından önce (31 Aralıkta) Resmî
Gazetede yayımlanması ve 1 Ocak itibariyle yürürlüğe girmesi.
62
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
C)
Bütçenin Uygulanması
Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki
ödenek aktarmaları kanunla yapılır (KMYKK m. 21).
.
Bütçe ödeneklerinin kullanılmasında aşağıda belirtilen esaslara
uyulur;
 Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, ayrıntılı harcama
programlarını hazırlar ve vize edilmek üzere Maliye Bakanlığına gönderir.
Bütçe ödenekleri, Maliye Bakanlığınca belirlenecek esaslar çerçevesinde,
nakit planlaması da dikkate alınarak vize edilen ayrıntılı harcama
programları ve serbest bırakma oranlarına göre kullanılır.
 Özel bütçeli idareler ve sosyal güvenlik kurumları ayrıntılı finansman
programlarını hazırlar ve harcamalarını bu programa uygun olarak yaparlar.
 Ayrıntılı harcama ve finansman programlarının hazırlanmasına, vize
edilmesine, uygulanmasına ve uygulamanın izlenmesine dair usûl ve esaslar
Maliye Bakanlığınca belirlenir.
 Kamu idareleri, bütçelerinde yer alan ödeneklerin üzerinde harcama
yapamaz. Bütçeyle verilen ödenekler, tahsis edildikleri amaçlar
doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş, satın alınan mal ve hizmetler ile diğer
giderlerin karşılanmasında kullanılır. Ancak, ait olduğu malî yılda
ödenemeyen ve emanet hesabına alınamayan zamanaşımına uğramamış
geçen yıllar borçları ile ilama bağlı borçlar, ilgili kamu idaresinin cari yıl
bütçesinden ödenir.
 İlgili mevzuatına göre, yılı içinde hizmetin gerektirdiği hâllerde Maliye
Bakanlığınca belirlenen usûl ve esaslar çerçevesinde merkezî yönetim
kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerinde yeni tertipler, gelir kodları ve
finansman kodları açılabilir.

Cari yılda kullanılmayan ödenekler yıl sonunda iptal edilir.
 Genel veya kısmi seferberlik, savaş ilanı veya Bakanlar Kurulu kararıyla
zorunlu askeri hazırlıkların yapıldığı olağanüstü hallerde Millî Savunma
Bakanlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı
bütçelerindeki mevcut ödenekler, bu idarelerin ödenek toplamları aşılmamak
şartıyla, birleştirilerek kullanılabilir. Bu durumda da mevcut ödeneklerin
yeterli olmaması halinde toplam ödenek tutarının yüzde on beşine kadar ek
harcama yapılabilir. Yukarıda sayılan hallerde sevk ve intikalle ilgili giderler
için, harcama yetkililerinin onayıyla görevlendirilecek mutemetlere gereken
miktarda avans verilebilir ve gönderilecek ödeneğe istinaden bir ay içinde
mahsup edilir (KMYKK m. 20).
Bütçelerden yardım yapılması; Gerçek veya tüzel kişilere kanuni dayanağı
olmadan kamu kaynağı kullandırılamaz, yardımda bulunulamaz veya
menfaat sağlanamaz. Ancak, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin
bütçelerinde öngörülmüş olmak kaydıyla; kamu yararı gözetilerek dernek,
vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllere yardım
63
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
yapılabilir. Bu yardımların yapılması, kullanılması, izlenmesi, denetlenmesi
ve kamuoyuna açıklanmasına ilişkin esas ve usuller Maliye Bakanlığınca
hazırlanarak Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir (KMYKK
m. 29)
Maliye Bakanı, merkezî yönetim bütçe kanununun uygulamasına ilişkin
olarak; harcamalarda tasarrufu sağlamak, tutarlı, dengeli ve etkili bir bütçe
politikası yürütmek için gelir ve giderlere ilişkin kanun, tüzük, yönetmelik
ve kararnamelerle belirlenmiş konularda uygulamaları düzenlemek üzere
gerekli önlemleri almaya, standartları belirlemeye, sınırlamalar koymaya,
kamu istihdam politikasının belirlenmesine ve uygulanmasına yön vermeye,
bütçe harcama ve gerçekleşmelerini izlemeye, ödeneklerin dağıtım ve
kullanımını belirli esaslara bağlamaya ve bu hususlarda kamu idareleri için
uyulması zorunlu düzenlemeleri yapmaya yetkilidir (KMYKK m. 30).
Genel yönetim kapsamındaki idareler bütçelerinin ilk altı aylık uygulama
sonuçları, ikinci altı aya ilişkin beklentiler ve hedefler ile faaliyetlerini;
Maliye Bakanlığı ise merkezî yönetim bütçe kanununun ilk altı aylık
uygulama sonuçları, finansman durumu, ikinci altı aya ilişkin beklentiler ve
hedefler ile faaliyetleri kapsayan malî durumu temmuz ayı içinde
kamuoyuna açıklar (KMYKK m. 30).
Kamu yatırım projeleri; Kamu yatırım projeleri 19.6.1994 tarihli ve 540
sayılı Kanun Hükmünde Kararname, Yatırım Programı Hazırlama Rehberi
ve ilgili diğer mevzuat hükümleri çerçevesinde hazırlanır, uygulanır ve
izlenir. Devlet Planlama Teşkilâtı Müsteşarlığı, merkezî yönetim
kapsamındaki kamu idarelerinin yatırım programında yer alan proje
ödeneklerinin belirlenmesi sürecinde, bütçe bütünlüğünün sağlanması
açısından Maliye Bakanlığı ile işbirliği yapar. Kamu yatırım projelerinin
gerçekleşme ve uygulama sonuçları, ilgili kamu idaresi tarafından izleyen
yılın Mart ayı sonuna kadar bir rapor halinde Sayıştay Başkanlığına, Maliye
Bakanlığına ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına gönderilir (KMYKK m.
25).
Yedek ödenek : Merkezî yönetim bütçe kanununda belirtilen hizmet ve
amaçları gerçekleştirmek, ödenek yetersizliğini gidermek veya bütçelerde
öngörülmeyen hizmetler için, genel bütçe ödeneklerinin yüzde ikisine kadar Maliye
Bakanlığı bütçesine yedek ödenek konulabilir. Bu ödenekten aktarma yapmaya
Maliye Bakanı yetkilidir (KMYKK m. 23).
Örtülü ödenek : Örtülü ödenek; kapalı istihbarat ve kapalı savunma
hizmetleri, Devletin millî güvenliği ve yüksek menfaatleri ile Devlet itibarının
gerekleri, siyasi, sosyal ve kültürel amaçlar ve olağanüstü hizmetlerle ilgili
Hükümet icapları için kullanılmak üzere Başbakanlık bütçesine konulan ödenektir.
Kanunlarla verilen görevlerin gerektirdiği istihbarat hizmetlerini yürüten diğer
kamu idarelerinin bütçelerine de örtülü ödenek konulabilir. Örtülü ödenek, bu
amaçlar dışında ve Başbakanın ve ailesinin kişisel harcamaları ile siyasi
partilerin idare, propaganda ve seçim ihtiyaçlarında kullanılamaz. İlgili yılda bu
amaçla tahsis edilen ödenekler toplamı, genel bütçe başlangıç ödenekleri
toplamının binde beşini geçemez (KMYKK m. 24).
64
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
(1)
Harcama Yapılması Aşamaları
a)
Ödeneklerin serbest bırakılması
b)
Giderlerin aşamaları ve yetkililer
(i)
(ii)
Harcama talimatının verilmesi, giderlerin üstlenilmesi
(giderlerin taahhüdü-harcama yetkilisi); Bütçeyle ödenek tahsis
edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama
yetkilisidir (KMYKK m. 31)
Harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek
gönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen harcama yetkilileri
ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama yapabilir (KMYKK m. 31).
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve
esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata
uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli
kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken
diğer işlemlerden sorumludur (KMYKK m. 32).
Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama
talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet
gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir
ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli
olanlara ilişkin bilgiler yer alır (KMYKK m. 32).
Gerçekleşme belgelerinin düzenlenmesi, giderin gerçekleşmesi
(giderlerin tahakkuku-gerçekleştirme görevlisi); Bütçelerden
bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş
usul
ve
esaslara
uygun
olarak
alındığının
veya
gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca
onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması
gerekir (KMYKK m.33).
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin
yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin
işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli
belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler (KMYKK m.33).
(iii) Ödeme emri belgesinin düzenlenmesi (ita emri- gerçekleştirme
görevlisi ve harcama yetkilisi); gerçekleştirme görevlisi
tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama
yetkilisince imzalanması aşamasıdır. Giderin çeşidine göre
aranacak gerçekleştirme belgelerinin şekil ve türleri; kamu borç
yönetimine ilişkin olanlarda Hazine Müsteşarlığının uygun
görüşünün alınması kaydıyla, merkezî yönetim kapsamındaki
kamu idareleri için Maliye Bakanlığınca, mahallî idareler için
İçişleri Bakanlığınca, sosyal güvenlik kurumları için de bağlı
veya ilgili oldukları bakanlıklar tarafından, Maliye Bakanlığının
uygun görüşü alınmak suretiyle çıkarılacak yönetmeliklerle
belirlenir (KMYKK m.33).
(iv) Giderin gerçekleştirilmesi (muhasebe yetkilisi); Giderin
gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli
tarafından düzenlenip ödeme emri belgesinin harcama
yetkilisince imzalanmasından sonra
tutarın hak sahibine
ödenmesidir.
65
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Muhasebe hizmeti; gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin
hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen
değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere
verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm malî işlemlerin kayıtlarının
yapılması ve raporlanması işlemleridir. Bu işlemleri yürütenler
muhasebe yetkilisidir (KMYKK m.61).
Muhasebe yetkilisi adına ve hesabına para ve parayla ifade
edilebilen değerleri geçici olarak almaya, vermeye ve
göndermeye yetkili olanlar muhasebe yetkilisi mutemedidir.
Muhasebe yetkilisi mutemetleri doğrudan muhasebe yetkilisine
karşı sorumludur (KMYKK m.61).
Her mutemet ön ödemelerden harcadığı tutara ilişkin
kanıtlayıcı belgeleri, ilgili kanunlarında belirtilmemiş olması
halinde avanslarda bir ay, kredilerde üç ay içinde muhasebe
yetkilisine vermek ve artan tutarı iade etmekle yükümlüdür.
Süresi içerisinde mahsup edilmeyen avanslar hakkında
21.7.1953 tarihli ve 6183 sayılı Kanun hükümleri uygulanır
(KMYKK m. 35).
Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri
belgesi ve eki belgeler üzerinde:
a) Yetkililerin imzasını,
b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin
tamam olmasını,
c) Maddi hata bulunup bulunmadığını,
d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri, kontrol etmekle
yükümlüdür (KMYKK m.61).
Muhasebe yetkilileri, ilgili mevzuatında düzenlenmiş
belgeler dışında belge arayamaz. Yukarıda sayılan konulara
ilişkin hata veya eksiklik bulunması halinde ödeme yapamaz.
Belgesi eksik veya hatalı olan ödeme emri belgeleri, düzeltilmek
veya tamamlanmak üzere en geç bir iş günü içinde
gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine yazılı olarak
gönderilir. Hataların düzeltilmesi veya eksikliklerin giderilmesi
halinde ödeme işlemi gerçekleştirilir. Muhasebe yetkilileri
işlemlerine ilişkin defter, kayıt ve belgeleri muhafaza eder ve
denetime hazır bulundurur (KMYKK m.61).
Ön ödeme; Harcama yetkilisinin uygun görmesi ve karşılığı ödeneğin saklı
tutulması kaydıyla, ilgili kanunlarda öngörülen haller ile gerçekleştirme
işlemlerinin tamamlanması beklenilemeyecek ivedi veya zorunlu giderler için
avans vermek veya kredi açmak suretiyle ön ödeme yapılabilir. Verilecek
avansın üst sınırları merkezî yönetim bütçe kanununda gösterilir (KMYKK
m.35).
66
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
2)
Gelirlerin toplanması
Gelirlerin toplanmasında aşağıdaki ilkelere uyulur:
a) Maliye Bakanlığı, gelir politikaları ve uygulamaları konusunda
ilkelerini, amaçlarını, stratejilerini ve taahhütlerini her malî yıl başında
kamuoyuna duyurur.
b) Mükellef ve sorumlulara vergi, resim, harç ve benzeri malî
yükümlülüklerini kolayca yerine getirebilmeleri için gerekli hizmetler
sağlanır.
c) Mükellef ve sorumluların vergiye uyumu teşvik edilir.
d) Hakların korunması ve yükümlülükler konusunda mükelleflerin
bilgilendirilmesi için ilgili idareler tarafından gerekli önlemler alınır
(KMYKK m. 36).
 Gelirlerin dayanakları; Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülükler
kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır. Genel yönetim kapsamındaki
kamu idarelerinin gelirlerinin kanuni dayanakları bütçelerinde gösterilir.
Bütçelerde yer alan gelirler, ilgili kanunlarında belirtilen usullere göre
tarh, tahakkuk ve tahsil edilir. Genel bütçe gelirlerinin tarh, tahakkuk ve
tahsili Maliye Bakanlığı veya tarh ve tahakkuka ilgili mevzuatına göre
yetkili idareler tarafından yapılır (KMYKK m. 37).
toplanması sorumluluğu; Kamu gelirlerinin tarh,
tahakkuk, tahsiliyle yetkili ve görevli olanlar, ilgili kanunlarda
öngörülen tarh, tahakkuk ve tahsil işlemlerinin zamanında ve
eksiksiz olarak yapılmasından sorumludur (KMYKK m. 38).
 Gelirlerin
 Özel gelirler, karşılığında idarelere tahsis edilen özel ödenek miktarları,
ilgili idarelerin bütçelerinde gösterilir. Malî yıl içinde kullanılabilecek
özel ödenek miktarı, tahsil edilen özel gelir tutarını geçemez. Tahsil
edilen özel gelirlerin ödenek tutarını aşması halinde, ödenek eklenemez
(KMYKK m. 39).
 Bağış ve Yardımlar; Herhangi bir gerçek veya tüzel kişi tarafından, kamu
hizmetinin karşılığı olarak veya kamu hizmetleriyle ilişkilendirilerek
bağış veya yardım toplanamaz, benzeri adlar altında tahsilat yapılamaz
(KMYKK m. 40).
3)
Faaliyet raporları
Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerince,
hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazırlanır.
Üst yönetici, harcama yetkilileri tarafından hazırlanan birim faaliyet
raporlarını esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare
faaliyet raporunu düzenleyerek kamuoyuna açıklar. Merkezî yönetim
kapsamındaki kamu idareleri ve sosyal güvenlik kurumları, idare faaliyet
raporlarının birer örneğini Sayıştaya ve Maliye Bakanlığına gönderir
(KMYKK m. 41).
Mahallî idarelerce hazırlanan idare faaliyet raporlarının birer örneği
Sayıştay ve İçişleri Bakanlığına gönderilir. İçişleri Bakanlığı, bu raporları
esas alarak kendi değerlendirmelerini de içeren mahallî idareler genel
faaliyet raporunu hazırlar ve kamuoyuna açıklar. Raporun birer örneği
Sayıştaya ve Maliye Bakanlığına gönderilir (KMYKK m. 41).
67
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Merkezî yönetim kapsamındaki idareler ile sosyal güvenlik
kurumlarının bir malî yıldaki faaliyet sonuçları, Maliye Bakanlığınca
hazırlanacak genel faaliyet raporunda gösterilir. Bu raporda, mahallî
idarelerin malî yapılarına ilişkin genel değerlendirmelere de yer verilir.
Maliye Bakanlığı, genel faaliyet raporunu kamuoyuna açıklar ve bir
örneğini Sayıştaya gönderir (KMYKK m. 41).
Sayıştay, mahallî idarelerin raporları hariç idare faaliyet
raporlarını, mahallî idareler genel faaliyet raporunu ve genel faaliyet
raporunu, dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de
belirtmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Türkiye
Büyük Millet Meclisi bu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde,
kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu
idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür. Bu
görüşmelere üst yönetici veya görevlendireceği yardımcısının ilgili
bakanla birlikte katılması zorunludur (KMYKK m. 41).
İdare faaliyet raporu, ilgili idare hakkındaki genel bilgilerle
birlikte; kullanılan kaynakları, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile
meydana gelen sapmaların nedenlerini, varlık ve yükümlülükleri ile
yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların faaliyetlerine ilişkin bilgileri
de kapsayan malî bilgileri; stratejik plan ve performans programı
uyarınca yürütülen faaliyetleri ve performans bilgilerini içerecek şekilde
düzenlenir. Bu raporlarda yer alacak hususlar, raporların hazırlanması,
ilgili idarelere verilmesi, kamuoyuna açıklanması ve bu işlemlere ilişkin
süreler ile diğer usûl ve esaslar, İçişleri Bakanlığı ve Sayıştayın görüşü
alınarak Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir
(KMYKK m. 41).
4)
Bütçenin Kapatılması Usulleri: bütçenin kapatılmasında iki usul
(Egzersiz (bütçe- hesap dönemi) ve Jestiyon (yönetim dönemi) söz
konusudur (Pehlivan, O. 2014b: 224). Bunlar;
i)
Egzersiz (hesap dönemi) usulü: bu usulde gelir ve gider
verilerinin, gerçekleşme yılına bakılmaksızın, ilk çıktıkları yıl
bütçesine kaydedilmesidir. Bu yöntem tüm gelir ve giderleri
göstermesi açısından en iyi olanıdır, ancak hesapların yoğun ve
takibinin güçlüğü uygulanmasını zorlaştırmaktadır.
ii)
Jestiyon (yönetim dönemi) usulü: bu usulde gelir ve gider
verilerinin, ilk çıkış yılına değil, fiilen gerçekleştirildikleri yıl
bütçesine kaydı söz konusudur. Hesaplar sade ve kolaydır.
Türkiye’de uygulanan usuldur. Gelirlerde mutlak jestiyon (saf hali)
kullanılırken, giderler de birtakım istisnalara yer verilmiştir;
o Avanslar,
o Ödeme emrine bağlanıp henüz ödenmemiş giderler,
o Ödeme emrine bağlanmamış giderler için farklı uygulamalar
yapılmaktadır.
68
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
D)
Bütçenin Denetlenmesi
İdari Denetim: İç Kontrol Sistemi;
İç kontrol; idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata
uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde
yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının
doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin
zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare
tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi
kapsayan malî ve diğer kontroller bütünüdür (KMYKK m. 55).
Görev ve yetkileri çerçevesinde, malî yönetim ve iç kontrol
süreçlerine ilişkin standartlar ve yöntemler Maliye Bakanlığınca, iç
denetime ilişkin standartlar ve yöntemler ise İç Denetim Koordinasyon
Kurulu tarafından belirlenir, geliştirilir ve uyumlaştırılır. Bunlar ayrıca,
sistemlerin koordinasyonunu sağlar ve kamu idarelerine rehberlik hizmeti
verir (KMYKK m. 55).
(1)
İç kontrolün amacı;
a) Kamu gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerinin etkili, ekonomik ve
verimli bir şekilde yönetilmesini,
b) Kamu idarelerinin kanunlara ve diğer düzenlemelere uygun olarak
faaliyet göstermesini,
c) Her türlü malî karar ve işlemlerde usulsüzlük ve yolsuzluğun
önlenmesini,
d) Karar oluşturmak ve izlemek için düzenli, zamanında ve güvenilir
rapor ve bilgi edinilmesini,
e) (Varlıkların kötüye kullanılması ve israfını önlemek ve kayıplara
karşı korunmasını sağlamaktır (KMYKK m. 56).
İç kontrol sistemi ikiye ayrılır; ön mali kontrol ve iç denetim.
a) Ön malî kontrol: Ön malî kontrol, harcama birimlerinde
işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile malî
hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsar. Ön malî
kontrol süreci, malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye
girişilmesi,
iş
ve
işlemlerin
gerçekleştirilmesi
ve
belgelendirilmesinden oluşur (KMYKK m. 58).
Malî hizmetler birimi; Kamu idarelerinde aşağıda sayılan görevler,
malî hizmetler birimi tarafından yürütülür (KMYKK m. 60):
a) İdarenin stratejik plan ve performans programının hazırlanmasını
koordine etmek ve sonuçlarının konsolide edilmesi çalışmalarını
yürütmek.
b) İzleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini,
stratejik plan ve yıllık performans programına uygun olarak
hazırlamak ve idare faaliyetlerinin bunlara uygunluğunu izlemek ve
değerlendirmek.
c) Mevzuatı uyarınca belirlenecek bütçe ilke ve esasları
çerçevesinde, ayrıntılı harcama programı hazırlamak ve hizmet
gereksinimleri dikkate alınarak ödeneğin ilgili birimlere
gönderilmesini sağlamak.
69
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
d) Bütçe kayıtlarını tutmak, bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin
verileri toplamak, değerlendirmek ve bütçe kesin hesabı ile malî
istatistikleri hazırlamak.
e) İlgili mevzuatı çerçevesinde idare gelirlerini tahakkuk ettirmek,
gelir ve alacaklarının takip ve tahsil işlemlerini yürütmek.
f) Genel bütçe kapsamı dışında kalan idarelerde muhasebe
hizmetlerini yürütmek.
g) Harcama birimleri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını
da esas alarak idarenin faaliyet raporunu hazırlamak.
h) İdarenin mülkiyetinde veya kullanımında bulunan taşınır ve
taşınmazlara ilişkin icmal cetvellerini düzenlemek.
i) İdarenin yatırım programının hazırlanmasını koordine etmek,
uygulama sonuçlarını izlemek ve yıllık yatırım değerlendirme
raporunu hazırlamak.
j) İdarenin, diğer idareler nezdinde takibi gereken malî iş ve
işlemlerini yürütmek ve sonuçlandırmak.
k) Malî kanunlarla ilgili diğer mevzuatın uygulanması konusunda üst
yöneticiye ve harcama yetkililerine gerekli bilgileri sağlamak ve
danışmanlık yapmak.
l) Ön malî kontrol faaliyetini yürütmek.
m) İç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve
geliştirilmesi konularında çalışmalar yapmak.
n) Malî konularda üst yönetici tarafından verilen diğer görevleri
yapmak.
Alım, satım, yapım, kiralama, kiraya verme, bakım-onarım
ve benzeri malî işlemlerden; idarenin tamamını ilgilendirenler destek
hizmetlerini yürüten birim, sadece harcama birimlerini
ilgilendirenler ise harcama birimleri tarafından gerçekleştirilir.
Ancak, harcama yetkililiği görevi uhdesinde kalmak şartıyla,
harcama birimlerinin talebi ve üst yöneticinin onayıyla bu işlemler
destek hizmetlerini yürüten birim tarafından yapılabilir.
Harcama yetkilisi ile muhasebe yetkilisi görevi aynı kişide
birleşemez. Malî hizmetler biriminde ön malî kontrol görevini
yürütenler malî işlem sürecinde görev alamazlar (KMYKK m. 60).
b) İç denetim: İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer
katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve
verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek
ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence
sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. Bu faaliyetler, idarelerin
yönetim ve kontrol yapıları ile malî işlemlerinin risk yönetimi,
yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve
geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla
ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirilir. İç
denetim, iç denetçiler tarafından yapılır. Kamu idarelerinin yapısı ve
personel sayısı dikkate alınmak suretiyle, İç Denetim Koordinasyon
Kurulunun uygun görüşü üzerine, doğrudan üst yöneticiye bağlı iç
denetim birimi başkanlıkları kurulabilir (KMYKK m. 63).
70
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
(i) İç denetçinin görevleri; Kamu idarelerinin yıllık iç denetim
programı üst yöneticinin önerileri de dikkate alınarak iç
denetçiler tarafından hazırlanır ve üst yönetici tarafından
onaylanır. İç denetçi, aşağıda belirtilen görevleri yerine getirir
(KMYKK m. 64):
a)
Nesnel risk analizlerine dayanarak kamu idarelerinin
yönetim ve kontrol yapılarını değerlendirmek.
b)
Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması
bakımından incelemeler yapmak ve önerilerde bulunmak.
c) Harcama sonrasında yasal uygunluk denetimi yapmak.
d) İdarenin harcamalarının, malî işlemlere ilişkin karar ve
tasarruflarının, amaç ve politikalara, kalkınma planına,
programlara, stratejik planlara ve performans programlarına
uygunluğunu denetlemek ve değerlendirmek.
e) Malî yönetim ve kontrol süreçlerinin sistem denetimini
yapmak ve bu konularda önerilerde bulunmak.
f)
Denetim sonuçları çerçevesinde iyileştirmelere yönelik
önerilerde bulunmak.
g) Denetim sırasında veya denetim sonuçlarına göre soruşturma
açılmasını gerektirecek bir duruma rastlandığında, ilgili
idarenin en üst amirine bildirmek.
İç denetçi bu görevlerini, İç Denetim Koordinasyon
Kurulu tarafından belirlenen ve uluslararası kabul görmüş
kontrol ve denetim standartlarına uygun şekilde yerine
getirir.
İç denetçi, görevinde bağımsızdır ve iç denetçiye asli
görevi dışında hiçbir görev verilemez ve yaptırılamaz.
İç denetçiler, raporlarını doğrudan üst yöneticiye sunar. Bu
raporlar üst yönetici tarafından değerlendirmek suretiyle
gereği için ilgili birimler ile malî hizmetler birimine verilir.
İç denetim raporları ile bunlar üzerine yapılan işlemler,
üst yönetici tarafından en geç iki ay içinde İç Denetim
Koordinasyon Kuruluna gönderilir.
(ii) İç Denetim Koordinasyon Kurulu; Maliye Bakanlığına bağlı İç
Denetim Koordinasyon Kurulu, yedi üyeden oluşur. Üyelerden
biri Başbakanın, biri Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının
bağlı olduğu Bakanın, biri Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu
Bakanın, biri İçişleri Bakanının, başkanı dahil üçü Maliye
Bakanının önerisi üzerine beş yıl süre ile Bakanlar Kurulu
tarafından atanır. Bunların 67 nci maddede belirtilen görevleri
yapabilecek niteliklere sahip olması şarttır. Maliye Bakanı
tarafından önerilecek adaylardan birinin ekonomi, maliye,
muhasebe, işletme alanlarından birinde doktora derecesine sahip
öğretim üyeleri arasından olması şartı aranır. Üyeler, bu sürenin
sonunda yeniden atanabilirler (KMYKK m. 66).
71
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
(iii) İç Denetim Koordinasyon Kurulunun görevleri; İç
Denetim Koordinasyon Kurulu, kamu idarelerinin iç
denetim sistemlerini izlemek, bağımsız ve tarafsız bir organ
olarak hizmet vermek üzere aşağıdaki görevleri yürütür
(KMYKK m. 67):
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
l)
İç denetime ilişkin denetim ve raporlama standartlarını
belirlemek, denetim rehberlerini hazırlamak ve
geliştirmek.
Uluslararası uygulamalar ve denetim standartlarıyla
uyumlu risk değerlendirme yöntemlerini geliştirmek.
Kamu idarelerinin denetim birimleri ile işbirliğini
sağlamak.
Yolsuzluk veya usulsüzlüklerin ortadan kaldırılması
için gerekli önlemlerin alınması konusunda önerilerde
bulunmak.
Risk içeren alanlarda iç denetçilere program dışı özel
denetim yaptırılması için kamu idarelerine önerilerde
bulunmak.
İç denetçilerin eğitim programlarını düzenlemek.
İç denetçiler ile üst yöneticiler arasında görüş ayrılığı
bulunması halinde anlaşmazlığın giderilmesine
yardımcı olmak.
İdarelerin iç denetim raporlarını değerlendirerek
sonuçlarını konsolide etmek suretiyle yıllık rapor
halinde Maliye Bakanına sunmak ve kamuoyuna
açıklamak.
İşlem hacimleri ve personel sayıları dikkate alınmak
suretiyle idareler ile ilçe ve belde belediyeleri için iç
denetçi atanıp atanmayacağına karar vermek.
İç denetçilerin atanmasına ilişkin diğer usulleri
belirlemek.
İç denetçilerin uyacakları etik kuralları belirlemek.
Kalite güvence ve geliştirme programını düzenlemek ve
iç
denetim
birimlerini
bu
kapsamda
değerlendirmek.
Yargı Denetimi : Dış denetim (Sayıştay)
Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin
amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme
sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin malî faaliyet, karar ve
işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara
uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük
Millet Meclisine raporlanmasıdır (KMYKK m. 68).
(2)
72
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim
standartları dikkate alınarak;
(a)
Kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas
alınarak, malî tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin malî
denetimi ile kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin malî
işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup
olmadığının tespiti,
(b)
Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak
kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi
ve performans bakımından değerlendirilmesi, suretiyle gerçekleştirilir.
Dış denetim sırasında, kamu idarelerinin iç denetçileri
tarafından düzenlenen raporlar, talep edilmesi halinde Sayıştay
denetçilerinin bilgisine sunulur.
Denetimler sonucunda; ikinci fıkranın (a) ve (b) bentlerinde
belirtilen hususlarda düzenlenen raporlar, idareler itibarıyla konsolide
edilir ve bir örneği ilgili kamu idaresine verilerek üst yönetici tarafından
cevaplandırılır. Sayıştay, denetim raporları ve bunlara verilen cevapları
dikkate alarak düzenleyeceği dış denetim genel değerlendirme raporunu
Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.
Sayıştay tarafından hesapların hükme bağlanması; genel yönetim
kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider ve mal hesapları ile bu
hesaplarla ilgili işlemlerinin yasal düzenlemelere uygun olup olmadığına
karar verilmesidir (KMYKK m. 68).
a) Sayıştay denetimi; yukarıdaki (a) ve (b) şıklarında da belirtildiği
üzere Düzenlilik ve performans denetiminden oluşmaktadır;
(i) Düzenlilik denetimi: Düzenlilik denetimi; Kamu idarelerinin
gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin
kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup
olmadığının tespiti; Kamu idarelerinin mali rapor ve tablolarının,
bunlara dayanak oluşturan ve ihtiyaç duyulan her türlü belgelerin
değerlendirilerek, bunların güvenilirliği ve doğruluğu hakkında
görüş bildirilmesi; Mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin
değerlendirilmesi suretiyle gerçekleştirilir (SK m. 36).
Düzenlilik denetimi mali denetim ve uygunluk denetimi
olarak ikiye ayrılmaktadır (SK m.2);
aa)
Mali denetim: Kamu idarelerinin hesap ve işlemleri ile
mali faaliyet, mali yönetim ve kontrol sistemlerinin
değerlendirme sonuçları esas alınarak, mali rapor ve tablolarının
güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin denetimi ifade ederken,
bb)
Uygunluk denetimi: Kamu idarelerinin gelir, gider ve
mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki
düzenlemelere uygunluğunun incelenmesine ilişkin denetim
olmaktadır.
(ii) Performans denetimi: Hesap verme sorumluluğu çerçevesinde
idarelerce belirlenen hedef ve göstergeler ile ilgili olarak faaliyet
sonuçlarının ölçülmesini ifade etmektedir (SK m. 2).
73
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Sayıştay Denetimi; Bütçe hakkının gereği olarak kamu idarelerinin
faaliyet sonuçları hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisine ve
kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunulması, Kamu mali yönetiminin
hukuka uygun olarak yürütülmesi ve kamu kaynaklarının korunması,
Kamu idarelerinin performansının değerlendirilmesi, Hesap verme
sorumluluğu ve mali saydamlığın yerleştirilmesi ve yaygınlaştırılması,
amacıyla gerçekleştirilmektedir (SK m.34).
Hesap yargılaması: Kanunlarla belirlenen sorumluların hesap ve işlemlerinin mevzuata uygun
olup olmadığının yargılama yoluyla kesin hükme bağlanmasını ve bununla ilgili kanun yollarını,
Yargılamaya esas rapor: Sayıştay dairelerince yapılacak yargılamaya esas olmak üzere,
denetçiler tarafından genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap ve işlemlerinin
denetimi sırasında tespit edilen kamu zararına ilişkin düzenlenen raporu,
Denetim raporu: Sayıştay raporlarına esas olmak üzere, denetim ve incelemeler sonucunda
denetim grup
başkanlıkları veya denetçiler tarafından hazırlanan raporu,
Sayıştay raporu: Denetim ve incelemeler sonucu hazırlanarak Sayıştay Başkanı tarafından
Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan veya kamu idarelerine gönderilen raporu,
Sayıştay incelemesi: Sayıştayın kesin hükme bağlama ve denetim dışında kalan diğer
çalışmalarını ifade eder (SK m. 2).
Sayıştay denetimiyle ilgili hazırlanan Sayıştay raporları;
Dış denetim genel değerlendirme raporu (SK m. 38)
- Faaliyet genel değerlendirme raporu (SK m. 39)
- Mali istatistikleri değerlendirme raporu (SK m. 40) ve
- Genel uygunluk bildirimi (SK m. 41)’ nden oluşmaktadır.
b) Hesap Yargılaması Süreci;
- Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap ve
işlemlerinin denetimi sırasında denetçiler tarafından kamu
zararına yol açan bir husus tespit edildiğinde sorumluların
savunmaları alınarak mali yıl sonu itibariyle yargılamaya esas
rapor düzenlenir. Ancak bu Kanunun 6 ncı maddesinin dördüncü
fıkrasında belirtilen hususlara ilişkin düzenlenen yargılamaya
esas raporlar için mali yıl sonu beklenmez. Yargılamaya esas
raporun düzenlenmesinde, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün
içinde cevap vermeyen sorumluların savunmaları dikkate
alınmaz.
- Yargılamaya esas raporlar eki belgelerle birlikte Başkanlığa
sunulur. Başkanlık bu raporları en geç onbeş gün içinde hesap
yargılamasının yapılacağı daireye gönderir (SK m. 48).
- Daire başkanları dairelerine verilen yargılamaya esas raporlar
hakkında başsavcılığın yazılı düşüncesini alır.
- Daire başkanı başsavcılığın yazılı düşüncesini içeren
yargılamaya esas raporu düşüncesini bildirmesi için üyelerden
birine verir. Üye kendisine verilen yargılamaya esas rapor
üzerinde gerekli incelemeyi yapar ve yazılı düşüncesi ile birlikte
daire başkanlığına geri verir ve raporda konu edilen hesap ve
işlemlerin yargılanmasına başlanır.
- Hesap yargılaması sırasında savcı da hazır bulunur ve görüşünü
açıklar (SK m. 49).
74
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
- Daireler tarafından yapılan hesap yargılaması sonucunda; hesap
ve işlemlerin yasal düzenlemelere uygunluğuna veya kamu
zararının sorumlulardan tazminine hükmedilir. Bu hükümler
dışında, gerekli görülen hususların ilgili mercilere bildirilmesine
karar verilebilir.
- Verilen hüküm ve kararlar gerekçeli olarak tutanağa bağlanır ve
daire başkanı ve üyeler tarafından imzalanır.
- Hesap yargılaması sırasında, mahkemelere veya yürütülen bir
soruşturma için ilgili idari mercilere verilmiş olması nedeniyle
belgeleri bulunmayan hesap yargılamasına konu olan bir işleme
ilişkin bilgi ve belgelerin yeterli görülmemesi ve kovuşturma veya
soruşturma sonucunun beklenmesine gerek görülen hallerde, bu
hususlara ilişkin hesap ve işlemlerin yargılanması durdurularak,
hüküm dışı bırakılabilir. Hüküm dışı bırakılan hususlara ilişkin
noksanlıklar giderildikten sonra bu hesap ve işlemlerin
yargılanmasına devam edilir (SK m. 50).
- Sayıştay ilamları; sorumlulara, sorumluların bağlı olduğu kamu
idarelerine, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için Maliye
Bakanlığına, ilgili muhasebe birimine ve başsavcılığa tebliğ
edilir (SK m. 52).
- Sayıştay ilamları kesinleştikten sonra doksan gün içerisinde
yerine getirilir. İlam hükümlerinin yerine getirilmesinden,
ilamların gönderildiği kamu idarelerinin üst yöneticileri
sorumludur.
- İlamlarda gösterilen tazmin miktarı hüküm tarihinden itibaren
kanuni faize tabi tutularak, 9/6/1932 tarihli ve 2004 sayılı İcra ve
İflas Kanunu hükümlerine göre tahsil olunur (SK m. 53).
Kamu idaresi hesapları denetlenip, hesap yargılaması
yapıldığında beraat (hesapların mevzuata uygunluğu) veya tazmin
(sorumlular tarafından yapılan ödemenin kanunlara uygun
bulunmayıp,
kendisine
ödettirilmesi)
şeklinde
kararlar
verilmektedir. 5018 sayılı KMYKK hükümlerine göre “ödenek
üstü harcama”, “kamu zararı” ve “yetkisiz tahsil ve ödeme”
şeklinde aykırı fiiller ve yaptırımları düzenlenmiştir;
(i) Ödenek üstü harcama; Kamu zararı oluşturmamakla birlikte
bütçelere, ayrıntılı harcama programlarına, serbest bırakma
oranlarına aykırı olarak veya ödenek gönderme belgelerindeki
ödenek miktarını aşan harcama talimatı veren harcama
yetkililerine, her türlü aylık, ödenek, zam ve tazminat dahil
yapılan bir aylık net ödemeler toplamının iki katı tutarına kadar
para cezası verilir (KMYKK m. 70).
(ii) Kamu zararı: kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya
ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya
eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya
eksilmeye neden olunmasıdır. Kamu zararının belirlenmesinde;
75
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
 İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla
ödeme yapılması,
 Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme
yapılması,
 Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede
bulunulması,
 İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla
alınması veya yaptırılması,
 İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin
mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
 Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması esas
alınır (KMYKK m. 71).
(iii)Yetkisiz tahsil ve ödeme; Kanunların öngördüğü şekilde yetkili
kılınmamış hiçbir gerçek veya tüzel kişi, kamu adına tahsilat
veya ödeme yapamaz. Yetkisiz tahsilat veya ödeme yapılması,
kamu hizmeti karşılığında veya kamu hizmetleriyle
ilişkilendirilerek bağış veya yardım toplanması veya başka
adlarla tahsilat veya ödeme yapılması hallerinde; söz konusu
tutarlar, yetkisiz tahsilat veya ödeme yapılanlardan alınarak,
ilgisine göre bütçeye gelir kaydedilir veya ilgililerine iade
edilmek üzere emanet hesaplarına kaydedilir. Ayrıca, bunlar
hakkında ilgili kanunları uyarınca adli ve idari yönden gerekli
işlemler yapılır (KMYKK m. 72).
(iv)
Zamanaşımı; Kamu zararının meydana geldiği ve bu Kanunda
belirtilen para cezalarının verilmesini gerektiren fiilin işlendiği
yılı izleyen malî yılın başından başlamak üzere zamanaşımını
kesen ve durduran genel hükümler saklı kalmak kaydıyla onuncu
yılın sonuna kadar tespit ve tahsil edilemeyen kamu zararları ile
para cezaları zamanaşımına uğrar (KMYKK m. 74).
Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama
sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren
ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil
edilir. Alınmamış para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri
sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş
gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir
artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı
belgeleri bilerek düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar
hakkında Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin
hükümleri uygulanır. Ayrıca, bu fiilleri işleyenlere her türlü aylık,
ödenek, zam, tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemelerin iki katı
tutarına kadar para cezası verilir (KMYKK m. 71).
Sayıştayın yargılama sonucu verdiği kararlara karşı kanun yollarına
başvurma hakkı olup, bunlar Temyiz (SK m. 55), Yargılamanın İadesi
(SK m. 56) ve Karar Düzeltilmesi (SK m. 57)’dir. “Temyiz, yargılamanın
iadesi ve karar düzeltilmesi talepleri, Sayıştay Başkanlığına hitaben
yazılmış imzalı dilekçe ile yapılır” (SK m. 54) .
76
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Danıştay ile Sayıştay kararları arasındaki uyuşmazlık hali
olduğunda; Vergi, benzeri mali yükümlülükler ve ödevler
hakkında Danıştay ile Sayıştayın kesinleşmiş kararları arasındaki
uyuşmazlıklarda, 52 nci maddede belirtilen ilgililerin 56 ncı
maddedeki esas ve usuller dairesinde başvuruları üzerine Sayıştay
kararı yargılamanın iadesi yoluyla görüşülerek uyuşmazlık
Danıştay kararı doğrultusunda giderilir (SK m. 60).
(3)
Yasama Denetimi: (TBMM-Siyasal denetim)
a)
Onay ve uygulama sırasında denetim: Bütçe
komisyonun da ve meclis genel Kurulunda bütçenin onay
görüşmeleri yapılırken denetim yapıldığı gibi; genel yollar
denilen “soru, genel görüşme, gensoru ve meclis
soruşturması” ile de denetim söz konusu olmaktadır. Ayrıca
ek ödenek ve olağanüstü ödenek taleplerinin yıl içinde
görüşülürken aynı zamanda denetim yapılması olarak
görülen “özel yol”da söz konusudur.
Soru; Bakanlar Kurulu adına, sözlü veya yazılı olarak cevaplandırılmak üzere
Başbakan veya bakanlardan bilgi istemekten ibarettir (Anayasa m. 98).
Meclis araştırması; belli bir konuda bilgi edinilmek için yapılan incelemeden
ibarettir (Anayasa m. 98).
Genel görüşme; toplumu ve Devlet faaliyetlerini ilgilendiren belli bir konunun,
Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunda görüşülmesidir (Anayasa m. 98).
Gensoru; Gensoru önergesi, bir siyasi parti grubu adına veya enaz yirmi
milletvekilinin imzasıyla verilir (Anayasa m. 99).
Meclis soruşturması; Başbakan veya bakanlar hakkında, Türkiye Büyük Millet
Meclisi üye tamsayısının en az onda birinin vereceği önerge ile, soruşturma
açılması istenebilir (Anayasa m. 100).
b)
Uygulama sonrası denetim: Yürütme organınca
“kesin hesap yasa tasarısı”*nın ve Sayıştayca “genel
uygunluk bildirimi”**nin TBMM’ne sunulması sonucunda
ilgili tasarı ve bildiriminin üzerinden Meclis denetimi
yapılmaktadır.
*Kesin hesap kanunu (tasarısı);Türkiye Büyük Millet Meclisi,
merkezî yönetim bütçe kanununun uygulama sonuçlarını onama
yetkisini kesin hesap kanunuyla kullanır. Kesin hesap kanunu
tasarısı, muhasebe kayıtları dikkate alınarak, merkezî yönetim
bütçe kanununun şekline uygun olarak Maliye Bakanlığınca
hazırlanır. Bu tasarı, bir yıllık uygulama sonuçlarını
karşılaştırmalı olarak gösteren değerlendirmeleri içeren
gerekçesiyle birlikte izleyen malî yılın Haziran ayı sonuna kadar
Bakanlar Kurulunca Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur
ve bir örneği Sayıştaya gönderilir (KMYKK m. 42).
77
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Kesin hesap kanun tasarısının ekinde;
a) Genel mizan,
b) Bütçe gelirleri kesin hesap cetveli ve açıklaması,
c) Bütçe giderleri kesin hesap cetvelleri ve açıklaması,
d) Bütçe gelir ve giderlerinin iller ve idareler itibarıyla dağılımı,
e) Devlet borçları ve Hazine garantilerine ilişkin cetveller,
f) Yılı içerisinde silinen kamu alacakları cetveli,
g) Mal yönetim hesabı icmal cetvelleri,
h) Maliye Bakanlığı tarafından gerekli görülen diğer belgeler yer
alır.
İdarelerin faaliyet raporları, genel faaliyet raporu, dış denetim
genel değerlendirme raporu ve kesin hesap kanunu tasarısı ile merkezî
yönetim bütçe kanunu tasarısı birlikte görüşülür. Ancak, bu raporlar ile
genel uygunluk bildirimi Türkiye Büyük Millet Meclisi
komisyonlarında öncelikle görüşülür (KMYKK m. 42).
**Genel uygunluk bildirimi; Sayıştay, merkezî yönetim
kapsamındaki kamu idareleri için düzenleyeceği genel uygunluk
bildirimini, kesin hesap kanun tasarısının verilmesinden
başlayarak en geç yetmiş beş gün içinde Türkiye Büyük Millet
Meclisine sunar. Genel uygunluk bildirimi; dış denetim
raporları, idare faaliyet raporları ve genel faaliyet raporu
dikkate alınarak hazırlanır. Kesin hesap kanunu tasarısı ve genel
uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmiş
olması, ilgili yıla ait Sayıştayca sonuçlandırılmamış denetimleri
önlemez ve hesapların kesin hükme bağlandığı anlamına gelmez.
(KMYKK . 43).
Sayıştayın denetlenmesi, her yıl Türkiye Büyük Millet Meclisi adına
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanı tarafından görevlendirilen ve gerekli
mesleki niteliklere sahip denetim elemanlarından oluşan bir komisyon tarafından,
hesaplar ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak yapılır (KMYKK m. 69).
78
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
Kaynaklar
AKDOGAN, Abdurrahman. Kamu Maliyesi. Gazi Üniversitesi Yayın No: 67, Ankara
1985
AKDOGAN, Abdurrahman. Sadık KIRBAŞ ve Saygın EYÜPGILLER. Açıklamalı Maliye
ve Vergi
Sözlüğü,
Birlik Yayıncılık
Ltd. Şti., 1. Baskı, Ankara 1986
BİLİCİ, Nurettin ve Adem BİLİCİ. Kamu Maliyesi. Seçkin Yayıncılık san. Ve Tic. A.Ş.,
Birinci Baskı, Ankara - Ekim 2011
EDİZDOĞAN, Nihat. Kamu Maliyesi. Güncelleştirilmiş 9. Baskı, Ekin Kitabevi, Bursa –
2007
ERGINAY, Akif. Kamu Maliyesi. Gözden Geçirilmiş ve İşlenmiş 13. Baskı. Savaş
Yayınları. Ankara 1990
EROL, Ahmet. Ekonomik Etkileri Açısından Türkiye’de Devlet Borçları (1981-1990),
Maliye ve Gümrük Bakanlığı Araştırma, Planlama ve Koordinasyon Kurulu Başkanlığı
Yayın No: 1992/324, Ankara
KAMALAK, Mustafa. Kamu Borçlanması. Atatürk Üniversitesi. "İİBF Araştırma Merkezi
Ders Notları: 115, Erzurum 1985
KAMALAK, Mustafa. Katma Değer Vergisinin mahiyeti ve iktisadi – Mali Etkileri.
Atatürk Üniversitesi. "İİBF Araştırma Merkezi Ders Notları: 140, Erzurum 1987
KAMALAK, Mustafa. Türk vergi Hukuku. Atatürk Üniversitesi. "İİBF Z.F. Araştırma
Merkezi Ders Notları: 169, Erzurum 1992
NADAROGLU, Halil. Kamu Maliyesi Teorisi. Genişletilmiş ve Gözden Geçirilmiş 6.
Baskı. Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., İstanbul 1985
ORHANER, Emine.
1992
Kamu Maliyesi. Gazi Üniversitesi. Emek Kitabevi, Ekim / Ankara
ÖNER, Engin. Türkiye'de Vergi Kaçakçılığı - Başlıca Sebepler, Etkiler ve Önlemler,
(Yayınlanmamış Doktora Tezi). Atatürk Üniversitesi. Sosyal Bilimler Enstitüsü, Erzurum
1991
ÖNER, Engin. “V.U.K.’na Göre Uygulanan Ceza Sisteminin Yorumu”, Atatürk
Üniversitesi, İİBF Dergisi, Cilt: 9, Sayı: 3-4, Yıl: 1992, ss. 69-79
ÖNER, Engin. Bir Mali Olay: Vergi ve İktisadi Etkileri (Gelir Vergisinin İktisadi Tahlili),
Atatürk Üniversitesi. "İİBF Z.F. Araştırma Merkezi Yayın No: 189, Erzurum 1994
ÖZER, İlhan “Enflasyonla Birlikte tartışma Düzeyine Çıkan Konular”, İzmir Ticaret
Odası Dergisi, Yıl: 58, sayı: 2, Şubat 1985, ss. 5-6
ÖZTÜRK, Nazım. Maliye Politikası. Ekin Yayınevi, Mart 2012
79
Kamu Maliyesi (Ders Notları – Genişletilmiş Özet) Doç.Dr.Engin ÖNER (Van – Ekim 2014)
ÖZTÜRK, Nazım. Kamu Maliyesi. Ekin Yayınevi, Ağustos 2013
PEHLİVAN, Osman. Kamu maliyesi. Celepler Matbaacılık, Yayın No: KM 15, Trabzon –
Ağustos 2014a
PEHLİVAN, Osman. Devlet Bütçesi. Celepler Matbaacılık, Yayın No: DB 1, Trabzon –
Eylül 2014b
TÜRK, İsmail. Maliye Politikası, 7. Bası, S yayınları, No. 15, Ankara- Ekim1988
TÜRK, İsmail. Kamu Maliyesi. Turhan Kitabevi, 1. Baskı. Ankara 1992
5018 s. KAMU MALÎ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU (R.Gazete; Tarih :24/12/2003
Sayı :25326)
6085 s. SAYIŞTAY KANUNU (R.Gazete : Tarih: 19/12/2010 Sayı : 27790)
80

Takip ve Usul Hukuku

avrupa (birliği) bütünleşme süreci ve sorunları

EVLİLİK AHLAK - WordPress.com

Otoban Dergisi | Sayı 58 Mart 201408.05.2014

şırnak üniversitesi önlisans ve lisans

indirmek için tıklayınız

mta müfettiş yardımcılığı sınavı - Hacettepe Üniversitesi Yaşam Boyu

CEZA MUHAKEMESİ HUKUKU (HUK204U)

DEHA EĞİTİM KURUMLARI www.dehaonline.com

MAKRO İKTİSAT - Akademik LMS