1 KAMU BÜTÇESİNİN GENİŞLEMESİNDE BÜROKRASİNİN ROLÜ Dr. Mustafa SAKAL* I - GİRİŞ Kamu bütçelerinin hazırlanması ve uygulanması süreci politik karar alma sürecinde anahtar bir araç niteliği taşımaktadır. Bütçe ile hükümet, hangi hizmetlerin seçileceğine ve hangi hizmetlerin devlet tarafından yapılacağına, özel sektörün ekonomide hangi alanlarda kalacağına etki edilebilmektedir. Hükümet tercihlerinin belirlenmesinde ve bütçenin teknik olarak hazırlanıp uygulanmasında bürokratların etkisi daha çok merkezi idare bütçelerinde belirgin hale gelmektedir. Bununla birlikte özellikle merkezi idare tarafından sunulan hizmetlerin maliyetlerinin belirlenmesi kadar, spesifik program ve araçların tesbit ve tercihi de önem kazanmaktadır. Öte yandan hükümetler hazırladıkları bütçe ile ekonomide maliye politikasının başarıya ulaşmasında önemli bir araç olarak istikrar içinde büyümeye ve yüksek bir istihdam seviyesinin sağlanmasına çalışır ve etki eder. Kamu bütçesinin bu kadar önemli olması nedeniyle kamusal bütçe sürecinde rasyonel kararların alınması da çok önemli bir konu olmaktadır. Arthur Smith “hemen hemen her hükümet kararının bütçesel içerik taşıdığını, karar alma sürecinde bütçe uygulamalarının alternatif kullanımlar arasında kıt kaynakların tahsisinde değişmeyecek şekilde içine alan bir aşama” olduğunu ifade etmektedir1. Jack Carlson'a göre karar alma sürecinin her aşaması açık ve anlaşılır bir tercih sürecini içermektedir2. Hükümet tarafından kullanılacak kaynak miktarı sınırlıdır ve hükümet programlarına yönelik talep genellikle büyüktür. Sadece nisbi olarak bütçenin küçük bir oranı yasal zorunluluk ve geçmişte karar vericiler tarafından sözleşmeler dolayısıyla kontrol edilebilir. Bütçe sürecindeki kamu fonlarının toplumsal beklentiler ve amaçların daha etkin ve efektif olarak gerçekleştirilmesi için tahsis edilmesi gerektiğini öne * D.E.Ü., İ.İ.B.F. Maliye Bölümü. 1 Arthur SMITHS; The Butgetary Process in the United States , New York, Mc Graw-Hill Book Company, 1955, s.20. 2 Jack CARLSON; “ The Status and Next Steps for Planning, Programming and Budgeting”, The Analysis and Evaluation of Public Expenditures : The PPB System, Washington D.C.; U.S. Government Printing Office, 1969, s.613. 1 2 sürer. Bütçe uygulamalarında karar alma sürecinin maksimum etkinlikte kamu hizmetlerinin optimum dağılımını gerçekleştirmede bir araç olarak kullanılması gerektiğine değinmektedir3. Politik karar alma sürecinde bütçenin öneminin belirlenmesi açısından şu soruların cevaplandırılması gerekmektedir: Bütçe sürecine ilişkin kararlara nasıl alınacaktır? Bu kararların alınması süreci ve problemlere yaklaşım yeterince objektif midir? Sözkonusu kararların alınmasında iç ve dış baskı grupları ve güç merkezlerinin etkileri ne olmaktadır? Bu soruların araştırmasını yapmadan önce genel olarak kamu harcamalarının büyümesinin analiz edilmesi gerekmektedir. II - BÜROKRATİK KARARALMA SÜRECİ VE KAMU HARCAMALARININ BÜYÜMESİ Bütçesel karar alma sürecini inceleyen çeşitli teoriler bulunmakla birlikte bu süreci en iyi açıklayan teoriler hem siyasal kararların nasıl alındığını hem de bütçe sürecine ilişkin kararların alınmasını incelemektedir. Bunlar rasyonel olmaktan çok aşırı yargılayıcı politik boyuta varan teorilerdir. Ancak bu teorilerin haklılığını ispat için bazı amprik bulguların bulunması gerekmektedir4. A - BÜROKRASİNİN GENİŞLEMESİ Bürokrasinin genişlemesi konusunda genelde bilinen gerekçeler bulunmakla birlikte, bu genişlemeye belli düşünce akımlarının da bakış açısı bulunmaktadır. Burada bu konuda etraflı bir çalışma yerine konumuzu ilgilendirdiği kadarıyla geleneksel yaklaşım ve Kamu Tercihi İktisatçılarının bakış açısıyla konu incelenmeye çalışılacaktır. 1 - Geleneksel Yaklaşım 3 Rusell Wayne BOSS; “Decision-Making in the Budgetary Process”, (Ed.) Robert T. Golembiewski-Frank Gibson, Public Administration, Rand Mc Nally Company, Chicago 1972. s. 13. 4 Charles LINDBLOM; “The Science o Muddling Throgh”, Public Administration Review, Vol: 19, Spring 1959, ss.79-83; Charles LINDBLOM, The Policy Making Process, Englewood Cliffs, N.J.: Printice Hall, Inc., 1968, s.23.; Charles LINDBLOM, “Decision-Making in Taxation and Expenditures” , Public Finance : Needs, Sources and Utilization, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1961, s.62.; Frank K. GIBSON, “Scientific Decision-Making: Some Fact and Some Fiction”, Association of Management in Public Healty : Proceedings of the Annual Meeting, Miami Beach, Florida, 15-19 October 1962, ss.56-63; Emitai ETZIONI, “ Mixed-Scanning: A Third Approach to Decision-Making”, Public Administration Review, Vol : 27, December 1967, ss.385-392; James D. BARBER, Power in Committees, Chicago, Rand McNally and Company, 1966. 2 3 Kamu harcamalarının bütçeye ilişkili olarak genişlemesinde genelde iki türlü yaklaşım benimsenmektedir. Bu iki yaklaşımdan birincisi bütçenin inkrimental niteliği, ikincisi ise, bütçe maksimizasyon modelidir5. İnkrimental teorinin çatısı Simon ve Lindblom'un çalışmalarıyla kurulmuştur. Wildavsky, bütçe harcama ve uygulama sürecinin karmaşık bir yapı arzettiğini, bilginin, süre ve kaynakların sınırlı olduğunu, karar alıcıların kendi çıkarlarını maksimize etmekten başka pek bir şey düşünmeyeceğini ifade etmektedir. Ona göre genelde hazırlanan bütçeler geçen yılın bütçesi üzerinde yapılan marjinal ayarlamalara dayanmakta ve uygulanan bütçe gelecek yılın ödeneklerinin temel belirleyicisi olmaktadır. Karar vericiler idari ya da politik olarak belli seviyelerde istenilen artışlar konusunda teklif edilen harcama büyümesi üzerinde kendi güçlerini birleştirir. Bu inkrimental model, politikacılar ile bürokratlar arasındaki ilişkilerin yoğun olduğunu göstermektedir6. İkinci yaklaşım tarzı, bürokratların bütçe-maksimizasyonuyla sınıflandırılabilir. Bu teorik yaklaşımlar Niskanen'in çalışmalarıyla yakından ilişkilidir. Her büro kendini finanse eden bakanlığın taleplerini bildiği için kendi ödeneklerini maksimize etmeye çalışacaktır. Bürokraside kamusal mal ve hizmet arzının maliyeti bürokratik bir sır olarak muhafaza edilmektedir. Bununla birlikte Niskanen kamu harcamalarının sosyal optimalden daha yüksek olduğunu öne sürmektedir. Burada geliştirilen argüman bir yandan, inkrimental teorinin spesifik bir hipotez olup olmadığını göstermek, diğer taraftanda Niskanen'in bürokrasi modelini değerlendirmektir. Burada, inkrimental teori dolaylı bir biçimde test edilmemekle birlikte esas itibariyle inkrimental davranışlara yönelik çalışmalar test edilmiş sonuçları belirtilmiştir. Bütçe ödeneklerinin devamlı genişlediğine yönelik araştırmalar son zamanlarda bilhassa Wonat, Danziger, Padgett, Natchez-Bupp ve Lane tarafından yapılmış ve test edilmiş sonuçta bütçe yapma sürecinin inkrimental bir niteliğe sahip olup olmadığı tam olarak çözülememiştir7. 5 Bürokratik tercih teorisi, seçmenlerin tercihlerinden farklı olarak kamu çalışanlarının potik tercihlerini ifade etmektedir. Temel hipotez bürokratların kamu harcamaları ve kamu çalışanlarının daha fazla büyümesini tercih eder. Kamu tercihi teorisinde bürokratik tercihler kamu sektörünün büyümesi yoluyla sağlanan çıkarlarla ilgilenmektedir. Buna ilave olarak kamu çalışanları yoğun olarak seçimlerde yüksek katılım oranlarına sahiptir, protesto hareketleri ve politik meclise. Bir takım karma teori kamu sektörünün prodüktivitesinin özel sektörden daha düşük olduğunu tartışmaktadır. Bu kısmi olarak teknolojinin farkından kısmen de kamu sektöründeki prodüktivite artışına daha düşük teşvikler olduğundadır. 6 H.SIMON; Adminitrative Behavoir; New York: The Free Press, 1945, s.67; Lindbloom, a.g.e. s.96; Aaron WILDAVSKY; The Politics of the Budgetary Process. Boston: Little Brown and Company, 1979, s.82. 7 J.WANAT; "Bases of Budgetary Incrementalism", American Science Review, Vol : 74, ss.355-367; J.N.DANZIGER; Making Budgets : Public Resource Allocation, London and Beverly Hills: Sage, 1978, 3 4 Teorik seviyede inkrimental teorinin uygunluğu tartışılabilir. İlk olarak bütçe sürecine katılanlar arasında belli ilişkiler olsa bile bu bütçenin inkrimental sürecini açıklamadığı gibi kamu ajanlarının davranışlarını da tam olarak açıklamaz. Dolayısıyla bütçeler her yıl bir önceki yıla göre artmış olsa bile bu artışı tamamıyla bürokratik isteklerden kaynaklanmakta ve artışın çok değişik sebepleri bulunmaktadır. İkinci olarak, ekonomik refah teorisinin inkrimental yorumu ve etraflı bir sekilde bütçe harcamalarının sosyal harcamalardan oluşması dikkate alınmalıdır. Öte yandan bütçe sürecine katılanların teklif edilen bütçelere marjinal ayarlamalar yapılmasına yönelik baskıları sonucu ortaya çıkan değişmeler de dikkati çekmektedir8. Bununla birlikte kamusal bütçeleme süreci açısından kamusal faaliyet seviyesinin rasyonel bir biçimde tesbit edilebilmesi oldukça zordur. Üçüncü olarak, inkrimentalist teorisyenler bütçe sürecinde yapılan her işlemin rasyonel esaslara oturup oturmadığını açık olarak bilmemektedir. Wildavsky tarafından da ifade edildiği gibi, bütçe tahsislerinin yapılmasında görünüşte bir rasyonellik bulunmaktadır. Dolayısıyla tahsislerde bir rasyonellik olsa bile bunun bütçe uygulama süreci içerisinde değişme göstermesi pekala mümkün olabilmektedir. Bu da bütçe sürecinde özellikle bütçelerin uygulama aşamasında bu süreci içinde yer alan kurumların ve bireylerin davranışlarının etkilerinin ne olduğu tam olarak bilinmemektedir9. Model geniş amprik testlere pek tabi tutulmamıştır. Bu kısmen kamu bürokrasisinin üretiminin ve politik ya da büronun üretimine yönelik sosyal talebin ölçülmesi probleminden kaynaklanmaktadır. Çoğu yazar Niskanen'in önerilerinin amprik bulgularını kabul etse bile bunu yine de tartışmaktadır. Bir dereceye kadar bu tür analizler piyasada mübadele süreci analizinin çoğunlukla kullandığı mikro ekonomik analizlere dayanmaktadır. Bu modelin uygulanması politik ve kurumsal açıdan giriş niteliğindeki bir analiz olarak kabul edilebilir10. Basit olarak bilimsel bir varsayım olmasına rağmen esas itibariyle politik bürokratik münasebetlerin birçok yönlerden yeniden modellendirilmesi gerekmektedir. Bütçe ss.43-57; J.P.BADGETT; "Bounded Rationality in Budgetary Research", American Political Science Review, Vol : 74, ss.359-367; P.B Natchez and I.C.BUPP; "Policy and Priotry in the Budgetary Process", American Political Science Review, Vol : 67, ss.954-961; J.E LANE-A.WESTLUND and H.STENLUND; "Analysis of Structural Variability in Budget-Making", Scandinavian Political Studies, Vol : 4, ss.126-139. 8 Inkrimentalizm, karar alma sürecinin bir metodu olarak ve bütçe sürecine katılanlar arasında ilişkileri tanımlayan bir model olarak izah edilebilir. İlk olarak "karar almaya yönelik inkrimentalizm", daha sonra "bütçe sürecine ilişkin inkrimentalizm olarak" ifade edilmiştir. 9 Aaron WILDAVSKY; The Politics of Budgetary Process, Boston: Little Brown and Company, 1964, s.34. 10 J.A.CONYBEARE; "Bureaucracy, Monopoly and Competition : A Critical Analysis of the Budget Maximizing Theory of Bureaucracy", American Journal of Political Science, Vol : 28, ss.481-497. 4 5 maksimizasyon modeli oldukça etraflı bir biçimde Niskanen tarafından araştırılmıştır11. Araştırmada, belli genellemeler yerine kişisel olarak yapılan bazı yargılamalar vardır. Bürokratların kendi bütçelerini genişletmek istemeleri kendi çabalarının asli tabiatıdır. Özellikle bürolar tarafından sunulan mal ve hizmetlere olan talep arttıkça harcamaların üzerindeki baskılar da artmaktadır. Bu durum Kristenson, Wildavsky gibi değişik yazarlar tarafından da analiz edilmiştir. Downs, bu tür gelişmeleri psikolojik bir eğilim olarak ifade etmiştir. Çoğu bürokratın kendi ödeneklerini artırmaya çalıştıklarını kabul etmesine rağmen, diğer bürokratik tercihleri analize almamıştır12. Bürokratların "gevşek" olduğu varsayımının bürokratların davranış modeline alınması gerektiğini tartışmıştır. Bununla birlikte bütçe maksimizasyonunda, bilhassa belediye idarecilerinin ya da hazine bürokratlarının davranışları daha az açıklanabilir bulunmuştur. Muhtemelen bu varsayımlar altında onlar politikacıların yaptığından yada teklif ettiğinden daha düşük harcama seviyesi tercih ederler ve diğer bürokratlardan sonuç olarak çoğu bakanlığa yönelik bilgilere sahip olduklarından bu ajanların davranışları farklı bir nitelik taşır13. Sponsorların(hükümet veya yerel idarelerin) modelde reel olmayan pasif bir rol oynadığı tartışılmıştır. Bundan dolayı modelde büroların bürokratik bir sır olarak üretim maliyetini gizlediğinden bütçenin sosyal ve politik optimum üstünde genişlediği tartışılmaktadır. Dolayısıyla siyasal kontrolün yeterince sağlanamadığı ve pasif bir sponsor varsayımı tanımlanmamış olmasına rağmen, modelde aktif bir ajan olarak sponsoru tanımlamak mümkün olabilmektedir. Niskanen esas itibariyle Downs'un bürokratik yaklaşım modelini ele alarak tanımladığı kendi modelinde politikacıların yeniden seçilebilmeleri için beklentilerini maksimize etmeye çalışacağını öne sürmüştür. Bazı yeni kurumsal detaylar modele ilave edilmiştir. Her büronun hizmetlerine yönelik milletvekillerinin talebi nadiren yasama yoluyla ters çevrilir ya da ıslah edilebilir14. Modelde, politikacıların dış reklamı veya iç büronun yönlendirilmesi arasında kendi sınırlı zamanlarını tahsis edebilir ve yeniden seçilebilmesine yönelik baskılarda bulunur. Niskanen yönlendirmenin daha etkileyici faaliyet olduğunu tartışmıştır. Bu yönlendirme 11 NİSKANEN(1971); a.g.e. s.29-30. 12 O,P.KRISTIENSEN; "The Logic of Polical-Bureaucratic Decision-Making as a Cause of Governmental Growth", European Journal of Political Research, Vol : 8, s. 251-256; Wildavsky(1964); a.g.e. s.62; Downs(1967), a.g.e. s.45. 13 J.L.MIGUE and G.BELANGER "Towards a General Theory on Managerial Discretion", Public Choice, Vol: 17, ss.29-38; G.J MILLER; "Bureaucratic Compliance as a Game on the Unit Square", Public Choice, Vol:29,1977, ss.39-47. 14 NISKANEN(1975); a.g.e. s.619. 5 6 fonksiyonu daha çok kamu malı üretilmesine yönelik olup, yönlendirme fonksiyonu halka daha çok vergi maliyeti şeklinde yansır. Bu kamu mal ve hizmetinin sunulmasında gerçek bir free rider problemi yaratır ve yönlendirme faaliyetleri kamu mal ve hizmet arzında beklentileri ortaya çıkarmaktadır. Bundan dolayı Niskanen, bütçesini maksimize eden büroların yüksek talepli politikacıların yönlendirmelerinin bütçeyi hiçte rasyonel olmayan bir biçimde artırmaya öncülük ettiğini varsaymıştır. Öte yandan bürolar ürettiği mal ve hizmet üzerinde bir monopol hakkına sahiptir. Büro mal ve hizmet üretimine yönelik politik talebi de bilir. Bundan dolayı ajan, bütçesini maksimize eden talep şedülü üzerine birleştirilmiş bütçe üretimini seçer15. Miller ve Moe, karar alma sürecindeki büronun maliyetini açık olarak ortaya koyması ve talep gizlemesinin ortadan kaldırılmasıyla da optimal bütçelemeye öncülük edileceğini ifade eder. Öyleki hükümetin açıkladığı taleb Niskanen varsayımı altında daha geniş bütçelere öncülük edeceği yönündedir16. Benzer bir biçimde Moene, Niskanen'in büroların tamamen bilgi ve tercih fonksiyonuna dayalı varsayımları önemsemez ve bunların tersine çevrilebileceğini iddia eder17. Örneğin, büronun hükümetin sabit üretim maliyetini bildiği varsayımını kabul eder. Sonuç olarak bürokratik üretim modeli oldukça statiktir. Bütçe yapma sürecine ve fayda maliyet hesaplamasına yönelik bir model geliştirilebilir. Dolayısıyla Niskanen'in önerisi harcamaların büyümesine herhangi bir açıklama getirmez18. 2 - Kamu Tercihi İktisatçılarının Bütçenin Genişlemesine Yaklaşımları Kamu tercihi iktisatçıları hem teorik hem de normatif olarak birçok model geliştirmişlerdir. Geliştirmiş oldukları bu modellerde siyasal karar alma sürecinin yasal kurumsal ilişkileri analiz edilmiş ve bu analizde önemli aktörlerden birisi de bürokrasi ve bürokratlar olmuştur. İktisatçılar karar alma sürecindeki ilişkilerin boyutunu genellikle politikacılar, baskı grupları, seçmenler ve bürokrasi arasındaki ilişkilerin analizi şeklinde ele almışlardır. Bununla birlikte teoride bürokratik davranışlar incelenirken Niskanen'in var15 NISKANEN(1975); a.g.e. s.627. 16 G.J.MILLER and T.M.MOE(1983); "Bureaucrats, Legislators and the Size of Government", American Political Science Review, Vol : 77, ss.299-310. 17 K.O. MOENE; "Types of Bureaucratic Interaction", Memorandum 20, Departman of Economics, University of Oslo, 1984, s.23. 6 7 sayımlarından hareket edilmiştir. Breton ve Wintrobe, bürokratların fayda fonksiyonunu ücret, imtiyazlar ve bu yüzden toplam bütçenin monoton artan bir fonksiyon olarak ifade etmiştir. Çalışmalarında kamu harcamalarının analizini yaparken bu analiz içerisinde harcamaların artışında bilhassa bürokratik davranışların artıştaki önemine dikkati çekmişlerdir. Büroların ofisin bütçesini artırmak için çaba gösterdiğini ve daha çok küçük bütçeli bürolarda bu tür eğilimlerinin yoğun olduğunu bulmuşlardır. Kanada örneğinde, ücretlerin maliye departmanındaki bürokratların yetki,prestij ve ücretlerinin hazine bürokratlarınınkinden daha fazla olduğunu ortaya çıkarmışlardır. Öte yandan bürokratik eğilimlerin bütçe maksimizasyonuna ilişkin olan birçok görülebilir sonuçlarını ortaya koymuşlardır19. Benzer bir biçimde Wade, gelirler, imtiyazlar, kamusal şöhret ve itibarın büronun hacmine bağlı olmadığını ısrar ettiği gibi sistemde en büyük statülü kurumların bütçelerden en küçük bütçe payını alsa bile bu tür ayrıcalıkların hepsine birden sahip olabileceğini ortaya koymuştur20. Aynı şekilde Downs, bürokratların farklı türlerini analiz ederek, bürokratların fayda maksimizasyonunu içeren hertürlü davranışın büronun bütçesi vasıtasıyla ortaya çıkabileceğini ifade etmiştir21. Jackson, geniş bir bütçe ve aşırı istihdam edilen memurlar arasında ilişki kurarak büroların ve harcamaların genişlemesi konusu üzerinde durmuştur. Büyüyen büroların harcamalarının da büyüyeceğini ve büyüyen bütçelerin kamu harcamalarının büyümesini arttıracağını öne sürmüştür. Jackson İngiltere'de kamu harcamalarına yönelik yapmış olduğu araştırmalarda, bürokratların davranışlarının sonuçlarının ücretlerin arttırılması ve çeşitli imtiyazların sağlanmasına yönelik olduğunu, dolayısıyla büroların bütçe tekliflerinin artmış olduğunu ifade etmiştir22. Öte yandan Jackson'un araştırmalarında bürokratların bürolarının harcamalarının artışıyla birlikte patronaj gücünün arttığı ve kontrol pozisyonlarını artırmak için çeşitli davranışlar içine girdiği ifade edilmiştir. Kogan, İngiliz hükümetinin politikalarına dayalı olarak Niskanen'in modelini test etmeye çalışmış, 1970'lerin sonunda eğitim kurumlarında enflasyonun maliyetine karşı, sivil hizmetlerin idari kültürü bitirdiğini ifade etmiştir. Kogan, büroların bir takım tercihlerinin birbirine çok benzer olması dolayısıyla birleştirilebileceğini fakat eğitim bürokrasisindeki 18 19 20 21 22 MILLER and MOE; a.g.m. s.305. BRETON-WINTROBE; a.g.e. s.205. WADE (1979); a.g.e., s.354. DOWNS; a.g.e s.45. JACKSON (1982); a.g.e., s.133. 7 8 bürokratların kendi bürolarının imkanlarını genişletme eğiliminde olduğunu öne sürmüştür23. Dunleavy de bürokrasinin niçin genişlediğini, farklı hizmet birimleri arasında ayırt etmeye çalışır. Bütçe maksimizasyonunun belirlenmesi ve kamu kesiminin ağırlığının azaltılmasına yönelik özelleştirme eğilimlerine kamu bürolarında üst düzey bürokratların çok fazla karşı çıkmadığını ortaya koymuştur. Bürokratların tercihlerinin (dağıtıcı, düzenleyici, transfer eden, sözleşme yapan ve kontrol) genel olarak belirgin ve benzer olması dolayısıyla bu tür eğilimlere karşı çıkması düşünülmemektedir. Bütün kurumlardaki bürokratların sınıf ve cinsiyet ayrımı gözetmeden çıkarlarının bütçe maksimizasyonu yoluyla bürolarda belirlenen stratejiler yoluyla yükseltileceğini savunur. Küçük elit durumunda olan merkezi kontrol bürokratları, bakanlar kurulu bürolarının ya da hazine bürokratlarının bu tür eğilimler içinde olduğunu iddia etmiştir24. Bürokratlar arasında bir dizi alternatif motivasyonlar da diğer araştırmacılar tarafından belirlenmiştir. Migue ve Belanger, yönetimsel karar verebilme yetkisinin bürokratların en önem verdiği konular arasında olduğunu tartışmıştır25. Chant ve Acheson, bürokratların kendi korumacılığıyla ilgili olarak prestijini maksimize etmek istediğini ispat etmiştir26. Self, varsayımlar üzerine dayalı politik teori inşaa etmenin zorluklarına işaret etmiştir. Bürokratların egoist olduğunu iddia etmiştir. Niskanen'in teorisi esas itibariyle amprik olarak temel varsayımları ortaya koymuştur. Bürokratların kendi çıkarını düşünmesinin çok farklı şekillerde olduğunu ve bunun normatif sınırlamalarla önlemenin mümkün olamayacağını savunmuştur. Self, bürokratların devlet idaresinin yapısında oldukça hareketli olduğunu belirtirken, bütçelerin maksimizasyonunda daha az egoistik bir çıkara sahip olacağını ifade eder. Bürokratların genellikle bir monopolü kontrol ettiğini varsaymanın yanlış olduğunu savunmuştur27. Breton ve Wintrobe, belli bir amaç fonksiyonu üzerine dayalı teorinin uygulanabilir olduğuna araştırmasında yer vermiştir. Tek bir organizasyonun belli zaman aralığında gözlenmesinde hasıl olan bürokratik davranışlar hakkındaki varsayımını Niskanen, Birleşik Devletler Savunma Bakanlığı harcamalarını izleyerek değerlendirmiştir. Tullock'un yaptığı araştırmada, Dışişleri Bakanlığı harcamalarını incelediği 1965-1975 büyüme yıllarında kamu 23 24 25 26 27 KOGAN; a.g.m., s.165. DUNLEAVY; a.g.e. s.213. MIGUE-BELANGER; a.g.e. s.62. CHART-ACHESON; a.g.m. s.35. SELF; a.g.m. s.63. 8 9 harcamalarının aşırı gelişimini kamunun bir "Leviathan" haline gelmesi ile açıklamıştır. Breton ve Wintrobe'un işaret ettiği gibi kamu ve özel bürokrasinin çalışmalarının iyi anlaşılabilmesi, bürokratların davranışlarının yeniden belirlenmesine yönelik bürokratik davranış teorilerinin yeniden incelenmesiyle sağlanacaktır28. Breton ve Wintrobe, bürokratların tercihlerini belirleyen seçilmiş davranış teorisi geliştirmişlerdir. Kendi geliştirdikleri modelde bürokratların davranış biçimlerini yeniden belirlemek istemelerine rağmen uygulama sonuçlarından daha önceki varsayımların doğruluğunu farketmişler ve kamu harcamalarının aşırı biçimde büyümesinin devleti sonunda bir "leviathan" haline dönüştüreceğini savunmuşlardır. Niskanen ve diğer bürokratik üretim modellerinde varsayıldığı şekilde politikacıların, kamusal faaliyetlerin maliyetlerine karşı hassasiyeti ve kamu harcamalarının faydalı ya da ihtiyaç duyulan alanlara yönlendirilmesine ilişkin bilgi elde etmede kendi yetersizlikleri bulunmaktadır. Bazı büroların bütçesinde kesinti yapmak, seçim sürecinde popülaritesinin düşmesine neden olsa bile sonuçta vergilemenin azaltılması sözkonusu olabilir. Yasal ve seçim davranışı alternatif modeli Downs tarafından geliştirilmiştir29. Downs'un varsaydığı gibi, kamu kesimi vergileme açısından, kamu mal ve hizmetlerinin maliyetlerinin farkında olmuştur. Gerçekten demokrasilerde kamu harcamalarının toplamı, eğer toplumun gerçekte ihtiyaç duyduğundan daha az ise vergi mükelleflerinin hizmetler için ödemesi gereken vergiler az olacaktır. Geçen yirmi yıl içinde aşırı kamu harcamalarına yönelik kontrol uygulamaları seçilmiş temsilciler için bu politikaları uygulamak zor olmuştur30. Politik kontrollerde bürokratik faaliyetler konusunda harcamaların azaltılması yolunda yüksek statülü memurlara başvurulmuştur31. Jackson, Niskanen’in hükümetlerin bürokratik davranışlar karşısında yetersiz kalacağı varsayımına karşı çıkar. Niskanen'in talep yönüne önem vermemesi dolayısıyla teorinin dengesiz olduğunu ifade eder32. Politikacılar hizmetlerin sunulmasında hizmetlerin maliyetini bilmemesinin bürokratlar davranışları sonucunda ortaya çıkan bir durumdur. 28 29 30 31 32 BRETON-WINTROBE; a.g.e. ss.27-28) DOWNS; a.g.e., s.47. ROBİNSON; a.g.m. s.93. SELF; a.g.m. s.68. JACKSON; a.g.e. s.132. 9 10 Mc Guire, bu konuda diğer önemli bazı değerlendirmeleri teoriye kazandırmıştır. Merkezi ve yerel seviyede büroların hükümetleri yasal çerçevede kendi bürolarının üretim fonksiyonlarına ilişkin daha fazla bilgi verebileceğini savunur. Bu sonuç merkezi ve yerel seviyede bütçe maksimizasyonu davranışlarının maliyetlerde bir düşmeye karşılık aşırı artışın olmayacağı yönündedir. Çünkü kamu hizmetlerine yönelik talep elastik değildir33. Bununla birlikte Bendor, Taylor ve Van Gealen Birleşik Devletlerde federal seviyede amprik olarak politikacılar ve bürokratlar arasında resmi olarak bileteral monopol bir ilişkinin olduğunu bulmuştur34. Breton ve Wintrobe, siyasal süreçte politikacılar ile bürokratların ilişkisini kendilerini yeniden seçilebilmesi için kamu hizmetlerinin sunulmasını ve bunun için büronun hizmetlerinin kullanılmasını, aksi taktirde kamu ödeneklerinin azaltılacağı varsaymını kabul eder. Niskanen varsayımı da büroların ihtiyaçlarından daha az ödenek vereceği yönündedir35. B - KAMU KESİMİ VE BÜTÇENİN AŞIRI BÜYÜME EĞİLİMİ Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde devletin niçin büyüdüğünü anlamak ihtiyacı ayrıntılı bir şekilde analiz edilmesi gereken bir konudur. Eğer kamu kesiminin aşırı büyümesiyle ortaya çıkan endişe, cari harcamaların patlamasıyla ilgili ise, bu konuda politik önlemler almak etkili olabilir. Fakat bu aşırı büyümenin durdurulması veya azaltılması isteniyorsa, sözkonusu büyümenin neden ortaya çıktığını açık olarak ortaya koymak gerekecektir. Aranılan sonuçların ortaya çıkışını kamu kesiminde istihdam edilenler içinde sadece bürokratların davranışları üzerinde arzu edilir sonuçları elde edebilmek için kurumsal ve politik sürecin açıklanması gerekmektedir. Kamu Tercihi Araştırma Merkezi'nde çalışan uzmanlar tarafından hazırlanan araştırma projelerinin çoğu son yıllarda gelişen kamu kesiminin aşırı büyümesinden kaynaklanan sorunların çözümüne yönelik olarak hazırlanmaktadır. Dolayısıyla konunun önemine binaen harcamaların gelişiminin ayrıntılı bir analizinin yapılması gerekir. Yapılan araştırmalarda kamu kesiminin büyümesi, açık bir şekilde, milli ekonomide genel ekonomik büyümeden oldukça bağımsız ve aynı zamanda genel bir büyüme hızına da sahip olduğu görülmüştür. Fakat ilginçtir ki, milli ekonomide kamu kesiminin payındaki 33 McGUIRE; a.g.m. s.37. 34 BENDOR-TAYLOR-van GEALEN; a.g.m. s.83. 35 BRETON-WINTROBE; a.g.e. s.99 10 11 artışın devam etmesinin niçin sınırlandırılması gerektiği problemine hemen hemen hiç dikkat çekilmemiştir. Devletin neden büyüdüğüne yönelik görüşleri tartışmadan önce bu çerçevede bazı çelişkilerin sırasıyla gözönünde bulundurulması gerekmektedir. Hatta bu noktada tarihi kayıtlara bile bakılması gerekmektedir. Toplam kamu harcamaları ve vergilerdeki büyüme, kamu kesimi dengesinde farklı etkiler ortaya çıkarabilmektedir. Bu nedenle büyümenin farklı karmaşık durumlardan ve uzun dönem sonuçlarından geçici bir fenomen olmadığı ortaya çıkacaktır. Sonuç olarak toplam kamusal faaliyet hacmindeki artış, bir bakıma bu faaliyetlerin nasıl finanse edildiğine, büyümenin etkilerine ve kamu sektöründe hangi fonksiyonların genişlediğine bağlı olabilir. Kamu harcamalarının yüz yıllık bir dönemde kaydettiği gelişmeler, tarihi bir perspektif göstermektedir. 19. yüzyılda kamu sektörü artış hızı, milli gelir büyüme hızından daha büyük olmuştur. Buna bağlı olarak kamu sektöründe desantralizasyon meydana gelmiş, merkezi idare harcamalarının genişlemesi yanında mahalli idare harcamaları da büyümüştür. Yirminci yüzyılda milli ekonomide her iki kamusal payın artışıyla kamu kesiminin artışı karakterize edilmiştir. Bununla beraber kamu sektörü payındaki bir artış oranı merkezi idare harcamalarındaki artışla ifade edilmiştir. Merkezileşme ve büyüme, desantralizasyonla büyümeye zıt olmaktan çok, daha fazla korkulu bir çift meydana getirmiştir. Son 20 yılı aşkın bir dönemde meydana gelen zıt bir trendin görülmediğini söylemek mümkündür. Hatta bu konuda kurumsal araçlar icat edilmiştir. Uygulama sonucu olaylar göstermiştir ki, kamusal desteklemeler bir mobilite kazanmıştır. Basit ve geleceğe yönelik geçerli projeksiyonlara ait trendlerde Jacob'un makalesinde görüldüğü gibi, federal hükümetin yalnız kalması sonuçlarında ispat edildiği gibi korkunç sonuçlar ortaya çıkabilmiştir. Bu sonuçlar sözkonusu dönemde temel projeksiyonlara yönelik olarak dikkatsiz bir şekilde izlenmiştir. Bu karamsar tabloya ilave olarak, kamunun büyümesine ilişkin hemen hemen her projede kaydedilen gelişmeler, 2. Dünya Savaşı'ndan sonraki dönemde sıkıntı verici bir biçimde yanlış bir gelişme göstermiştir. Fakat bu sorunların her aşamada kamu kesiminin büyümesinin önüne geçilmesiyle halledilmesi mümkün olmayabilir. Demokratik karar alma sürecinde vergileme ve harcamaların çok geniş bir şekilde büyümesinde gözlenen bir gelişme vatandaşların talebi üzerinde de etkili olmaktadır. Ulaşılan bu sonuçların kamunun büyümesi aşırı vergilemeye bağlı olduğu görülebilir. Bu nedenle kamu harcamaları üzerindeki kesinti programları ister istemez bu amaçları tanımaksızın bürokrasi tarafından alt-üst edilebilir veya geri tepebilir. Eğer bürokrasi 11 12 fonksiyonları arasında genel harcama kesinti yetkisi bulunursa, şüphesiz en hassas alanlarda yapılan doğrudan kesintiler, toplum tarafından en fazla talep edilenler olacaktır. Eğer vatandaşların taleplerini doğrudan karşılayacak hükümet programlarına sözkonusu kuralları uygularsak, bunun için hükümet bürokratların kendi kendilerini zenginleştiren bir aracı önermesi engellenemez. Kamu sektöründeki büyümeyi kontrole yönelik öneriler, çoğu zaman doğrudan vergilerin sınırlanmasını ya da doğrudan harcamaları öyle çok durduramayabilir. Ancak bunun yerine kamu kesimi bünyesi içerisinde yapısal belli bir sürece ait reformlar gerekir. Hükümet en azından doğrudan tedarik edilen ve daha çok ihale yöntemine müsaade eden yasalarla bütçenin sınırlandırılmasından ziyade vergi yükünün sınırlandırılmasıyla bunu yapabilir. Burada öncelikle kamu kesimindeki büyümenin kaynaklarına inerek belli teorik olarak belirlenmiş sonuçların değerlendirmesini yapabiliriz. 1 - Kamu Harcamalarındaki Büyümenin Analizi Kamu kesiminin büyümesi üzerindeki etkileri bakımından gerek gelişmiş gerekse gelişmekte olan ülkelerde bürokrasinin genişlemesi ve bütçelerin büyümesi aynı dönemde olmuştur. Hemen hemen yirminci yüzyıl ekonomik ve sosyal bakımdan batı toplumlarında benzer evrensel özellikler taşımaktadır. Bu gelişme karşısında kamu kesiminin ekonomik faaaliyetler içindeki payının oldukça büyük boyutlara ulaşması dolayısıyla ekonomistler ve diğer sosyal bilimciler kamu sektörünün büyümesi konusuna temel çalışma alanı olarak ağırlık vermesine neden olmuştur. Son yirmi yılı aşkın dönemde politika bilimlerinde en temel tartışma alanlarından birisi kamu harcamalarının büyümesinin analizi olmuştur36. Kamu sektörünün büyümesinin sebepleri üzerinde literatür çok geniştir ve devamlı büyümektedir. Buchanan tarafından yapılan çalışmalarda öne sürüldüğü gibi, devletin ekonomik faaliyetlerinin genişlemesiyle ilgili oldukça açık veriler mevcuttur. Buchanan’a göre, kamu ekonomisinin genişlemesine yönelik en temel faktörler nüfus artışı ve enflasyonist baskılardır. Eğer toplum için üretilen mal ve hizmetlerin türü ve miktarı devamlılık arzediyorsa, buna paralel olarak kamu mal ve hizmetlerinin üretilmesinde istihdam edilenlerin sayısı da artacaktır. Bunun ötesinde, devlet tarafından satın alınan girdilerin fiyatları zaman içinde artış göstermesi dolayısıyla kamu harcamaları artış göstermiştir. Bu nedenle genel olarak kamu kesimi harcamalarının artması, nüfus ve fiyatlardaki artıştan daha fazla olmuştur37. 36 B.G. PETERS - D.KLINGMAN; “Pattern of expenditure development in Sweden, Norway and Denmark”, British Journal of Political Sciences, Vol. 7, 1977, s.389. 37 James M. BUCHANAN; “Why Does Government Grow?”, Budgets and Bureaucrats : The Sources of Government Growth, (ed). Thomas E. Borcherding (Durham: Duke University Press, 1977), s.5. 12 13 Thomas E. Borcherding ise; ABD’de 1902-1970 yılları arasında kamu harcamalarındaki büyümeyi incelemiştir. Borcherding’in hesaplamaları sonucunda devletin büyümesinde, nüfusun % 25, kamu hizmetlerinin fiyatlarının artışının % 12 oranında ve kişi başına düşen milli gelir artışının % 25 oranında rol oynadığı sonucuna ulaşılmıştır38. Borcherding’in ulaştığı sonuçlara göre; son 70 yıl içinde kamu hizmetlerinin fiyatlarındaki artış, refah artışı ve nüfus artışı kamu harcamalarındaki gerçek artışın 1,5 katından biraz daha fazladır. Kamu kesiminin büyümesi ve kamu harcamalarının artışı; enflasyon, nüfus artışı ve refah artışına bağlı olduğu ifade edilmekle birlikte bu çalışmaların genel olarak incelendiği yaklaşımlar 7 ayrı kategoride toplanmıştır. Bunlar; 1) Kamu harcamalarının artışını açıklayan Wagner Kanunu, 2) Baumol’ün dengesiz büyüme hipotezi, 3) Ekonomilerde yapısal değişme ve sıçrama etkisi, 4) Direktör kanunu, 5) Politik davranışlar üzerinde duran modeller, 6) Bürokratik davranışların etkisini açıklayan modeller, 7) Dışsal etkenlerdir. Kamu kesimi harcamalarının büyümesini açıklayan çalışmalar dikkate alındığında bu artışın temel belirleyicilerinin aynı olduğu ve büyümeyi belirleyen faktörlerin belli oranlarda paya sahip olduğu görülmektedir39. Kamu sektörünün büyümesinin analizi yapılırken genel olarak üç temel açıklama belirgin bir hal kazanmaktadır. Bunlar; 1) Sosyo-ekonomik faktörler, 2) İdeolojik yaklaşımlar, 3) Politik kurumsal faktörlerdir40. 38 Thomas E. BORCHERDING; Budgets and Bureaucrats: The Sources of Government Growth, Durham: Duke University Press, 1977, ss.45-70. 39 James T. BENNET and Manuel H. JOHNSON; “The Political Economy of Federal Economic Growth19591978”; Çev : Aytaç EKER; Devletin Büyüme Teorileri”, iç : Aytaç EKER - C.Can AKTAN; Kamu Ekonomisinin Genişlemesi ve Özelleştirme (Seçme Çeviriler), Takav Matbaası, İzmir 1993, s.4. 40 D. TARSCHYS; “ The growth of puplic expenditure : Nine models of explanation”, Scandinavian Political Studies, Vol. 10, 1975, s.10. 13 14 Açıklamaların her biri kamu kesimindeki genişlemenin geniş ölçüde açıklayıcı faktörleri durumundadır. Ancak kamu kesiminin büyümesininin değişken niteliğinde olan bir de esas belirleyicileri bulunmaktadır. Bunlar ise, i) Ekonomik kalkınmanın seviyesi, nüfusun demografik yapısı, ii) Politik sistemin ideolojik tabiatı, iii) Parti sisteminin özellikleridir. Kamu mal ve hizmetlerinin zaman içinde genişletilmesinde iktidar partisinin ideolojik yapısı ve parti politikaları önem kazanmaktadır., Bununla birlikte parlementerlerin kurumsal yaklaşımları, hükümetin temel tercihleri ya da merkezi hükümet çıkar grupları ilişkileri de etkili olmaktadır. Kamu ekonomisinin genişlemesi konusunda yapılan geniş amprik araştırmalar, hem zaman serileri hemde çapraşık kısmi analizler çoğu ilişkili ve benzer sonuçlar sağlamıştır. Bilhassa batı toplumlarında sosyo-ekonomik faktörler (özellikle yaşlı nüfusun çokluğu gibi) genel sosyal yardım ve refah harcamalarını beraberinde getirmiş ve kamu sektörünün hacminin genişlemesi açıklanmaya çalışıldığında bu eğilimlerin ideolojik ve politik kurumsal özellikleri gibi faktörlerin üzerinde durulmaktadır41. Bu yaklaşım 18.yüzyılda endüstrileşmiş toplumlara yönelik yapılan amprik çalışmalarda kamu ekonomisinin genişlediği tezi desteklenmiştir. Çünkü hükümetlerin seçim sürecindeki harcamalarının tamamıyla politik gerekçelerle yapılması ve siyasal iktidarların yeniden kazanılması, kamu sektörünün büyümesinin en temel belirleyici faktörü olarak görünmektedir42. Bu sonuçlar politika bilimcileri açısından memnuniyetsizlikten ziyade, politikacılar olmasa da politika bilimi kamu sektörünün büyümesinin açıklanmasına çok fazla katkı sağlamıştır43. Sosyo ekonomik yapınının değişmesi, politik sistem ve politik kararların uygulanmasından önce sözleşme yapmak zorunda kalan bazı politik kurumların kabul edilmiş olan bu değişmelerde ve kamu sektörünün büyümesinde etkili olduğu aşikardır. Bu yüzden esas incelenmesi gereken konu sosyo ekonomik değişme ve kamu sektörünün büyümesi arasındaki bu süreçsel bağın araştırılmasıdır. Bu süreç incelendiğinde kamu harcamalarının büyümesinin üç şekilde ortaya çıkabileceği belirtilmek zorundadır44. 41 H. WILENSKY; The Welfare State and Equality, Berkeley University of California Press, 1975, s.17. 42 D.R. CAMERON; “The expansion of puplic economy : A comparative analysis”, American Political Science Review, Vol. 72, 1978, s.1245. 43 F.G. CASTLES-R.D.McKINLAY; “Does politics matter : An analysis of the puplic welfare commitment in advanced democratic states”, European Journal of Political Research, Vol. 7, 1979, s.171. 44 M.O. HEISLER-B.G.PETERS; “ The growth of government : analyses interpretations and questions”, Annual Meeting of APSA, August 31, September 3, 1978, s.5. 14 15 İlk olarak; nüfusun belli grupları, politik kararlarla belli fayda sağlar. Yaşlı insanlar bir sosyal güvenceye sahip olur. Nüfusun belli grubundaki bir büyüme otomatik olarak kamu harcamalarının artmasına sebep olacaktır. Bu yüzden sosyo ekonomik faktörler politik kararlarla çok ilgili olmasa bile kamu harcamalarının büyümesine neden olur. İkinci olarak, eğer hükümetin politikaları vatandaşa ücretsiz bir hizmet sağlarsa (yüksek eğitim gibi) ya da çocuklara günlük bakım gibi bu hizmetlere yönelik talep artışı daha fazla olur. Nüfusun bir kısmına sosyal güvence sağlanması veya işsizlik yardımı yapılması gibi bir programın geliştirilmesi ya da yeni bir programın oluşturulması, politik faktörlerden bağımsız bir açıklama olmakla birlikte harcamaların büyümesinde bu tür programların etkisi büyük olmaktadır. Bu nedenle kamu harcamalarının büyümesinde politik ve sosyo ekonomik davranışların etkisi olmakla beraber büyümenin otomatik olduğu bu tür süreçte bürokratik ve politik kurumların analize dahil edilmesi gerekmektedir. Batı tipi parlementer demokratik sistemlerde geniş bir kamu sektörünün varlığı gözlenen bir gerçektir. Ancak kamu harcamalarının büyümesi veya hacminin açıklanmasında realizmin eksikliği iki boyuta bölünmüştür. Birincisi, analizin seviyesi, ikincisi kamusal karar almada yer alan politik aktörlerin rolleri ve tipleri. Bazı yazarlar kamu harcamalarının toplam seviyesine ilişkin açıklamalarda karar alma sürecini ele almışlardır. Kamu harcamalarının baştan aşağı optimal hacminin belirlenmesinde karar alma sürecinde seçmenler ve diğer aktörlerin davranışı analiz edilmiştir45. Belli bütün politik kararların karar alma süreciyle ilgili olduğu ifade edilmiştir. Sorunun esası, bütün harcamaların baştan aşağı kamu faaliyetlerinin toplam seviyesinin çok sayıda belli politik kararların sonucu olduğu görülmek zorunluluğudur46. Politik karar alma sürecinde kamu bürokratlarının oynadığı bağımsız rol, kamu harcama ve kamu istihdamı seviyesine yönelik sonuçlara göre tanımlanmıştır. Herhangi bir politikanın belirlenmesinde kamu bürokratlarının kamu programlarına ilişkin istekleri, onların idare ettikleri bu programlardaki kesintilere karşı direnme karşısında ortaya çıkmaktadır. Bürokratik karmaşanın mevcudiyeti, kamusal harcama kararları araştırmalarında tam olarak belirlenemeyen bir faktördür. Bu bakımdan bürokratların davranışları karar alma sürecinde önemli bir unsur durumundadır. Bürokratların rolleri yalnızca bürokratın kendi çıkarını düşünmesi açısından incelenmeyebilir. Şüphesiz, açıklamanın bir yönü de merkezi yönetim ve büyümeye 45 A.H.MELTZER-S.F. RICHARD; “Why government grows in a democracy”, Puplic Interest, Vol. 57, 1978, s.115. 15 16 yönelik tercihlerin belirlenmesidir. Fakat asıl önemli olan kamu programlarının artışında şüphesiz kamu bürolarının istihdamının artışı toplumda hizmetlerden yararlanan vatandaşlar açısından faydalı olarak kabul edilir. Bu yüzden karar alma sürecinde bürokratların rolü genel refahı artırmak için samimi gayret göstermeleri şeklinde de yorumlanabilir47. Kamu sektörünün genişlemesine yönelik tekliflerin çoğalmasına karşılık, problem sosyal organizasyonel mühendislikle çözülememiştir. Çünkü karar alma sürecindeki ilişkilerin karmaşıklığı ve asimetrik nitellik taşıması dolayısıyla politik aktörlerin rasyonel anlamda davranışlarının belirlenememesi temel sorundur. Bununla birlikte sorunun temelinde yatan kamusal mal ve hizmetlere her geçen gün talebin artması karşısında politikacıların bitmek bilmeyen politik hırsları, harcamaların büyümesinde oldukça fazla etkili olmaktadır. Bununla birlikte, esas genişlemenin sebebi kamunun ekonomideki rolünün ve hacminin artmasıdır. Bu açıdan genişlemenin temel nedenlerine inmek faydalı olacaktır48. a - Kamusal Mal ve Hizmet Arzındaki Artışlar Maliye teorisinin geleneksel yaklaşımı piyasa başarısızlığına yönelik gerekli tedbirlerin alınmasını da beraberinde getirmiştir. Çoğunlukla maliye teorisyenlerince dışsallıkların çokluğu karşısında devletin müdahalesi savunulmaktaydı. 1950'lı yılların sonuna kadar geliştirilen varsayımlarda devletin ekonomiye müdahalesinin artması ve birçok hizmeti üzerine alması görüşüne rağbet edilmiştir. Yakın geçmişteki literatürde kamu tercihi teorisiyle, devletin aşırı müdahalesinden kaynaklanan sorunların ortaya çıktığı gösterilmiştir. Öncelikle mali süreç demokrasinin ekonomik modeli açısından incelenmiştir49. Sözkonusu araştırmalarda geniş bir biçimde politik kurum ve kişiler, seçmenler, politikacıların davranışları kamu hizmetleri arzındaki etkileşimi ve hizmetlerin arzında etkinlik konusu açıklanmaya çalışılmıştır. Daha sonraları Buchanan ve Tullock'un çalışmalarıyla sözkonusu siyasal sürece ilişkin gelişmeler incelenerek geliştirilmiştir50. Bununla birlikte Niskanen özellikle bürokratik üretim modeli ve kamu harcamalarının büyümesi ilişkisini kurmaya çalışmıştır. Piyasa başarısızlığına geleneksel yaklaşımla birlikte daha sonra kamu kesiminin ekonomide aşırı bir biçimde genişlemesi karşısında kamu kesiminin başarısızlığı üzerine 46 47 48 49 R.ROSE-G.PETERS; Can Government Go Buncrupt, New York : Basic Books, 1978, s.19. J.G.HEAD; “Public Good and public policy”, Public Finance, Vol. 17, 1962, s.207. J.BURKHEAD-J.MINER; Puplic Expenditure, London : Macmillan, 1971, s.142. R.D. BLACK; The Theory of Committees and Elections, University Press, Cambridge, 1958, s.56. DOWNS; a.g.e. s.37. 50 BUCHANAN-TULLOCK (1962); a.g.e. s. 93. 16 17 varsayımlar geliştirilmiş ve bu konudaki çalışmalar genişletilmiştir. Gerçekten kamu sektöründeki başarısızlık bilhassa devletin bütçesindeki büyümeyle dikkati çekmiş ve bütçelerin büyümesiyle ortaya çıkan birçok ekonomik sorun karşısında yeni çözüm arayışlarına gidilmiştir. Bundan dolayı mali krize yönelik birçok teori geliştirilmiştir51. Sözkonusu hipotezler, politik ve idari süreçlerde kamusal tercihleri tam manasıyla yansıtmayan programların uygulanmasından vazgeçme eğilimini de tabi olarak beraberinde getirmiştir. Bununla da mali sürece ilişkin başarısızlıkların giderilmesi için etkinlik konusu dikkate alınmaya başlanmıştır. Bu teşhise dayalı olarak kamu ekonomisinin genişlemesinin sınırlandırılmasına yönelik kurumsal değişmeler bir enstruman olarak kabul edilmiştir. Bu tezin popülaritesi özellikle, ABD, İngiltere gibi gelişmiş batı ülkelerinde yüzyılın ortalarından itibaren liberal devletlerde politik davranışların ve artan bütçe payının durdurulması gereğini ortaya çıkarmıştır. Aslında mali literatür bu eğilime temel bir katkı sağlamıştır. Devletin bir "leviathan" olarak görünümü (zulmedici bir canavar, Hobbes'in tamamen monarşi olarak ifade ettiği şekilde) yerine, iyilik sever refah devleti yerleştirilmiştir52. Musgrave, kamu kesimindeki büyümenin kaynağını geniş bir biçimde bütçenin büyümesinden kaynaklandığını kabul etmekle birlikte, esas itibariyle bütçesel büyümenin kaynaklarına inmenin daha doğru olacağına inanmaktadır. Bunun için kamu hizmetlerinin optimal seviyesinin belirlenmesi gerektiğini, bütçesel mal ve hizmet arzı ve yeniden dağılım faaliyetlerinin tesbitinde devletin rolünün zor fakat gerekli olduğunu iddia eder. Tabiatiyle bütçesel büyümenin demografik ve teknolojik değişmelerden kaynaklandığını da ifade etmektedir. Ona göre kamu kesimindeki yeniden dağılım politikalarının optimal seviyesi, hizmetlerin dağılımı ve gelir seviyesindeki değişmelerle yeniden düzenlenebilir. Bu da sosyal davranışlardaki değişmelere cevap olacaktır. Bunun için artan bütçe faaliyetlerine yönelik niçin optimal bir sınır konulması gerektiğine yönelik birçok sebep de bulunmaktadır, Kamu bütçe hacminin genişlemesinde karmaşık bir takım faktörler olsa bile, optimal bütçe hacminin belirlenmesine yönelik bir normun oluşturulması gerekmektedir. Böyle bir norm olmaksızın aşırı bir büyümenin olup olmadığını bilmek ve buna göre nasıl bir sınırlamanın konulacağı 51 Richard MUSGRAVE; "The Theories of Fiscal Crisis", in H. Aaron and M. Boskin, eds., The Economics of Taxation, Brooking Institution, Washington DC,1980, s.67. 52 Richard MUSGRAVE; "Leviathan Cometh, or does he? in: H.Ladd and H. Tideman, eds., Taxable Expenditure Limitations, Urban Institute Press, Washington DC., 1981, s.73. 17 18 bilinmez. Böyle bir belirleme olmaksızın bütçe reformuna yönelik geçerli bir reçetenin oluşturulması da pek mümkün olmayacaktır53. b - Özel Mal ve Hizmet Arzında Kamunun Ağırlığının Artması Kamusal mal ve hizmetlerin yerine getirilmesi ile özel mal ve hizmetlerin yerine getirilmesi arasında temelde bir fark bulunmamasına rağmen faaliyet alanları ve araçları açısından bir farklılık bulunmaktadır. Nitekim özel mal ve hizmetlerin tedarikinde sürekli olarak maliyet faktörü ön planda iken, kamusal mal ve hizmetlerin tedarikinde sosyal fayda ve refah ön plandadır. Esas itibariyle özel mallara geniş ölçüde kamu kesiminin ihtiyacının artması bütçenin genişlemesinde önemli rol oynar. Bu açıdan konut, sağlık, seçilmiş refah hizmetleri, bölgesel gelişme vb. programların büyümesi kamu harcamalarının büyümesini etkilemektedir. Görüldüğü gibi bu tür programlarda tamamen özel mallar kullanılmaktadır. Öte yandan kamu hizmetlerine özel kesimin mal ve hizmet arzetmesi kendi çıkarları açısından tercih edilmektedir. Ancak halk farklı bir biçimde kendi tercihlerini belirlerken, özel mallar kadar iyi kamu malı için talepte bulunur. Böyle bir durumda mallar tabi olarak kamusaldır ve hizmetler özel kesim tarafından yapılmaktadır. Ancak kamusal mal ve hizmetin arzı özel kesim tarafından yapılsa bile free-rider problemi özel satınalmalar yoluyla etkin olarak kaldırılamamaktadır. Bunun ötesinde tam kamusal malların rolleri de önemsenmeyecek durumdadır. Kamu politikaları bazı malların tüketimini teşvik etmek isteyebilir. Bu tüketim seviyesini temin etme ya da kendi tüketiminin belirlenmesi kamu harcamalarından nisbi transferler şeklinde olabilir. Sonuç olarak belli özel mallar sağlansa bile toplum için gereksiz süs benzeri ihtiyaçlardan çok gıda ve barınak gibi temel ihtiyaçları daha önemlidir. Burada açıkça ifade edilmesi gereken özel mal ve hizmetlerin kamusal tedariki birçok değişik faktör bakımından tehlikeli görülebilir. Ancak özellikle Birleşik Devletlerde bütçe büyüklüğünün en temel kısmı savunma, refah ve sağlık, bazı sosyal sektör harcamaları özel mal ve hizmetlerle karşılanmaktadır. Bununla birlikte eğitim, konut ve bazı özel hizmetler dışsallıklar nedeniyle devlet tarafından desteklenmektedir. Kısaca özel malların tamamen kamusal tedariki bütçenin aşırılığa gitmesinin önemli sebeplerinden biridir. Dolayısıyla Birleşik Devletler'de bütçe büyüklüğünde kamu hizmetlerinin bu yolla tedarikinin oldukça büyük etkisi bulunmaktadır. Bütçenin aşırı büyümesi hipotezinde bu tür eğilimler oldukça güçlü bir biçimde etkili olduğu görülmüştür. Yarı kamusal ve kamusal malların tedarik edilmesinin 53 Richard A. MUSGRAVE; "Excess Bias and The Nature of Budget Growth", Journal of Public Economics, 18 19 kapsamı, spesifik bir delil olarak bütçenin büyümesinin seçmen eğilimlerinden kaynaklanan genişlemeyi büyük ölçüde desteklemektedir. Böyle bir delil diğer taraftan daha çok baskı gruplarının belli maliyetler taşıyan taleplerinin etkileridir54. c - Kamusal Mal ve Hizmet Arzında Baskı Gruplarının Maliyetleri Artırması Politik karar alma sürecinde kamu harcama tekliflerinin gerçekçi bir biçimde belirlenmesinde seçmen tercihlerinin etkili olduğu kadar organize bir biçimde teşkilatlanmış olan belli çıkar gruplarının etkileri de büyük olmakta ve milletvekillerini kendi çıkarlarını koruyacak şekilde belli yollarla etkilemektedirler. Dolayısıyla kamu harcama tekliflerinin oluşturulmasında, kamu hizmetlerinin uygulanmasında belli çıkar gruplarının oldukça yüksek seviyede çıkarı bulunmaktadır. Bu nedenle bütçe hacimlerinin büyümesinde bu tür eğilimlerin etkisi büyük olmaktadır. Her ne kadar bütçelerin aşırı bir biçimde büyümesinde bu tür doğrudan bir etkileri olmasa bile etkilerinin varlığını küçümsemek mümkün değildir. Bütçe hacmi üzerinde baskı gruplarının etkisi sadece harcama yönünden gelmez. Çıkar grupları harcama programları geliştirmek yanında vergilemeye karşı da çalışmalar içine girerler ve daha düşük vergiler sağlamaya çalışırlar55. Vergilendirme yetkisini etkilemeye yada onun etkisini saptırmaya uğraşırlar. Artan kazançları için beklentiler içerisine girer ve etkin bir biçimde harcamaların genişlemesini içeren artışlara destek olmaya çalışır56. Ekinlik maliyeti açısından konuya bakıldığında, özellikle bu pazarlığın partiler yoluyla olması gerekmez. Fakat bunun sosyal bir maliyeti bulunmaktadır. Çıkar gruplarının oynadığı bu rollere pek güvenilmez. Bundan dolayı optimal sonuçlar sağlanamaz. Her iki yönden harcama ve vergilemeye karşı etkin faaliyet gösterilse bile demokrasinin gelişmesinde baskı gruplarının faaliyetlerine müsaade edilir. Ancak bütçe hacmi üzerindeki saptırma etkisine fazla müsaade edilmese de baskı gruplarının etkileri bütçe hacminde bir artış gücüne sahiptir. Bu nedenle bütçelerin büyümesinde baskı gruplarının belirleyici özellikleri bulunmaktadır. Burada, siyasal sürecin diğer bir görünümü ise, problemin teoride ifade edilenden çok daha karmaşık olmasıdır. Sonuç olarak bütçe hacminin büyümesinde birçok faktörün etkisi bulunmaktadır. Sözkonusu büyüme birçok batı ülkesinde benzer bir nitelik arzetmekle birlikte harcamaların Vol : 28, 1985, s.287-288. 54 MUSGRAVE(1985); a.g.m. s.297. 55 MUSGRAVE(1985); a.g.m. s.298. 56 Garry BECKER; " A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence ", The Quarterly Journal of Economics, Vol : 48, No : 3, 1983, s.397- 399. 19 20 niteliği farklı olmaktadır. Nitekim Birleşik Devletler'de Kamu kesimindeki büyüme 1950'li yıllarda bütçelerin yol yapım çalışmalarıyla büyümesi, 1960'lı yıllarda eğitim harcamalarının büyümesi, 1970'li yıllarda sosyal sektör harcamalarının genişlemesi, 1980'li yıllarda savunma harcamalarındaki büyük artışlardan kayaklandığı görülmektedir. 2 - Bürokrasinin Monopol Olarak Kamusal Mal ve Hizmet Arzetmesi Seçmen eğilimlerine ilave olarak, bütçenin aşırı büyüme eğilimine girmesinin daha önemli kaynaklarından birisi de kamu kesiminde çalışan memurların ya da bürokratların davranışları olmaktadır. Hükümetlerin artan yetkilerine bağlı olarak ortaya çıkan bu fenomen oldukça belirleyici ve önemli bir etki olarak karşımıza çıkmaktadır. Mali çalışmalarda bürokratların kendi bütçelerini maksimize etmek istemeleri dolayısıyla bütçeler genişleme eğilimine girmiştir. Niskanen, araştırmalarındaki temel varsayımlarda ifade edildiği gibi, bürokratların kendi bütçelerini makzimize etmeye çalışmaları bütçelerin genişlemesine yol açtığını savunmuştur. Bürokratların faaliyetleri sonucu ortaya çıkan toplam maliyetin toplam faydayı arttıracağını bunu yasamanın kabul edeceğini düşünerek bütçenin mümkün olan en geniş büyümeyi sağlayabileceğini ifade etmiştir. Burada altı çizilen bürokratik davranış modeli bazı gerçekçi varsayımlara dayansa bile kesin olmaktan uzaktır. İlk olarak, fayda ve maliyeti yeterince mukayese etmek pek mümkün olamamakta ve aynı zamanda marjinal şartlarda bütün olarak takip edilemez. Milletvekilleri geniş sayıda yararlanabileceği teknik memurlarla teçhiz edilmiştir. Dolayısıyla bu tür eğilimler bütçe büyümesini kısmi olarak açıklamakta ve ancak yegane sebebi olmamaktadır. İkinci olarak, burada büro yöneticisinin amacının kendi bütçesini maksimize edip etmemesi gereğinin iyi bir biçimde analiz edilmesi gerekir. Bu varsayımla, bütçenin genişlemesinin doğrudan şahsi kazançları ile ilgili olmasada kendi çıkarlarını azamiye çıkarmaya çalışacağı ortaya konmuştur. Bu ekstrem öneri eğer doğruysa kamuda piyasa tipi organizasyonun etkin olabileceği, kamu sektörü işlemleri etkinsizliğini tamamen ortadan kaldırabileceği düşünülebilir. Fakat böyle bir durum büroların üretim ilişkileri ve hizmetin amacına ters düşmektedir57. Esas itibariyle hizmetlerin arzına ilişkin programlar tamamen uzmanlar tarafından hazırlandığı için böyle bir varsayımı tam anlamıyla kabul etmek mümkün değildir. Weberyan analize göre, hizmetlerin belirlenmesiyle sadece bürokratlara çerçevesi 57 Gerhardt COLM ; Essays in Public Finance and Fiscal Policy, Irwin, Homewood, 1955. s.94. 20 21 çizilen politikaları bir aracı olarak uygulamak kalır. Bu belirlemeler yapıldığında, onların amaçları bütçesini büyütmekten ziyade hizmeti optimize etmek olacaktır. Bürokratlar belli programların önemini tahmin etmek eğiliminde olabilir. Bu bütün bütçe kompozisyonunu baştan başa artırılacağı anlamına da gelmez. Bunun ötesinde kendi çıkarına hizmet etme motivasyonu bürokratların bütçesi yoluyla kendisini daha yüksek mevkiler yoluyla ödüllendirildiği görüşü anlam kazanabilir. Bu da doğal bir hareket tarzı olmaktadır. Sonuç olarak, bir büronun genel bütçe süreci gözönünde tutulduğunda işlemleri gözden kaçırılmamalıdır. Bilindiği gibi herbir büro yöneticisi kendi bürosunun bütçe tekliflerini hükümete sunar. Bu tekliflerin gerekçesi, hazırlanan bütçe ile ortaya konulduğu gibi baştan aşağı bütçe hacminin belirlenmesinde önem kazanmaktadır. Dolayısıyla bütçelerin hazırlanmasında harcamaların gerekçelerinin olması gerektiğinden, harcamalar belli bir sınırlama içinde de olabilmektedir. Çünkü harcamaların aşırı bir biçimde büyümesi karşısında vergi politikalarının da bu büyümeye cevap verecek şekilde oluşturulmasını gerektirecektir. Dolayısıyla harcamaların büyümesine karşı seçmen davranışları vergiye karşı tepki şeklinde de belirebilir. Seçilmiş temcilciler, bundan dolayı bütçe hacmini sınırlamak için bir aracı olmak zorundadır. Direkt demokrasi şartları içinde hizmet gören memurlar seçmen taleplerine cevap verme yetkisinin yanında serbestçe belli teklifleri getirme yetkisine sahip olması gerekmektedir. Serbest bir takdir yetkisi verilmesi durumunda bürokratlar bütçe teklifleri konusunda en geniş teklifi sunacaklardır. Ancak seçmenlerin demokrasilerde genel olarak çok genişleyen bütçelerin ekonomik sonuçlarını bilmesi dolayısıyla gerek seçmenler gerekse ekonomik kurumlar bütçe hacminin küçük olmasını isteyeceklerdir. Dolayısıyla, gerek temsilciler gerekse bürokratlar harcamaları yükseltmek eğiliminde olsalar bile seçmenin bir tepkisiyle karşılaşacaklardır. Çünkü hizmetler vatandaşın üzerine bir yük olarak düşecektir. Hizmetler genişlese bile kendilerine daha fazla hizmet sunulamayacağını bildiklerinden sözkonusu tepki ortaya çıkabilecektir. Bununla birlikte hizmetten yararlanmadığı halde genişleyen hizmetlerin finansmanına katılmak mali sömürünün ortaya çıkmasına neden olacaktır. Bu nedenle bütçelerin hacmini genişletmek isteyen hükümetlere seçmenin güveni kalmaz ve seçimlerde iktidardaki hükümete oy vermeyeceğini söylemekle onu tehdit eder. 3 - Kamu Bütçelerinin Genişlemesinde Yeniden Dağılım Politikalarının Etkileri Mal ve hizmetlere yönelik bütçesel harcamaların aynı zamanda yeniden dağılım etkisi taşıdığı ve bu etkilerin uygulanan politikaların amacıyla nisbi ilgisi olmakla birlikte asıl amaç 21 22 seçim süreçleriyle de ilgilidir. Bu etkiler yüksek gelirli gruplardan düşük gelirli gruplara, kuşaklar arasında ya da bölgeler arasında sistematik bir şekilde gelirin yeniden dağıtılmasıdır58. Özellikle devletlerin sosyal refah devlet anlayışının bir sonucu olarak gerek sosyal refah harcamalarına gerekse sosyal yardımlara yönelik harcamalarının artması bütçesel büyümeye oldukça etki etmiştir. Bu büyümenin tabiatının analiz edilmesinde, bilhassa sosyal yardımlara yönelik harcama programlarının artışının popülist yaklaşımlar içinde olan politik sistemin eğilimli olduğu görülmüştür. Yeniden dağılım konusu kamu bütçesinin genel olarak amaçlarından birini oluşturmakta, bu amaç vergi ve harcama politikalarıyla ortaya çıkmakta ve sözkonusu uygulamalar bilhassa bütçenin hacmini arttırmaktan çok harcamaların kompozisyonunu değiştirmekte ve zaman içinde hükümet politikaları doğrultusunda harcamaların dağılımı değişmektedir. Diğer taraftan yeniden dağılım müessesesi kamu mallarının arzıyla ilgilidir. Kamu malları genellikle toplumsal faydaya yönelik arzedilmekle birlikte hizmetlerin maliyeti seçmenlerin ödedikleri vergiler yoluyla karşılanmaktadır. Ancak hizmetlerin sunulmasında en önemli problem free-rider (bedavacı) eğilimleridir. Kamu hizmetlerinden çoğu kimse hizmetlerin maliyetlerine katılmadıkları halde yararlanmaktadır. Bu da bütçe hizmetlerinin optimalitesini bozucu etkiler yapmaktadır. Bununla birlikte gönüllü yeniden dağılım süreci özel malların ve kamusal malların yeniden dağılımıyla ilgili olarak farklı bir görünüm arzeder. Özel ve kamusal hizmetlerden yararlananların tercihleri gelir dağılımının başlangıçtaki dağılımını yansıtır59. Zaman içinde sosyal refah fonksiyonunun artması, devletin piyasa yetersizlikleri ve dışsallıklar dolayısıyla müdahalesinin artışını gündeme getirmiştir. Belli bir dönem sonra iktidara gelen hükümetler, sosyal refah programlarına yönelmeleri ve gelirin yeniden dağılımında etkinliğin sağlanması için harcamaların artırılmasını savunmuşlardır. Öte yandan sosyal refah harcamalarının artışıyla birlikte transfer harcamalarının artışı çok bariz olarak ortaya çıkmıştır. Sözkonusu uygulamalar ile harcamaların büyümesi karşısında vergilerin artışı gündeme gelmiştir. Sosyal harcamaların hiçbir etkinlik arayışı olmadan gün geçtikçe artması bütçenin aşırı oranda büyümesinin en önemli unsurlarından birisini oluşturmuştur. Diğer bir ifadeyle yeniden dağılım politikalarının büyümesi bütçenin büyümesinin en temel faktörlerinden birisini oluşturmakla birlikte, esas itibariyle bu artış bütçesel kararları alan politik sistemin kötü işle58 TULLOCK(1983); a.g.e s.82. 22 23 mesinin bir sonucu olmuş ve diğer taraftan seçmen tercihlerinin değişmesini yansıtan politik karar alma sürecinin de bozulmasının bir göstergesi olmuştur60. SONUÇ Bütün bu değerlendirmeler ışığında şu değerlendirmeler yapılabilir; İlk olarak, Niskanen'in önerdiği büroların üretim etkinliğine yönelik çalışmalardaki veri bir üretim seviyesi dikkate alındığında, maliyetler özel firmalarla sözleşme yoluyla azaltılabilir. Bununla büronun hacmi azalır ve bürolar arasındaki rekabet artar. İkinci olarak, bürokratların bütçesi ve hizmetlerin minumum maliyeti arasındaki farkı azaltmaya yönelik teşviklerin teklif edilmesi gerekir. Bu tür teşviklerle bürokratların ödeneklerini optimum tahsis edebileceği payın sağlanması gerekir. Büronun üretim artış teklifine göre istediği tahsisat miktarı gerçekçi bir şekilde yapılan tahsislerdir. Öte yandan bürolar arasındaki rekabetin arttırılması büroların monopolistik yapılarını kırdığı gibi hizmetlerin daha etkin ve daha az maliyetle yapılmasına neden olur. Ekonomistler arasında destek bulan üçüncü bir öneri bürokratik motivasyonun sağlanabilmesi için her zaman mal ve hizmetin sunulmasında özel piyasa alternatifinin olduğu izleminin verilmesidir. Hizmetlerin özel sektörde tedariki kamu çıkarının bir sebebi olarak daha düşük maliyet sağlamak için üreticileri destekleyerek kullandığı bir kontrol unsuru olarak görülebilir. Alternatif olarak makbuz yöntemi eğer kamu çıkarı sözkonusuysa bir araç olarak kullanılabilir. Kamusal mal ve hizmetlere daha düşük bir fiyatla hizmet sunulması bu yöntemle mümkün olabilirse, belli sosyal grupların ihtiyaç duyduğu birçok hizmet bu yöntemle yapılabilir. Hizmetler özel sektöre ihale edilirse, standart bir biçimde kontrol edildiği taktirde, rekabet mekanizması kamu kurumlarının maliyetini azaltabilir. Pazarlanabilir hizmetlerin öncelikle özelleştirilmesi ve pazarlanamayan hizmetlerinin bazı üretim girdileri ihale yöntemiyle alınması büroların monopol gücünü azaltacaktır ve hizmetler piyasa fiyat seviyesinde sağlanmasa bile yine de hizmetlerin maliyetleri azalacaktır. Anayasal değişmeleri talep eden yazarlar büroların monopol gücünü azaltmak için kamusal tercihlerin belirlenmesinde anayasal öneriler geliştirmişlerdir. Bundan dolayı kamu mallarının aşırı üretimine ve bürokratlara yönelik uygulama yapmak çok zordur. Yasal düzenlemeler ve prosedürlerin değişmesi görevlerin dağılımının daha iyi belirlenmesi iyi bir 59 Richard MUSGRAVE; "Pareto Optimal Redistribution : Government", American Economic Review, Vol : 60, No : 5,1970, s.356. 60 Geoffrey BRENNAN-James M. BUCHANAN; The Power To Tax, Cambridge University Press, 1980, s.67 23 24 koordinasyonun sağlanması, bürokratların siyasal iktidarlarla ilişkilerinin rasyonel esaslara oturtulması ve partizanca tutumlardan vazgeçilmesi gerekmektedir. Öte yandan bütçesel hizmetlerin görülmesinde özellikle denetimin çok iyi bir biçimde yapılması ve etkinlik denetimine ağırlık verilmesi gerekmektedir. Örneğin yasal komiteler ve idari makamların iktidar partisini memnun etmek için yerleştirilmesinin önlenmesi, inceleme komitelerine temsilcilerin rasgele atanması, komitelerin arasındaki inceleme sorumluluklarının rasgele tahsisi gibi eğilimlerden vazgeçilmesi, gerekirse bunun yasal bir prosedüre tabi tutulması gerekmektedir. KAYNAKÇA A.H.MELTZER-S.F. RICHARD; “Why government grows in a democracy”, Puplic Interest, Vol. 57, 1978. BADGETT, J.P.; "Bounded Rationality in Budgetary Research", American Political Science Review, Vol : 74. BARBER, James D.; Power in Committees, Chicago, Rand McNally and Company, 1966. BECKER, Garry ; " A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence ", The Quarterly Journal of Economics, Vol : 48, No : 3, 1983. BENNET, James T. and Manuel H. JOHNSON; “The Political Economy of Federal Economic Growth1959-1978”; Çev : Aytaç EKER; Devletin Büyüme Teorileri”, iç : Aytaç EKER - C.Can AKTAN; Kamu Ekonomisinin Genişlemesi ve Özelleştirme (Seçme Çeviriler), Takav Matbaası, İzmir 1993. BLACK, R.D. ; The Theory of Committees and Elections, University Press, Cambridge, 1958. BORCHERDING, Thomas E.; Budgets and Bureaucrats : The Sources of Government Growth, Durham: Duke University Press, 1977. BOSS, Rusell Wayne; “Decision-Making in the Budgetary Process”, (Ed.) Robert T. Golembiewski-Frank Gibson, Public Administration, Rand Mc Nally Company, Chicago 1972. BRENNAN, Geoffrey-James M. BUCHANAN; The Power To Tax, Cambridge University Press, 1980. BUCHANAN, James M. ; “Why Does Government Grow?”, Budgets and Bureaucrats : The Sources of Government Growth, (ed). Thomas E. Borcherding (Durham: Duke University Press, 1977). 24 25 BUPP, P.B Natchez and I.C.; "Policy and Priotry in the Budgetary Process", American Political Science Review, Vol : 67. BURKHEAD, J.-J.MINER; Puplic Expenditure, London : Macmillan, 1971. CAMERON, D.R.; “The expansion of puplic economy : A comparative analysis”, American Political Science Review, Vol. 72, 1978. CARLSON, Jack ; “ The Status and Next Steps for Planning, Programming and Budgeting”, The Analysis and Evaluation of Public Expenditures : The PPB System, Washington D.C.; U.S. Government Printing Office, 1969. CASTLES, F.G.-R.D.McKINLAY; “Does politics matter : An analysis of the puplic welfare commitment in advanced democratic states”, European Journal of Political Research, Vol. 7, 1979. COLM, Gerhardt; Essays in Public Finance and Fiscal Policy, Irwin, Homewood, 1955. CONYBEARE, J.A.; "Bureaucracy, Monopoly and Competition : A Critical Analysis of the Budget Maximizing Theory of Bureaucracy", American Journal of Political Science, Vol : 28. DANZIGER, J.N.; Making Budgets : Public Resource Allocation, London and Beverly Hills: Sage, 1978. ETZIONI, Emitai; “ Mixed-Scanning: A Third Approach to Decision-Making”, Public Administration Review, Vol : 27, December 1967. GIBSON, Frank K.; “Scientific Decision-Making: Some Fact and Some Fiction”, Association of Management in Public Healty : Proceedings of the Annual Meeting, Miami Beach, Florida, 15-19 October 1962. HEAD, J.G.; “Public Good and public policy”, Public Finance, Vol. 17, 1962. HEISLER, M.O.-B.G.PETERS; “ The growth of government : analyses interpretations and questions”, Annual Meeting of APSA, August 31, September 3, 1978. KLINGMAN, B.G. PETERS - D.; “Pattern of expenditure development in Sweden, Norway and Denmark”, British Journal of Political Sciences, Vol. 7, 1977. KRISTIENSEN, O,P.; "The Logic of Polical-Bureaucratic Decision-Making as a Cause of Governmental Growth",European Journal of Political Research, Vol : 8. LINDBLOM, Charles; “Decision-Making in Taxation and Expenditures” , Public Finance : Needs, Sources and Utilization, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1961. 25 26 LINDBLOM, Charles ; “The Science o Muddling Throgh”, Public Administration Review, Vol: 19, Spring 1959. LINDBLOM, Charles; The Policy Making Process, Englewood Cliffs, N.J.: Printice Hall, Inc., 1968. MIGUE, J.L. and G.BELANGER "Towards a General Theory on Managerial Discretion", Public Choice, Vol: 17. MILLER, G.J ; "Bureaucratic Compliance as a Game on the Unit Square", Public Choice, Vol:29,1977. MILLER, G.J. and T.M.MOE(1983); "Bureaucrats, Legislators and the Size of Government", American Political Science Review, Vol : 77. MOENE, K.O.; "Types of Bureaucratic Interaction", Memorandum 20, Departman of Economics, University of Oslo, 1984. MUSGRAVE, Richard ; "Leviathan Cometh, or does he? in: H.Ladd and H. Tideman, eds., Taxable Expenditure Limitations, Urban Institute Press, Washington DC., 1981. MUSGRAVE, Richard ; "The Theories of Fiscal Crisis", in H. Aaron and M. Boskin, eds., The Economics of Taxation, Brooking Institution, Washington DC,1980. MUSGRAVE, Richard A.; "Excess Bias and The Nature of Budget Growth", Journal of Public Economics, Vol : 28, 1985. MUSGRAVE, Richard; "Pareto Optimal Redistribution : Government", American Economic Review, Vol : 60, No : 5,1970. ROSE, R.-G.PETERS; Can Government Go Buncrupt, New York : Basic Books, 1978. SIMON, H.; Adminitrative Behavoir; New York: The Free Press, 1945. SMITHS, Arthur ; The Butgetary Process in the United States , New York, Mc Graw-Hill Book Company, 1955. STENLUND, J.E LANE-A.WESTLUND and H.; "Analysis of Structural Variability in Budget-Making", Scandinavian Political Studies, Vol : 4. TARSCHYS,D.; “ The growth of puplic expenditure : Nine models of explanation”, Scandinavian Political Studies, Vol. 10, 1975. WANAT, J.; "Bases of Budgetary Incrementalism", American Science Review, Vol : 74. WILDAVSKY, Aaron ; The Politics of Budgetary Process, Boston: Little Brown and Company, 1964. 26 27 WILDAVSKY, Aaron ; The Politics of the Budgetary Process. Boston: Little Brown and Company, 1979. WILENSKY, H.; The Welfare State and Equality, Berkeley University of California Press, 1975. 27