1 REFAH DEVLETİ Yazan: Iann GOUGH 1 Çeviren: Kamil GÜNGÖR Refah devleti terimi İngilizce’ye ilk olarak 1941 yılında girmiştir. Aynı dönemde bu terimi savaş dönemi İngiltere’sini bir savaş devleti olan Nazi Almanyası’ndan farklılaştırmak için Başpiskoposluk Kilisesi tarafından kullanılmıştır. Refah devleti terimi literatüre çok hızlı bir şekilde 1942 yılında hazırlanan Beveridge Raporuyla birlikte girmiştir. Bu rapor devlete, kişinin beşikten mezara kadar refahı için sorumluluk yüklüyordu. Ancak bu bilgilerin aksine hem 1880’li yıllardaki modern sosyal sigortaya, hem de 1920’li yıllardaki refah devleti kavramına öncülük eden Almanya idi. Refah devleti terimi hem amaçlara; (devletin refahla ilgili sorumluluğu düşüncesi) hem de araçlara (bu düşünceyi gerçekleştirecek kurumlar ve uygulamalara) kaynaklık eder Bu yüzden refah devletini tanımlamak kolay değildir. Şimdi bu amaçlarla birlikte Briggs tarafından ortaya konan meşhur tanımlamayla başlayalım. (1961, s. 228) Refah Devleti, piyasa güçlerini en az üç alanda yönlendirmek için örgütlü kamu gücünün (politika ve yönetim vasıtasıyla) etkin bir şekilde kullanıldığı devlettir. Bunlardan birincisi; kişilere ve ailelere, varlıklarının piyasa değerini dikkate almaksızın, minimum düzeyde bir geliri garanti etmek, ikincisi kişilerin ve ailelerin belirli sosyal risklerin üstesinden gelmesini sağlayarak, yapılmadığı taktirde kişisel ve ailevi sorunlara yol açacak olan güvensizliğin yayılmasını azaltmak (hastalık, yaşlılık ve işsizlik gibi). Üçüncüsü ise genel kabul görmüş sosyal hizmetler çerçevesinde statü ve sınıf farkı gözetmeksizin bütün vatandaşlara var olan en iyi standartları sağlamak. Bu tanımlama kapitalist piyasa ekonomisinde müdahaleci refah devleti formunu ortaya koyması açısından önemlidir. Öte yandan bu tanım devlet müdahalelerinin, güvensizlik ve fakirliğin ortadan kaldırılması ve bazı sosyal hizmetlerde en iyi standartların garanti edilmesi amacına yönelik olduğunu ortaya koymaktadır. İhtilaf hala sürmektedir ve bu yüzden refah devletinin amaçlarının ne olduğu tam olarak belirli değildir. Bazıları refah 1 Iann Gough, “Welfare State”, New Palgrave Dictionary of Economics, Vol 4,. Pp.895-97. 1 2 devletinin; ihtiyaçların sadece minimum düzeyde karşılanması ya da belirli ihtiyaçlarda minimum standartların sağlanması ile ilgili olduğu yönünde görüş belirtmişlerdir (Wilensky ve Lebeaux 1965 gibi). Bazıları da eğitim politikası gibi sosyal politikaların başka amaçlara da hizmet edebileceği görüşündedirler. (Flora ve Heidenleimer, 1981). Gough (1979, s. 44-45) daha ileri gider ve refah devletini, toplumlarda çalışmayan işgücünün yeniden üretilmesi ve kapitalist nüfusun korunması için kamu gücünün kullanılması şeklinde tanımlar. Bu nedenle çağdaş refah devletine çok geniş bir amaç, gerekçe ve faaliyet listesi atfedilmiştir. Bununla birlikte temel vatandaşlık hakları ile ilgili olarak bütün kişilerin daha iyi bir duruma getirilmesi için refah devletinin sorumluluğuna işaret eden genel bir görüş birliğinden söz edilebilir. ILO tarafından benimsenmiş minimum düzeydeki hizmetlerle birlikte refah devletinin işleyişini de içeren araçlar, kamu sağlığı hizmetleri yanında kişilere yapılan bütün nakdi yardımları da (sosyal sigorta, sosyal yardım ve diğer genel kabul görmüş yardımları) içermektedir. Bununla beraber Wlensky'nin yukarıda önerdiği gibi genellikle bu liste eğitim, kişisel sosyal hizmetler ve konutu da kapsayacak şekilde genişlemiştir. Bu çizginin ötesinde refah devletinin sınırları tartışılmaktadır. Mishra (1984) refah devletinin tam istihdam politikasını, Titmuss (1963) kendisinin “mali refah” olarak adlandırdığı vergi harcamalarını ve hatta kurumların mesleki refah projelerini, Gough (1979) ise kişi ve grupların hayat standartlarını etkileyen gerçek ve tüzel kişilerin özel faaliyetlerinin de devlet tarafından düzenlenmesini içerdiği düşüncesindedir. Kesin olmayan bu bilgilere rağmen refah devletinin 19. yüzyılın ortalarında halkın temel eğitiminin sağlanmasını öngören kanun hükümleriyle birlikte ve daha özel olarak 1883’te Bismark'ın ilk sosyal sigorta projesini uygulamaya koyduğu zaman başlatıldığı konusunda genel bir kabul vardır. Bu tarihten önce de çeşitli kamusal yardımlar ve fakirlerin sıkıntıdan kurtulmasına yönelik düzenlemeler yapılmıştı, fakat bu gerekli koşulları daha az taşıyordu. (refah devletinin tarih öncesi dönemi için Rimlinger 1971’e bak). Bazı Batı Avrupa ülkelerinde (tablo 1) bu tarihten sonraki gelişmeler Flora ve Heidenheimer (1981) tarafından tablo haline getirilmiştir. Bu araştırmadan iki önemli sonuç çıkarılabilir: Birincisi temel eğitim ve bazı öncül düzenlemeler istisna tutulursa refah devleti esas olarak 20. yüzyılın ürünüdür. İkincisi ise ülkeler kendi refah sistemlerinin nitelikleri ve sınırları açısından belirgin bir farklılık arz ederler, örneğin, ABD’nin eğitimde öncülük gibi istisnai 2 3 bir durumu olması, ama diğer sosyal politikalarda başarısız olması gibi. Bu konuya aşağıda tekrar dönülecektir. Ülkeler için Başlangıç Yılı Almanya İngiltere İsveç Fransa İtalya ABD Kanada İş Kazaları 1884 1906 1901 1946 1898 1930 1930 Hastalık sigortası 1883 1911 1910 1939 1943 - 1971 Emeklilik Ödemeleri 1889 1908 1913 1910 1919 1935 1927 İşsizlik Sigortaları 1927 1911 1934 1967 1919 1935 1940 Aile yardımları 1954 1945 1947 1932 1936 - 1944 Sağlık sigortası/hizmetler 1880 1948 1962 1945 1945 - 1972 Vergilendirilmiş genel kişisel gelir 1920 1918 1903 1960 1960 1913 Kesintiye uğramadan 1873 1880 1880 1870 Sosyal Sigorta Alanları Eğitim Alanları Yetişkin okur-yazar olmayanlar < 1850 %20 Orta okula gidiş > % 10 1925 1923 1937 1915 Üniversiteye giriş > % 10 1975 1973 1968 1946 Not: “sosyal güvenlik” işverenlerin sorumluluğu kanunlarına veya belirli gruplar için sosyal yardım programlarına değil, zorunlu devlet güvenliği anlamına gelir. Prusya'da 1873'te başlanmıştır. Kaynak: Flora ve Heidenheimer (1981), tablolar 3.1, 6.1, 8.1-4 GSMH’deki sosyal hizmet harcamalarının payı dikkate alındığında refah devletinin sınırları yirminci yüzyılda dikkat çekici bir şekilde genişlediği görülür. İngiltere’de sosyal hizmet harcamalarının GSMH’deki payı 1910’da % 4 iken 1975’te % 29’a yükselmiştir. Özellikle iki dünya savaşından sonraki yıllarla, 1960'ların ilk yılları ve 1970'lerin ortalarına kadar devam eden uzun süreli dönem içinde bir patlama olmuştur. Bütün bu dönem boyunca OECD ülkelerinde harcamalardaki büyüme oranının GSYİH’ye elastikiyeti; sağlık için 1.75, gelir sürdürme bakımından 1.42 ve eğitim için 1.38’dir. Refah devleti GSYİH 3 4 içinde bir bütün olarak kamu sektörünün payını arttırarak savaş sonrası dönemde en dinamik faktör olmuştur. İngiltere hariç bütün OECD ülkelerinde 1970’lerin sonlarında sosyal harcamaların kamu harcamaları içindeki payı % 50'yi aşmıştır. 1973'ten sonra hükümetlerin bu trendin durdurulması veya geri döndürülmesi yönündeki gayretlerine rağmen, trend 1980'lere kadar yükselmeye devam etti. 1981'le birlikte diğer ülkelere oranla Hollanda, Danimarka, İsveç ve Batı Almanya'da sosyal harcamalar GSYİH'nin 1/3’ü oranında arttı. Kamu transferleri ve istihdama bakılarak hesaplanan sosyal hizmet istihdamı ve hane halkı gelir payı ölçüldüğünde benzer sonuçlar elde edilmiştir. Refah devletinin büyüklüğü ile ilgili milli farklılıklar geniş ve süreklidir. Bu değişkenlerin zaman içinde uyumlu hale gelmesi konusunda bir eğilim yoktur. (Albert, 1983) Bütün sıralamalarda İsveç’le birlikte Hollanda ve Danimarka üstlerde yer alırken, Japonya ve Amerika alt sıralara yakın bir yerdedir. İngiltere şu anda OECD ülkeleri arasında sosyal harcamalar yönünden ortalamanın altındadır. Doğu Avrupa’da kamu harcamaları Batı Avrupa ülkelerindekinden daha yavaş bir büyüme göstermekte ve kaynaklar üzerinde daha az bir talep söz konusu olmaktadır. (Japonya ve Amerika'dakinden daha yüksek olmasına rağmen). Kapitalist ekonomilerdeki bu büyük dönüşüm göz önüne alındığında, modern refah devletinin sebep ve sonuçları üzerinde ihtilaf edilmiş olması şaşırtıcı değildir. Ekonominin ve toplumun rollerindeki değişme sadece ekonomistlerin değil, sosyolog ve siyaset bilimcilerin de dikkatini çekmiştir. Refah devletinin gelişim sebepleriyle ilgili teoriler üç şekilde gruplandırılabilir: Toplumsal (Kollektif) Tercih Teorisi, Modernizasyon Teori ve Marksist Teori. Refah devletinde uygulanan politikaların ekonomik teorisi kesin bir şekilde ortaya konmamıştır. Ancak Mishra (1984) bu konu ile ilgili genel bilgileri açıklamaktadır. Bu görüş refah harcamalarının büyüklüğünü; vergilerin daha az önem arz etmesinden dolayı seçmenlerin davranışları üzerinde maliyetinin düşük olmasına, özellikle ticari ve mesleki birliklerden oluşan devlet dışı ve devletin içinde bütçeyi maksimize eden bürokrasiden oluşan çıkar gruplarının baskısına bağlıyor. II. Dünya Savaşı'ndan bu tarafa Keynezyen ekonomik teoriden destek gören bu güçler, vergi kaynaklarından daha hızlı genişlemeye yol açacağı tahmin edilen refah programları ve bunlarla ilgili harcamalar üzerinde artan bir etkide bulunmuşlardır. Bu teori II. Dünya Savaşı'ndan beri refah devletinin büyümesini 4 5 açıklamak için ortaya çıkmış gibi gözükmekle birlikte yukarıda bahsedilen refahı sağlamada ortaya çıkan geniş milli farklılıkları açıklamada daha az başarılıdır. Buna karşın sosyolojik teoriler (Wilensky ve Lebeux,1965; Wilensky, 1975; Flora ve Heidenheimer, 1981 gibi) refah devletini modernizasyonun yapısal ihtiyaçlarına bir cevap olarak yorumlamışlardır. Ekonomik gelişme işbölümünü artırmış ve daha önceleri aileler ve kabileler tarafından yerine getirilen "güvenlik işlevlerini" zayıflatmıştır. Bu durum devletin sorumluluğunu genişleten yeni sosyal problemleri ve ihtiyaçları ortaya çıkarmıştır. Bu teorik çerçevede iki düşünce okulu tefrik edilebilir: Birincisi işgücünün ve öteki toplumsal kuruluşların ekonominin ihtiyaçlarına uygun hale getirilmesinde sosyal politikaların rolünü vurgulamıştır. Örneğin eğitim sistemindeki değişiklik gibi. Durkaim'i takip eden ikinci görüş ise toplumsal oluşumların yeni bir şekle ihtiyaç duyduğu üzerinde durmuş ve refah devletini bu ihtiyaca cevap verme olarak izah etmişlerdir. Vatandaşlık haklarını en üst seviyede tuttuğu kabul edilen T.H. Marshal'ın teorisi (1963) bu ekolün en ilginç örneğidir. Modernizasyon teorilerinin her iki çeşidi de refah devletinin evrensel olarak genişlediğini anlatmakta, fakat ikisi de birbirleriyle ilişkili iki problemden olumsuz olarak etkilenmektedir: Bu problemlerden birincisi, teorilerin sonuçları ne olursa olsun hiç kimse bir politikanın kaynağını veya sürdürülmesini bu sonuçlara bakarak izah edemez. Bu yüzden, şimdilik güvenli olmayan bu sürecin "fonksiyonel" izahatını yapmaktadır. (Golthorpe. 1962) İkincisi ise, bu teoriler refah devletinin gelişim sürecindeki tarihi ve çağdaş farklılıkları yeterli bir şekilde açıklayamamaktadır. Örneğin neden Almanya 1883'te milli hastalık sigorta sistemini uygulamaya başladığı halde ABD henüz (bu makaleni yazıldığı sırada) bu uygulamaya başlamamıştır. Marksist Teoriler refah devletinin şeklini ve gelişimini kapitalist üretim tarzının yapısı ve gelişimi ile ilişkilendirirler. Offe (1975), kapitalist devletin vergi gelirleri hususunda sağlıklı bir sektöre dayanmasına rağmen, devletin yatırım kararlarını ve sermaye birikimi sürecini kontrol edememesinin devleti sınırlandırdığı görüşündedir. Bu yüzden iktidardaki partinin niteliği ne olursa olsun, geniş kapitalist çıkarlara zararı dokunduğu için bu partilerin refah politikaları izlemesi sınırlandırılmıştır. Bazı yazarlar bu durumu işlevsel modernizasyon teorilerin marksist bir türü olduğu sonucuna varmışlardır. Buna karşın diğer bazı yazarlar modern işçi hareketlerini ortaya çıkaran yaygın sınıf çatışmaları olduğu üzerinde durmuşlardır. Bu sınıf çatışları sömürüye dayalı ve devleti piyasa sürecini yönlendirmek için kullanmayı amaçlayan ilişkilerin var olmasının Bu yüzden O'Connor 5 6 (1973) devletin çoğu zaman birbirine zıt iki temel fonksiyonu yerine getirmek zorunda olduğunu ileri sürmektedir. Bunlar; tasarruf ve meşruiyyettir. (ikincisi sosyal uyumu devam ettirmek içindir). Gough (1979) refah devletini iki zorunlu durumun bir sonucu olarak yorumlar. Bunun nedeni bir taraftan kapitalist refah devletinin, halkın ve oluşturulan politikaların sermayenin değişen ihtiyaçlarına uygun hale getirilmesi, diğer taraftan işçi sınıfının ihtiyaçlarının karşılanması ve refah düzeylerinin yükseltilmesi için piyasa güçlerinin uyguladığı baskılardır. Stephans (1979) ve Thereborn (1984) işçi hareketinin gücüyle sosyal harcamalardaki milli ve geçici farklılıklar arasında iyi bir korelasyon olduğunu ileri sürer. Bu nedenle Marksist teoriler bize refah politikalarındaki farklılıkları izah ederler. Ancak Marksist teorilerin vatandaşlık haklarıyla ilgili çağdaş refah politikalarında noksanlık vardır. Son olarak, kapitalist ekonomiler için refah devletinin sonuçları ile ilgili farklı yorumlar üzerinde duracağız. Burada birbiriyle uyumlu ve uyumsuz görüşleri ortaya koyan iki yorumu tefrik edebiliriz: Bunlardan birincisi Keynezyenler tarafından ileri sürülmüştür. (Buna göre refah devleti, talebi yönlendirmenin bir aracı olarak görülür) ve diğeri hem modernist teorisyenler ve hem de radikal fonksiyonalistler tarafından ileri sürülen ve refah devletinin bütünleştirici ve ekonomik rolünü vurgulayan görüştür. Savaş sonrası yıllarda ekonomik büyüme ve politik istikrar üzerinde refah devleti ile kapitalizmin uyumlu bir ortaklık oluşturduğu görüşü oldukça yaygındı. Bununla beraber 1973'te ortaya çıkan ekonomik kriz bunun tam olarak böyle olmadığını göstermiştir. Birbirine karşı olan uyumsuzluk tezleri siyasal spektrumun hem sağında hem de solunda yer almıştır. Sağda çağdaş refah faaliyetlerinin genişlemesinin hükümetlerin “başarısızlığına” ve “haddi aşmasına” sebep olduğu ileri sürülmüştür. Hükümet faaliyetlerinin beklenilmeyen sonuçları arasında enflasyonun artışı, hedeflerine ulaşmada başarısız kalan sosyal programlar ile ferdin bağımsızlığı ve sorumluluğunun erozyona uğraması sayılmıştır. Vatandaşların beklentileri ile birlikte refah devletinin sorumlulukları genişlemiş ve bunun sonucunda demokrasiler politik istikrarsızlığa uğramıştır. (Mishra 1984 bu konuyu özetlemiştir.) Uyumsuzluk tezinin bu versiyonu Reagan ve Teatcher hükümetleri tarafından uygulanan refah harcamaları ve vergide indirimi öngören monetarist ve arz yönlü ekonomi politikalarının dayanaklarından birisiydi. Soldaki uyumsuzluk tezleri ise O’Connor (1973) Offee (1984) ve Hobimas (1976) tarafından ileri sürülmektedir. Sistematik başarısızlıklar kapitalist refah devletinin temel çelişkilerinden 6 7 kaynaklanmaktadır: Bu çelişkiler refah devletinin hem düzenlenmesi gerekliliğidir. Ekonomiyi serbest ekonominin serbestisi hem de bırakma, ekonomik büyümeyi garantileyecek piyasa mekanizmasının çalışmasını sağlamak için gereklidir. Fakat ekonomiye müdahale etme ise ekonomik sistemde ortaya çıkan ve kontrol edilemeyen problemlerle baş edebilmek için gereklidir. 1970'in ortalarından itibaren popüler olmasına rağmen uyumsuzluk teorileri hem teorik hem de ampirik araştırmalarla eleştirilmiştir. İlk düzenlemeler, daha önce bahsedildiği gibi, esas olarak refah devleti faaliyetlerinin pozitif sonuçlarını ortaya koymaktadır. George ve Wilding (1984) tarafından refah devletinin etkileri ile ilgili yapılan deneysel bir araştırmada yazarlar; refah devleti siyasi istikrarın pozitif bir kaynağı durumundayken, refah devletinin negatif ekonomik sonuçları çok abartıldığı ve belki de pozitif etkilerinden çok gösterilmiş olduğu sonucuna ulaşmışlardır. Uyumsuzluk teorileri çok güçlü anlatılmış ve politik etkilerinin gereği olarak İngilizce konuşulan ülkelerde uygulanmıştır. Avrupa’da İsveç ve Norveç gibi ülkeler 1970'in ortalarından sonra hem tam istihdamı sağlama politikalarını hem de genişlemeci refah devleti politikalarını izlemeyi sürdürmüşlerdir. Bundan sonraki araştırmalar, kapitalist sosyo-ekonomik sistemler ile refah devletleri ve bunların ekonomik güçleri arasındaki farklılıklar ile ilgili karşılaştırma yapılmasına ihtiyaç duymaktadır. Bu araştırmaların ilk olarak uyumsuzluk teorilerinin genelleştirilemez olduklarına ve ikinci olarak refah devletinin ileri kapitalist toplumların tarihi, geri dönülmesi imkansız ve gittikçe artan dönüşümlere işaret etme ihtimali fazladır. BİBLİYOGRAFYA Alber, J. 1983. Some couse of social security expenditure development in Western Europe. 1949-1977. In Social policy and Social Welfare, ed. M Loney at al., Milton Keynes: Open Universitesi Press. Beveridge W. H. 1942. , Social Insurance and Allied Service. Cmnd 6404, London: HMSO 7 8 Briggs, A. 1961. The Welfare State At Historical Perspective. Archives Européennes de Sociologie, 2 (2). 221-59 Flora H. ve Heidenheimer, A.J. 1981. The Development of the Welfare Satate in Europe and America. New Brunswick: Transaction Books. George V. ve Willing P. 1984. The Impact of Social Policy, London: Routledge&Kegal Paul. Goldhorpe, J. H. 1962. The development of the social policy in England, 1880-1914. Transaction of the Fifth World Congressof Sociology, 4, 41-56. Gough, I. 1979. The Political economy of the Welfare State, London: Mc Millen Hebermas, J. 1976. Legitimation Crisis, London: Heinemann. Himmelstrand, U. et al. 1981. Beyond Welfare Capitalizm, London: Heinemann. Marrshall, T.H. 1963. Citizenship and Social class, In T.H. Marshal, Sociology at the Croosroad and Other Essays. London: Heidemann. Mishra, R. 1984. ;The Welfare State in Crisis, Brighton: Wheatsheaf Books O'Connor, J. 1973. The Fiscal Crisis of the State, New York: St Martin's Press. Offe, C. 1984. Contradictions of the Welfare State, Ed. J. Keane, London: Hitchinson Offe, C. 1975. The theory of the capitalist state and the problem of policy formation: In Stress and and Contradiction in Modern Capitalizm, ed. L. Lindberget al., London and Lexington , Mass.:D.C. Heath. Rimlinger, G. V. 1971. Welfare Policy and Industrialization in Europe, America and Russia, New York: Willey. Stephan J. D. 1979. The Transition from capitalizm and Socializm, London: Mc Millen Therborn, G. 1984. The prospect of labour and the tranformatin of advence capitalizm. New Left Review (145), May-June, 15-38. 8 9 Titmuss, R. 1963. The social division of welfare, In R.Titmus Essay on "The Welfare State" 2nd edn. London: Allen&Unvin Wlensky, H.L. 1975, The Welfare State and Equality, Berkeley: California University Press. Wlensky, H. L. ve Lebeux C.N. 1965. Industrial Society and Social Welfare. New York: Free Press. 9
© Copyright 2024 Paperzz
