UPRAVNI SUD U ZAGREBU Avenija Dubrovnik 6 HR – 10 000 Zagreb Tužitelj/ica: Udruga Partnerstvo za društveni razvoj, zastupana po izvršnom direktoru Udruge Muniru Podumljaku, Lomnička 1, 10 000 Zagreb, Hrvatska Tuženik: Republika Hrvatska, Ministarstvo gospodarstva, Uprava za sustav javne nabave, Ulica grada Vukovara 78, 10 000 Zagreb, Hrvatska TUŽBA Protiv odluke Ministarstva gospodarstva RH, Uprave za sustav javne nabave Klasa: 406-01/1301/174, URBROJ: 526-06-02-01/1-13-2 od 10. travnja 2013. godine zbog nepotpuno i neistinito utvrđenog činjeničnog stanja, odnosno nezakonitosti odluke zbog pogrešnog tumačenja materijalnog prava. OBRAZLOŽENJE: Dana 08.04.2013. godine udruga Partnerstvo za društveni razvoj podnijela je Upravi za sustav javne nabave Ministarstva gospodarstva RH kao nadležnom tijelu, prijavu protiv političkih stranaka – SDP, HDZ, IDS, HDSSB, HNS, Hrvatski Laburisti, SDSS i drugih koje se financiraju iz državnog proračuna, zbog kršenja Zakona o javnoj nabavi, sukladno Zakonu o općem upravnom postupku, Zakonu o javnoj nabavi, i Uredbi o nadzoru nad provedbom Zakona o javnoj nabavi Vlade RH (NN 90/11). Dana 09.04.2013. godine u emisiji Dnevnik 3, Hrvatske radiotelevizije, Novinarka Ruža Ištuk pročitala je „sadržaj“ odgovora koji je „jedna politička stranka zaprimila od Uprave za javnu nabavu Ministarstva gospodarstva, a koje mišljenje je stranci dano na 10 strana“, ne navodeći o kojoj se političkoj stranci radi, no utvrđujući da takvo mišljenje postoji, a u kojem se navodi kako „političke stranke nisu obveznice Zakona o javnoj nabavi kada se financiraju iz državnog proračuna“. Dana 10.04.2013. godine udruga Partnerstvo za društveni razvoj, dakle dan poslije, zaprimila je odgovor na „upit“ od Uprave za javnu nabavu na 3 stranice, u kojem se također navodi da političke stranke nisu obveznice Zakona o javnoj nabavi (preslika mišljenja u prilogu). Navedenim radnjama Uprava za sustav javne nabave počinila je bitne povrede upravnog postupka. Naime, prema Uredbi o nadzoru nad provedbom Zakona o javnoj nabavi Vlade RH (NN 90/11) Članak 3, stavak 2.4, zahtjev, odnosno predstavka Upravi mora sadržavati: podatke o navodnoj nepravilnosti (postupanje protivno Zakonu o javnoj nabavi ili podzakonskim propisima u području javne nabave ili propuštanje postupanja sukladno Zakonu o javnoj nabavi ili podzakonskim propisima u području javne nabave), što je uredno sadržano u prijavi, odnosno zahtjevu udruge Partnerstvo za društveni razvoj. U stavku 3 istog članka Zakona Uprava je, ukoliko je smatrala da je zahtjev nepotpun, morala zatražiti od podnositelja prijave da dopuni prijavu sukladno ovom propisu ali i ZOUP-u, što nije učinila, iako se u „mišljenju“ navodi da Upravi nije jasno na što se zahtjev Partnerstva za društveni razvoj odnosi. Po prijavama, odnosno predstavkama, Uprava za sustav javne nabave odlučuje temeljem dostavljanja „mišljenja“ podnositelju predstavke, Članak 8, stavak 1.1. i 1.2. Uredbe o nadzoru nad provedbom Zakona o javnoj nabavi: Članak 8. (1) Nakon provedenog nadzora, Ministarstvo gospodarstva dostavlja naručitelju i predlagatelju nadzora: 1. mišljenje o uočenim nepravilnostima, te preporuku o načinu sprječavanja ili otklanjanja nepravilnosti, ili 2. mišljenje da nisu uočene nepravilnosti. Isto tako, prema obrazloženju odluke Ustavnog suda U-I / 1094 / 1999 koja je citirana niže, „mišljenje“ u kontekstu ZOUP-a se ima smatrati rješenjem odnosno odlukom tijela javne vlasti u upravnom postupku, tj. upravnim aktom. Razmatranjem elemenata akta koji osporene odredbe nazivaju "suglasnošću", Ustavni sud je utvrdio: a) da se radi o aktu koji se donosi u postupku koji se pokreće na zahtjev stranke; b) da taj akt donosi čelnik tijela državne uprave; c) da se odlučuje o pravu stranke koje je istaknuto u zahtjevu; d) da se neposredno primjenjuju odredbe materijalnog zakona i e) da se radi o upravnoj stvari. Utvrđenje da se radi o upravnoj stvari temelji se na činjenici što ne postoji mogućnost materijalnopravnog razlikovanja upravne i sudske odluke, te je vladajuće mišljenje da je za određivanje je li neka stvar upravna ili sudska, odlučujuća norma o nadležnosti. Budući da je odlučivanje o davanju suglasnosti za stjecanje prava vlasništva na nekretninama na području Republike Hrvatske, kada je stjecatelj stranac, dano u nadležnost tijelu uprave, to znači da je u pitanju upravna stvar u smislu odredbe članka 1. Zakona o općem upravnom postupku. Iz navedenog prozlazi da je “suglasnost” sadržana u osporenim odredbama, upravni akt koji sadržava sve elemente propisane odredbom članka 6. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima. Dakle, analogijom primjene odluke Ustanovg suda, „mišljenje“ koje daje Uprava za sustav javne nabave ima se smatrati upravnim aktom. Za odlučivanje u ovom predmetu po pitanju povreda postupka, posebice je važno naglasiti da je Uprava za sustav javne nabave Ministarstva gospodarstva RH, počinila niz povreda postupka. Prvo, izdavanjem dva različita mišljenja o istoj upravnoj stvari - suprotstavljenim stranama u postupku (udruga Partnerstvo za društveni razvoj kao podnositelj prijave/zahtjeva te navedene političke stranke kao predmet prijave/zahtjeva odnosno suprotstavljena strana) u bitnome je povrijedila odredbe općeg upravnog postupka, postupajući pristrano, suprotno zakonu i donoseći dvije različite odluke u istoj stvari – dostavi mišljenja jesu li političke stranke koje se financiraju iz državnog proračuna odnosno proračuna jedinica lokalne i regionalne samouprave obveznice Zakona o javnoj nabavi, čime je udruga Partnerstvo za društveni razvoj dovedena u neravnopravan položaj pred tijelima javne vlasti RH, a što je zabranjeno Ustavom, Zakonom i svim provedbenim aktima o postupanju tijela javne vlasti po predstavkama građana. U navedenom predmetu čak i ako bi se radilo o dva različita zahtjeva i dva različita postupka, Uprava je prekršila Zakon o općem upravnom postupku, rješavajući obrnutim redosljedom zahtjeve stranaka, dakle rješavajući prvo zahtjev političke stranke (za sada još uvijek nepoznate jer Uprava nije dostavila navedeno mišljenje i Udruzi), a potom zahtjev Udruge koji je prethodio zahtjevu političke stranke. Navedeno mišljenje, dostavljeno političkoj stranci, iskorišteno je kao sredstvo javnog napada na udrugu Partnerstvo za društveni razvoj u Dnevniku 3 HRT-a emitiranom 09.04.2013. godine, jer su se svi dionici (predstavnik SDP-a, predstavnik Hrvatskih laburista i predstavnik GONG-a, kao i novinarka Ruža Ištuk) referirali na mišljenje izdano političkoj stranci kao na odgovor udruzi Partnerstvo za društveni razvoj, čime se može sa sigurnošću tvrditi da se radi o istoj upravnoj stvari. Sljedeći dan, dakle dan poslije navedenog Dnevnika 3 HRT-a, udruga Partnerstvo za društveni razvoj zaprimila je odgovor na „upit“ Uprave za javnu nabavu Ministarstva gospodarstva Klasa: 406-01/1301/174 , URBROJ: 526/06-02-01/1-13-2, u kojem se kaže kako političke stranke nisu obveznice Zakona o javnoj nabavi. Ovdje je posebice važno da je zaprimljeno pismeno imalo ukupno 3 stranice, dakle ne radi se o istom mišljenju koje su imali gosti u studiju (a za koje je rečeno da ima 10 stranica), već o drugom mišljenju, odnosno rješenju po istoj stvari, a druga je stvar da Udruga nije poslala upit, već prijavu, odnosno zahtjev sukladno ZOUP-u, pa je samim tim dostavljeno pismeno u suprotnosti sa Zakonom o općem upravnom postupku. Pored bitnih povreda upravnog postupka, iz sadržaja odgovora udruzi Partnerstvo za društveni razvoj, neosporno je da je Uprava izdala mišljenje temeljem nepotpuno i neistinito utvrđenog činjeničnog stanja. U svom mišljenju Uprava točno navodi da je predmet zahtjeva udruge Partnerstvo za društveni razvoj Zakon o javnoj nabavi RH, Članak 5 koji kaže: Članak 5. (1) Javni naručitelji su: 1. državna tijela Republike Hrvatske, 2. jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, 3. pravne osobe koje su osnovane za određene svrhe radi zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nemaju industrijski ili trgovački značaj i ispunjavaju jedan od sljedećih uvjeta: – da se financiraju iz državnog proračuna ili iz proračuna jedinice lokalne odnosno iz proračuna jedinice područne (regionalne) samouprave ili sredstava drugih takvih pravnih osoba u iznosu većem od 50%, ili – da nadzor nad poslovanjem tih pravnih osoba obavljaju državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili druge takve pravne osobe, ili – da više od polovice članova nadzornog odbora, uprave ili odgovarajućeg tijela za upravljanje te vođenje poslova imenuju državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili druge takve pravne osobe, 4. zajednica tijela iz točaka 1. i 2. ovoga stavka ili pravnih osoba iz točke 3. ovoga stavka. (2) Popis javnih naručitelja iz stavka 1. ovoga članka propisuje ministar nadležan za gospodarstvo Pravilnikom o popisu obveznika primjene Zakona o javnoj nabavi. (3) Državna i druga tijela kao i pravne osobe koje ispunjavaju uvjete iz stavka 1. ovoga članka obvezni su primjenjivati ovaj Zakon i u slučaju kada nisu navedeni u pravilniku iz stavka 2. ovoga članka. Isto tako, Uprava za sustav javne nabave Ministarstva gospodarstva RH točno navodi da niti Zakon o javnoj nabavi, niti drugi zakoni RH, kao ni direktiva EU Parlamenta i Vijeća br 2004/18 EZ od 31. ožujka 2004. - ne propisuju izravno rješavanje o predmetu zahtjeva udruge Partnerstvo za društveni razvoj. No sve drugo u mišljenju Uprave za sustav javne nabave Ministarstva gospodarstva temelji se na neistinitim i netočnim činjenicama, odnosno na nepotpuno utvrđenom činjeničnom stanju. Prije svega, Uprava se pri odlučivanju poziva na praksu „Europskog suda“, pri tome misleći Sud Europske unije, čije presude se smatraju Pravnom stečevinom EU, odnosno uputstvima u primjeni direktiva i zakona i obvezujuća su za sve zemlje članice kao i za Republiku Hrvatsku. Iako se Uprava poziva na praksu suda, ne navodeći konkretne presude u predmetima, što onemogućava kvalitetan upravni postupak, odnosno ugrožava pravo jedne od strana u upravnom postupku (u ovom slučaju udruge Partnerstvo za društveni razvoj), upitno je da li je praksa Eurospkog suda primjenjiva u odlučivanju u ovom predmetu. Naime, udruga Partnerstvo za društveni razvoj, pretragom presuda Europskog suda, nije našla niti jednu presudu koja bi se ticala političkih stranaka kao obveznica Zakona o javnoj nabavi. Na eksplicitan upit administrativnim službama Europskog suda pravde da li je sud ikada donosio odluke u smislu da li su političke stranke obveznice Zakona o javnoj nabavi, odgovoreno je da Sud nikada nije donio takvu odluku (preslike elektronske korespodencije u prilogu). Dakle, Uprava za sustav javne nabave pogrešno se pozvala na praksu Europskog suda, koji nikada nije odlučivao o navedenoj stvari. S druge strane, u dostavljenom mišljenju, Uprava navodi kako se pri odlučivanju vodila temeljnim pitanjem – da li su političke stranke osnovane u svrhu „ostvarenja potreba u općem interesu“ pri tome navodeći kako su: Potrebe u općem interesu prema praksi Europskog suda, općenito su potrebe koji su u vezi s općim interesom koje država odluči sama pružati ili nad kojima želi zadržati utjecaj u odlučivanju pa one ne mogu biti pružene na drugačiji način. Europski sud sagledava potrebe u općem interesu koje država pruža u odnosu na specifične zadatke koje treba obaviti, izričito zadržavanje određenih aktivnosti javnim tijelima, obvezu države da podmiri troškove povezane s navedenim aktivnostima, kontrolu cijena koje će se naplatiti, te javni interes. Iz ovog dijela obrazloženja razvidno je da Uprava za javnu nabavu namjerno miješa dva pojma, pojam „potreba“ i pojam „usluga“ u javnom interesu. Navedeno mišljenje se odnosi na „usluge“ u javnom interesu koje u načelu nemaju nikakve veze s postavljenim pitanjem; jesu li političke stranke obveznice Zakona o javnoj nabavi. Zadovoljavanje „potreba“ u javnom interesu puno je širi pravni pojam od „pružanja usluga u javnom interesu“, jer se potrebe u javnom itneresu temelje, između ostalog, na temeljnim pravima garantiranim međunarodnim konvencijama (EU Charter on Fundamental Rights). Nadalje u obrazloženju „mišljenja“ Uprave za javnu nabavu, navodi se kako je : „...iz navedenog razvidno da je opći interes povezan s izvršavanjem zadaća iz djelokruga svih razina države (koji obuhvaća sve razine vlasti - središnju, područnu, lokalnu), a za potrebe kojih ona (država op.a.) osniva razne subjekte (tijela državne uprave, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima, ustanove, agencije, i sl.). Sukladno tome takvi subjekti osnovani su u svrhe zadovoljavanja potreba u općem interesu te stoga podliježu Zakonu o javnoj nabavi.“ Iako kako smo rekli Uprava za javnu nabavu ne navodi bilo koju referentnu presudu Europskog suda da bi se o navedenom moglo kvalitetno raspravljati, ovakvim izričajem Uprava i dalje inzistira na principu temeljem kojeg bi obveznici Zakona o javnoj nabavi bile isključivo pravne osobe koje osniva država, a što nije točno, barem u načelu primjene obveza iz Direktive o javnoj nabavi u praksi u tijelima Europske unije, o čemu ćemo nešto više elaborirati u nastavku. Razlog ovakvom tumačenju je prva pogrešno tumačena odredba, odnosno ne razdvajanje termina potreba i termina usluga od općeg interesa. Nadalje Uprava za javnu nabavu prelazi u tumačenje nacionalnog zakonodavnog okvira RH, u kojem ponovno zaobilazi temeljne činjenice odlučujuće za status političkih stranaka u smislu Zakona o javnoj nabavi, a pogotovo s obzirom na praksu Europske unije. Pa tako Uprava u svom mišljenju navodi: „Iz navedenog je razvidno da stranke ne osniva država (u širem smislu), s ciljem ispunjavanja svojih zadaća (ovdje se ponovno referira na pružanje usluga a ne na zadovoljavanje potreba u općem interesu), već da stranke osnivaju državljani, radi promicanja vlastitih političkih ciljeva, a koje utvrđuju programom i statutom stranke. Navedeno je dodatno potvrđeno odredbom Članka 4. Zakona o političkim strankama, koji propisuje kako stranke ne mogu osnivati svoje ustrojstvene oblike u državnim tijelima, tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, trgovačkim društvima, ustanovama, oružanim snagama, policiji i drugim pravnim osobama. Dakle država, u širem smislu, ne prenosi svoju ovlast na izvršavanje pojedinih zadaća iz svog djelokruga na političke stranke. Stoga političke stranke ne obavljaju specifične zadatke koje država treba obaviti radi zadovoljavanja potreba u općem interesu. Da bi neka pravna osoba bila obveznik primjene u smislu Članka 5. Stavka 1. Točke 3. Zakona prvenstveno se mora utvrditi je li osnovana u određene svrhe radi zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nemaju industrijski ili komercijalni značaj, a tek ako je taj preduvjet ispunjen, utvrđuje se ispunjava li pravna osoba barem jedan od tri dodatna uvjeta iz članka. Financiranjue iz državnog proračuna ili proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ili iz sredstava drugih takvih pravnih osoba, samo je jedan od uvjeta. Slijedom navedenog mišljenja smo da političke stranke nisu osnovane u određene svrhe radi zadovoljavanja potreba u općem interesu te stoga nije ispunjen temeljni preduvjet kojim se definira status pravne osobe kao obveznika Zakona o javnoj nabavi.“ Prema svemu rečenom, Uprava je stajališta prema praksi Europskog suda (za koju smo utvrdili da u odnosu na političke stranke ne postoji) da su obveznici Zakona o javnoj nabavi samo pravne osobe koje osniva država. Iako niti Zakon RH, niti direktiva EU riječ država kao osnivač nigdje ne spominje u preambuli Članka 5. Zakona o javnoj nabavi, već kaže „pravne osobe osnovane u svrhu ostvarivanja potreba u općem interesu“. Za pravilno tumačenje statusa političkih stranaka koje se financiraju iz državnog proračuna potrebno je bilo utvrditi status političkih stranaka u pravnom smislu, što je Uprava propustila učiniti. Naime, temeljem Povelje o temeljnim pravima EU (EU Charter on Fundamental Rights), koja predstavlja obvezujuću smjernicu u razumijevanju statusa političkih stranaka, političke stranke su regulirane unutar prava na slobodno udruživanje, Članak 12 : Article 12 Freedom of assembly and of association 1. Everyone has the right to freedom of peaceful assembly and to freedom of association at all levels, in particular in political, trade union and civic matters, which implies the right of everyone to form and to join trade unions for the protection of his or her interests. 2. Political parties at Union level contribute to expressing the political will of the citizens of the Union. Dakle, prema Europskom pravu, političke stranke predstavljaju istu kategoriju u smislu pravnih osoba kao i udruge (civic matters), odnosno sindikati (unions). Navedeni članak je sadržan i u Ustavu RH kao i u pratećim zakonima, i Uprava nije trebala dalje zalaziti u svrhu osnivanja političkih stranaka, već gledati njihovu pravnu osobnost i praksu prema ostalim oblicima udruživanja koji potječu iz istog temeljnog prava. Ustav i hrvatski zakoni političke stranke, u smislu financijskog poslovanja i obveza (koje je ovdje jedino relevantno za odlučivanje), svrstavaju u neprofitne organizacije, kao i udruge i sindikate: Zakon o političkim strankama u Članku 18 tako kaže: III. SREDSTVA ZA RAD POLITIČKIH STRANAKA Članak 18. (164/98, 36/01) Ako političke stranke u svom djelovanju ostvare dobit, moraju s dobiti raspolagati kao neprofitne organizacije. Političke stranke mogu stjecati prihod od članarine, dobro-voljnih priloga, izdavačke djelatnosti, prodaje propagandnog materijala, organizacije stranačkih manifestacija, državnog proračuna, proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i drugih propisima dozvoljenih izvora. Dakle, u smislu financijskog upravljanja su izjednačene s udrugama, odnosno organizacijama civilnog društva, jer je temelj osnivanja u prema Povelji o temeljnim pravima EU jednak, pa je ovakav status političkih stranaka očekivan. Iako niti o organizacijama civilnog društva odnosno udrugama građana kao obveznicima javne nabave Europski sud nije odlučivao, praksa tijela Europske unije je nedvosmislena: PRAG – Practical Guide (Praktični vodič za ugovaranje projekata iz sredstava Europske unije) nedvosmisleno sve udruge koje se financiraju iz EU fondova smatra obveznicama Direktive o javnoj nabavi, te detaljno propisuje procedure nabave u okviru korištenja EU fondova kako se direktiva ne bi kršila i kako ne bi došlo do problema. Dakle, odlučujuća činjenica u ovom slučaju je financiranje iz EU fondova, a ne svrha osnivanja udruge, jer se udruge osnivaju od strane građana i građanki jednako kao i političke stranke – u svrhu ostvarivanja određenih ciljeva članova udruge. Dakle praksa EU je jasna, temelj obveze provedbe postupaka javne nabave je izvor financiranja, a nikako bilo koje drugo tumačenje. Od 01.07.2013. godine sve udruge koje se financiraju iz EU fondova bit će obvezne provoditi nacionalni Zakon o javnoj nabavi umjesto direktive, jer je takva praksa u zemljama članicama EU. Dakle, udruge će i dalje sukladno opisu Članka 5. Zakona o javnoj nabavi biti obveznice Zakona o javnoj nabavi, bez ulaska u svrhu osnivanja udruge, već vodeći se temeljnim principom da li se financiraju iz EU fondova ili iz državnog proračuna. Samim tim, a uzimajući u obzir da udruge, političke stranke i sindikati, spadaju u istu kategoriju neprofitnih organizacija, i jedni i drugi i treći su obveznici Zakona o javnoj nabavi ako su izvori financiranja proračuni tijela javne vlasti ili proračun EU, odnosno porezna davanja građanki i građana, jer izuzetak nije nigdje propisan Zakonom, a diskriminacija u bilo kojem obliku je zabranjena. Isto tako valja još jednom napomenuti da Europski sud nije nikada donosio odluku u odnosu na političke stranke, pa je tako referiranje uprave u njihovom mišljenju u ovom slučaju promašeno, netočno, nepotpuno i neprihvatljivo. Isto tako, još jednom napominjemo da je u procesu donošenja odluka Uprava za sustav javne nabave prekršila Zakon o općem upravnom postupku u nizu koraka, te je i to osnova za poništenje takve odluke. Budući da se, kako smo ranije naveli, „mišljenje“ Uprave ima smatrati odlukom u upravnoj stvari, tražimo da sud poništi mišljenje Uprave za sustav javne nabave Ministarstva gospodarstva : Klasa: 406-01/13-01/174 , URBROJ: 526-06-02-01/1-13-2 i vrati ga upravi na ponovni postupak. Odnosno, zbog pokazane pristranosti u ovom predmetu, to jest pritiska političkih stranaka na Upravu, koji je nedvosmisleno dokazan redosljedom postupanja i kršenjem zakona, tražimo od Suda da preinači mišljenje Uprave za sustav javne nabave i donese „mišljenje“ da su političke stranke ukoliko se financiraju iz državnog proračuna, odnosno proračuna jedinica lokalne i regionalne (područne) samouprave s više od 50% sredstava, obveznice Zakona o javnoj nabavi RH. Isto tako, Ukoliko Sud smatra da se u slučaju mišljenja izdanog od strane Ministarstva gospodarstva RH, Uprave za sustav javne nabave, ne radi o pravnom aktu, onda tražimo od Suda da razmatra zakonitost postupanja Ministarstva gospodarstva RH, Uprave za sustav javne nabave, prema Članku 3, stavak 1, točka 2. Zakona o upravnim sporovima RH, te tražimo ocjenu Suda o zakonitosti postupanja Ministarstva gospodarstva RH, Uprave za sustav javne nabave.