Sveske za javno pravo Blätter für Öffentliches Recht Utemeljio prof. dr. Edin Šarčević u saradnji sa doc. dr. Tarikom Haverićem Saradnici prvog dvobroja: mr. Faris Vehabović, Inja Hadžialić-Bubalo, Nedim Kulenović, Mirza Korajlić, Sanel Karađuz, Rifat Zlomužica, Emina Hasanagić Glavni i odgovorni urednik: prof. dr. Edin Šarčević Redakcija: Centar za javno pravo, Čekaluša 52, 71000 Sarajevo www.fcjp.ba Sadržaj: Edin Šarčević, O Sveskama za javno pravo .................................. 1 Manfred Dauster, Ustav BiH: Nesavršena država ............................. 3 N. Kulenović, I. Hadžialić-Bubalo, M. Korajlić, Presuda Sejdić/Finci ............................................. 18 ISSN 2232-7320 1-2 2010. Str. 1-88 1. godište Decembar 2010. Faris Vehabović, Zašto neće doći do sistemat skih ustavnih promjena ........................................ Sanel Karađuz, Reforma penzionog sistema ................................. Rifat Zlomužica, Zakon o javnim nabavkama ................................. Emina Hasanagić, Repetitorij: Procedure pred entitetskim ustavnim sudovima — pregled ........... 36 55 65 78 Edin Šarčević* O Sveskama za javno pravo Sveske za javno pravo donose analize javnopravnih pro blema i procedura koje ulaze u javno pravo. Analize su nastale u okviru Fondacije Centar za javno pravo. Fon dacija je osnovana uz podršku Ministarstva vanjskih poslova SR Njemačke, Pakta za stabilnost u jugoistočnoj Evropi. Centar se u svom radu fokusira na region (Hr vatska, Srbija, Crna Gora), ali se težištem analiza orijen tira na Bosnu i Hercegovinu. Jer, ovdje javnopravni insti tuti i, generalno, regulacija javnopravnog karaktera pred stavljaju najozbiljniju zapreku društvenom napretku. Takve analize su danas neophodne, budući da se javno pravo u cijeloj regiji nalazi u fazi reformi. One su više uslovljene internacionalnim diktatima i zahtjevima prav nih integracija nego nacionalnim projekcijama potreba. U Bosni i Hercegovini se sve bitne osobine ove tendencije pokazuju, na jednoj strani, u formi pritiska Vijeća Evrope i pravnih zahtjeva iz odluka ESLJP u predmetu Sejdić/ Finci, a na drugoj strani, u formi zahtjeva Evropske unije * Autor je vanredni profesor javnog prava na Pravnom fakultetu Univerziteta u Leipzigu i predsjednik FCJP. da se reformira pravni sistem.Takav zahtjev podrazu mijeva, iznad svega, reformirano ustavno pravo kao i pri lagođavanje političkog sistema internacionalno priznatim standardima javnog prava. Danas je jasno da se ovaj proces, bar u Bosni i Hercegovini, neće odvijati prema logici samorazumljive nužnosti i da neće biti proveden bez poteškoća. To se najbolje pokazalo u vanskupštinskim i skupštinskim procedurama koje su pratile dosadašnje pokušaje da se ustavno pravo Bosne i Hercegovine prilagodi potrebama efikasnije organizacije državne vlasti. One su provođene uz asistenciju interna cionalnih posrednika i njihov neuspjeh ne može biti redu ciran samo na internacionalno prisustvo u jednom eksklu zivno nacionalnom području. Bitni razlozi za neuspjehe leže, ipak, u snažnom institucionalnom srastanju polit ičkih elita i birokratskih strukutra sa postojećim ustavnim modelom. Suviše je naivno očekivati da će birokratija i politička nomenklatura, koja se bez vidnog doprinosa so cijalnom napretku već godinama provlači parlamentarnim procedurama, dokinuti ustavni sistem od kojeg živi. Do ustavnih promjena, koje bi na postojećim premisama bosanskohercegovačku državu uvodile u političku praksu staranja o uspostavljanju socijalnog blagostanja, zasi gurno neće doći. Reformski put je zatvoren vladavinom u ime naroda koja državni prostor prevodi u nesinhro niziranu konkurenciju “narodnih volja” i blagostanje jednog naroda vezuje za obespravljenje drugog. U prvom dvobroju je u fokusu predstojeća reforma us tavnog prava Bosne i Hercegovine. Manfred Dauster analizira opšti ustavni okvir i “meke tačke” ustavne strukture koje se u usporedbi sa normiranim pravnim principima pokazuju kao pravne nedosljednosti. Slijedi prikaz “modeliranja” ustava prema premisama odluke Sejdić/Finci sa popisom propisa koji će se morati izmijeniti u prvom krugu; autori su saradnici FCJP Nedim Kulenović, Inja Hadžialić-Bubalo i Mirza Ko rajlić. Analiza Farisa Vehabovića je fokusirana na prob lem kompatibilnosti programskih ciljeva političkih par tija sa izmjenama ustava. Pokazaće se da politčke partije u načelu ne podržavaju one promjene ustavnih odredbi bez kojih reforma ne može biti provedena. Problem re forme penzionog sistema (Sanel Karađuz) i analiza slabih mjesta Zakona o javnim nabavkama, posebno u pogledu njegove usklađenosti sa Zakonom o upravnom postupku (Rifat Zlomužica) sljedeći su temati. Posljednja tema je zamišljena kao repetitorij: Emina Hasanagić izdvaja najbitnije organizaciono-tehničke karakteristike pravosudnog uređenja i podsjeća na opšta mjesta nad ležnosti entitetskih sudova. Priložene analize ne nude konačna rješenja. One upućuju na slaba mjesta javnopravnog ustrojstva i ukazuju na za htjeve koje pred javnopravnu reformu postavljaju pravni 2 standardi. No, ne smije se zaboraviti ni najvažniji efekt pravnih analiza: izgradnja kulture pravnog diskursa iz među ideološki suporostavljenih (političkih) blokova. Centar za javno pravo rukovodi se ideološki neutralnim ekspertizama javnopravnih fenomena. On na pitanja koja imaju javnopravni karakter nudi normativno usmjerene odgovore koji se rukovode isključivo standardima mo derne pravne znanosti i priznatim javnopravnim steče vinama. Analize koje objavljujemo na ovim stranicma izlaze u susret takvim zahtjevima. Budući da je osnovni zadatak Centra za javno pravo us postavljanje naučnih kriterija kao mjerila prema kojima se mora uobličavati javno pravo, prilika je za poziv na saradnju: naše stranice i institucionalni okviri su otvoreni za saradnike koji se žele okušati u dogmatski utemeljnim i pravno usmjernerim analizama akutnih problema jav nog prava iz naše regije. Rado ćemo staviti na raspolaganje naše resurse analitičarima iz država u regionu koji se os jećaju pozvanim i žele se upustiti u diskurs o javnopravnim problemima. Centar za javno pravo je ujedno i mjesto za individualna i grupna savjetovanja i za pravne ekspertize. Prvi dvobroj Sveski za javno pravo ilustrira izbor analiza koje mogu poslužiti kao uzor zainteresiranim strankama. Naši eks perti daju stručne odgovore na pitanja organizacije dr žavne vlasti i državne uprave, na pitanja sadržaja i pri mjene propisa Evropske unije i međunarodnopravnih standarda, na pitanja ustavotvorstva i tumačenja ustavnog prava, kao i na sve srodne probleme parlamentarnog pra va, izbornog prava, upravnog prava i prava evropskih integracija. Manfred Dauster* Die Verfassung von Bosnien und Herzegowina: Unvollkommener Rechtsstaat — Ein Diskurs Manfred Dauster* Ustav Bosne i Hercegovine: Nesavršena država — diskurs Inhaltsverzeichnis: Sadržaj: 1. Propädeutika: Wieso und warum unvollkommener Rechtsstaat nach 15 Jahren seit Inkrafttreten der Verfassung ...................................................................... 3 1. Propedeutika: zbog čega nedovršena pravna država nakon petnaest godina od stupanja na snagu ustava ............................................................................. 3 2. Prälimina: Verlust von Rechts- und Verfassungskultur ........................................................... 5 2. Preliminarija: gubitak pravne i ustavne kulture ............................................................... 5 3. Ein kurzer, aber erforderlicher Exkurs in eine Auslegungsmethode ....................................................... 9 3. Kratak ali neophodan ekskurs u jednu metodu tumačenja ....................................................................... 9 4. Art. I par. 2 der Verfassung „Der Rechtsstaat“ in seinen verfassungsrechtlichen Konturen ........................ 9 4. Čl I/2 Ustava: „pravna država“ u svojim ustavnopravnim konturama ............................................ 9 5. Programmverwirklichung durch einfaches Recht ...... 16 5. Ostvarenje programa posredstvom običnog prava ..... 16 1. Propädeutika: Wieso und warum unvollkommener Rechtsstaat nach 15 Jahren seit Inkrafttreten der Verfassung 1. Propedeutika: zbog čega nedovršena pravna država nakon petnaest godina od stupanja Ustava na snagu Wer im Jahr 2010 über die Verfassung von Bosnien und Herzegowina vom 14. Dezember 1995, die zusammen mit dem Friedensvertrag von Dayton am Ende der seit 1992 andauernden kriegerischen Auseinandersetzungen in diesem Staat des westlichen Balkans steht, spricht, kommt unweigerlich auf ihre Unzulänglichkeiten zu sprechen. Denn ganz grob gesprochen stellt sie nur ein unvollkommenes Organisationsstatut dar, das zum einen den Minimalkonsens der bosnischen Kriegsparteien über das, was der Gesamtstaat Bosnien und Herzegowina sein sollte, wiedergibt und zum anderen auch den Zeitdruck widerspiegelt, unter welchem in Rambouillet und Dayton die Friedensverhandlungen geführt wurden. Eine dieser Unzulänglichkeiten besteht im vollständigen Schweigen der Verfassung zur rechtsprechenden Gewalt, zu ihrer Organisation und Aufgaben, über die Richter und ihre Unabhängigkeit und im Fehlen von individuellen Justizgrundrechten. Das macht die Grundaussage des Art. I par. 2 der Verfassung, Bosnien und Herzegowina sei ein Rechtsstaat unvollkommen. Was die weiteren Unzulänglichkeiten der Verfassung anbelangt, ist hier Ko još u 2010. godini govori o Ustavu BiH od 14. 12. 1995, o ustavu koji datira sa kraja ratnih sukoba u ovoj zapadnobalkanskoj zemlji i kojim se okončava mirovni ugovor iz Daytona, ne može zaobići njegovu nesavršenost. Kazano grubim jezikom, on predstavlja samo organizacionopravni statut koji na jednoj strani izražava minimalni konsens strana u bosnaskom ratu o tome šta bi zajednička država BiH morala biti i na drugoj strani odražava vremenski trenutak u kojem su u Rambouilletu i Daytonu vođeni mirovni pregovori. Jedan od njegovih nedostataka se sastoji u potpunoj ustavnoj šutnji o sudskoj vlasti, o njenoj organizaciji i zadacima, o sudijama i njihovoj nezavisnosti, kao i u nepostojanju, idividualnih garancija prava na zakonskog sudiju. Tako se ključni stav iz čl. I/2 Ustava BiH, da je BiH pravna država, pokazuje kao nepotpun. Što se tiče ostalih nedostataka ovdje o njima ne može biti riječi, posebno ne o hipertrofičnoj politici koja parališe Dr. jur. Manfred Dauster, Richter am Oberlandesgericht München und Richter an den Landesberufsgerichten für Heilberufe, für die Architekten und für die Mitglieder der Bayerischen IngenieureKammer-Bau, Mitglied des Landesjustizprüfungsamts im Staatsministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, ehemaliger Richter des Staatsgerichts Bosnien und Herzegowina. ∗ Dr. iur. M. Dauster, sudija Višeg zemaljskog suda München, sudija Zemaljskog suda za liječnička zanimanja, za arhitekte i za članove Bavarske inženjerske komore; član Zemaljske komisije za polaganje državih ispita pri Ministarstvu pravde i zaštite potrošača, bivši sudija državnog suda BiH. ∗ 3 nicht der Platz ist, sich mit allen diesen, insbesondere eine hypertrophe, Politik eigentlich lähmende Staatsorganisation erzeugenden Unzulänglichkeiten auseinanderzusetzen1, weil eine solche Darstellung den Rahmen dieses Aufsatzes sprengen würde. Der Betrachter darf dennoch der Verwunderung Ausdruck geben, warum trotz anhaltender internationaler wie auch innerstaatlicher Kritik an diesen Unzulänglichkeiten eine verfassungs rechtliche Besserung nicht stattgefunden hat. Dieser Beitrag kann sich nicht mit allen Gründen, die zum Scheitern bisheriger Reformversuche führten, ausein andersetzen, denn ihre Darstellung führte tief in die politische Lage von Bosnien und Herzegowina2. Das Agieren von Politik und manchen Politikern auf dem Gebiet der Verfassungspolitik erschließt sich dem west lichen Betrachter rational nicht3. Ohne tiefschürfende politikwissenschaftliche Analyse, die erkennbar bis heute nicht geleistet ist, wird man den wirklichen Hintergründen für das verfassungspolitisch kaum als hinnehmbar zu bezeichnende Verhalten mancher Protagonisten der nach wir vor überwiegend entlang ethnischer Linien definierten Politik auch nicht auf die Spur kommen. Wenn allerdings mit allen erdenklichen Argumenten – auch den unvernünftigsten – an einem verfassungsrechtlichen Zustand mit Zähnen und Klauen festgehalten wird, ist dieses Verkrampfen im verfassungsrechtlichen Status quo mit Machtegoismus bestimmter ethnischer Gruppen zu leicht erklärt. nesavršenu organizaciju države1, budući da bi takvo objašnjenje probilo okvire ovog članka. Posmatrač će se, ipak, začuditi da unatoč stalnim internacionalnim i nacionalnim kritikama nije došlo do poboljšanja Ustava. U ovom prilogu nije moguće rasvijetliti razloge zbog kojih su propali dosadašnji reformski pokušaji. To bi nas uvuklo doboko u analizu političkih pozicija unutar BiH2. Agiranje politike i pojedinih političara posmatraču sa zapada se ne pokazuje kao racionalno3. Bez duboke političke analize, koja do danas očigledno nije provedena, neće biti moguće rekonstruirati stvarnu pozadinu, jedva prihvatljivog ustavnopravnog držanja pojedinih protagonista koji cijelo vrijeme slijede politiku koja je definirana prema etničkoj liniji. Ako se, ipak, svim mogućim argumentima — čak i potpuno nerazumnim — po svaku cijenu održava ovaj ustavnopravni statusu, takva odbrana statusa quo može se jedino objasniti egoizmom vlasti određenih etničkih grupa. Eine Verfassung, die das Dach einer Gesellschaft organisiert ist nicht nur eine Satzung, die einen Verein und seine Organe aufrichtet. Sie strahlt nicht nur auf den Staat und die Politik aus, sondern soll bis in das Leben des Einzelnen hineinwirken. Sie ist deshalb zu wichtig, als dass sie machtegoistischen Gruppen welcher Couleur auch immer überlassen werden kann. So schein es aber gerade in Bosnien und Herzegowina der Fall zu sein. Dies aber ist nur deshalb möglich, weil die Bewohner des verfassungsrechtlichen Hauses ein geradezu Ustav koji organizira krov društva nije naprosto statut kojim se ustanovljava jedno udruženje i uspostavljaju njegovi organi. On ne zrači samo prema državi i prema politici, nego utiče i na život pojedinca. On je prema tome suviše važan da bi se prepustio egoističnim grupama vlasti, ma koje boje one bile. Čini se, ipak, da je upravo to u BiH slučaj. Ovo je moguće samo zbog toga što su stanovnici ove ustavnopravne kuće uočljivo neizainteresirani Dauster, Die notleidende Verfassung von 1995: Einer der wesentlichen Hemmschuhe in der Entwicklung von Bosnien und Herzegowina, in: 1989 – 2009 Festschrift 20 Jahre ELSA-Passau e. V, 2009, S. 71 ff.; ders., Deutsche Sicht auf verfassungspolitisches Unvermögen in Bosnien und Herzegowina, Vortrag gehalten in: Botschaft der Bundesrepublik Deutschland und HeinrichBöll-Stiftung in Sarajevo: „60 Jahre Grundgesetz: Der Umgang Deutschlands mit seiner Verfassung – Können deutsche Erfahrungen in der Verfassungspolitik für die Diskussion über die Reform der Verfassung von Bosnien und Herzegowina fruchtbar gemacht werden?“, Sarajevo am 26. und 27. Oktober 2009 2 Ders., a.a.O. S. 83 f. 3 Eine der pseudo-juristischen Argumentationsstränge ist diejenige, dass jede Änderung der Verfassung die Friedensvertragsfrage neu stelle. Diese Dayton-II-Argumentation ist jedoch verfehlt. Es besteht keine inhaltliche Verknüpfung zwischen Friedensvertrag und Verfassung dergestalt, dass Art. 39 bis 41 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge (UNTS Bd. 1155, S. 331) Anwendung fänden. Die Verfassung ist originäres innerstaatliches Recht und ihre Änderung oder Reform folgt ausschließlich innerstaatlichen Regeln. 1 4 Dauster, Die notleidende Verfassung von 1995: Einer der wesentlichen Hemmschuhe in der Entwicklung von Bosnien und Herzegowina, in: 1989 – 2009 Festschrift 20 Jahre ELSA-Passau e. V, 2009, s. 71 i dalje; isti, Deutsche Sicht auf verfassungspolitisches Unvermögen in Bosnien und Herzegowina, referat u Ambasadi SR Njemačke i Fondaciji Heinrich-Böll u Sarajevu: „60 Jahre Grundgesetz: Der Umgang Deutschlands mit seiner Verfassung – Können deutsche Erfahrungen in der Verfassungspolitik für die Diskussion über die Reform der Verfassung von Bosnien und Herzegowina fruchtbar gemacht werden?“, Sarajevo, 26. i 27. 10. 2009. 2 Isti, nav. mj., s. 83 i dalje. 3 Jedan od pseudopravnih argumenata jest da svaka promjena Ustava ponovo otvara pitanje mirovnog ugovora. Ovakav DaytonII –argument nije, međutim, tačan. Ne postoji sadržajna veza izme đu mirovnog ugovora i Ustava u toj formi da čl. 39 do 41 Bečke konvencije o ugovorima (UNTD Tom 1155, s. 331) moraju biti primijenjeni. Ustav je originerno unutardržavno pravo, i njegova reforma ili promjena slijedi isključivo na osnovu unutardržavnih pravila. 1 bemerkenswertes Desinteresse an dem Zustand dieses Hauses haben. Ein in Verfassungsfragen auch vor dem Hintergrund der Verfassungsidentität so wichtiger gesellschaftlicher Diskurs findet nicht statt. Das gesellschaftliche Desinteresse damit zu erklären, dass die Verfassung von 1995 ohne Mitwirkung des Volkes zustande gekommen ist, greift zu kurz. Denn auch die Verfassungen anderer Staaten in Europa wurden ohne unmittelbare Volksbeteiligung geschaffen, ohne dass dann in der Folgezeit das jeweilige Staatsvolk in einer solchen Interesselosigkeit, ja Apathie an der gesellschaftlichen Grundentscheidung der Verfassung verharrte4. 2. Prälimina: Verlust von Rechts- und Verfassungskultur za samo stanje u kući. Nema društvenog dikursa o ustavnim pitanjima koja se tiču ustavnog identiteta. Nije sasvim tačno da društveni interes ima svoju osnovu samo u činjenici da je Ustav iz 1995. zaključen bez učešća samog naroda. Jer, i ustavi drugih evropskih država su donešeni bez neposrednog učešća naroda, a da nakon toga državni narod nije u pogledu ključnih društvenih odluka upao u takvu nezainteresiranost, tačnije u apatiju, kako je to slučaj u BiH4. 2. Preliminarija: gubitak pravne i ustavne kulture Das Desinteresse hat Gründe, die sich einem auswärtigen Betrachter erschließen, wenn er sich näher mit der jüngsten Geschichte des Landes befasst und sich hierbei nicht nur auf die physischen Kriegsfolgen beschränkt, die freilich bis heute in Sarajevo und anderen Orten des Landes ins Auge springen. Die Beseitigung von unmittelbaren Kriegsschäden hat auch in anderen Ländern mit Kriegsereignissen Jahrzehnte gedauert. In München, einer in Deutschland über die Maßen prosperierenden Großstadt, werden die letzten vom Zweiten Weltkrieg geschlagenen Lücken im städtischen Erscheinungsbild erst dieser Tage geschlossen. Die Kriegsereignisse und die ihnen vorausgehende Unabhängigkeitserklärung haben vielmehr bleibende und bisher nicht behobene Schäden an der (Rechts-) Kultur von Bosnien und Herzegowina hinterlassen. Diese Schäden in der juristischen Landschaft liefern jedenfalls teilweise ein Erklärungsmuster für das völlige Desinteresse auch der juristischen Akteure an einer Besserung der verfassungspolitischen und damit auch der allgemein-politischen Lage des Landes. Razlozi za nezainteresiranost, kako se oni pokazuju stranom posmatraču, objašnjivi su ako se ne ograničavaju samo na fizičke posljedice rata koje paraju oči, kako u Sarajevu, tako i u drugim mjestima u zemlji. Odstranjivanje neposrednih ratnih šteta je trajalo godinama i u drugim zemljama koje su prošle rat. U Münchenu, koji je za njemačke prilike nesrazmjerno prosperitetan grad, tek su ovih dana zatvorene posljednje praznine koje su postojale od drugog svjetskog rata. Rat je, zajedno sa Deklaracijom o nezavisnosti koja mu je prethodila, prouzrokovao štete u pogledu (pravne) kulture, koje u BiH do sada nisu otklonjene. Štete u pravnom krajoliku nude djelimično objašnjenje o potpunoj nezainteresiranosti, čak i akademski obrazovanih pravnika, za poboljšanje ustavnopolitičke pozicije zemlje, a time i za opštepolitičko stanje. Die Schäden an der (Rechts-)Kultur sind schon daran erkennbar, dass die Hauptstadt Sarajevo nicht nur ihren poly-ethnischen Kosmos, der sie über Jahrhunderte über den Balkan hinaus bekannt gemacht hat, verloren hat, sondern damit zugleich ihre intellektuelle Diskursfähigkeit und –willigkeit, auf die nicht nur der Rest des Landes, Gubici u bilansu (pravne) kulture mogu se raspoznati već u činjenici da glavni grad Sarajevo nije izgubljen samo u svom poli-etničkom kosmosu koji je stoljećima bio poznat i izvan granica Balkana, nego i u pogledu svoje intelektualne Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 mag hier Beispiel sein. Eine Volksabstimmung über das Grundgesetz fand nie, auch nicht nach der Wiedervereinigung der beiden deutschen Staaten am 3. Oktober 1990 statt. Die Geschichte der Wahlbeteiligungen nach 1949 und nach 1990 belegt jedoch, dass die Bürger Deutschlands ihre Verfassung angenommen haben. Wie sehr die einzelnen Bürger des Landes ihre Verfassung verinnerlicht haben, belegen nicht zuletzt die Zahlen über die beim Bundesverfassungsgericht in mehreren Tausenden eingehenden Verfassungsbeschwerden, durch die der einzelne auf der Einhaltung der Grundrechte bestehen kann, die ihm das Grundgesetz eingeräumt hat. 4 Ustav SR Njemačke od 23. maja 1949. može poslužiti kao primjer. Nikada nije došlo do referenduma o Ustavu, također, ni nakon njemačkog ujedinjenja od 3. oktobra 1990. Historija izlaska na izbore nakon 1949. i nakon 1990. pokazuje međutim da su građani Njemačke prihvatili svoj ustav. Da su pojedini građani usvojili ovaj ustav ne dokazuej samo broj ustavnih tužbi koje u hiljadama dolaze pred Savezni ustavni sud, a putem koje pojedinac može zahtijevati pridržavanje osnovnih prava onako kako mu ih je Ustav zagarantirao. 4 5 sondern in den Jahren vor der Unabhängigkeit auch das restliche Jugoslawien geblickt haben. Die juristische Kulturlandschaft als wichtiges Teilelement von Kultur überhaupt hat nachhaltig gelitten. Mit der Unabhängigkeit des Landes im Frühjahr 1992 verließ Bosnien und Herzegowina – wie schon zuvor Kroatien und Slowenien – einen rechtlichen Kulturbereich, der seit den Tagen des Königreichs der Serben, Kroaten und Slowenen in der Lage war, mannigfaltige Einflüsse aus anderen Rechtskulturen zu einer selbständigen juristischen Phänomenologie zu verarbeiten. Die intellektuelle Produktivität brach auch zu Zeiten des Sozialismus nicht ab oder zusammen. Die Unabhängigkeitserklärungen von Slowenien, Kroatien und Bosnien und Herzegowina brachte diesen auch im Verfassungsrecht bestehenden Rechtsraum zum Kollabieren mit der Folge, dass der Diskurs zwischen Sarajevo und den anderen anerkannten Zentren juristischen Denkens in Belgrad, Ljubljana und Zagreb zum Erliegen kam und bis heute nicht mehr wiedererweckt werden konnte. Zu der Tatsache, innerhalb einer sehr kurzen Zeit auf sich gestellt und von den gewohnten Gesprächspartnern abgeschnitten zu sein, traten die kriegs- und vertreibungsbedingten Abwanderungen auch der juristischen „Intelligenzija“ hinzu, die bewirkten, dass die Verluste bis heute nicht wirklich wettgemacht werden konnten. Diese kulturelle Vereinsamung, mit der sich durchaus auch ein Bestreben nach „juristischer Unabhängigkeit“ von den Rechtsentwicklungen in den anderen jungen Staaten des westlichen Balkans und zuletzt in Serbien gepaart haben mag, hat nicht zuletzt an der Universität Sarajevo zu einer akademischen Paupertät geführt, die die Isolierung von denjenigen Rechtsräumen verstärkte, von welchen das frühere Gesamtjugoslawien durchaus Befruchtungen erfuhr. Die vielen Neu gründungen von Rechtsfakultäten seit der Unabhängigkeit haben diese intellektuelle Paupertät nicht ausgeglichen, sondern allenfalls diversifiziert. Die juristische Verarmung, wie sie sich in den kaum modernisierten Curricula der Rechtsfakultäten nicht besser niederschlagen kann, hat auch eine „betriebswirtschaftliche Komponente“. War das frühere Gesamtjugoslawien auch für juristische Literatur und damit für öffentliche Rechtsdiskussion durchaus ein „Markt“, ist das in Bosnien und Herzegowina von heute nicht mehr der Fall. Juristische Kultur aber setzt offene und öffentliche Diskussion mindestens unter den beteiligten Kreisen voraus. Das leistet Bosnien und Herzegowina im Jahre 2010 nicht und wird es in absehbarer Zeit auch nicht leisten können. Der Mangel an juristischen, auch an der gerichtlichen Praxis orientierten Periodika, an Kommentaren und an Lehrbüchern ist mit Händen zu greifen. Gerichtliche Entscheidungen mag man zwar auf den Internet-Seiten der höchsten Gerichte finden. Sie haben jedoch schon 6 sposobnosti vođenja diskursa i spremnost na vođenje diskursa po kojem je bio poznat u cijeloj zemlji, a u godinama prije nezavisnosti i u ostatku Jugoslavije. Pravni kulturni krug je, kao njegov sastavni element, trajno ugrožavan. Sa nezavisnošću zemlje BiH je u proljeće 1992. – kao što su to ranije učinile Hrvatska i Slovenija – napustila jedno pravno područje kulture koje je od vremena Kraljevine SHS bilo u stanju da preradi mnogobrojne uticaje iz drugih pravnih kultura i da ga uspostavi u samostalan pravni fenomen. Intelektualna produktivnost nije ni propala ni prekinuta za vrijeme socijalizma. Deklariranje nezavisnosti Slovenije, Hrvatske i BiH je vodilo kolabiranju ovog pravnog prostora, a on je postojao i u ustavnom pravu, sa posljedicom da je diskurs između Sarajeva i drugih priznatih centara pravnog mišljenja u Beogradu, Ljubljani i Zagrebu obustavljen i da do danas nije mogao biti uspostavljen. Uz činjenicu da je u jednom kratkom periodu zemlja bila orijentirana sama na sebe i da je bila odsječena od partnera sa kojima je komunicirala, dolaze i izmjene koje su uslovljene ratom i protjerivanjem, ali i odlaskom pravne “inteligencije”, što do danas nije moglo biti nadoknađeno. Ovo kulturno osamljivanje, sa kojim bi se, sve u svemu, mogla spojiti težnja ka “pravnom osamostaljenju” od pravnog razvoja u drugim mladim državama zapadnog Balkana, konačno od onog u Srbiji, nije vodila samo na Univerzitetu u Sarajevu do akademskog osiromašenja koje je opet, ojačalo izolaciju od onih pravnih prostora iz kojih je bivša Jugoslavija crpila pravne plodove. Mnoštvo novoosnovanih pravnih fakulteta po uspostavljanju nezavisnosti nije uticalo na otklanjanje ovakvog intelektualnog siromašenja, nego ga je višestruko diversificiralo. Pravno osiromašenje, koje se nije moglo bolje primijeniti u jedva moderniziranom curriculumu pravnih fakulteta, ima i jednu “privrednu komponentu”. Dok je ranija Jugoslavija predstavljala, i za područje pravne beletristike, jedno “tržište”, u današnjoj BiH to nije slučaj. Pravna kultura pretpostavlja, međutim, otvorene i javne diskusije, bar između krugova na koje se to odnosi. To Bosna i Hercegovina ne omogućuje u 2010. godini i u dogledno vrijeme neće moći deswegen keinen Widerhall, weil sie dort abgelegt werden wie anderswo die Konserven in den Regalen der Supermärkte. Ein öffentliches Echo finden sie allenfalls im Einzelfall, wenn über die Aburteilung des einen oder anderen spektakulären Kriminalfalles in den Bou levardmedien berichtet wird. Sensationsberichterstattung aber ist das, was sie ist, kann jedoch die erforderliche Sachdiskussion nicht ersetzen. Es kann nicht davon die Rede sein, dass etwa die Rechtsprechung des Ver fassungsgerichts von Bosnien und Herzegowina unter den Praktikern oder den nachgeordneten Gerichten systematisch aufbereitet beachtet wird. Es ist indessen nicht nur die Verarmung an Rechtskultur im Innern, die auch bei der öffentlich nicht geführten Debatte über die Notwendigkeit von Verfassungsreformen eine Rolle spielt. Mit dem Friedensvertrag von Dayton hat die sogenannte Internationale Gemeinschaft Verantwortung dafür übernommen, dass auch die zivilen Ziele des Friedensvertrags von Dayton in Bosnien und Herzegowina verwirklicht werden. Es ist hier nicht der Platz, zu einer Generalkritik an der seit 1995 andauernden Tätigkeit der Internationalen Gemeinschaft in Bosnien und Herzegowina zu blasen oder Fehler und Erfolge zu bilanzieren. Indessen war das Wirken der verschiedenen internationalen Organisationen zuvörderst des Hohen Vertreters und seines Amtes mit direkten und indirekten Einflussnahmen auf das Recht von Bosnien und Herzegowina verbunden. Auf den im Land gewachsenen oder immerhin bewusst von Gesamtjugoslawien übernommenen Rechtsbestand nahmen diese Einflussnahmen wenig Rücksicht. Oft unreflektiert, oft aber auch nicht zuletzt an dem Grundsatz „Wer zahlt, schafft an!“ orientiert wurde „importiert“, was in anderen Rechtskulturen unter völlig anderen Bedingungen und in einer jahrzehntelangen Rechtsentwicklung gewachsen war. Die Regeln vorsichtiger juristischer „Obstveredelung“, die mit Aufpropfen von Reisern eines Baumes auf einen anderen Obstbaum vorsichtig umgeht, wurden meistens dem Zeitdruck oder dem eigenen unsystematischen Handelns geschuldet außer acht gelassen. Juristische „Veredelung“ hat dies nicht hervorbringen können. Die „Verunedelung“ hat Bosnien und Herzegowina nicht gut getan und zu Irritationen geführt, die nicht nur bei interessierten Juristenkreisen das Gefühl aufkommen ließen, Objekt juristischer Laborversuche der Internationalen Gemeinschaft zu sein. Zwar ist der insbesondere im Amt des Hohen Vertreters angesiedelte internationale „Obstbauer“, der einer der wichtigsten Rechtsimporteure war, kurz vor dem immer wieder angekündigten, immer wieder verschobenen Ende seiner internationalen Funktion in den Jahren nach 2005 mit Laborversuchen müde geworden. Indessen ist die Gefahr nicht völlig gebannt, denn Bosnien und Herzegowina verfolgt das Endziel einer Mitgliedschaft in der Europäischen Union. Wenn Bosnien und Herzegowina dieses Ziel durch weiteren unreflektierten omogućiti. Više je nego očigledan nedostatak periodike koja se orijentira prema sudskoj praksi, nedostatak komentara i udžbenika. Sudske odluke se mogu pronaći na internet stranicama najviših sudova. No one nemaju nikakav odjek, jer tamo stoje kao konzerve na regalima velikih samoposluga. Javni eho dobijaju povremeno, u pojedinim slučajevima, tek kada se u bulevarskoj štampi izbještava o nekom spektakularnom kriminalnom slučaju. Ne može biti ni govora o tome da presude Ustavnog suda BiH sistematski bivaju obrađene među praktičarima ili nižim sudovima. Ne radi se samo o osiromašenju pravne kulture u unutrašnjosti zemlje koja igra određenu ulogu u debati o ustavnoj reformi – koja se, opet, ne vodi javno. Sa mirovnim sporazumom iz Daytona je tzv. internacionalna zajednica preuzela odgovornost za ostvarenje civilnih ciljeva iz dejtonskog mirovnog ugovora u BiH. Ovdje nije mjesto da se generalno kritikuje internacionalna zajednica i njeno djelovanje koje traje od 1995. godine, ili da se bilansiraju njene greške. Međutim, djelovanje različitih internacionalnih organizacija je bilo u prvom redu povezano sa direktnim i indirektnim uticajem Visokog predstavnika i njegovih službi na pravo BiH. Takav uticaj je nedovoljno uzimao u obzir pravne stečevine koje su nastale u zemlji ili su svjesno preuzete iz Jugoslavije. Često je potpuno nereflektirano, ali često i u skladu sa načelom “ko plaća taj i određuje”, importirano to što je izrastalo u drugim pravnim kulturama i pod potpuno drukčijim uslovima koji su podrazumijevali zaseban pravni razvoja od više desetljeća. Zbog pritisak vremena i nesistematskog djelovanja ne uvažavaju se pravila opreznog pravničkog “oplemenjivanja voća” koja podrazumijevaju pažljiv rad pri kalemljenju i prenošenju kalema na drugu voćku. Ovakvo “prljanje” u BiH nije donijelo ništa dobro i vodilo je do iritacija koje nisu samo u krugovima zainteresiranih pravnika stvarali osjećaj da su predemt pravnih laboratorijskih pokusa internacionalne zajednice. Istina, nakon 2005. je postao umoran internacionalni “voćar” kojeg otjelotvoruje, prije svega, služba Visokog predstavnika i koji stoji pred krajem koji se neprestano najavljuje i odgađa. Opasnost time nije sasvim odstranjena, jer BiH slijedi cilj članstva u Evropskoj uniji. Ako ona očekuje da postigne ovaj cilj daljim nereflektiranim reimportom pravnih dobara, do nepodnošljivosti će se pojačati pravna 7 Rechtsimport zu erreichen sucht, wird sich die jetzt schon nicht mehr überhörbare juristische Kakophonie bis zum Unerträglichen verstärken. kakofonija, koja je već danas dovoljno glasna. Der Verlust von Rechtskultur in einer Gemenglage mit unreflektiertem Rechtsimport aus anderen Kulturkreisen trifft in Bosnien und Herzegowina das öffentliche Recht einschließlich des ihm zugehörigen Prozessrechts in besonders harter Weise – damit auch das Verfassungsrecht und die es betreffende Reformdiskussion. Allgemein geht die Behauptung mit der Feststellung nicht zu weit, dass das öffentliche Recht in Bosnien und Herzegowina weitgehend danieder liegt. Eine öffentlich-rechtliche Systematik ist nicht festzustellen. Auf den verschiedenen, von der Verfassung nach Art. III vorgegebenen Gesetzgebungsebenen reihen sich inhaltlich nicht abgestimmte Einzelgesetze auf den unterschiedlichsten Gebieten aneinander. Der Wald dieser Einzelgesetze ist selbst für den mit den Regelungsmaterien vertrauten Beobachter auch in den immer wieder auftauchenden Wertungswidersprüchen nicht mehr zu durchschauen. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht etwa ist – wie andere Rechtsgebiete auch - nur fragmentarisch geregelt, so dass sich das Bild eines juristischen Fleckenteppichs ergibt. Andere Rechtsgebiete insbesondere des Polizeiund Ordnungsrechts sind von bürokratischen Überregulierungen charakterisiert, die sich in den nicht immer einsichtigen Erlaubnisvorbehalten widerspiegeln. Das durchaus eigenständige öffentliche Recht des früheren Jugoslawiens war von deutschrechtlichen Einflüssen aus Österreich und Deutschland geprägt, deren Systematik es folgte. Dies alles ist in Bosnien und Herzegowina 2010 verloren, ohne dass Gleichwertiges an die Stelle des Verlorengegangenen getreten wäre. Das öffentliche Recht aber hat wie kein anderes Rechtsgebiet das Verhältnis von Bürger und Staat zu seinem Hintergrund und soll auch dazu dienen, dass dieser seine Freiheiten bestmöglich verwirklichen kann. Jeder Bürger von Bosnien und Herzegowina kann aus eigener Erfahrung berichten, wie weit das öffentliche Recht von Bosnien und Herzegowina auch 15 Jahre nach dem Ende des Kriegs davon entfernt ist, dieser freiheitsdienenden Funktion Genüge zu tun. Gubitak pravne kulture u stanju smetenosti sa nereflektiranim uvozom prava iz drugih kulturnih krugova pogađa u BiH na posebno težak način javno pravo, što uključuje prateće procesno pravo – a time i ustavno pravo kao i diskusiju o reformi koja ga prati. Općenito uzev, neće se pretjerati sa tvrdnjom da je javno pravo u BiH danas na samom dnu. Ne može se ustanoviti javnopravna sistematika. Na različitim zakonodavnim razinama koje slijede iz čl. III Ustava ne redaju se zakoni sa različitih područja u uzajamno usklađenom redosljedu. Šuma pojedinačnih zakona kao i protivrječnosti u pogledu materijalnih vrednovanja nisu više pregledni ni za analitičare koji se bave reguliranom materijom. Komunalna samouprava je, npr. kao i druga pravna područja, regulirana samo fragmentarno, tako da se pokazuje slika pravnog tepiha sa mnoštvom fleka. Druga pravna područja, posebno policijsko i prekršajno pravo, prekrivena su pretjeranom birokratskom regulacijom koja se ogleda u neshvatljivim pretpostavkama za dodjele odobrenja. Ranije jugoslovensko javno pravo, koje je uglavnom postojalo kao samostalno pravno područje, bilo je prožeto uticajima iz Austrije i Njemačke i slijedilo je njihovu sistematiku. Sve je to u BiH 2010. izgubljeno, a da na mjesto izgubljenog nije postavljeno ništa novo. Javno pravo ima za svoju pozadinu, kao ni jedno drugo pravno područje, regulaciju odnosa između građanina i države, i služi osiguranju građanske slobode na što je moguće bolji način. Svaki građanin BiH može na osnovu vlastitog iskustva pokazati kako je javno pravo BiH i petnaest godina nakon rata udaljeno od ove funkcije koja je posvećena osiguranju slobode. Der Verbund von Politik, die am Status quo festhält und in den Wahlen von 2010 überwiegend wiederbestätigt worden ist, und von geschilderten Kulturdefiziten werden dafür sorgen, dass Bosnien und Herzegowina weiter unter dem Dach einer „undichten“ Verfassung leben wird. Die Aussicht darauf, dass es in absehbarer Zeit zu einer umfassenden Verfassungsreform nicht kommen wird, ist ernüchternd, eröffnet aber den realistischen Blick auf Perspektiven, was mit dem vorhandenen verfassungsrechtlichen Ziegelmaterial getan werden kann, um die gröbsten Undichtigkeiten im verfassungsrechtlichen Dach mit einfachgesetzlichen Maßnahmen schließen zu können. 8 Veza između politike, koja insistira na status quo i koja je uglavnom potvrđena na izborima iz 2010, i prikazanog kulturnog deficita će osigurati da BiH i dalje mora živjeti pod krovom jednog Ustava koji prokišnjava. Otrežnjujući su loši izgledi da će u dogledno vrijeme doći do obuhvatne ustavne reforme, ali oni otvaraju realistične uvide u perspektive, šta se može učiniti sa postojećim građevinskim materijalom kako bi se gruba propusnost ustavnopravnog krova mogla zatvoriti zakonskim propisima. 3. Ein kurzer, aber erforderlicher Exkurs in eine Auslegungsmethode 3. Kratak ali neophodan ekskurs u jednu metodu tumačenja Verfassungsrecht ganz gleich welchen Landes, so auch das Verfassungsrecht von Bosnien und Herzegowina, trifft nur politische und gesellschaftliche Grundaussagen. Es muss, was Einzelfragen anbelangt, die sich heute oder in der Zukunft stellen, „dunkel“ bleiben, um der Politik, aber auch der Verfassungsauslegung durch das Verfassungsgericht die erforderliche Flexibilität zu verleihen, um Antworten auf politische Veränderungserfordernissen Rechnung zu tragen. Je „dunkler“ eine Verfassung in ihren Detailaussagen ist, umso mehr ist die an der traditionellenAuslegungsmethodik orientierte Verfassungsinterpretation gefordert, auch im Wege des Verfassungsvergleichs und der Verfassungstradition, wie sie in Europa seit den Tagen des Konstitutionalismus im 19. Jahrhundert gewachsen ist und die den Hintergrund europäischen Verfassungsvergleichs bildet, verfassungsrechtliche Aussagen zu gewinnen, die die Dunkelheiten des Verfassungstextes. Das geht selbstverständlich weit über die Auslegung einfachen Gesetzes hinaus, die zuvörderst am Gesetzeswortlaut, der Gesetzessystematik, dem Gesetzeszweck und der gesetzlichen Entstehungsgeschichte orientiert ist, hinaus, ist aber auch und gerade im Falle von Bosnien und Herzegowina unvermeidbar. Anderenfalls gerät das Verfassungsrecht zu dem Zustand, die Immanuel Kant schon 1795 in seiner völkerrechts- und staatsphilosophischen Schrift zum „Ewigen Frieden“ als „Friedhofsruhe“ beschrieben hat. Sicherlich hat ein solcher methodischer Ansatz nichts mit Methodenkonservatismus zu tun und verlangt Mut zur Auseinandersetzung. Solange aber eine solche Auslegungsmethode nicht dazu führt, dass die tragenden Balken des Verfassungsdachs ausgetauscht und das Dach in seinem Erscheinungsbild verändert wird, kann sie gerade in Bosnien und Herzegowina herangezogen werden, um dem Licht in das Dunkel verfassungsrechtlicher Aussagen zu bringen. Das gilt nicht zuletzt für die Aussage von Art. I par. 2 der Verfassung, Bosnien und Herzegowina sei ein Rechtsstaat. Ustavno pravo svake zemlje, pa tako i ustavno pravo BiH sadrži samo osnovne političke i društvene stavove. Ono u odnosu na pojedinačna pitanja, koja se postavljaju danas ili će se postaviti u budućnosti, ostaje “zatamnjeno” kako bi politici, ali i ustavnom tumačenju unutar ustavnog sudstva, ostavilo potrebnu fleksibilnost na osnovu koje bi se reagiralo na političke zahtjeve za promjenama. Što je konkretan ustav “tamniji” u detaljnim iskazima, to je tumačenje ustava koje se oslanja na tradicionalne metode, u koje ulaze i uporedno pravo i ustavna tradicija, kako se ona razvila od konstitucionalizma 19. stoljeća, zahtjevnija u po gledu iznalaženja ustavnih iskaza koji konkretizi raju zatamnjenja ustavnog teksta. Naravno, to daleko nadilazi tumačenje običnih zakona koje je u prvoj liniji orijentirano na tekst zakona, na njegovu sistematiku, na njegovu svrhu i na historiju nastanka zakona, ali je upravo u slučaju BiH nezaobilazno. U suprotnom bi ustavno pravo došlo u stanje koje je Immanuel Kant još 1795. u svom filozofsko-pravnom spisu o “vječnom miru” opisao kao “zagrobni mir”. Sigurno je da ovaj metodološki postulat nema ništa sa metodološkim konzervativizmom i da podrazumijeva hrabrost koju iziskuje rasprava. Sve dok takav metod tumačenja ne vodi prema zamjeni nosećih ustavnih stupova i izmjeni krova on je upravo u BiH primjenjiv kako bi unijelo svjetlo u tamu ustavnopravnih iskaza. To ne važi samo za stavove iz čl. I/2 Ustava prema kojem je BiH pravna država. 4. Art. I par. 2 der Verfassung „Der Rechtsstaat“ in seinen verfassungsrechtlichen Konturen Art. I par. 2 der Verfassung vom 14. Dezember 1995 bezeichnet den Gesamtstaat von Bosnien und Herzegowina als demokratischen Rechtsstaat. Weitere konkrete Aussagen, die den Grundsatz vom Rechtsstaat ausfüllen könnten, findet man in der Verfassung jedoch so gut wie nicht. Das verdeutlicht ein schon oberflächlicher 4. Čl. I/2 Ustava: “pravna država” u svojim ustavnopravnim konturama Čl. I/2 Ustava od 14. decembra 1995. definira državu BiH kao demokratsku pravnu državu. Konkretnijih stavova koji bi ispunili načelo pravne države nema u Ustavu. To objašanjava površna 9 Vergleich mit Verfassungen anderer europäischer Staaten des 20. oder 21. Jahrhunderts, denen es Anliegen ist, der Aussage, einen Rechtsstaat errichten zu wollen, mit weiteren inhaltlichen Vorgaben ein Gesicht zu verleihen. Das kann in unterschiedlicher Regelungsdichte erfolgen. Ein vorverfassungsrechtliches, geradezu allge meinverbindliches Regelungsprogramm hierzu gibt es zwar nicht. Der Rechtssatz vom Rechtsstaat erfährt jedoch Inhalt aus den verfassungsrechtlichen Regeln über die rechtsprechende Gewalt, über die Organisation der Rechtsprechung, die Stellung der Richter und selbstverständlich auch über die individuellen Freiheiten und Rechte. usporedba sa ustavima iz dvadesetog ili iz dvadesetiprvog stoljeća drugih evropskih država u kojima je iznešen stav da žele pravnu državu poduprijet nizom sadržajnih odredbi. Ovo se može izvesti različitim regulativnim sadržajima. Istina, o tome ne postoji predustavni opšteobavezujući program regulacije. Načelo pravne države dobija međutim sadržaj iz ustavnopravnih propisa o sudskoj vlasti, o organizaciji pravosuđa, o mjestu sudije i, naravno, o individualnim slobodama i pravima. Die Suche nach verfassungsrechtlichen Aussagen über die rechtsprechende Gewalt, über ihre Organisation und die Unabhängigkeit der Richter, welchen die Rechtsprechung anvertraut ist, ergibt ein ernüchterndes Bild von der Verfassung von Bosnien und Herzegowina. Die Verfassung setzt sich mit den politischen Staatsorganen und ihren Wirkungsweisen und Zuständigkeiten auseinander, sie sagt aber nichts über die klassische Gewaltenteilung, die seit den staatstheoretischen Überlegungen von Montesquieu in seiner Schrift „Vom Geist der Gesetze“ von 1748 gängige Grundaussage modernen Verfassungsrechts ist. Was die nirgends erwähnte Rechtsprechung anbelangt, kann nur Art. VI entnommen werden, dass ein Verfassungsgericht von Bosnien und Herzegowina errichtet wird, welches die in par. 2 des Art. VI näher beschriebenen Zuständigkeiten hat. Darin erschöpft sich die Verfassung aber auch schon. Verfassungsgerichte üben jedoch eine besondere Art der Rechtsprechung aus, die weit in das Feld des Politischen hinausstrahlt und auf die übrigen obersten Staatsorgane und die Ausübung ihrer verfassungsrechtlichen Kompetenzen einwirkt. Aus der Errichtung eines Verfassungsgerichts und aus seiner Verfassungsrechtsprechung lässt sich daher wenig für den Rechtsstaat im Allgemeinen und seinen Inhalt gewinnen. Zwar haben sich nach 1945 die meisten Staaten in Europa zur Errichtung von eigenen Verfassungsgerichten entschlossen, jedoch gibt es Rechtsstaaten, die ohne eigenständigeVerfassungsgerichte auskommen. Ako se traže ustavnopravni iskazi o ustavanoj vlasti, o njenoj organizaciji i nezavisnosti sudija kojima je povjereno pravosuđe, dobija se otrežnjujuća slika o Ustavu BiH. Ustav regulira političku organizaciju države i način njenog djelovanja kao i nadležnosti, ali on ne govori ništa o klasičnoj podjeli vlasti koja od državnoteorijskih razmišljanja Montesquieua iz njegovog djela “O duhu zakona” iz 1748. uspostavlja prohodan stav modernog ustavnog prava. Što se tiče pravosuđa, koje nigdje nije spomenuto, može se iz čl. VI zaključiti da će biti ustanovljen Ustavni sud BiH koji ima nadležnosti pobliže propisane u st. 2 člana VI. I u tome se iscrpljuje Ustavni propis. Ustavni sudovi obavljaju posebnu vrstu pravosuđa koja zrači duboko u područje političkog i utiče na ostale najviše državne organe kao i na vršenje njihovih ustavnopravnih nadležnosti. Za pravnu državu u cjelini i za njene sadržaje se malo toga može dobiti iz institucionalizacije jednog ustavnog suda ili iz njegove prakse. Istina većina evropskih država se nakon 1945. odlučila za ustanovljavanje ustavnog sudstva, ali postoje i pravne države koje izlaze na kraj i bez ustavnog suda. Indem die Verfassung sich jedoch des Spezialproblems der Verfassungsgerichtsbarkeit wenn auch in der denkbar knappsten Form zuwendet, gibt sie unter dem Obersatz des Rechtsstaats zu erkennen, dass „Gerichtsbarkeit“, Gerichte und Richter ihr durchaus ein Anliegen sind. Zwar schweigt die Verfassung von 1995 im Weiteren zu den Aufgaben und der Organisation der ihr nicht unbekannten rechtsprechenden Gerichtsbarkeit. Im Verfassungsvergleich mit anderen europäischen Staaten kann Bosnien und Herzegowina wiederum in diesem Punkt des verfassungsrechtlichen Schweigens für sich beanspruchen, „einzigartig“ zu sein. Unabhängig von der 10 Ako se ustav obraća specijalnom problemu ustavnog pravosuđa, čak i u najmanjoj mogućoj mjeri, u stav o pravnoj državi ulazi da “sudstvo” obuhvata sudove i sudije. Ustavna šutnja o pravosudnoj vlasti vodi nužno do nalaza da ne može biti ustanovljen jedan Vrhovni sud BiH. Jer Ustav iz 1995. šuti i o tome. U ustavnopravnoj usporedbi sa ostalim evropskim državama, BiH može opet u ovoj tački za sebe reklamirati “posebnost”. Nezavisno od činjenice in den einzelnen Staaten durchaus unterschiedlichen Ausgestaltung des gerichtsförmlichen Instanzenzugs kommt in Europa kein Staat ohne Gerichtsorganisation aus, an dessen hierarchischem Ende ein Oberstes Gericht steht. Es muss nicht in eine rechtsvergleichende Untersuchung von Einzelheiten der Zuständigkeiten dieser Obersten Gerichte eingetreten zu werden, um festzustellen, dass vor dem Hintergrund des Fehlens einer Spitze im gerichtlichen Instanzenzug in Bosnien und Herzegowina kein Gericht im Lande die für Oberste Gerichte wesentliche Aufgabe wahrnehmen kann. Sie besteht nicht nur in der Nachprüfung von Entscheidungen der nachgeordneten Gerichte, sondern dadurch auch vornehmlich der Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung5. In zweiter Linie folgt aus dieser Aufgabe, dass die Obersten Gerichten das Recht fortzubilden haben6. Indem die Verfassung ein Oberstes Gericht nicht vorgesehen hat, hat sie das Risiko in Kauf genommen, dass es zu einem vollständigen einheitlichen Rechtsraum landesweit nicht kommen kann. Das institutionelle Säumnis hat aber auch materiell-rechtliche Folgen, denn wesentliches Merkmal eines Rechtsstaates ist, dass er gleichförmig und unterschiedslos Rechtssicherheit für seine Bürger und Einwohner gewährleisten muss. Daran fehlt es, wenn der Staat sich organisiert, wie es Bosnien und Herzegowina nach Art. I par. 3 der Verfassung getan hat, indem er sich gliedstaatlich organisiert und seinen Gliedkörperschaften nach Art. III weitgehende auch gesetzgeberische Zuständigkeiten zugesteht. Dadurch entstehende verschiedene Rechtsräume auf der Ebene des Gesamtstaates und der Gliedkörperschaften, die jedoch ohne ein Oberstes Gericht und ohne dessen Rechtseinheit gerierende Rechtsprechungstätigkeit in Quasi-Unabhängigkeit erwachsen können. Innerhalb solcher quasi-unabhängigen Rechtsräume ist gleichförmige, landesweite Rechtssicherheit für den Rechtsuchenden nicht zu finden. Die von den Entitäten errichteten Obersten Gerichte können Ersatz nicht leisten, selbst wenn sie ihrer Verpflichtung nach Art. III par. 3 lit. (b) der Verfassung nachkommen und auch staatlichem Recht vor dem Recht der Entitäten zur Durchsetzung verhelfen. Das Verfassungsgericht von Bosnien und Herzegowina kann seinerseits keinen vollwertigen Ersatz bieten, denn seine Rechtsprechung hat die Verfassung von Bosnien und Herzegowina zum Prüfungsgegenstand, und nicht jede divergierende Rechtsfrage erreicht das Niveau der Verfassung. Noch viel weniger stellt jede abweichende Rechtsauffassung einen Verfassungsverstoß dar. Vgl. für Deutschland etwa Art. 97 Abs. 3 GG; § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der obersten Gerichtshöfe des Bundes vom 19. Juni 1968 (BGBl. I S. 661). 6 Vgl. beispielhaft für die Rechtsbeschwerde § 116 Abs. 1 StVollzG. da je u pojedinim državama različito institucionalizirana struktura sudskih instanci, ne postoji ni jedna evropska država bez vrhovnog suda. Nije potrebno u uporednopravnoj analizi ulaziti u pojedinosti o nadležnostima ovih najviših sudova kako bi se ustanovilo da na pozadini nedostatka jednog vrha u sudskoj organizaciji instanci, ni jedan bosanskohercegovački sud ne može obavljati najbitnije zadatke jednog vrhovnog suda. Oni se ne sastoje samo u provjeri odluka nižih sudova nego prvenstveno u očuvanju jedinstvenog pravosuđa5. Po drugoj liniji iz tog zadatka slijedi da najviši sudovi moraju stvarati pravo6. Ako Ustav ne predviđa Vrhovni sud, onda je on svjesno ušao u rizik da ne može na nivou države biti uspostavljen potpuno jedinstven pravni prostor. Institucionalni propust ima, međutim, materijalno-pravne posljedice, budući da je najbitnija osobina pravne države da jednako i bez razlika može zajamčiti pravnu sigurnost za svoje građane i stanovnike. Od toga nema ništa ako se država, kako je to BiH učinila prema čl. I/3 Ustava, organizira tako da preuzima entitetsko uređenje i entitetima prema čl. III prepušta široka zakonodavna ovlaštenja. Različiti pravni prostori koji ovako nastaju na državnom nivou i na nivou entiteta koji, opet, bez jednog najvišeg suda i bez njegovog sudovanja koje navodi na pravno jedinstvo mogu izrasti u kvazi-nezavisnost. Vrhovni sudovi koje su uspostavili entiteti ne mogu u ovom području obavljati zamjenu, čak i onda kada izlaze u susret svojim obavezama iz čl. III/3 lit. (b) i pomažu da se državno pravo provede pred pravom entiteta. Ustavno pravo BiH ne može sa svoje strane ponuditi adekvatnu zamjenu, jer njegovi sudovi kao predmet provjere imaju Ustav BiH, a svako divergentno pitanje ne doseže nivo Ustava. Još manje predstavlja svako odvojeno pravno mišljenje kršenje Ustava. 5 Usp. za Njemačku npr. čl. 97 st. 3 Ustava; § 1 st. 1 Zakona o očuvanju jedinstva pravosudne prakse najviših saveznih sudova od. 19. juna 1968 (BGBl. I, s. 661) 6 Usp. kao primjer za pravne žalbe § 116 st. 1 StVollzG. 5 11 Das Gericht Bosnien und Herzegowina, das 2002 errichtet worden ist7, ist kein Oberstes Gericht8, sondern ein Sondergericht für bestimmte Rechtsgebiete. Es ist nach Art. 8 des Gesetzes über das Gericht von Bosnien und Herzegowina Verwaltungsgericht, soweit Einrichtungen des Gesamtstaats von Bosnien und Herzegowina gehandelt haben, Gericht zur Entscheidung strittiger Eigentumsfragen zwischen Staat, Entitäten und dem Distrikt von Brcko sowie Konfliktgericht zur Entscheidung von Zuständigkeitsfragen, die zwischen Staat, Entitäten und dem Distrikt von Brcko strittig sind. Zudem entscheidet es nach Art. 9 Abs. 2 lit. (a) durch seine Berufungskammern über Beschwerden gegen Entscheidungen der Zentralen Wahlkommission. Das Gericht hat zudem nach Maßgabe von Art. 7 strafgerichtliche Zuständigkeiten, die im Wesentlichen die Verfolgung von Kriegsverbrechen aus der Zeit zwischen 1992 und 1995 sowie von Verbrechen der Organisierten und Wirtschaftskriminalität zum Gegen stand haben9. Zudem entscheidet das Gericht, wo immer in strafrechtlichen Angelegenheiten eine gerichtliche Zu ständigkeit nach Maßgabe völkerrechtlicher Verträge begründet ist10. Deswegen kann das Gericht von Bosnien und Herzegowina als Spezialgericht des Gesamtstaats Bosnien und Herzegowina bezeichnet werden, das, so weit es zuständig ist, neben, aber nicht über der Ge richtshierarchie der Entitäten steht. Es ist nicht die Spitze einer landesweiten Gerichtshierarchie. Schon deshalb kann es die Funktionen nicht ausüben, die üblicherweise in Europa einem Obersten Gericht zukommen. Seine Rechtsprechung kann schlimmstenfalls zu einer weiteren Diversifizierung des bosnisch-herzegowinischen Rechts führen. Zudem hat es auf dem Gebiet des Privat-, Gesellschafts- und Handelsrechts überhaupt keine Zuständigkeiten. Law on the Court of BiH, Official Gazette of BiH No. 29/00. Dauster, Pravo i Pravda 2007, S. 261 ff.; Pravo i Pravda 2008, S. 441 ff. 9 Dauster, Wie steht es mit der Wahrung der Rechte der Verfahrensbeteiligten in Krisengebieten? – Seminar im Rahmen der Zusammenarbeit zwischen der Ukraine und Bayern zu: „Die Rechte der Beteiligten im Strafprozess“, Odessa 16. Juni 2010 bis 19. Juni 2010. 10 Zur Geschichte des Gerichts im Zusammenhang mit der Justiz- und Strafrechtsreform der Jahre 2002/2003 Dauster, Das Staatsgericht von Bosnien und Herzegowina als Strafgericht, StraFo 2006, S. 316 ff.; ders., Bemühungen der Internationalen Gemeinschaft um den Aufbau des Rechtsstaats in Bosnien und Herzegowina, Vortrag gehalten vor der Initiative Bayerischer Strafverteidigerinnen und Strafverteidiger e. V. am 11. September 2003; ders., Reforms on Criminal Law in Bosnia and Herzegowina, Vortrag gehalten vor der Kriminologischen Fakultät der Universität Sarajevo im Rahmen „Views and Perspectives of Criminal Sciences and the Profession in Current Conditions“ am 19. und 20. März 2001; ders., Rule of Law – Judicial Reforms in Bosnia and Herzegovina, George C. Marshall Center for Security Studies: Security Sector Reforms in Bosnia and Herzegowina and the Western Balkans, 19. bis 21. Juni 2007; The (State) Court of Bosnia and Herzegovina – A Special Feature in the Implementation of International Humanitarian Law by National Judiciary, International Committee of the Red CrossRegional Conference “Role of the Judiciary in the Implementation of International Humanitarian Law”, Budapest 29. und 30. Oktober 2007. Državni sud BiH koji je ustanovljen 2002.7 nije vrhovni sud8, nego poseban sud za određena pravna područja. On je prema čl. 8 Zakona o Sudu BiH upravni sud, ako se raspravlja o ustanovama države BiH, sud za odluku o spornim vlasničkim pitanjima između države, entiteta i distrkita Brčko, kao i sud za rješavanje sukoba nadležnosti između države, entiteta i distrikta Brčko. Uz to, on odlučuje prema čl. 9 st. 2 lit (a) posredstvom žalbenih vijeća o žalbama na odluke Centralne izborne komisije. On uz sve to prema odredbama čl. 7 ima krivičnopravne nadležnosti koje se uglavnom svode na procese protiv odgovornih za ratne zločine koji su počinjeni između 1992. i 1995. godine kao i na organizirani i privredni kriminal9. Konačno, sud svaki put odlučuje tamo gdje se u području krivičnopravnih stvari mmože utemeljiti sudska nadležnost prema propisima međunarodnih ugovora10. Zbog toga Sud BiH može biti označen kao specijalni sud države BiH koji, u mjeri u kojoj je nadležan, stoji pored, ali ne i iznad sudske hijerarhije entiteta. On već zbog toga ne može obavljati funkcije koje u Evropi obavlja jedan vrhovni sud. Njegovo sudovanje u najgorem slučaju može voditi prema daljoj diversifikaciji bosanskoherzegovačkog prava. On uz to nema nadležnosti na području privatnog prava, prava društava i trgovačkog prava. 7 8 12 Law of the Court of BiH, Official Gazette of BiH, N° 29/00 (Zakon o sudu BiH, Sl. glasnik BiH 29/2000); Parlamentarna skupština BiH je Zakon usvojila 2002. god (Sl. glasnik BiH 16/2002, nap. prev.). 8 Dauster, Pravo i pravda 2007, s. 261 i dalje; Pravo i pravda, 2008, s. 441 i dalje. 9 Dauster, Wie steht es mit der Wahrung der Rechte der Verfahrensbeteiligten in Krisengebieten? – Seminar im Rahmen der Zusammenarbeit zwischen der Ukraine und Bayern zu: Die Rechte der Beteiligten im Strafprozess, Odessa 16.- 19. 06. 2010. 10 O historiji suda u vezi sa reformom pravosuđa i krivičnog prava iz godina 2002/2003, Dauster, Das Staatsgericht von BuH als Strafgericht, StraFo 2006, s. 316 i dalje; isti, Bemühungen der Internationalen Gemeinschaft um den Aufbau des Rechtsstaates in BuH, referat pred bavarskim Udruženjem branilaca u krivičnim stvarima, 11. 09. 2003 (neobjavljen rukopis); isti, Reforms on Criminal Law in Bosnia and Herzegowina, referat održan na Kriminalističkom fakultetu Univerziteta Sarajevo u okviru„Views and Perspectives of Criminal Sciences and the Profession in Current Conditions“ 19. i 20. 3. 2001; isti, Rule of Law — Judicial Reforms in Bosnia and Herzegovina, George C. Marshall Center for Security Studies: Security Sector Reforms in Bosnia and Herzegowina and the Western Balkans, 19-21. 6. 2007; The (State) Court of Bosnia and Herzegovina — A Special Feature in the Implementation of International Humanitarian Law by National Judiciary, International Committee of the Red Cross-Regional Conference „Role of the Judiciary in the Implementation of International Humanitarian Law“, Budapest, 29. i 30. 10. 2007. 7 Im Fehlen jeglicher ausdrücklicher Aussage, welchen Organen die Rechtsprechung anvertraut ist, liegt kon sequenterweise auch das Schweigen der Verfassung zu den Richtern und ihrer besonderen Stellung. Selbst bei den Regelungen über das Verfassungsgericht nach Art. VI übt der Verfassunggeber Zurückhaltung. Auch hier findet sich keinWort über die richterliche Unabhängigkeit11. Indessen ist ein Rechtsstaat ohne unabhängige Richter, welchen die Rechtsprechung anvertraut ist, nicht vorstellbar. Das ist den Verfassungsstaaten Europas seit dem Konstitutionalismus des 19. Jahrhunderts Grundanliegen, die Rechtsprechung unabhängigen Richtern anzuvertrauen. Das hat sich auch in völkerrechtlichen Konventionen niedergeschlagen, auch wenn das Völkerrecht weitgehend Zurückhaltung darüber übt, wie die Staaten ihre Rechtsprechung organisieren. So verlangt etwa Art. 9 Abs. 3 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 19. Dezember 1966, dass jeder, der unter dem Vorwurf einer strafbaren Handlung festgenommen worden ist oder in Haft gehalten wird, unverzüglich einem Richter oder einer anderen gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigten Amtsperson vorgeführt werden muss. Nichts anderes ergibt die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, der als Wesensmerkmal von Gerichten die Unabhängigkeit der Amtspersonen sieht, welchen die Rechtsprechung anvertraut ist. Deswegen kann unter dem Programmsatz von Art. I par. 2 der Verfassung die Kernaussage des Rechtsstaats nur darin liegen, dass die Rechtsprechung unabhängigen Richtern anvertraut sein muss. Konsekventno uzev, iz činjenice da Ustav ne sadrži nikakav izričiti iskaz o tome koji organi su nadležni za sudsku vlast, slijedi ustavna šutnja o sudijama i njihovom posebnom statusu. Čak i u propisima o Ustavnom sudu iz čl. VI ustavotvorac je vrlo suzdržan. Ni ovdje se ne nalazi ni riječ o sudskoj nezavisnosti11. Utoliko je nezamisliva pravna država bez nezavisnih sudija kojima je povjerena sudska vlast. To je u ustavnoj tradiciji Evrope osnovno pravilo, još od vremena konstitucionalizma devetnaestog stoljeća. Isto pravilo je našlo primjenu i u međunarodnopravnim konvencijama, čak iako je međunarodno pravo vrlo suzdržano u području propisivanja kako države trebaju organizirati sudsku vlast. Tako npr. čl. 9 st. 3 Internacionlanog pakta o gradanskim i političkim pravima od 19. decembra 1966. zahtijeva da svako ko je uhapšen pod optužboim da je počinio neko krivično djelo ili je pritvoren, mora biti bez odlaganja priveden sudiji ili osobi koja je zakonom ovlaštena da obavlja sudsku funkciju. Ništa drugo ne slijedi iz sudske prakse ESLJP koji kao bitnu osobinu sudova vidi neovisnost osoba koje obavljaju sudsku funkciju. Zbog toga u programskom stavu iz čl. I/2 Ustava mora doći do izražaja temeljni iskaz pravne države da je sudstvo povjereno samo nezavisnim sudijama. Auch in einem weiteren Punkt hilft die Verfassung vom 14. Dezember 1995 bei der Frage danach, wie eigentlich der Rechtsstaat von Bosnien und Herzegowina aussehen will, auf den ersten Blick nicht sehr viel weiter. Zieht man im Wege des Vergleichs andere Verfassungen Europas zu Rate, fällt das Fehlen eines Grundrechtskatalogs in der Verfassung von Bosnien und Herzegowina ins Auge. Es sind aber gerade die verfassungsrechtlichen Gewährleistungen von Individualrechten, die den Rechtsstaat ausmachen und ihm in unterschiedlicher Weise Farbe und Gestalt verleihen. Seit den Auseinandersetzungen um eine bürgerliche Verfassung haben es die Verfassungen von Europa als Errungenschaft angesehen, die Menschen- und demokratischen Teilhaberechte in einem Grundrechtskatalog I još jedna tačka Ustava od 14. decembra 1995. ne omogućuje da se pronađe odgovor na pitanje, kako bi zapravo pravna država Bosna i Hercegovina morala izgledati. Uzmemo li u obzir, ponovo na putu usporedbe, ustave drugih evropskih država, uočava se da nedostaje katalog osnovnih prava. Radi se upravo o ustavnopravnim garancijama individualnih prava koja od države čine pravnu državu i na različite načine joj daju boju i oblik. Od vremena borbe za građanski ustav, evropski ustavi su preuzeli kao vlastitu tekovinu mogućnost da se ljudska prava i demokratska prava sudjelovanja uobliče u jednom katalogu osnovnih Dunkel spricht im Zusammenhang mit der Amtszeit der Verfassungsrichter Art. VI par. 1 lit. (c) im Zusammenhang mit der Amtszeit der Verfassungsrichter von der Möglichkeit, dass ein Richter des Verfassungsgericht durch übereinstimmendes Votum der übrigen Verfassungsrichter aus dem Amt entfernt werden kann, ohne allerdings die näheren Voraussetzungen hierfür zu bestimmen. Im Übrigen hat das Verfassungsgericht sich der Rechtsstellung seiner Richter gemäß Art. VI par. 2 lit. (b) durch seine eigene Geschäftsordnung angenommen, wobei das Verhältnis dieses Satzungsrechts zum förmlichen Gesetz bisher einer Klärung nicht zugeführt worden ist. 11 Nejasno govori čl. VI/1 lit (c) u vezi sa trajanjem mandata ustavnih sudija, o mogućnosti da jedan sudija bude odstranjen iz službe glasovima ostalih sudija, a da pri tom nije naveo bliže pretpostavke. U svemu ostalom je Ustavni sud pravnu poziciju sudija riješio prema čl. VI/2 lit. (b) vlastitim poslovnikom (Pravila puta), pri čemu je ostao nerazjašnjen odnos ovog statutarnog prava prema formalnom zakonu. 11 13 zusammenzufassen und dadurch die Ausübung der Staatsgewalt im Interesse des Einzelnen zu begrenzen. Die unterschiedlichen Grundrechtskataloge, mögen sie im Kern auch „nur“ die Freiheiten widerspiegeln, die die Verfassungsbewegung seit der Französischen Revolution von 1789 und ihrer Erklärung der Menschenrechte hervorgebracht hat, enthalten in ihren unterschiedlichen Details die nationalen Eigenheiten der Staaten und geben das Gesicht der Gesellschaft wieder, die sich unter dem Dach einer Verfassung versammelt. Bosnien und Herzegowina fehlt diese grundrechtliche Einfärbung. Immerhin zählt die Verfassung von Bosnien und Herzegowina in Art. II par. 3 wesentliche Individualrechte auf. Die Verfassung gibt diesen Rechten jedoch keinen Inhalt, so dass sichArt. II par. 3 wie eine „freiheitsrechtliche Einkaufsliste“ ansieht. Nur der umfassende Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. II par. 4 macht hiervon eine Ausnahme. Farbe und Inhalt erhalten Freiheitsrechte im Übrigen aber durch die tatbestandliche Beschreibung der einzelnen Freiheitsbereiche. Das wird etwa an der Meinungsfreiheit, die sich unter (h) in der Liste findet, deutlich. Denn die Reichweite von freier Meinung wurde und wird auch heutzutage durchaus unterschiedliche gesehen. prava i da na taj način, u interesu pojedinca, ograniče vršenje državne vlasti. Različiti katalozi ljudskih prava, čak iako oni u svom jezgru oslikavaju “samo” slobode francuske revolucije iz 1789. i njene deklaracije o ljudskim pravima, ulaze u različite nacionalne ustave i sadrže u sopstvenim detaljima specifičnosti kojima oslikavaju lice društva koje se okupilo pod krovom jednog ustava. Tako i Ustav BiH nabraja u čl. II/3 najbitnija individualna prava. Ustav ovim pravima međutim ne daje sadržaj, tako da se čl. II/3 posmatra kao jedinstvena “lista roba koje treba kupiti”. Izuzetak poredstavlja samo obuhvatan stav o jednakom tretmanu prema čl. II/4 Ustava. Ostala prava na slobode dobijaju boju i sadržaj opisom činjeničnih stanja pojedinih prava. To se jasno vidi na primjeru slobode mišljenja koja se nalazi na listi pod (h). Jer, domet slobode mišljenja se danas posmatra različito. Art. II par. 2 nimmt Bezug auf die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 und die zu ihr ergangenen Zusatzprotokolle und erklärt sie in Bosnien und Herzegovina für unmittelbar anwendbar. Sie verleiht diesen Freiheiten Vorrang vor jedem innerstaatlichen Recht. Dies ist dennoch kein vollkommener Ausgleich, denn den Konventionsgrundrechten fehlt das eigene staatliche Gepräge und Bekenntnis. Sie vermögen es leider nicht, der Verfassung von Bosnien und Herzegowina ein eigenes Gesicht zu geben. Deswegen hat sich die Verfassung von 1995 auch der identitätsstiftenden Wirkweise begeben, die gerade von eigenen, nationalen Grundrechten, in welchen sich der einzelne in seinem Freiheitsdrang wiederfinden kann, ausgehen. Die unter dem Dach der europarechtlichen Gewährleistungen organisierte Gesellschaft ist „internationalisiert“, bleibt aber im Grunde doch mangels nationaler Aussagen mehr oder weniger farblos. Auch die in Art. II par. 1 ausgesprochene Verpflichtung des Landes, zur Umsetzung der völkerrechtlich anerkannten Grundfreiheiten einen Čl. II/2 uzima u obzir Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda od 4. novembra 1950. i njene protokole i proglašava ih neposredno primjenjivim u BiH. Time se ovim slobodama daje primat u odnosu na svako unutrašnje pravo. Međutim, to ne predstavlja potpunu nadoknadu, jer u konvencijskim osnovnim pravima se ne nalazi osobiti državni identitet i specifičan državni stav. Ona ne omogućuju da se Ustavu BiH osigura vlastito lice. Zbog toga se Ustav iz 1995. uklonio iz područja djelovanja koje osigurava identiet, a koje polazi upravo od vlastitih, nacionalnih osnovnih prava u kojima se pojedinac, u pogledu svojih sloboda, može pronaći. Društvo koje je organizairano pod krovom evropskih garantija je “internacionalizirano”, ono ostaje, međutim, manje-više bezbojno zbog toga što nedostaju nacionalni stavovi. Također, obaveza države da jamči visoki standard u garantiranju osnovnih sloboda koje su priznate međunarodnim pravom, što je regulirano u čl. II/1, ne pomaže mnogo12, i može poslužiti “samo” kao ustavno 12 Die Bezugnahme auf die völkerrechtlich gewährleisteten Grundund Menschenrechte ist auch deshalb problematisch, weil die internationalen Instrumente nur ein Gewährleistungsminimum enthalten, auf das sich die jeweiligen Signatarstaaten hatten einigen können. Das nationale Recht kann durchaus großzügiger sein. Darüber hinaus übersieht die Bezugnahme, dass die einzelnen Grundrechte in den verschiedenen völkerrechtlichen Konventionen inhaltlich nicht übereinstimmen und sich im Einzelfall die grundrechtlichen Freiheitsbereiche auf Konfliktkurs begeben können. Regeln für solche Grundrechtskollisionen wurden bisher im bosnischen Verfassungsrecht nicht entwickelt. Die Verweisungsproblematik verschärft sich vor dem Hintergrund, dass die internationalen 14 Vezivanje za osnovna i ljudska prava koja su zagarantirana međunarodnim pravom je problematično i zbog toga što inter nacionalni instrumenti sadrže samo minimalna jamstva na ko ja se država potpisnica mogla obavezati. Nacionalno pravo može biti bitno velikodušnije. Osim toga previđa se da pojedina osnovna prava nisu sadržajno jednaka u različitim međunarodnim konvencijama i da se mogu u pojedinim podučjima zaštićenih sloboda nalaziti na kursu konflikta. U bosanskom Ustavnom pravu do danas nisu razvijena pravila za rješavanje kolizija između 12 höchsten Umsetzungsstandard zu gewährleisten, hilft hier wenig12 und mag „nur“ als verfassungsrechtliches Beweiskennzeichen für die Völkerrechtsfreundlichkeit der Rechtsordnung von Bosnien und Herzegowina gesehen werden. Denn nach Art. III par. 3 lit. (b) Satz 2 sind die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil sowohl des staatlichen als auch des Rechts der Entitäten. pravni dokaz za međunarodnopravnu otvortenost pravnog uređenja BiH. Jer, opšta pravila međunarodnog prava su prema čl. III/3 (b) stav 2 sastavni dio državnog i entitetskog prava. In diesem Zusammenhang muss im Besonderen auf die sogenannten Justizgrundrechte eingegangen werden. Der Rechtsstaat sieht den Menschen vor dem Richter. Denn vor Gericht ist der Mensch in unmittelbarer Weise ausgeübter Staatsgewalt ausgesetzt. Damit er der Staatsgewalt nicht ausgeliefert ist, verlangt seine Stellung vor Gericht einen besonderen grundrechtlichen Schutz. Diesem wird mit der Verweisung in Art. II par. 2 auf die Europäische Menschenrechtskonvention zwar Rechnung getragen, die sich in Art. 6 und Art. 7 mit der Stellung des Menschen vor Gericht befasst. Weitere Aussagen zum Schutz des Menschen vor Gericht enthalten etwa Art. 2, 4 des Protokolls Nr. 7 zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 22. November 1984. Gleichwohl ist dies kein vollkommener Ersatz für eigene innerstaatlicher Gewährleistungen Der Mensch vor dem Richter bedarf jedenfalls dann des besonderen Augenmerks einer Verfassung, wenn es um die Verhängung von Kriminalstrafen oder um sonstige Freiheitsentziehungen geht. Die Verfassung von Bosnien und Herzegowina sieht dazu jedoch keine Veranlassung, obwohl seit der Errichtung des Staatsgerichts von Bosnien und Herzegowina strafrechtliche Sanktionen von einem auf der Ebene des Staates errichteten Gerichts verhängt werden können. Dass die Strafprozessordnung von 200313 einfachgesetzliche Regelungen zum Schutz des Angeklagten enthält, kann letztlich über diese verfassungsrechtliche Auslassung nicht hinweg helfen. Über den Menschen als Beschuldigten im Strafverfahren hinaus ist es grundsätzliches rechtsstaatliches Anliegen, das Verhältnis des Rechtsuchenden vor Gericht verfassungsrechtlichen Grundregeln zu unterwerfen. Es beginnt, um es am deutschen Grundgesetz und seiner rechtsstaatlichen Krönung in Art. 19 Abs. 4 GG fest zu machen, damit, dass jedermann, der sich durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt sieht, Zugang zu den Gerichten eröffnet sein muss. Wenn er U tom odnosu se mora posebna pažnja obratiti na takozvana sudska osnovna prava. Pravna država posmatra ljude pred sudijom. Jer čovjek je zapravo tek pred sudom na neposredan način izložen državnoj vlasti. Kako ne bi bio izručen državnoj vlasti njegova pozicija pred sudom mora biti zaštićena na poseban način. O tome, istina, vodi računa čl. II/2 sa upućivanjem na Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava koja se u sopstvenim članovima 6 i 7 bavi pozicijom čovjeka pred sudom. Dalje iskaze o zaštiti čovjeka pred sudom sadrže čl. 2, 4 Protokola br. 7 uz Konvenciju, od 22. novembra 1984. No, ovo nije potpuni nadomjestak za vlastite, unutardržavne garancije. Upravo čovjek pred sudom mora biti pod posebnom ustavnom pažnjom kada se radi o izricanju krivične kazne ili kada se radi o nekom drugom ograničenju slobode. Ustav BiH o tome upravo ne vodi računa, premda se od uspostavljanja Državnog suda BiH krivične sankcije mogu izricati na nivou države. Krivični postupak iz 200313. sadrži obične zakonske regule za zaštitu optuženih, tako da od njih nema koristi izvan ovog ustavnosudskog izostanka zaštite. Upravo je pravnodržavni zadatak da se ustavnoporavnim regulama potčini pravni odnos optuženog pred sudom i to izvan statusa u kojem se nalazi optuženi u krivičnom postupku. To počinje, ako bismo se već orijentirali prema njemačkom ustavu i njegovom pravnodržavnom okrunjenju u čl. 19 st. 4, time da svako ko se smatra povrijeđenim od strane javne vlasti mora imati otvoren put pred sudove. Ako on u postupku zaštite svojih prava već stoji pred jednim sudom ili u Menschenrechtskonventionen die Freiheiten nicht schrankenlos gewähren, sondern sie unter inhaltlich durchaus unterschiedliche Vorbehalte stellen. Welcher Vorbehalt mit welcher Reichweite aber zur Grundrechtseinschränkung, die sich wie in jeder nationalen so auch in der Rechtsordnung von Bosnien und Herzegowina ergeben können, herangezogen werden kann, bleibt im Dunkeln. So treten zu den Unsicherheiten in der tatbestandlichen Bestimmung des Freiheitsbereichs Unwägbarkeiten in der Konkretisierung der Grundrechtsschranken, so dass die Bezugnahme auf das internationale Recht durchaus zu einem Danaer-Geschenk mutieren kann. 13 Official Gazette of Bosnia and Herzegovina No 03/2003. osnovnih prava. Ustavna problematika se zaoštrava s obzirom na činjenicu da internacionalne konvencije ne garantiraju slobode neograničeno, nego ih sadržajno stavljaju pod različita ograničenja. Kakva se ograničenja i sa kakvim dometima postavljaju u svakom nacionalnom uređenju, sve važi i za BiH, ostaje sasvim zatamnjeno. Tako uz nesigurnost u činjenično stanje prava koja garantiraju slobodu dolaze nemogućnosti određivanja ograničenja ljudskih prava u pogledu njihove konkretizacije, tako da se vezivanje za internacionalno pravo može pokazati kao mutacija u danajski dar. 13 Official Gazette of Bosnia and Herzegovina N° 03/2003 (Sl. glasnik BiH 03/2003). 15 dann in Verfolgung seiner Rechte vor einem Gericht steht oder in Auseinandersetzung mit Privaten vor einem Gericht sein Recht sucht, verlangt das moderne Bild eines Rechtsstaats nach Justizgrundrechten, die einen prozessualen Mindeststandard garantieren. Fehlen sie, darf an der Ernstlichkeit des Bekenntnisses zum Rechtsstaat gezweifelt werden. sporu sa privatnim osobama traži svoje pravo pred nekim sudom, moderna slika pravne države zahtijeva pravosudna osnovna prava koja garantiraju određeni procesnopravni minimalni standard. Ako ih nema, mora se posumnjati u ozbiljnost zaklinjanja u pravnu državu. 5. Programmverwirklichung durch einfaches Recht 5. Ostvarenje programa posredstvom običnog prava Der „Rechtsstaat“ nach Art. I par. 2 der Verfassung hat Kontur. Wie jedes andere verfassungsrechtliche Prinzip enthält er innerhalb dieser Konturen auch einen Programmauftrag an den staatlichen Gesetzgeber, der wegen immer neuer Herausforderungen im Grunde nie vollständig erfüllt werden kann. Im Bereich der rechtsprechenden Gewalt hat der einfache Gesetzgeber von Bosnien und Herzegowina den ihn treffenden Programmanforderungen jedoch bisher nur unvollkommen Rechnung getragen. Wenn schon aus den einleitend wiedergegebenen Gründen nicht zu erwarten ist, dass der Verfassunggeber in absehbarer Zeit verfassungsrechtliche Abhilfe schafft, steht es dem einfachen Gesetzgeber, solange er die Zuständigkeitsverteilung zwischen Staat und Entitäten nach Art. III der Verfassung und das Organisationsrecht der Entitäten, was ihre Rechtsprechung anbelangt, beachtet, unbenommen, durch einfaches Justizorganisationsgesetz einen Obersten Gerichtshof zu schaffen und ihm die Aufgabe übertragen, unter Beachtung von im selben Gesetz zu schaffender Justizgrundrechte für die Einheit der Rechtsprechung landesweit Sorge zu tragen. Zieht man Art. III der Verfassung zu Rate, kann aus der Zuständigkeitsverteilung zwischen den gesamtstaatlichen Einrichtungen und den Einrichtungen der beiden Entitäten Föderation Bosnien und Herzegowina und Republika Sprska (vgl. Art. 1 par. 3 der Verfassung) zwar geschlossen werden, dass die Rechtsprechung und ihre Organisation vornehmlich die Aufgabe der Entitäten ist. Denn nach Art. III par. 3 lit. (a) üben die Entitäten auf allen Gebieten Staatsgewalt aus, es sei denn, dass die Verfassung diese ausdrücklich gesamtstaatlichen Institutionen zugewiesen hat. Dass es nach Maßgabe der Entitäten-Verfassungen und –Gesetze Rechtsprechung gibt und dass diese von den EntitätenGerichten nach Maßgabe ihrer Prozess- und Gerichtsverfassungsgesetze ausgeübt wird, steht einem gesamtstaatlichen Justizorganisationsgesetz jedoch nicht entgegen Denn es bestehen schon durchgreifende methodische Bedenken dagegen, dass das Recht nachgeordneter Körperschaften Mängel, Lücken und Unzulänglichkeiten übergeordneten Rechts auszugleichen in der Lage wäre. Ein solcher schon methodisch unzulänglicher Versuch widerspricht zudem auch Art. III par. 3 lit. (b) der Verfassung. Danach geht nämlich das “Pravna država” prema čl. I/2 ima konturu. Kao i svaki drugi ustavni princip, ona u ovim konturama sadrži i izvjestan programski sadržaj, koji se odnosi na zakonodavca, a koji zbog otvorenih zahtjeva nikada ne može biti sasvim ispunjen. U području pravosudne vlasti je bosanskohercegovački zakonodavac samo djelimično vodio računa o takvim programskim zahtjevima. Ako se već zbog gore navedenih razloga ne može očekivati da će ustavotvorac u dogledno vrijeme uspostaviti ustavnu ispomoć, onda je zakonodavac slobodan, sve dok regulira raspodjelu nadležnosti između države i entiteta prema čl. III Ustava kao i organizaciono pravo entiteta u pogledu njihovog pravosuđa, da sam, običnim zakonom, uspostavi jedan vrhovni sud i da mu prenese zadatak da uz poštovanje sudskih osnovnih prava vodi računa o jedinstvenoj parvosudnoj praksi na državnom nivou. Uzmemo li u obzir čl. III Ustava, može se iz raspodjele nadležnosti državnih i entitetskih ustanova, Federacije i Republike Srpske (usp. čl. I/3 Ustava) zaključiti da je pravosuđe i njegova organizacija zadatak entiteta. Jer, prema čl. III/3 lit. (a) entiteti vrše na svim razinama državnu vlast, osim ako ih Ustav izričito prenese u nadležnost državnih ustanova. Da prema entitetskim ustavima i zakonima postoji sudska vlast i da je prema vlastitim procesnim odredbama i propisima o ustrojstvu sudova obavljaju entitetski sudovi, nije u suprotnosti sa državnim zakonom koji bi regulirao organizaciju sudova. Jer, postoji ozbiljna metodološka sumnja u mogućnost da pravo nižih tijela može poravnati nedostatke, praznine i slabosti nadređenog prava. Takav pokušaj je metodološki nepotpun, a osim toga, i u suprotnosti je sa čl. III/3 lit. (b) Ustava. Prema ovom propisu ustavno pravo države i državni zakoni imaju primat nad pravom 16 gesamtstaatliche Verfassungs- und Gesetzesrecht dem Recht der Entitäten vor. Wo der Vorrang durch verfassungsrechtliche Lücken der gesamtstaatlichen Verfassung nicht begründet werden kann, sind sie schlechterdings nicht durch Regelungen des nachgeordneten Rechts zu füllen. Mit einem solchen Justizorganisationsgesetz fände die Rechtszersplitterung insbesondere im Privatrecht ein Ende und es käme auch auf dem Gebiet des Ver waltungsrechts zu einer landesweiten Rechtsver einheitlichung. Dasselbe Justizorganisationsgrundgesetz könnte Aussagen zur richterlichen Unabhängigkeit auch der Richter in den Entitäten haben, ohne dass die Entitäten sich auf eine Kompetenzverletzung des Art. III der Verfassung berufen könnten. Dieses Justiz organisationsgesetz, so unvollkommen es im Verhältnis zu einer entsprechenden verfassungsrechtlichen Regelung auch wäre, beendete letztendlich auch die die Rechtszersplitterung auf der gesamtstaatlichen Ebene. entiteta. Tamo gdje se primat ne može utemeljiti preko ustavnopravnih praznina državnog Ustava, on se, u najgorem slučaju, mora popuniti propisima nadređenog prava. Sa takvim zakonom o organizaciji sudova bi bila okončana pravna rascjepkanost, posebno u privatnom pravu, a i na području upravnog prava bi došlo do ujednačavanja na nivou cijele države. Isti zakon o organizaciji pravosuđa bi mogao sadržati i stavove o sudskoj nezavisnosti, također i entitetskih sudija, ali tako da se entiteti ne bi mogli pozvati na povredu nadležnosti iz čl. III Ustava. Takav zakon o organizaciji sudova bi na kraju krajeva, ma kako da je nesavršen u odnosu na odgovarajuću ustavnopravnu regulu, okončao pravnu rascjepkanost na državnom nivou. (sa njemačkog preveo Edin Šarčević ) 17 Nedim Kulenović, Inja Hažialić-Bubalo, Mirza Korajlić* Presuda Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine: Konkretne posljedice – prvi pregled Sadržaj 1. Uvod .......................................................................... 2. Lista propisa .............................................................. 3. Presuda Sejdić/Finci i ustavni sistem Bosne i Hercegovine 3.1.Ustav BiH .............................................................. 3.1.1. Vitalni nacionalni interes ................................ 3.2. Ustavi entiteta 3.2.1. Ustav FBiH ..................................................... 3.2.2. Ustav Republike Srpske .................................. 3.2.3. Ustavi kantona ................................................. 3.3. Izborni zakon BiH ................................................ 3.4. Zakoni o državnoj službi ...................................... 3.5. Zakon o fiskalnom vijeću u BiH .......................... 3.6. Zakon o konkurenciji ........................................... 3.7. Zakon o vijeću ministara ...................................... 3.8. Zakon o upravi u FBiH ......................................... 3.9. Poslovnici predstavničkih tijela 3.9.1. Poslovnik predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH .................................... 18 19 20 21 21 23 23 24 26 26 26 26 26 27 1. Uvod Odluka Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine1, a u kojoj je Sud odredio da postoji kršenje člana 14. u vezi s članom 3. Protokola br. 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama (u daljem tekstu: “Evropska konvencija”) koji se odnosi na nemogućnost aplikanata da se kandidiraju na izborima za Dom naroda Bosne i Hercegovine, te da postoji povreda člana 1. Protokola br. 12 zbog nemogućnosti aplikanata da se kandidiraju na izborima za Predsjedništvo Bosne i Hercegovine značajna je iz najmanje tri razloga. Najprije, to je prvi predmet u kojem se Sud očitovao o povredi Protokola br. 12 u meritumu2. Zatim, Sud je iskoristio priliku da potvrdi temeljno pravilo međunarodnog prava da obaveze preuzete na međunarodnom nivou ne mogu * Autori su diplomirani pravnici i saradnici FCJP. Aplikacija br. 27996/06 i 34836/06, od 22.12. 2009. (u daljem tekstu: “Sejdić/Finci”). Presuda je objavljena i u Službenim novinama BiH br. 17/10. Citati presude u tekstu preuzeti su iz prijevoda presude na bosanski jezik, vidi: http://www.mhrr.gov.ba/ured_zastupnika/ novosti/?id=1008 (pristupljeno: 15. 11. 2010). 2 Vidi: Sejdić/Finci, para. 53. povodom značaja širenja opsega zabrane nediskriminacije: “[D]ok član 14. Konvencije zabranjuje dis kriminaciju u pogledu uživanja prava i sloboda priznatih Konvencijom (istakao N.K.), član 1. Protokola br. 12 proširuje obim zaštite na sva prava predviđena zakonom (istakao N. K.). On na taj način uvodi generalnu zabranu diskriminacije”. 1 18 3.9.2. Poslovnik Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH ................................... 27 3.9.3. Poslovnik Predstavničkog doma Parlamenta FBiH ...................................................... 28 3.9.4. Poslovnik Doma naroda Parlamenta FBiH .... 28 3.9.5. Poslovnik Narodne skupštine RS ................... 29 3.9.6. Poslovnik Vijeća naroda RS ........................... 29 3.10. Pravila Ustavnog suda BiH ................................ 29 4. Dom naroda 4.1. Opšti pregled ........................................................ 29 4.2. Modeli mogućeg izvršenja presude 4.2.1. Model 1: minimalno neophodne intervencije.. 30 4.2.2. Model 2: maksimalne intervencije ................. 31 4.2.3. Model 3: optimalne intervencije ..................... 32 5. Predsjedništvo BiH 5.1. Činjenično i pravno stanje ................................... 33 5.2. Modeli mogućeg izvršenja presude u predmetu Sejdić/Finci ................................................................. 33 6. Bilans ........................................................................ 35 biti izbjegnute pozivanjem na suprotne norme unutrašnjeg prava, pa bile one i odredbe samog ustava države3, a u kontekstu Bosne i Hercegovine (post facto) odgovornost države i za odredbe oktroiranog Ustava4, a koja se temelji u održavanju na snazi takvih odredbi. Konačno, značaj Presude nije samo u obavezi prilagođavanja određenih jasno definisanih odredbi Ustava BiH Evropskoj kon venciji, već i povod za analizu više aspekata ustavnog sistema Bosne i Hercegovine u kojem etnokratski ele menti procedurama političkog odlučivanja isključuju ili ograničava efektivno učešće ne-konstitutivnih naroda u BiH, ili općenito, apstraktnog građanina. Na taj se način podrivaju općeprihvaćeni elementi pravne državnosti. Suprotno apokaliptičnom predviđanju malteškog sudije Bonella, sama presuda ESLJP u konkretnom predmetu, nije za posljedicu imala “Armagedon” i “rijeke krvi”5. Sejdić/Finci, para. 29 (“Činjenica da predmetni slučaj povlači pitanje kompatibilnosti domaćeg ustava sa Konvencijom je u tom smislu irelevantna”). Vidi, također, Nacrt odredbi o odgovornosti država za međunarodna protupravna djela, UN Doc A/56/10 (2001), čl. 3 (“Međunarodno pravo je mjerodavno za karakterizaciju djela države kao međunarodno protupravnog. Na takvu karakterizaciju ne utječe karakterizacija istog djela kao zakonitog prema unutrašnjem pravu”). Vidi i evoluciju (u par mjeseci), od dopustivosti do merituma, pristupa Ustavnog suda BiH pitanju odnosa Ustava BiH i Evropske konvencije: U-5/04 (31. 03. 2006), U-13/05 (26. 05. 2006) i AP-2678/06 (29. 09. 2006). 4 Sejdić/Finci, para. 30. 5 Sejdić/Finci, općenito Izdvojeno mišljenje sudije Bonella. O (ne) pogodnom trenutku za ukidanje diskriminacije vidi također i Odluku Ustavnog suda BiH u predmetu AP-2678/06, para. 22. 3 Naprotiv, letargična politička situacija i održavanje statusa quo, i pored prvobitnih naznaka “dobre volje”6, ni ovoga puta nije iznevjerila. Sve je konačnu potvrdu dobilo i u odbijanju Centralne izborne komisije Bosne i Hercegovine da presudi u korist bilo kakvog neposrednog učinka7. Treba spomenuti da sama presuda Evropskog suda za ljudska prava ne nudi detaljne smjernice, niti posebne rokove za njeno izvršenje. Zato ovo nije pilotska presuda u kojoj Sud pomaže tuženoj Državi da ispravi prepoznate probleme proizišle iz široko rasprostranjenih ili sistematskih manjkavosti, tako da bi se osiguralo efektivno rješavanje budućih slučajeva koji se tiču istog problema8. Međutim, analizom same presude moguće je uvidjeti da postoji minimalna razina intervencije u pravni sistem BiH, kojom se izbjegavaju buduće povrede Konvencije i njenih Protokola. U nastavku donosimo najprije osnovni pregled propisa koji se moraju izmijeniti, a zatim pregled konkretnih modaliteta (mogućeg) provođenja presude Evropskog suda za ljudska prava, prije svega u pogledu Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine9, ali i u pogedu svih drugih odredbi u Ustavima entiteta ili Vidi npr.: Odluka o formiranju radne grupe za provođenje akcijskog plana za izvršenje presude Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu u predmetu Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine, VM broj 53/10 (Službeni glasnik BiH, br. 27/10); Odluka o izmeni odluke o formiranju radne grupe za provođenje akcijskog plana za izvršenje presude Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu u predmetu Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine, VM broj 63/10 (Službeni glasnik BiH, br. 30/10). Postavljeni rokovi za pripremu nacrta amandmana na Ustav BiH (29. 03. 2010), odnosno nacrta Zakona o izmjenama i dopunama Izbornog zakona BiH (15. 04. 2010), nisu ispoštovani. 7 Zbog toga su zabrinutost i kritike institucija Vijeća Evrope zbog propuštene prilike izmjene državnog Ustava, odnosno izbornog zakona, prije općih izbora u oktobru 2010. bile sasvim su opravdane. Vidi: Rezolucija 1725 (2010), Preporuka 1914 (2010) i Odgovor Odbora ministara usvojenog na 1091. sjedinici od 16.09.2010, Doc. 12368. Također, vidi: Christos Pourgourides, Implementacija presuda Evropskog suda za ljudska prava, AS/Jur (2010) 36, od 09.11.2010, nacrt rezolucije i preporuke usvojen jednoglasno od Odbora ministara Vijeća Evrope 17.11.2010. 8 Nakon petogodišnjeg neizvršenja odluke u predmetu Hirst protiv Ujedinjenog Kraljevstva (Br. 2), Aplikacija br. 74025/01, od 06. 10. 2005 (ticala se izbornog prava zatvorenika), Vijeće Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Greens i M. T. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, Aplikacija br. 60041/08 i 60054/08, od 23. 11. 2010, donijelo je pilotsku presudu, imajući u vidu preko 2500 sličnih aplikacija, u kojoj je odredilo šestomjesečni rok, od konačnosti presude, u kojem Ujedinjeno Kraljevstvo mora donijeti nacrt zakona o izmjeni zakonodavstva koje je određeno kao nekompatibilno sa Evropskom konvencijom, te usvojiti takav nacrt u bilo kojem roku kojeg odredi Odbor ministara. U medijima se ističe da je Vijeće nacionalnih manjina BiH odlučilo ne podnijeti oko 200 aplikacija protiv BiH zbog neprovođenja odluke Sejdić/Finci, već to prepustiti samo gdin. Sejdiću – vidi: “Dervo Sejdić za bh-news: Ponovo sam tužio državu BiH”, Bh-News.com, 02. 11. 2010. Čak i ako zanemarimo činjenicu da Vijeće ne podnosi aplikacije, činjenica je da postoji dovoljno pojedinaca sa pravnim interesom koji bi mogli u eventualnoj ponovnoj proceduri pred Evropskim sudom izdejstvovati pilotsku presudu. 6 njihovom drugom zakonodavstvu. Ovi propisi sadrže norme neposredne i posredne diskriminacije, ili naprosto norme koje nisu kompatibilne sa konceptom moderne pravne države. U tom smislu, analiza se ne ograničava samo na striktno neophodne mjere, prema zahtjevu iz same presude Evropskog suda za ljudska prava, već ukazuje na sve odredbe čije su modifikacije neophodne10. 2. Lista propisa Potrebno je izmijeniti sljedeće pripise: 2.1. Ustav Bosne i Hercegovine, članovi IV.1.; IV.3.b), e), f) i g); V, VI.4. stav 3. 2.2. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, član 1. Odjeljka B Ustava, potom članovi IV.A.a) 1.1. (1), IV. A.2.6.; IV. A. 2.8.; IV. B. 1.1; IV.B.1.2. (1) i (2); IV.B.2.4.; IV.D. 1.; V.2.7 a) i b); VIII.1. 2.3. Ustav Republike Srpske, članovi V.69; V.69.3.; V.3.92.stavovi 5. i 6. 2.4. Ustav Kantona Sarajevo, članovi IV.A) 18 a); IV.B)26.; IV B) 27. stav 2.; IV.B) 29a) 2.5. Ustav Hercegovačko-neretvanskog kantona, članovi V.A.1.30.; IV. 18. stav 2.; V.A)2.37.; Član V.B) 40. i 41. stavovi 1. i 2.; VII.85. stav 1. 2.6. Ustav Tuzlanskog kantona, članovi IV.A.I.19a; IV.A.4.26a; VII.84. 2.7. Ustav Srednjebosanskog kantona članovi, IV.21; V.A.2a)37; V.B.1.43; V.B.2.49; VII.90. 2.8. Ustav Zeničko-dobojskog kantona, član V.B.2.49. 2.9. Ustav Bosansko-podrinjskog kantona Goražde, član IV.B.33.stav 4. 2.10. Izborni zakon BiH, član 4.19. stavovi 6. i 7.; 8.1, stavovi 1. i 2.; 9.12 i 9.12a potpoglavlja B; 9.13 i 9.14; 9.16; 12.3.; Predsjedništvo BiH biti će predmet posebne analize, imajući u vidu da poput Doma naroda (ili u značajnijoj mjeri), mogući modeli provođenja presude zavise i od opsega nadležnosti, a u konačnici i karaktera predsjedničkog sistema. 10 Za druge publikovane naučno-istraživačke radove koji su se bavili, posredno ili neposedno, problematikom presude Sejdić/Finci vidi: Marko Milanović, “Sejdic and Finci v. Bosnia and Herzegovina”, American Journal of International Law, Vol. 104, 2010; Samo Bardutzky, “The Strasbourg Court on the Dayton Constitution: Judgment in the case of Sejdić and Finci v. Bosnia and Herzegovina, 22 December 2009”, European Constitutional Law Review, Vol. 6, 2010, str. 309-333; Š. Džihanović, “Mogući pristup izvršenju odluke Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Sejdić-Finci protiv Bosne i Hercegovine”, Pravna misao, broj 7-8, 2010, str. 53-80; Dino Abazović, Asim Mujkić, Faris Vehabović, Emir Vajzović (ur.), Mjesto i uloga „Ostalih“ u Ustavu Bosne i Hercegovine i budućim ustavnim rješenjima za Bosnu i Hercegovinu (Sarajevo: Fakultet političkih nauka Univerziteta u Sarajevu, Institut za društvena istraživanja, 2010). 9 19 2.11. Zakon o fiskalnom vijeću u Bosni i Hercegovini, član 4. 2.12. Zakon o konkurenciji BiH, član 24. stav 2. 2.13. Zakon o Vijeću ministara BiH, član 7. stav 2. 2.14. Zakon o upravi u FBiH, član 121. stav 2. te član 123. stav 3. 2.15. Poslovnik Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH, član I.4.; III.C.30. stav 2.; III.E.48. i 49; V.123. 2.16. Poslovnik Doma naroda PS BiH, članove I.B.4.; I.C.7.; I.D.31. stav 2.; I.D.39. stav 1.; odjeljak X. 2.17. Poslovnik Predstavničkog doma PFBiH, članovi II.7. stav 2; VII.6.b)117. 2.18. Poslovnik Doma naroda PFBiH, članovi IV.23.; VI.1.34. stav 1.; VI.3.42. stav 1.; 76.; 217. 2.19. Poslovnik Narodne skupštine RS, član 3.B.5.111. 2.20. Poslovnik Vijeća naroda RS,VI.10.107. stav 1. 2.21. Pravila Ustavnog suda BiH, članovi 42. stav 2.; 87. te član 88. stav 2. 3. Presuda Sejdić/Finci i ustavni sistem Bosne i Hercegovine Kao što se vidi postoje mnogobrojne odredabe u pravnom sistemu BiH koje su (in)direktno diskriminirajuće prema pripadnicima grupe “Ostalih”, odnosno odredbe za koje nisu kompatibilne sa principom pravne države. 3.1. Ustav BiH Relevantne odredbe Ustava BiH koje, shodno presudi u predmetu Sejdić/Finci, imaju diskriminatorski element jesu odredbe članova IV i V Ustava BiH11. Sporne odredbe koje se tiču Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, posebno u donosu na zahtjeve presude iz predmeta Sejdić/Finci već su spomenute. Što se tiče drugog doma, tj. Predstavničkog doma, prema samom tekstu Ustava nema diskriminacije u pogledu njegovog sastava. Jer, navode se “članovi” koji ga sačinjavaju, bez navođenja konstitutivnih naroda, dok se diskriminacija javlja samo u vezi procedure izbora predsjedavajućeg i zamjenika predsjedavajućeg ovog doma. Naime, njih biraju članovi Doma naroda, a tu funkciju mogu vršiti samo Srbin, Bošnjak ili Hrvat, koji se rotiraju. Daljnju kočnicu za “Ostale” čini ustavna odredba koja govori o “vitalnom interesu konstitutivnih naroda”. 11 Vidi: Sejdić/Finci, str. 5-8. 20 Naime, predložena odluka Parlamentarne skupštine može biti proglašena destruktivnom po vitalni interes bošnjačkog, hrvatskog ili srpskog naroda većinom glasova iz redova bošnjačkih, hrvatskih ili srpskih delegata u Domu naroda. Za donošenje takve odluke bit će potrebna saglasnost Doma naroda, izglasana od većine bošnjačkih, većine hrvatskih i većine srpskih delegata koji su prisutni i glasaju. Ukoliko dođe do ove situacije, predsjedavajući Doma naroda odmah saziva Zajedničku komisiju, koja se sastoji od tri delegata, od kojih je svaki izabran iz redova bošnjačkih, hrvatskih i srpskih delegata, s ciljem razrješenja tog pitanja. Ukoliko Komisija ne uspije doći do rješenja u roku od pet dana, predmet se upućuje Ustavnom sudu koji će po hitnom postupku preispitati proceduralnu ispravnost slučaja12. Konstitutivni narodi donose odluku i o raspuštanju Doma naroda. Naime, Dom naroda se može raspustiti odlukom Predsjedništva (s obzirom na čiji sastav takođe dominira volja konstitutivnih naroda), ili se može raspustiti odlukom samog Doma. Odluka Doma o raspuštanju mora biti donesena većinom koja uključuje većinu delegata iz najmanje dva naroda, bošnjačkog, hrvatskog ili srpskog. S obzirom na široka ovlaštenja Parlamentarne skupštine BiH13 i na činjenicu da sve zakonodavne odluke moraju biti odobrene od oba doma, jasno je da konstitutivni narodi bez “Ostalih” odlučuju o svim važnim pitanjima uređenja jedne države, samim tim i o ljudskim pravima svih građana koji žive na njenoj teritoriji. Član V Ustava BiH govori o izboru i trajanju mandata te o proceduri i ovlaštenjima Predsjedništva BiH kao o kolektivnom šefu države. Sam Ustav ne spominje na ovom mjestu način izbora Predsjedništva. Naime, navedeno je da se njegovi članovi biraju neposredno u svakom entitetu (tako da svaki glasač glasa za popunjavanje jednog mjesta u Predsjedništvu), u skladu sa izbornim zakonom koji donosi Parlamentarna skupština (o tom zakonu će biti kasnije riječi). “Vitalni interes” je ovdje također relevantan budući da član Predsjedništva koji se ne slaže s odlukom može odluku Predsjedništva proglasiti destruktivnom po vitalni interes entiteta za teritoriju s koje je izabran. Sve pod uslovom da to učini u roku od tri dana po njenom usvajanju. Takva odluka bit će odmah upućena Narodnoj skupštini Republike Srpske, ako je tu izjavu dao član s te teritorije; bošnjačkim delegatima u Domu naroda Federacije, ako je takvu izjavu dao bošnjački član; ili hrvatskim Član IV 3.e) i f) Ustava BiH. A to su: a) donošenje zakona koji su potrebni za provođenje odluka Predsjedništva ili za vršenje funkcija Skupštine; b) odlučivanje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija Bosne i Hercegovine i za međunarodne obaveze Bosne i Hercegovine; c) odobravanje budžeta za institucije Bosne i Hercegovine; d) odlučivanje o saglasnosti za ratifikaciju ugovora; e) ostala pitanja koja su potrebna da se provedu njene dužnosti ili koja su joj dodijeljena zajedničkim sporazumom entiteta. 12 13 delegatima u istom tijelu, ako je tu izjavu dao hrvatski član. Ako ta izjava bude potvrđena dvotrećinskom većinom glasova u roku od 10 dana po upućivanju, osporavana odluka Predsjedništva neće imati učinka14. Dakle, samo osobe koja se izjasne kao pripadnici nekog od “konstitutivnih naroda” mogu da se kandidiraju za Dom naroda i za Predsjedništvo. Amandman I na Ustav BiH15 koji je usvojila Parlamentarna skupština BiH 25. marta 2009. godine govori o Brčko Distriktu BiH kao jedinici lokalne samouprave. Za sve sporove koji bi bili vezani za status i nadležnost Brčko Distrikta a koji se može javiti između jednog ili više entiteta i Brčko Distrikta ili između Bosne i Hercegovine i Brčko Distrikta, nadležan je Ustavni sud BiH. U stavu 3. člana VI.4. Ustava BiH koji je usvojen ovim Amandmanom, vidimo diskriminaciju pripadnika “ostalih”. Naime, većina poslanika u Skupštini Brčko Distrikta koja uključuje najmanje jednu petinu izabranih poslanika iz reda svakog od konstitutivnih naroda može biti inicijator prethodno spomenutog spora o statusu i nadležnostima Brčko Distrikta. Dakle, pripadnici “ostalih” ne mogu uzeti učešće u Skupštini Brčko Distrikta a vezano za sporove o nadležnosti i statusu Brčko Distrikta. 3.1.1. Vitalni nacionalni interes Pojam “vitalnog nacionalnog interesa”, odnosi se na niz ustavnih odredbi koji reguliraju sastav i sistem odlučivanja Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, Predsjedništva Bosne i Hercegovine i Vijeća ministara. Pojam “vitalnog interesa” funkcionalna je kategorija16 i ne može se posmatrati odvojeno od pojma konstitutivnosti naroda čije vitalne interese štiti. U preambuli Ustava Bosne i Hercegovine, Bošnjaci, Hrvati i Srbi jesu definirani kao “konstitutivni narodi (u zajednici sa ostalima), i građani Bosne i Hercegovine”. Ukoliko se pojam “vitalnog nacionalnog interesa” posmatra u vezi sa članom I Ustava, on jasno razlikuje konstitutivne narode od nacionalnih manjina, sa namjerom afirmacije kontinuiteta Bosne i Hercegovine kao demokratske multinacionalne države17. Član V 2.d) Ustava BiH. 15 Amandman I na Ustav BiH ( Sl.glasnik BiH br. 25/09 ) 16 Funkcionalno, odnosno ekstenzivno tumačenje nekog pojma podrazumijeva da se on ne tumači restriktivno nego se dopušta šire obrazloženje njegovih funkcija u kontekstu trenutne situacije. Navedeno prema Odluci Ustavnog suda BiH U-8/04 od 25. 06. 2004. god. o vetu na osnovu vitalnog interesa protiv Okvirnog zakona o visokom obrazovanju. 17 Namjera afirmacije kontinuiteta Bosne i Hercegovine kao demokratske multinacionalne države, prema Steiner Christian, Ademović Nedim, Constitution of Bosnia and Herzegovina – Commentary (Sarajevo: Konrad-Adenauer-Stiftung e.V., 2010) jeste da navodeći decidno tri konstitutivna naroda i odvajajući ih od „Ostalih“, a s obzirom na stanje koje je vladalo u državi, željelo se 14 Ustav Bosne i Hercegovine, također, nameće kvota sistem za određivanje sastava Doma naroda, imenovanje predsjedavajućeg i zamjenika predsjedavajućeg domova Parlamentarne skupštine, sastav Predsjedništva Bosne i Hercegovine. Pored sistema zasnovanog na kvotama, Ustavom BiH se utvrđuje i način donošenja odluka u Domu naroda, pri čemu se zahtijeva minimalan broj delegata svakog konstitutivnog naroda. Kako bi se odgovorilo na pitanje da li se u nekoj konkretnoj situaciji radi o pitanju koje se može podvesti pod pojam “vitalnog nacionalnog interesa”, neophodno se, u zadatim ustavnim okvirima, rukovoditi vrijednostima i principima koji su od suštinske važnosti za slobodno i demokratsko društvo. Pored toga, zaštita vitalnog interesa ne smije ugroziti funkcionalnost države i ne smije voditi nepotrebnoj dezintegraciji društva, kao neophodnog elementa moderne državnosti. Budući da je Ustav BiH rađen u anglo-američkoj tradiciji, on prepušta veću mogućnost praksi da kreira konkretna rješenja koristeći se prvenstveno evolutivnom metodom tumačenja ustava. Ovo podrzaumijeva da ustav ne smije biti posmatran kao statičan dokument koji bi protekom vremena postao kočnica društvenom razvoju, već da se ustav uvijek i iznova mora tumačiti u svjetlu trenutnih društvenih okolnosti. Poseban problem u funckoniranju javnih vlasti predstavlja princip suvereniteta konstitutivnih naroda i zaštite kolektivnih prava i to, prvenstveno, sa aspekta vladavine prava, ali isto tako i sa aspekta demokratskog plu ralizma. Ustavna pravila o funkcioniranju državnih organa, nisu zamišljena tako da proizvedu jaku vladu, već da spriječe da većina donosi odluke koje mogu imati negativne posljedice po druge grupe. Razumljivo je da je u postratnoj situaciji postojalo nedovoljno povjerenja između etničkih grupa da se omogući da vlada djeluje samo po principu većine. Posljedica toga je da Ustav Bosne i Hercegovine osigurava zaštitu interesa konsti tutivnih naroda, ne samo kroz teritorijalne aranžmane koji odražavaju njihove interese, vec i kroz sastav državnih organa i pravila o njihovom funkcioniranju. 3.2. Ustavi entiteta 3.2.1. Ustav FBiH Odredbe Ustava FbiH18 u kojima je vidljiva diskriminacija “Ostalih” su odredbe člana 1. poglavlja B.; člana IV.A.a) 1.1. (1); IV. A.2.6.; IV. A. 2.8.; IV. B. 1.1; IV.B.1.2. (1) i naglasiti da je svaka od tih grupa jednaka drugoj, da ne postoji dominacija niti jedne od njih, čak štaviše ona je zabranjena. Zabranjena je i teritorijalna segregacija kao i asimilacija. 18 Službene novine FBiH, br. 1/94, 13/97,16/02, 22/02, 52/02, 60/02,18/03, 63/03, 9/04, 20/04, 33/04, 71/05, 72/05, 32/07, 88/08. 21 (2); IV.B.2.4.; IV.D. 1.; V.2.7 a) i b); te VIII.1.Ustava Federacije BiH. konstitutivnog naroda, i jedan član iz reda “Ostalih”, a sudije bira Predstavnički dom i Dom naroda. Član I.5. (2), koji je izmijenjen amandmanom CIX navodi da je za prihvatanje simbola Federacije (grba, zastave, himne i pečata) potrebna većina glasova u svakom domu Parlamenta Federacije, i to uključujući većinu glasova bošnjačkih, hrvatskih i srpskih delegata u Domu naroda. U članu IV. B. 1.1. nalaze se odredbe o predsjedniku i dva potpredsjednika Federacije BiH koji se biraju iz različitih konstitutivnih naroda. Naime, u izboru predsjednika i dva potpredsjednika Federacije Bosne i Hercegovine, najmanje trećina delegata iz klubova bošnjačkih, hrvatskih ili srpskih delegata u Domu naroda mogu kandidovati predsjednika i dva potpredsjednika Federacije Bosne i Hercegovine. Da bi predsjednik i dva potpredsjednika Federacije Bosne i Hercegovine bili izabrani treba biti prihvaćena zajednička lista tri kandidata za predsjednika i potpredsjednike Federacije, većinom glasova u Zastupničkom domu, a zatim i većinom glasova u Domu naroda, uključujući većinu kluba svakog kon stitutivnog naroda23. Ombudsmen Federacije može biti samo pripadnik konstitutivnog naroda, što proizilazi iz teksta odredbe člana 1. poglavlja B. Ustava. Vezano za zakonodavnu vlast u Federaciji, nju čini dvodomo predstavničko tijelo: Predstavnički dom i Dom naroda. U oba doma, prema tekstu Ustava, vidi se diskriminacija “Ostalih”. Najprije, propisano je da u Predstavničkom domu su zastupljena najmanje četiri člana jednog konstitutivnog naroda19. Sastav Doma naroda Federacije Bosne i Hercegovine je paritetan tako da svaki konstitutivni narod ima isti broj delegata. Dom naroda sastoji se od pedeset osam delegata, i to po sedamnaest delegata iz reda svakog od konstitutivnih naroda i sedam delegata iz reda “Ostalih”, s tim što oni imaju pravo da ravnopravno učestvuju u postupku većinskog glasanja20. Delegate Doma naroda biraju kantonalne skupštine iz reda svojih delegata proporcionalno nacionalnoj strukturi stanovništva. Broj delegata za Dom naroda koji se biraju u svakom kantonu srazmjeran je broju stanovnika kantona, s tim što se broj, struktura i način izbora delegata utvrđuju Izbornim zakonom. U Domu naroda bit će najmanje jedan Bošnjak, jedan Hrvat i jedan Srbin iz svakog kantona koji imaju najmanje jednog takvog zastupnika u svom zakonodavnom tijelu. Delegate Bošnjake, Hrvate i Srbe iz svakog kantona biraju zastupnici iz reda tog konstitutivnog naroda u skladu sa izbornim rezultatima u zakonodavnom tijelu tog kantona, a izbor delegata iz reda “Ostalih” uređuje se zakonom21. Vitalni nacionalni interes definiran je Ustavom FBiH22 i propisano je da se u Ustavnom sudu Federacije Bosne i Hercegovine osniva Vijeće za zaštitu vitalnih interesa, kako bi odlučivalo o pitanjima vitalnog interesa, prema proceduri u skladu sa ustavom. Vijeće za zaštitu vitalnog interesa sastoji se od sedam članova, dva iz svakog Prvobitni član IV.A.a) 1.1. (1) izmijenjen amandmanom XXXII. Prvobitni član IV. A.2.6. izmijenjen amandmanom XXXII. 21 Prvobitni član IV. A. 2.8. izmijenjen amandmanom XXXIV 22 Član IV.A.5.17 a) dodan je amandmanom XXXVII, i daje definiciju vitalnog nacionalnog interesa: ostvarivanje prava konstitutivnih naroda da budu adekvatno zastupljeni u zakonodavnim, izvršnim i pravosudnim organima vlasti; identitet jednog konstitutivnog naroda; ustavni amandmani; organizacija organa javne vlasti; jednaka prava konstitutivnih naroda u procesu donošenja odluka; obrazovanje, vjeroispovijest, jezik, njegovanje kulture, tradicije i kulturno nasljeđe; teritorijalna organizacija; sistem javnog informisanja i druga pitanja koja bi se tretirala kao pitanja od vitalnog nacionalnog interesa, ukoliko tako smatra 2/3 jednog od klubova delegata konstitutivnih naroda u Domu naroda. 19 20 22 Članom IV.B.2.4. propisano je da se Vlada Federacije Bosne i Hercegovine (premijer/predsjednik Vlade i šesnaest ministara) sastoji od osam ministara iz reda bošnjačkog, pet ministara iz reda hrvatskog i tri ministra iz reda srpskog naroda. Jednog ministra iz reda “Ostalih” može imenovati premijer/predsjednik Vlade iz kvote najbrojnijeg konstitutivnog naroda. Vlada ima i premijera/ predsjednika Vlade koji ima dva zamjenika, iz različitih konstitutivnih naroda, koji se biraju iz reda ministara. U odjeljku D. člana IV. Ustava FBiH koji govori o distribuciji ključnih funkcija u strukturi federalne vlasti propisano je da premijer/predsjednik Vlade i zamjenici premijera/potpredsjednici Vlade ne mogu biti iz reda istog konstitutivnog naroda24. I na kantonalnim nivoima vlasti vidljiva je diskriminacija “Ostalih” i to kroz mehanizam zaštite “vitalnih nacionalnih interesa”. Situacija je različita u zavisnosti od toga da li samo jedan predsjedavajući ili njegov zamjenik ili više od jednog predsjedavajućeg ili njegovog zamjenika tvrde da neki zakon spada u listu vitalnih nacionalnih interesa. Naime, ako više od jednog pred sjedavajućeg ili zamjenika predsjedavajućeg zakono davnog organa kantona tvrde da neki zakon spada u listu vitalnih interesa za usvajanje takvog zakona potrebna je većina glasova unutar svakog od klubova konstitutivnih naroda zastupljenih u datoj skupštini kantona. Predsjedavajući i zamjenici predsjedavajućeg zakono davnog organa kantona dužni su da u roku od sedam dana odluče da li neki od zakona, propisa ili akata potpada pod vitalni nacionalni interes. Ako samo jedan pred sjedavajući ili zamjenik predsjedavajućeg tvrdi da zakon, propis ili akt potpada pod listu vitalnih interesa, dvotrećinska većina odgovarajućeg kluba jednog od konstitutivnih naroda datog zakonodavnog organa može proglasiti da je riječ o pitanju sa liste vitalnih nacionalnih interesa. U slučaju da dvotrećinska većina jednog od 23 24 Član IV.B.1.2. (1) i (2) Ustava FBiH. Član IV.D.1. Ustava FBiH. klubova konstitutivnih naroda u skupštini kantona odluči da se neki zakon, propis ili akt odnosi na vitalni nacionalni interes, za usvajanje takvog zakona, propisa ili akta, potrebna je većina glasova unutar svakog kluba konstitutivnih naroda zastupljenih u zakonodavnom organu kantona. Ako se većina ne može postići, pitanje se prosljeđuje Ustavnom sudu Federacije Bosne i Hercegovine koji donosi konačnu odluku o tome da li se dati zakon, propis ili akt odnosi na vitalni interes konstitutivnog naroda25. Sam sastav Doma naroda nadalje uslovljava i odluke o amandmanima. Naime, amandmane na Ustav može predlagati predsjednik Federacije, u saglasnosti sa potpredsjednicima, Vlada Federacije, većina delegata u Zastupničkom domu ili većina bošnjačkih, hrvatskih i srpskih delegata u Domu naroda, a predloženi amandman se usvaja u Domu naroda prostom većinom uključujući većinu bošnjačkih, većinu hrvatskih i većinu srpskih delegata26. 3.2.2. Ustav Republike Srpske Odredbe koje u ovom Ustavu sadrže diskriminaciju “Ostalih” su odredbe članova V.69, V.69.3., te V.3.92. stavovi 5. i 6. Ustava Republike Srpske. Ustav Republike Srpske27 spominje Srbe, Hrvate i Bošnjake kao konstitutivne narode te “Ostale”, a u članu I. 5. Ustava navedeno je da se ustavno uređenje ovog entiteta temelji na osiguravanju nacionalnih ravnopravnosti i zaštiti vitalnih interesa konstitutivnih naroda28. Zakonodavnu vlast u Republici Srpskoj vrše Narodna skupština i Vijeće naroda. Sastav Vijeća naroda je paritetan, tako da svaki konstitutivni narod ima isti broj zastupnika.V ijeće naroda ima po osam članova iz svakog konstitutivnog naroda i četiri člana iz reda “Ostalih”29. Republiku Srpsku, po slovu Ustava, predstavlja i njeno državno jedinstvo izražava Predsjednik Republike. Predsjednik Republike i potpredsjednici Republike direktno se biraju s liste kandidata za predsjednika Odredbe člana V.2.7 a) i b) Odredbe člana VIII.1. Ustava FBiH 27 http://www.alvrs.com/pdf/USTAV_REPUBLIKE_SRPSKE% 5B1%5D.pdf 28 Vitalni nacionalni interesi konstitutivnih naroda su definisani kao: ostvarivanje prava konstitutivnih naroda da budu adekvatno zastupljeni u zakonodavnim, izvršnim i pravosudnim organima vlasti; identitet jednog konstitutivnog naroda; ustavni amandmani; organizacija organa javne vlasti; jednaka prava konstitutivnih naroda u procesu donošenja odluka; obrazovanje, vjeroispovijest, jezik, njegovanje kulture, tradicije i kulturno nasljeđe; teritorijalna organizacija; sistem javnog informisanja; i druga pitanja koja bi se tretirala kao pitanja od vitalnog nacionalnog interesa ukoliko tako smatra 2/3 jednog od klubova delegata konstitutivnih naroda u Vijeću naroda. 29 Član V.69. Ustava RS. 25 26 Republike Srpske, tako što je za predsjednika izabran kandidat koji ostvari najveći broj glasova, a za potpredsjednike su izabrani kandidati iz druga dva konstitutivna naroda koji imaju najveći broj glasova iza izabranog predsjednika Republike30. Izvršnu vlast u ovom entitetu čini Vlada čiji Predsjednik i Potpredsjednici ne mogu biti iz istog konstitutivnog naroda. Diskriminacija “Ostalih” je vidljiva i u odredbi da najmanje 15 % članova Vlade mora biti iz reda jednog konstitutivnog naroda, najmanje 35 % članova Vlade mora biti iz dva konstitutivna naroda dok samo jedan član Vlade mora biti iz reda “Ostalih”31. Kao ustavni princip, proporcionalna zastupljenost konstitutivnih naroda i grupe “Ostalih” u javnim institucijama Republike Srpske32 bazirana je na popisu iz 1991. godine. 3.2.3. Ustavi kantona Ustavi kantona u Federaciji BiH takođe u sebi nose diskriminatorski elemenat glede sastava tijela državnih organa. Članovi Ustava kantona koji su sporni su članovi IV.A) 18 a), IV.B)26, IV B) 27 stav 2, IV.B) 29a) Ustava Kantona Sarajevo, potom članovi V.A.1.30, IV. 18. stav 2, V.A)2.37. Član V.B) 40. i 41. stavovi 1. i 2, VII.85. stav 1. Ustava Hercegovačko – neretvanskog kantona, članovi IV.A.I.19a, IV.A.4.26a, VII.84 Ustava Tuzlanskog kantona. Sporni članovi, odnosno oni koji sadrže diskriminatorske odredbe u odnosu na “Ostale” su članovi IV.21, V.A.2 a) 37, V.B.1.43, V.B.2.49, VII.90 Ustava Srednje-bosanskog kantona, član V.B.2.49. Ustava Zeničko-dobojskog kantona, te član IV.B.33.stav 4. Ustava Bosansko-podrinjskog kantona Goražde. Zakonodavnu vlast u Kantonu Sarajevo33 vrši Skupština Kantona. Skupština je jednodomno predstavničko tijelo sastavljeno od 45 (četrdesetpet) poslanika koji se biraju neposredno34. Prilikom izbora poslanika obezbjeđuje se odgovarajuća zastupljenost predstavnika Bošnjaka, Hrvata i ostalih naroda proporcionalno nacionalnoj strukturi stanovništva na području Kantona. I vlada kao izvršni organ odražava nacionalni sastav stanovništva na području Kantona, s tim da se u svakom slučaju osigurava zastupljenost Bošnjaka i Hrvata kao konstitutivnih naroda35. Amandmanima36 na ovaj Ustav u članu IV.A) Član V.69.3. Ustava RS koji je zamijenjen amandmanom XXXIII. Član V.3.92.stavovi 5. i 6. Ustava RS 32 Javne institucije u RS-u, kako Ustav navodi su: ministarstva u Vladi RS, općinski organi vlasti, okružni i općinski sudovi u RS-u. 33 Ustav Kantona Sarajevo „Službene novine Kantona Sarajevo“, broj: 1/96, 2/96, 3/96, 16/97, 14/00, 4/01 i 28/04) 34 Član IV A) 16. i 17. Ustava Kantona Sarajevo. 35 Član IV B) 27. stav 2. Ustava Kantona Sarajevo. 36 Amandman IV na Ustav Kantona Sarajevo („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 16/97). 30 31 23 18 a) propisano je da predsjedavajući i zamjenik predsjedavajućeg Skupštine neće biti birani iz istog konstitutivnog naroda, te članom IV.B)26. Također, da predsjednik i potpredsjednik Kantona neće biti iz istog konstitutivnog naroda. Pored toga, u članu IV.B) 29a) propisano je da ministri unutrašnjih poslova i stambene politike ne mogu biti iz istog konstitutivnog naroda kao njihovi zamjenici Sve naprijed izneseno ukazuje na diskriminaciju “ostalih” i u tekstu Ustava ovog kantona. Ustav Hercegovačko-neretvanskog kantona37 takođe određuje da u Skupštini kao jednodomom zakonodavnom tijelu vlasti predsjednik i zamjenik predsjednika ne mogu biti iz istog konstitutivnog naroda38, da se odluke o simbolima kao i delegiranju određenih nadležnosti na federalnu vlast donose uz većinu bošnjačkih i većinu hrvatskih glasova39. Član V.A)2.37. Ustava govori o zaštiti vitalnog nacionalnog interesa. Naime, odluke koje se tiču vitalnih interesa bilo kog od konstitutivnih naroda u Kantonu, zahtijevaju saglasnost većine poslanika u Skupštini, uključujući većinu hrvatskih i većinu bošnjačkih poslanika. Amandmane na Ustav takođe mogu predlagati većina bošnjačkih i većina hrvatskih poslanika u Skupštini40. U Ustavu Tuzlanskog kantona41 u članu IV.A.I.19a navedeno je da se u Skupštini Kantona formiraju klubovi poslanika konstitutivnih naroda pod uslovom da postoji najmanje jedan poslanik tog konstitutivnog naroda u Skupštini Kantona. Svaki klub poslanika predlaže jednog kandidata iz reda svojih članova za izbor na mjesto predsjednika ili zamjenika predsjednika, koji potvrđuje Skupština Kantona. Ako jedan konstitutivni narod nije zastupljen u Skupštini Kantona, mjesta zamjenika predsjednika iz tog konstitutivnog naroda ostaje upražnjeno. Dakle, ovdje je riječ samo o konstitutivnim narodima koji formiraju klubove u Skupštini Kantona i iz reda kojih se bira predsjednik ili potpredsjednik. U članu IV.A.4.26a Ustava ovog kantona govori se o “vitalnom nacionalnom interesu”. I zahtjev za odlučivanje o “vitalnom nacionalnom interesu” i odluka o istom provodi se isključivo uz učešće konstitutivnih naroda, dakle bez “Ostalih”42. Diskriminatorska odredba ovog Ustava je i ona koja kaže da amandmane na Ustav mogu predlagati samo većina poslanika u Skupštini Kantona i klubovima bošnjačkih, hrvatskih ili srpskih poslanika u Skupštini Kantona43. Izvor: http://www.vlada-hnz-k.ba/home.php?mod=ustav (pristup ljeno: 19. 11. 2010). 38 Član V.A.1.30. Ustava HNK 39 Član I.7. stav 2., te član IV. 18. stav 2. Ustava HNK 40 Član VII.85. stav 1. Ustava HNK 41 Izvor: http://www.skupstinatk.kim.ba/b/s/ustav.htm (pristupljeno: 19.11.2010). 42 Članovi 26b i 26c Ustava TK podrobnije govore o zaštiti vitalnog nacionalnog interesa. 43 Član VII.84. Ustava TK. 37 24 U Ustavu Srednjebosanskog kantona44 glede delegiranja nadležnosti na federalnu vlast, samo većina bošnjačkih i većina hrvatskih poslanika donose Zakon dvotrećinskom većinom45. Odluke koje se tiču vitalnih interesa bilo kog od konstitutivnih naroda u Kantonu zahtijevaju saglasnost većine poslanika u Skupštini, uključujući većinu bošnjačkih i većinu hrvatskih poslanika46. U raspodjeli ključnih funkcija u strukturi kantonalne vlasti, u članu V.A.1.32. ovog Ustava propisano je da premijer Kantona i predsjedavajući Skupštine Kantona ne mogu biti iz reda istog konstitutivnog naroda. Izbor predsjednika i zamjenika predsjednika Kantona kao izvršne vlasti vrši Klub bošnjačkih i Klub hrvatskih poslanika47. Vladu Kantona čine predsjednik Vlade, zamjenik predsjednika Vlade i ministri. Predsjednik Vlade ne može biti iz istog konstitutivnog naroda kao predsjednik Kantona. Predsjednik Vlade i zamjenik predsjednika Vlade ne mogu biti iz istog konstitutivnog naroda48. Sljedeća odredba iz koje je vidljiva diskriminacija “Ostalih” je u pravu na predlaganje ustavnih amandmana. Naime, to pravo, pored većine zastupnika u Skupštini Kantona, ima i većina zastupnika unutar klubova zastupnika konstitutivnih naroda. U članu V.B.2.49. Ustava Zeničko-dobojskog kantona49, kao i članu IV.B.33.stav 4. Ustava Bosanskopodrinjskog kantona Goražde50, propisano je da Vlada Kantona odražava nacionalni sastav stanovništva kao cjeline na teritoriji Kantona, s tim da u svakom slučaju osigurava zastupljenost konstitutivnih naroda. 3.3. Izborni zakon BiH Budući da Ustav BiH sadrži diskriminatorne odredbe u pogledu prava na učešće na izborima za člana Predsjedništva BiH, koje su ugrađene u Izborni zakon, Izborni zakon je, shodno tome, u skladu sa Ustavom BiH, ali se može reći da je nekompatibilan sa Evropskom konvencijom. U članu 1.1a.8) Izbornog zakona BiH51 ne spominje se pojam “Ostalih”, kako je to navedeno u Ustavu BiH, Izvor: http://www.sbk-ksb.gov.ba/index.php?option=com_content &task=view&id=18&Itemid=33 (pristupljeno: 19.11.2010). 45 Član IV.21. Ustava SBK. 46 Član V.A.2a)37. Ustava SBK. 47 Član V.B.1.43. Ustava SBK. 48 Član V.B.2.49. Ustava SBK. 49 Izvor: http://www.zdk.ba/UstavHome.htm# (pristupljeno: 19. 11. 2010). 50 Izvor: http://www.bpkgo.ba/zakoni/ustav_bpk_gorazde.pdf (pristupljeno: 19. 11. 2010). 51 „Službeni glasnik BiH“ broj: 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08 i 32/10. 44 Ustavima entiteta, i ustavima Kantona, nego se spominje pojam nacionalnih manjina, odnosno “pripadnik nacio nalne manjine”52. Članovi koji u Izbornom zakonu BiH sadrže diskri minatorske odredbe u odnosu na “Ostale” su: član 4.19. stavovi 6. i 7, 8.1, stavovi 1. i 2, 9.12 i 9.12a potpoglavlja B, 9.13 i 9.14. 9.16; te 12.3. Presuda Evropskog suda za ljudska prava53 u predmetu Sejdić/Finci navodi sljedeće sporne članove Izbornog zakona BiH: član 4.19 stavovi 5 – 7, Član 8.1, 9.12a), c) i e). Diskriminacija “Ostalih” se ogleda najprije u odredbama o Centralnoj izbornoj komisiji, kao organu koji je od vitalnog značaja glede provođenja izbora. Naime, Centralna izborna komisija BiH sastoji se od sedam članova: dva Hrvata, dva Bošnjaka, dva Srba i jedan iz reda “Ostalih”54. Takođe, u komisiji za izbor i imenovanje moraju biti zastupljeni konstitutivni narodi, po dva Bošnjaka, Srbina i Hrvata i jedan iz reda “Ostalih”55. Izjašnjenje o pripadnosti konstitutivnom narodu ili grupi “Ostalih” koristi se kao osnov za ostvarivanje prava na izabranu odnosno imenovanu funkciju za koju je uslov izjašnjenje o pripadnosti konstitutivnom narodu ili grupi “Ostalih” u izbornom ciklusu za koji je kandidatska lista podnesena. Kandidat ima pravo da se ne izjasni o svojoj pripadnosti konstitutivnom narodu ili grupi “Ostalih” na kandidatskoj listi, ali neizjašnjavanje će se smatrati kao odustajanje od prava na izabranu, odnosno imenovanu funkciju za koju je uslov izjašnjenje o pripadnosti konstitutivnom narodu ili grupi “Ostalih”56. Diskriminatorske odredbe vide se i u izboru članova Predsjedništva Bosne i Hercegovine koji se neposredno biraju sa teritorije Federacije Bosne i Hercegovine jednog Bošnjaka i jednog Hrvata, biraju birači upisani u Centralni birački spisak da glasaju u Federaciji Bosne i Hercegovine. Člana Predsjedništva BiH, koji se neposredno bira sa teritorije Republike Srpske - jednog Srbina, biraju birači upisani u Centralni birački spisak da glasaju u Republici Srpskoj57. “Ostali” ne mogu biti ni članovi Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH. Naime, Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH sastoji se od 15 delegata, od kojih su dvije trećine iz Federacije Bosne i Hercegovine (uključujući pet Hrvata i pet Bošnjaka) i jedna trećina iz Republike Srpske (pet Srba). Bošnjačke odnosno hrvatske „Pripadnik nacionalne manjine“ podrazumijeva državljanina Bosne i Hercegovine koji ne pripada nijednom od tri konstitutivna naroda. Nacionalnu manjinu čine ljudi istog ili sličnog etničkog porijekla, iste ili slične tradicije, običaja, vjerovanja, jezika, kulture i duhovnosti i bliske ili srodne historije i drugih obilježja.” 53 Sejdić/Finci, str. 11-13. 54 Član 2.5.1 Zakona. 55 Član 2.5.4 Zakona. 56 Član 4.19. stavovi 6. i 7. Zakona. 57 Član 8.1, stavovi 1. i 2. Zakona. 52 delegate u Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH, iz Federacije Bosne i Hercegovine bira bošnjački odnosno hrvatski klub delegata u Domu naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine58. (O tome u nastavku pod 4). Delegati iz reda srpskog naroda i iz reda “Ostalih” u Domu naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine ne učestvuju u postupku izbora bošnjačkih odnosno hrvatskih delegata za Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH iz Federacije Bosne i Hercegovine. Delegate u Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH (pet Srba) iz Republike Srpske bira Narodna skupština Republike Srpske. Pri izboru predsjednika i potpredsjednika Federacije BiH, takođe se ne spominju “Ostali” jer je propisano da najmanje jedna trećina delegata klubova zastupnika konstitutivnih naroda u Domu naroda Parlamenta Federacije BiH predlaže kandidate za mjesta predsjednika i potpredsjednika Federacije BiH. Predstavnički dom Parlamenta Federacije BiH glasa o jednoj ili više zajedničkih listi koju sačinjavaju tri kandidata, uključujući po jednog kandidata iz svakog konstitutivnog naroda59. U članu 9.16 Izbornog zakona BiH propisano je da delegati u Domu naroda Parlamenta Federacije BiH iz reda “Ostalih” mogu učestvovati u izboru kandidata za predsjednika i potpredsjednika. Međutim, ovom prilikom se neće formirati bilo kakav klub zastupnika “Ostalih” i njihov se glas neće računati pri računanju određene većine u klubovima zastupnika konstitutivnih naroda. Kantonalna zakonodavna tijela biraju 58 delegata u Dom naroda Parlamenta Federacije BiH, 17 iz reda bošnjačkog, 17 iz reda srpskog, 17 iz reda hrvatskog naroda i 7 iz reda “Ostalih”60. Vijeće naroda Republike Srpske sastoji se od 28 delegata, po osam iz reda bošnjačkog, srpskog, i hrvatskog naroda i četiri iz reda “Ostalih”61. “Ostali” nemaju pasivno biračko pravo ni da se kandidiraju na mjesto predsjednika i potpredsjednika Republike Srpske. Naime, glasači biraju neposredno kandidata iz reda svakog konstitutivnog naroda koji dobije najveći broj glasova. Između ta tri kandidata, po jedan iz svakog konstitutivnog naroda, za predsjednika se bira kandidat koji dobije najveći broj glasova, a dva kandidata koji se po broju osvojenih glasova nalaze na drugom i trećem mjestu biraju se za potpredsjednike62. Da zaključimo, izbori u Bosni i Hercegovini ne mogu biti istinski, opći i jednaki ako postoji diskriminacija građana prema nacionalnoj pripadnosti, odnosno nepripadnosti. Oni to nisu zato što postoje čitave Član 9.12 i 9.12a potpoglavlja B Zakona. Član 9.13 i 9.14 Zakona. 60 Član 10.10 Zakona. 61 Član 11.10. Zakona. 62 Član 12.3 Zakona. 58 59 25 kategorije građana kojima se zbog jednog svojstva – etničke pripadnosti – uskraćuje jedno političko pravo. Čim u izborima ne učestvuju svi građani na način da imaju jednako biračko pravo, izbori ne mogu biti istinski, jer ne postoji sloboda izbora. 3.4. Zakoni o državnoj službi U analizi zakonskih tekstova pozitivnog zakonodavstva u BiH pažnja je usmjerena kako na pojmove direktne, tako i indirektne diskriminacije63. Ukoliko npr. neka odredba eksplicite ne dovodi pripadnike iz reda “Ostalih” u nepovoljniji položaj, nego se iz teksta može uočiti da ih uopće ne spominje ili je odredba neutralna ali u praksi dovodi do dikriminacije, takva zakonska odredba je na ovom mjestu istaknuta i podvrgnuta kritici. U Zakonu o državnoj službi u institucijama BiH64 u članu 2. pod nazivom “Zapošljavanje i zastupljenost”, navedeno je da struktura državnih službenika u državnoj službi okvirno odražava nacionalnu strukturu stanovništva Bosne i Hercegovine prema posljednjem popisu stanovništva, te da se nacionalna pripadnost državnog službenika temelji na dobrovoljnom izjašnjavanju u skladu sa ovim zakonom. Zakon o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske65 u članu 5. navodi da se Agencija o administrativnoj službi RS posebno stara o promociji i obezbjeđivanju nacionalne ravnopravnosti kod izbora državnih službenika, te da se nacionalna pripadnost državnog službenika određuje se na osnovu dobrovoljnog izjašnjavanja. U prethodnim odredbama nije vidljiva direktna diskriminacija bilo kojeg građanina države BiH, ali jeste indirektna, naime, apliciranje za radno mjesto u državnoj službi je uslovljeno izjašnjavanjem o nacionalnoj pripadnosti. No, Zakon o državnoj službi u FBiH66 u članu 2. jasno govori o proporcionalnoj zastupljenosti, pa propisuje da će u organima državne službe Federacije, kantona, gradova i općina, Bošnjaci, Hrvati i Srbi, kao konstitutivni narodi zajedno sa ostalima i građani Bosne i Hercegovine Direktna diskriminacija je svako djelovanje ili propuštanje kojim se neka osoba ili grupa osoba dovodi, ili je bila, ili bi mogla biti dovedena u nepovoljniji položaj za razliku od neke druge osobe ili grupe osoba u sličnim situacijama. Indirektna diskriminacija je svaka situacija u kojoj naizgled neutralna odredba, kriterij ili praksa, dovodi osobu ili grupu osoba u nepovoljniji položaj u odnosu na druge osobe ili grupe osoba u sličnoj situaciji, osim ako se takva odredba, kriterij ili praksa mogu objektivno opravdati zakonitim ciljem, a sredstva za postizanje cilja su primjerena i nužna. Čl. 3. stavovi 1. i 2. Zakona o zabrani diskriminacije (Sl. glasnik BiH, broj 59/09). 64 „Službeni glasnik BiH“, br.19/02,8/03, 35/03, 4/04, 17/04, 26/04, 37/04, 48/05 , 2/06, 32/07 i 43/09. 65 Izvor: www.parco.gov.ba/?id=332 (pristupljeno: 17.11.2010) 66 Sl. novine FBiH broj 29/03; 23/04; 39/04; 54/04; 67/05; 08/06. biti proporcionalno zastupljeni, a da se takva proporcionalna zastupljenost bazira na popisu stanovništva iz 1991. godine. Također je propisano da Vlada Federacije Bosne i Hercegovine i vlade kantona nadziru zastupljenost državnih službenika u organima državne službe. 3.5. Zakon o fiskalnom vijeću u BiH U ovom Zakonu67 član 4. govori o načinu rada i odlučivanju u Fiskalnom vijeću. Prema ovom članu, da bi mogla biti održana sjednica Fiskalnog vijeća, potrebno je da joj prisustvuje najmanje pet njegovih članova, a da bi odluke bile pravno valjane, potrebno je da za njih glasa najmanje pet članova Fiskalnog vijeća i najmanje po jedan predstavnik konstitutivnih naroda u Bosni i Hercegovini. 3.6. Zakon o konkurenciji U Zakonu o konkurenciji68 u članu 24. stavu 2. odjeljka III, a vezano za način rada i odlučivanja Konkurencijskog vijeća navodi se da se odluke Konkurencijskog vijeća donose većinom glasova prisutnih članova, s tim da za svaku odluku mora glasati najmanje po jedan član iz reda konstitutivnih naroda. Dakle, ovdje je vidljiv imperativ vezano za način donošenja odluke u Konkurencijskom vijeću, jer nijedna odluka ne može biti donešena bez glasa pripadnika konstitutivnog naroda. Pripadnici iz reda “Ostalih” ovdje nisu spomenuti, a ovakvom zakonskom odredbom indirektno dolazi do diskriminacije jer se odlučivanje o pitanjima konkurencije prepušta pripadnicima konstitutivnih naroda, odnosno uslovljeno je njihovim glasom. 3.7. Zakon o Vijeću ministara U ovom Zakonu69 diskriminacijske odredbe u odnosu na pripadnike iz reda “ostalih” nalazimo u stavu 2 člana 7. Naime, ovim članom je propisano da su zamjenici ministara iz različitih konstitutivnih naroda u odnosu na ministra. 63 26 3.8. Zakon o upravi u FBiH Zakon o upravi u FBiH70 u članovima 121 i 123 čini diskriminciju u odnosu na “Ostale”. Naime, članom 121 u stavu 2. ovog zakona, propisano je da zamjenik Sl. Glasnik BiH, br. 63/08. Službeni glasnik BiH, br. 48/05, 76/07 i 80/09. 69 Zakon o Vijeću ministara Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik. BiH“ br. 30/03, 42/03, 81/06, 76/07, 81/07, 94/07 i 24/08). 70 „Službene novine Federacije BiH“, broj 28/97. 67 68 federalnog ministra i federalni ministar ne mogu biti iz istog konstitutivnog naroda, dok stav 3 člana 123 pro pisuje da direktor i zamjenik direktora ne mogu biti iz istog konstitutivnog naroda. Dakle, funkcije kao što su: ministar i zamjenik ministra u Federaciji BiH te direktor i zamjenik direktora namijenjeni su isključivo pripad nicima konstitutivnih naroda. sedam članova komisije, od čega je najmanje polovina članova komisije iz svakog doma, uz uslov da ta većina obuhvata najmanje po jednog predstavnika svakog konstitutivnog naroda iz Doma naroda. 3.9. Poslovnici predstavničkih tijela Kada se prijedlog zakona usvoji prvo u Domu, pred sjedavajući ga dostavlja Domu naroda u roku od tri dana. Ako tekst koji donesu oba doma nije identičan, pred sjedavajući izvještava Dom naroda, kako bi se osnovala zajednička komisija74. 3.9.1. Poslovnik Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH Sporni članovi Poslovnika71 ovog predstavničkog tijela su članovi: I.4., III.C.30. stav 2, III.E.48. i 49 kao i V.123. Diskriminatorske odredbe već se nalaze u članu I.4. Poslovnika koji govori o izboru Kolegija Doma. Naime, propisano je da nakon što poslanici daju izjavu, Dom među svojim članovima bira jednog Srbina, jednog Bošnjaka i jednog Hrvata koji će obavljati dužnosti: predsjedavajućeg, prvog zamjenika predsjedavajućeg i drugog zamjenika predsjedavajućeg Doma. Predsjedavajući ne može biti izabran iz istog konstitutivnog naroda kao predsjedavajući Predsjedništva BiH i predsjedavajući Vijeća ministara BiH. U slučaju da mjesto predsjedavajućeg, prvog ili drugog zamjenika predsjedavajućeg ostane upražnjeno, Dom bira jednog od svojih članova iz istog konstitutivnog naroda kojem pripada i odsutni predsjedavajući ili zamjenik predsjedavajućeg, koji će popuniti upražnjeno mjesto. Vezano za izbor i strukturu stručnjaka u komisijama, propisano je da Stalne komisije imaju devet članova, dok privremene komisije mogu imati do devet članova. Popunjavanje komisija proporcionalno je veličini klubova poslanika u Domu, od kojih su dvije trećine članova izabrane s teritorije Federacije BiH, a jedna trećina s teritorije Republike Srpske. Komisije među svojim članovima biraju predsjedavajućeg, te prvog i drugog zamjenika predsjedavajućeg. Oni se biraju iz tri konstitutivna naroda72. Isto tako, u odredbama koje govore o Zajedničkim komisijama73 propisano je da Zajednička komisija ima 12 članova, od kojih se šest bira iz Doma a šest iz Doma naroda, s tim da se dvije trećine članova biraju s teritorije Federacije BiH, a jedna trećina s teritorije Republike Srpske. Predsjedavajući, te prvi i drugi zamjenik predsjedavajućeg navedene komisije ne mogu biti i istog konstitutivnog naroda. Kvorum za rad komisije čini „Službeni glasnik BiH“, br. 33/06. Član III.C.30. stav 2. Poslovnika. 73 Zajedničke komisije domovima daju svoja mišljenja, podnose prijedloge i izvještaje i obavljaju druge poslove kako je propisano poslovnicima oba doma. 71 Zajednička komisija odluke donosi prostom većinom, uz uslov da ona obuhvata najmanje jednu trećinu članova svakog doma i po jednog predstavnika svakog kon stitutivnog naroda. U članu 123 poglavlja V. Odjeljak G Poslovnika, pro pisano je da Zajednička komisija za usaglašavanje nastoji postići sporazum o identičnom tekstu prilikom procedure usvajanja zakona. Za postizanje sporazuma neophodna je većina glasova svih članova zajedničke komisije i u toj većini zastupljenost sva tri konstitutivna naroda, kao i većina iz svakog doma. 3.9.2. Poslovnik Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH Članovi koji u sebi sadrže diskriminatorske odredbe su: I.B.4, I.C.7, I.D.31 stav 2, I.D.39. stav 1, te odjeljak X Poslovnika. U članu I.B.4. ovog poslovnika75 navedeno je da Dom osniva tri kluba delegata konstitutivnih naroda i to: Klub delegata bošnjačkoga naroda, Klub delegata hrvatskoga naroda i Klub delegaa srpskoga naroda. Klubovi naroda osnivaju se kao oblik djelovanja delegata u Domu, posebno u pripremi, predlaganju i razmatranju tačaka dnevnog reda sjednice Doma. Nakon što su osnovani klubovi naroda, član I.C. u članu 7. Poslovnika propisuje da Dom između svojih članova bira jednog Bošnjaka, jednog Hrvata i jednog Srbina koji obavljaju dužnosti: predsjedavajućeg, prvog zamjenika predsjedavajućeg i drugog zamjenika predsjedavajućeg Doma, s tim da predsjedavajući ne može biti izabran iz istog konstitutivnog naroda kao predsjedavajući Za stupničkog doma. Dom ima Komisije Doma, i to stalne i privremene. Članovi stalnih komisija Doma između sebe biraju predsjedavajućeg te prvog i drugog zamjenika pred sjedavajućeg, i to iz triju konstitutivnih naroda. Komisija odlučuje jednostavnom većinom, uz uvjet da ima kvorum u kojem moraju biti zastupljena sva tri konstitutivna naroda76. 72 Član III.E.48. i 49. Poslovnika. „Službeni glasnik BiH“, br. 33/06. 76 Član I.D.31. stav 2. Poslovnika. 74 75 27 Kvorum prilikom odlučivanja u Domu naroda čini devet delegata, uz uvjet da su prisutna najmanje tri bošnjačka, tri hrvatska i tri srpska delegata77. ponovo razmotriti kandidaturu za predsjednika i dva potpredsjednika Federacije79. U poglavlju X navedenog Poslovnika posebno se govori o odlukama od vitalnog nacionalnog interesa. Tako se neka se predložena odluka Parlamentarne skupštine BiH može proglasiti štetnom po vitalni interes bošnjačkog, hrvatskog ili srpskog naroda većinom glasova bošnjačkih, hrvatskih ili srpskih delegata. Za takvu je predloženu odluku u Domu potrebna saglasnost većine bošnjačkih, većine hrvatskih i većine srpskih delegata koji su prisutni i koji glasaju. U slučaju protivljenja većine bošnjačkih, hrvatskih ili srpskih delegata pozivanju na čl. 161 stav Poslovnika, predsjedavajući Doma naroda saziva za jedničku komisiju sastavljenu od tri delegata, od kojih su po jednoga izabrali bošnjački, hrvatski i srpski delegati, radi rješenja spornoga pitanja. Prijedlog za raspuštanje Doma, kojeg mogu podnijeti najmanje tri delegata, smatra se usvojenim ako ga odobri većina koja sadrži većinu delegata iz najmanje dvaju naroda. 3.9.4. Poslovnik Doma naroda Parlamenta FBiH 3.9.3. Poslovnik Predstavničkog doma Parlamenta FBiH Poslovnik78 sadrži sljedeće članove u kojima se nalaze sporne odredbe vezano za diskriminaciju “ostalih”: II.7. stav 2 te VII.6.b)117. U članu II.7. stav 2. propisuje da izabrani poslanici ( njih 98, biraju se neposredno) u Predstavničkom domu iz svake stranke su osobe sa vrha liste te stranke, prema broju dobijenih glasova. Zamjene za poslanike vrše se od osoba koje slijede na ostatku liste, prema redoslijedu koji zauzimaju na listi, s tim da se u skladu sa Ustavom Federacije BiH i Izbornim zakonom BiH vodi računa da najmanje četiri člana jednog konstitutivnog naroda budu zastupljena u Predstavničkom domu Parlamenta Federacije BiH. Izbor Predsjednika i Potpredsjednika Federacije vrši se na osnovu prijedloga zajedničke kandidatske liste, koju predsjedavajućem Predstavničkog doma dostavljaju predsjednici, odnosno predstavnici Kluba bošnjačkih delegata, Kluba hrvatskih delegata i Kluba srpskih delegata u Domu naroda Parlamenta Federacije. Na zajedničkoj kandidatskoj listi nalaze se tri kandidata, koji ne mogu biti iz istog konstitutivnog naroda. Predstavnički dom se prethodno izjašnjava o prihvatanju zajedničke kandidatske liste većinom glasova. Izbor se vrši glasanjem, tako što se glasa za listu ili protiv liste.Ukoliko Predstavnički dom odbije da prihvati zajedničku kandidatsku listu Kluba bošnjačkih delegata, Kluba hrvatskih delegata i Kluba srpskih delegata u Domu naroda Parlamenta Federacije, Dom naroda dužan je 77 78 Član I.D.39. stav 1. Poslovnika. „Službene novine FBiH“, br.2/98, 26/98, 6/03 i 69/07. 28 Poslovnik80 sadrži sljedeće članove u kojima se nalaze sporne odredbe vezano za diskriminaciju “ostalih”: IV.23, VI.1.34 stav 1, VI.3.42. stav 1, 76, te 217. Navedeni poslovnik propisuje da se Dom naroda sastoji se od pedeset osam delegata i to po sedamnaest delegata iz reda svakog od konstitutivnih naroda i sedam delegata iz reda “Ostalih”. U članu IV.23. navedenog Poslovnika propisano je da se obrazuju tri kluba81 delegata konstitutivnih naroda: Klub delegata bošnjačkog naroda, Klub delegata hrvatskog naroda i Klub delegata srpskog naroda, dok je u članu VI.1.34. u stavu 1. Poslovnika navedeno da Dom naroda ima predsjedavajućeg i dva potpredsjedavajuća koji ne mogu biti iz istog konstitutivnog naroda ili iz reda “Ostalih”. Za razmatranje pitanja iz nadležnosti Doma naroda, za razmatranje nacrta i prijedloga zakona i drugih općih akata i za pripremanje i obavljanje drugih poslova obrazuju se stalna i povremena radna tijela Doma naroda. U radno tijelo Doma naroda biraju se članovi iz reda delegata u Domu naroda. Predsjednik i zamjenik predsjednika radnog tijela biraju se iz sastava članova radnog tijela s tim da ne mogu biti iz istog konstitutivnog naroda82. Dom naroda ima Kolegij koji se sastoji od: predsjedavajućeg, dva potpredsjedavajuća, predsjednika Kluba bošnjačkih delegata, predsjednika Kluba hrvatskih delegata, predsjednika Kluba srpskih delegata i sekretara Doma naroda83. U članu 117 Poslovnika navedene su odredbe o vitalnom nacionalnom interesu konstitutivnih naroda. Diskriminatorne odredbe u odnosu na “Ostale” vidjive su i u dijelu Poslovnika koji govori o zakonodavnom procesu, pa tako Dom naroda može odlučiti da nacrt zakona ili pojedino pitanje iz tog nacrta stavi na javnu raspravu, i to na inicijativu ovlaštenog predlagača zakona ili Kluba bošnjačkih, hrvatskih i srpskih delegata. Amandmane na Ustav Federacije između ostalih mogu predlagati i većina bošnjačkih, hrvatskih i srpskih delegata u Domu naroda. Predloženi amandman na Ustav Federacije usvaja se u Domu naroda prostom većinom, Član VII.6.b)117. Poslovnika. „Službene novine FBiH“, br.27/03 i 21/09. 81 Klubovi naroda obrazuju se kao oblik djelovanja delegata u Domu naroda, posebno u pripremama sjednica Doma naroda, utvrđivanju prijedloga dnevnog reda sjednica i rješavanju sporova u postupku donošenja akata Parlamenta Federacije i Doma naroda. 82 Član VI.3.42. stav 1. Poslovnika. 83 Član 76. Poslovnika. 79 80 uključujući većinu bošnjačkih, većinu hrvatskih i većinu srpskih delegata84. 3.9.5. Poslovnik Narodne skupštine RS Na određen način postoji i diskriminacija “Ostalih” kad se govori o službenim jezicima u upotrebi u Narodnoj skupštini Republike Srpske. Naime, dok ostali gore navedeni propisi koriste izraze “bosanski, hrvatski i srpski jezik”, u ovom Poslovniku85 je navedeno “jezik srpskog naroda, jezik bošnjačkog naroda i jezik hrvatskog naroda”. Dakle, samim spominjanjem “naroda” vrši se diskriminacija jer nema “Ostalih”. Nema ostalih odredbi o diskriminaciji “Ostalih”. Ustavnog suda Bosne i Hercegovine88. Ovaj član pro pisuje da ukoliko predsjednik Ustavnog suda prestane biti član Ustavnog suda ili podnese ostavku prije redovnog isteka mandata, Ustavni sud će u plenarnoj sjednici izabrati nasljednika za preostalo vrijeme mandata iz reda istog konstitutivnog naroda. Ako je, u to vrijeme, prisutan samo jedan sudija iz reda tog konstitutivnog naroda, Ustavni sud može, na plenarnoj sjednici, imenovati sudiju iz bilo kojeg konstitutivnog naroda da vrši dužnost predsjednika Ustavnog suda do stupanja na dužnost drugog sudije iz reda istog konstitutivnog naroda, ili do isteka mandata na koji je imenovan. 4. Dom naroda 3.9.6. Poslovnik Vijeća naroda RS 4.1. Opšti pregled Kao i u prethodnom, ni u ovom Poslovniku86 nije došla do izražaja diskriminacija u odnosu na “Ostale”, ali se ona vidi u članu 107 koji govori o upotrebi jezika. Naime, akti Vijeća naroda objavljuju se u “Službenom glasniku Republike Srpske” na jeziku kojim se služe Srbi, Bošnjaci i Hrvati i na pismima ćirilici i latinici. Kao jedan od dva doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine Dom naroda svojom strukturom, nadležnostima i ustavnim položajem i odnosom prema Predstavničkom domu odražava složenu strukturu Bosne i Hercegovine. Jedna od njegovih osnovih specifičnosti jeste da on ako parlaemntarno tijelo ne fungira (izričito) kao dom u kojem se predstavljaju federalne jedinice složene državne zajednice, već kao tijelo u kojem su proporcionalno predstavljeni konstitutivni narodi, i to tako da njegov sastav nije rezultat neposrednog izbora. Dvije trećine delegata u Domu naroda biraju se iz Federacije BiH, i to tako što po pet delegata u ovaj dom biraju bošnjački, odnosno hrvatski delegati u Domu naroda Parlamenta Federacije BiH (gdje pripadnici jednog konstitutivnog naroda biraju pripadnike svog konstitutivnog naroda), odnosno jedna trećina iz Republike Srpske, koje bira Narodna skupština Republike Srpkse. Kvorum čine devet članova, s tim da moraju biti prisutna po najmanje tri delegata iz svakog konstitutivnog naroda89. U ovom poslovniku, kad se govori o Klubovima delegata, pored Klubova tri konstitutivna naroda, spominje se i Klub ostalih. 3.10. Pravila Ustavnog suda BiH Sporni članovi u Pravilima87 Ustavnog suda BiH su član 42. stav 2. 87. te član 88. stav 2. Naime, članom 42. stav 2. propisano je da se sjednica Ustavnog suda u plenarnom sazivu kojoj ne prisustvuje niti jedan sudija iz reda konstitutivnog naroda odlaže, s tim da će se, ukoliko se ista situacija ponovi bez opravdanih razloga, naredna sjednica održati. Iz odredbe člana 87 Pravila vidljivo je da funkciju predsjednika Ustavnog suda ne može obavljati osoba koja nije pripadnik konstitutivnog naroda. Naime, ovaj član propisuje da se predsjednik Ustavnog suda bira rotacijom između sudija iz konstitutivnih naroda Bosne i Hercegovine, s tim da u dva uzastopna mandata predsjednik Ustavnog suda ne može pripadati istom konstitutivnom narodu. Član 88 stav 2. u vezi je sa prethodnim članom, a isti je dopunjen Odlukom o izmjenama i dopunama Pravila Član 217. Poslovnika Izvor: http://www.narodnaskupstinars.net/lat/pas/poslovnik.htm (pristupljeno: 19.11.2010). 86 Izvor: http://www.vijecenarodars.net/images/stories/fajlovi/ poslovnik-bos.pdf (pristupljeno: 19.11.2010). 87 Pravila Ustavnog suda BiH (“Službeni glasnik BiH”, br. 60/05, 64/08 i 51/09). 84 85 Ovakvo ustavno rješenje (slično kao i u Predsjedništvu BiH), ne diskriminira direktno samo “Ostale”90, već i pripadnike konstitutivnih naroda, i to Bošnjaka i Hrvata iz Republike Srpske, odnosno Srba iz Federacije BiH. Njihov ustavni status u pogledu pasivnog biračkog prava i politički interes su na ovaj način zanemareni. Specifičnosti Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH91, međutim, nisu spriječile ESLJP da odluči o do „Službeni glasnik BiH“, br. 51/09. Član IV Ustava BiH (izvor: http://www.ccbh.ba/bos/p_stream. php?kat=83, pristupljeno 15. 11. 2010). 90 Više o problematici definiranja opsega pojma „Ostali“ vidi: Abazović i dr., op. cit. Specifičan problem predstavlja i činjenica da se u (nezvaničnom) prijevodu ustavnog teksta na lokalne jezike izraz „Ostali“ piše malim početnim slovom. U ovom tekstu koristi se varijanta iz izvornog teksta Aneksa IV. 91 Vidi: Sejdić/Finci, Izdvojeno mišljenje sudinice Mijović kojem se pridružio sudija Hajiyev („[N]i Ustav BiH ni njen Izborni zakon ne 88 89 29 pustivosti aplikacije, a u konačnici i da pozitivno odluči o povredi Konvencije i njenih protokola. Naime, Sud je uzeo u obzir obim zakonodavnih nadležnosti Doma naroda92, kako bi zaključio da “dugotrajna nemogućnost aplikanta da se kandidiraju za Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH nema objektivno i prihvatljivo oprav danje”93. Drugim riječima, Sud je pažljivo zaobišao svoj prethodni (poznati) dictum o pravima pojedinačnih država da određuju pravac sopstvene demokratske vizije, u svijetlu mnogobrojnih načina organizovanja i funkcionisanja izbornih sistema94, tako što što je zaključio da se “nijedna vrsta različitog postupanja koja se isključivo ili u kritičnom obimu zasniva na etničkom porijeklu pojedinca ne može objektivno opravdati u savremenom demokratskom društvu koje je izgrađeno na principima pluralizma i poštovanja različitih kul tura”95. 4.2. Modeli mogućeg izvršenja presude U razmatranju mogućih modela izvršenja presude u predmetu Sejdić/Finci u pogledu Doma naroda, treba imati u vidu distinkciju između minimalno neophodnih intervencija u postojeće ustavno rješenje, sve zbog zadovoljavanja kompatibilnosi sa zahtjevima Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i njenih Protokola, te drugih obuhvatnijih reformi koje bi se bavile samom prirodom i svrhom tog zakonodavnog tijela i njegovom pozicijom u zakonodavnom postupku. Sve to nije nužno uslovljeno zahtjevima koji proizilaze iz presude Sejdić/ Finci. naroda i “Ostalih” u Domu naroda Parlamenta Federacije BiH, odnosno Vijeću naroda Republike Srpske, i to tako da se bira jednak broj delegata iz reda “Ostalih” iz oba entiteta. Ako se pogleda postojeći obim nadležnosti Doma naroda, drugi alternativni model ovog rješenja mogao bi biti neposredni izbor članova Doma naroda. To bi riješilo problem političkog legitimiteta ovog doma Parlamentarne skupštine BiH96. U tom smislu, moglo bi biti prihvatljivo i povećanje broja delegata u Domu naroda97. Međutim, ovi modeli, koji s real-političke tačke vjerovatno imaju i najviše izgleda za uspjeh, a ujedno donose minimalne interveniraju u ustavni sistem, pored otklanjanja očite nekompatibilnosti ustavnih odredaba sa Evropskom konvencijom i njenim Protokolima, ne omogućuju sveobuhvatniju ustavnu reformu koja bi široko zahvatila u probleme zakonodavnih procedura na državnom nivou. Čak bi se uvođenjem “Ostalih” u Dom naroda samo dodatno zakomplikovao postojeći proces odlučivanja, budući da bi se istovremeno morali naći i novi modeli odlučivanja povodom “vitalnog nacionalnog interesa”, ili inkorporacijom “Ostalih” (ovo i nije najsvrsishodnije rješenje)98 ili njihovim isključivanjem iz tog mehanizma (politički gledano ovo nije nimalno umjesno) iako, pravno uzev, i nije nužno nespojivo sa zahtjevima Evropske konvencije i njenih Protokola. Legitimacijski deficit u isključivanju “Ostalih” iz odlučivanja o “vitalnom nacionalnom interesu” u Domu naroda, moguće je otkloniti obaveznim učešćem “Ostalih” u odlučivanju o “vitalnom nacionalnom interesu” u Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine. 4.2.1 Model 1: minimalno neophodne intervencije Iz svega navedenog slijedi da bi, u trenutnom ustavnom modelu, najjednostavniji način rješavanja uočenih nedostataka u ustavnim rješenjima u pogledu Doma naroda bilo bi uvođenje “Ostalih” u to tijelo, na nivou ustavnog teksta, te omogućavanje formiranja njihovog kluba delegata. Trenutno ustavno rješenje posrednog biranja delegata u Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH moglo bi se korigovati i utoliko što bi se posredno biranje svih delegata vršilo preko klubova delegata konstitutivnih predviđaju bilo kakve kriterije koje bi neko morao da ispunjava kako bi postao kandidat za člana Doma naroda (...) postupak imenovanja članova Doma naroda ne zavisi od njihovog članstva u nekoj političkoj stranci; ne postoje formalne veze između delegata i glasača, a imena kandidata nisu poznata široj javnosti, uključujući tu i glasače, sve do trenutka njihovog imenovanja od članova entitetskih parlamenata. Jedini formalni uslov je njihovo nacionalno izjašnjavanje“). 92 Sejdić/Finci, para. 41. 93 Sejdić/Finci, para. 50. 94 Hirst protiv Ujedinjenog Kraljevstva (Br. 2), Aplikacija br. 74025/01, od 06.10.2005, para. 61. 95 Sejdić/Finci, para. 44. 30 U tom smislu i prijedlog Džihanovića o neposrednom biranju članova, tajnim glasanjem, sa otvorenih listi, vidi: Džihanović (fn.10), str. 70; također i prijedlog E. Šarčevića o specifičnom modelu „jedan čovjek, četiri glasa“, gdje bi svaki birač svojim glasom odlučivao o izboru svakog člana Doma naroda, vidi: E. Šarčević, Ustav iz nužde (Sarajevo: Rabic/ECLD, 2010), s. 387. 97 U tom smislu, Džihanović predlaže 41 člana, od kojih je po 11 iz reda tri konstitutivna naroda, a 8 članova iz reda „Ostalih“ (koji se biraju neposredno), vidi: Džihanović (fn.10), str. 70; Udruženje mladih pravnika Bosne i Hercegovine predlaže 23 člana, od kojih je 13 iz FBiH (uključujući pet Bošnjaka, pet Hrvata, dvoje Srba i jednog predstavnika nacionalnih manjina i nacionalno neopredijeljenih), a 10 iz Republike Srpske (uključujući petoro Srba, dvoje Bošnjaka, dvoje Hrvata i jednog predstavnika nacionalnih manjina i nacionalno neopredijeljenih), a oni bi se birali posredno: vidi: „Završni dokument radne grupe Mladih pravnika/ca s prijedlozima novih ustavnih rješenja u Bosni i Hercegovini“, s. 13, na www.boljiustav.ba (pristupljeno: 15.11.2010); Aprilski paket ustavnih promjena predviđao je 21 člana Doma naroda, ali bez „Ostalih“ i sa smanjenim nadležnostima – izvor: http://www.fcjp.ba/content/view/71/110/ (pristupljeno: 14. 11. 2010). 98 Vidi, npr: G. Marković, Učešće “Ostalih” u političkim institucijama BiH”, u: Abazović, Mujkić, Vehabović i Vajzović (ur.), op. cit, fusnota 11. 96 4.2.2. Model 2: maksimalne intervencije Kao što je već istaknuto, Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH nije strukturiran kao klasični gornji dom u složenim državama. Ako se pođe od opravdane zabrinutosti da se odlučivanje kvalifikovanom večinom u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine BiH, predviđeno u čl. IV. 3. d) Ustava BiH, od takozvanog “entitetskog” može transformirati u “etničko glasanje”99, onda se u Domu naroda kao tijelu predstavljanja konstitutivnih naroda Bosne i Hercegovine vrši svojevrsna zamjena političke funkcije: ili Dom predstavlja (nepotrebno) dodatni mehanizam etničke blokade preko instituta “vitalnog nacionalnog interesa”, ili Dom predstavlja tijelo koje je struktuirano tako da nepotrebno usložnjava zakonodavnu proceduru. Jer, ono nije zamišljeno kao predstavništvo za zaštitu interesa federalnih jedinica u složenoj državi100. Zbog toga, jedno od mogućih rješenja koje u pogledu konkretnih posljedica moeže nositi oznaku “maksimalističko”, podrazumijeva potpuno ukidanje Doma naroda uz prenos mehanizma “vitalnog nacionalnog interesa” na Predstavnički dom. Model bi mogao biti unekoliko dorađen ukidanjem dosadašnjeg kvalifikovanog načina glasanja (“entitetsko glasanje”), te uvođenjem odlučivanja prostom večinom kao redovnog oblika odlučivanja, kao i korištenjem prenesenog mehanizma zaštite “vitalnog nacionalnog interesa” kao neophodnog (i dovoljnog) mehanizma podijele vlasti. U tom smislu, Predstavnički dom bi fungirao kao predstavništvo građana BiH, biranih iz dva entiteta. Tako ne bi postojala de jure diskriminacija “Ostalih”, budući da bi bila osigruana mogućnost njihovog izbora u Predstavnički dom. Mehanizmi afirmativne diskriminacije, i uvođenje kvota za “Ostale” u Predstavničkom domu, ne bi bili potrebni s aspekta same Evropske konvencije i njenih Protokola101. Ovaj model bi riješio problem trenutne nespojivosti ustavnih rješenja vezanih za Dom naroda tako što bi uklonio samu instituciju iz ustavnog sistema. Iako ovo rješenje s obzirom na trenutnu (faktičku) poziciju ovog tijela u zakonodavnoj proceduri na državnom nivou, nije Ustavni sud BiH, Odluka o dopustivosti i meritumu, U-13/09 (30.01.2010), para. 9 (u odnosu na argumente podnosioca zahtjeva S. Tihića). 100 Vidi: K. Trnka, „Evolucija procesa odlučivanja u Parlamentarnoj skupštini BiH 1996-2007. godine“, u: Proces odlučivanja u Parlamentarnoj skupštini BiH. Stanje – komparativna rješenja – prijedlozi, Sarajevo: Fondacija Konrad Adenauer, 2009, str. 77 i dalje. 101 I Aprilski i Butmirski paket ustavnih promjena predviđali su postojanje Predstavničkog doma sa 87 članova gdje su 3 mjesta bila rezervisana za pripadnike „ostalih“, vidi: http://www.fcjp.ba/index. php?option=com_content&task=view&id=71&Itemid=110 (pristupljeno: 15. 11. 2010). 99 bez svojih kvaliteta102, ono je doktrinalno problematično. Na ovaj način bi se, naime, u potpunosti zanemarila složena struktura Bosne i Hercegovine. Uklanjanjem kvalifikovanog odlučivanje kao redovnog oblika od lučivanja u Predstavničkom domu — to je bilans ovog rješenja, bi se istovremeno iskompliciralo odlučivanje u tom tijelu uvođenjem potencijalno novog mehanizma blokade. Drugo moguće rješenje također ima u vidu trenutni model ustavnog uređenja Doma naroda, kao predstavništva konstitutivnih naroda u Bosni i Hercegovini, bez prisustva “Ostalih”. PU skladu sa ovim modelom bi uloga Doma naroda bila bi značajno izmjenjena budući da bi obim njegovih ovlaštenja bio značajno sužen, naime, na ispitivanje moguće povrede “vitalnog nacionalnog interesa” konstitutivnih naroda u Bosni i Hercegovini. Konretnije, kod ispitivanja primjenjivosti člana 14. u vezi sa članom 3. Protokola br. 1 na Konvenciju, Veliko vijeće Evropskog suda za ljudska prava imalo je u vidu svoju raniju praksu kada je istaklo da se pojam “zakonodavnog organa” mora tumačiti u svjetlu ustavne strukture svake države, odnosno, ustavne tradicije i obima zakonodavnih nadležnosti tijela koje je u pitanju103. Sud je također imao u vidu i travaux préparatoires Konvencije zaključujući da su države imale u vidu specifičnosti pojedinih političkih sistema gdje postoje neizabrani domovi, te da, iako je jasno da se čl. 3. Protokola broj 1 primjenjuje u svakoj situaciji u kojoj se sastav domova parlamenta ispunjava neposrednim izborima, ipak je primijetio da je taj član pažljivo koncipiran da bi se izbjegli izrazi koji bi se mogli tumačiti tako da postoji apsolutna obaveza održavanja izbora za oba doma u dvodomim sistemima104. Specifičnosti Doma naroda, kao tijela koje nije klasični gornji dom, te tijela za čiji se sastav ne vrše neposredni izvori, Veliko vijeće je riješilo dajući presudan značaj obimu zakonodavnih nadležnosti Doma naroda105, te je odredio da izbori za Dom naroda, zbog toga, potpadaju pod član 3. Protokola br. 1. 102 Vidi: Mišljenje Venecijanske komisije o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlaštenjima Visokog predstavnika (dokument CDLAD(2005)004 od 11. 03. 2005), para. 36, 80; Mišljenje Venecijanske komicije o nacrtu izmjena Ustava BiH (dokument CDL-AD(2006)019 od 12. 06. 2006), para. 22. 103 Sejdić/Finci, para. 40, u vezi sa Matthews protiv Ujedinjenog Kraljevstva, Veliko vijeće, br. 24833/94, ECHR 1999-I, para. 40. 104 Ibid. 105 Veliko vijeće je posebno imalo u vidu sljedeće članove Ustava BiH: čl. IV. stav 3 c) (nijedan zakon ne može biti usvojen bez odobrenja oba doma), član IV. stav 4. (b)-(c) (zajedno sa Predstavničkim domom odlučuje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija države i za međunarodne obaveze BiH, te odobrava budžet za institucije BiH), te čl. IV. stav 4 (d) i član V. stav 3 (d) (daje potrebnu saglasnost za ratifikaciju ugovora). Vidi: Sejdić/Finci, para. 41. 106 U tom pogledu i Aprilski paket (Amandman 2, tačka 8 i 9) i Butmirski paket ustavnih promjena, predviđaju suženja ovlaštenja Doma naroda, gdje bi on imao nadležnost da razmatra da li je zakon koji je usvojio Predstavnički dom destruktivan po vitalni nacionalni 31 Imajući u vidu navedeni ratio decidendi presude Velikog vijeća, tumačenjem a contrario dolazi se do zaključka da izbor sastava Doma naroda, predviđen u sadašnjem modelu posrednog biranja delegata, ne bi potpadao pod član 3. Protokola br. 1, u slučaju istog Doma sa značajno suženim ovlaštenjima, te samim tim nepredviđanje prisustva “Ostalih” u sastavu Doma ne bi bilo suprotno zahtjevima Evropske konvencije i njenim Protokolima. Takvo tumačenje bi bilo moguće samo u situaciji pot punog prenosa zakonodavne nadležnosti na Predstavnički dom Parlamentarne skupštine BiH. U takvoj konstelaciji bi Dom naroda imao samo ulogu u zaštiti “vitalnog nacionalnog interesa” nekog konstitutivnog naroda BiH. Stoga, nije jasno da li bi prijedlozi izraženi u Aprilskom i Butmirskom paketu ustavnih promjena prošli ovaj test106, osim ako bi se procedura usvajanja ustavnih amandmana na istovjetan način tretirala kao i kod usvajanja zakona — ako bi se, dakle, ograničila na ispitivanje povrede “vitalnog nacionalnog interesa”. Ti prijedlozi su pored toga problematični i zato što bi Doma naroda bio postavljen u funkciju posrednoog izbora Predsjedništva BiH, bez učešća “Ostalih” u Domu naroda. Iako takvo riješenje, uz postojanje mogućnosti izbora osobe iz reda “Ostalih” za Predsjednika, a što bi zahtijevalo modifikacije u broju potpredsjednika, ne bi nužno bilo suprotno Evropskoj konvenciji107. Ovaj model bi, ipak, bio izrazito poboljšan u slučaju da mehanizam za zaštitu “vitalnog nacionalnog interesa” u potpunosti zamijeni “entitetsko glasanje”, kao jedini oblik neophodne blokade zakonodavnog postupka. To bi, međutim, zahtijevalo preciziranje sadržaja i obima standarda “vitalnog nacionalnog interesa”, koji bi morao biti kodificiran u samom tekstu Ustava BiH. To podrazumijeva i eventualne intervencije u procedurama odlučivanja po pitanju “vitalnog nacionalnog interesa” pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine. Istovremeno bi bilo neophodno u sam Ustavni sud uvesti pripadnike “Ostalih” kako bi zajedno sa ostalim članovima odlučivali o svim pitanjima, uključujući i ona o “vitalnom nacionalnom interesu”. Na taj način bi se zaobišao ustaljeni ustavni običaj prema kojem je, inače, etnički neutralna odredba teksta Ustava BiH sistematski tumačena, odnosno primjenjivana tako što su za sudije birani pripadnici konstitutivnih naroda. U osnovni problem ovog modela ponovo ulazi zanemarivanje složene državne strukture Bosne i Hercegovine. Ali, istovremenim neotklanjanjem “enti tetskog glasanja” iz Predstavničkog doma Parlamentarne interes, da usvaja amandmande na Ustav i učestvuje u izboru Predsjedništva. Ako većina članova kluba konstitutivnog naroda ne glasa da je zakon destruktivan po vitalni nacionalni interes takav zakon bi bio usvojen 15 dana od dana prijema. 107 U tom smislu vidi: Mišljenje Venecijanske komicije o nacrtu izmjena Ustava BiH (dokument CDL-AD(2006)019 od 12. 06. 2006), para. 27. 32 skupštine Bosne i Hercegovine, ostalo bi se na modelu koji trenutno postoji u nešto modificiranoj formi. U njemu bi se uz već etnizirani Predstavnički dom uveli (odnosno ostavili) dodatni mehanizam blokada koji svoju doktrinalnu osnovu imaju u zaštiti kolektivnih prava konstitutivnih naroda. Ovaj model, međutim, ima umjerene šanse za uspjeh. Za takvu procjenu govori činjenica da je on dogovaran, odnosno, predlagan kako u Aprilskom, tako i u Butmirskom paketu ustavnih promjena. 4.2.3. Model 3: optimalne intervencije Optimalno rješenje polazi od sveobuhvatnije reformu ovog doma Parlamentarne skupštine BiH. Dom naroda bi ovdje imao ulogu predstavništva federalnih jedinica, umjesto konstitutivnih naroda, odnosno on bi odražavao u egzaktnoj mjeri složenu ustavnu strukturu BiH. U takvom domu entiteti bi bili podjednako zastupljeni, bez isticanja nacionalne pripadnosti njihovih članova. Na taj način riješile bi se nekompatibilnosti između trenutnih ustavnih rješenja i zahtjeva Evropske konvencije i njenih Protokola, s tim da bi ovo rješenje zahtijevalo posebnu analizu pronalaženja optimalnih zakonodavnih ovlaštenja takvog doma. U tom bi se smislu na optimalan način mogli artikulisati politički interesi entiteta. Transformiranjem Doma naroda u Dom entiteta, stvorila bi se i šansa za pojednostavljivanjem sadašnje zakonodavne procedure, uvođenjem usvajanja zako nodavnih propisa u Predstavničkom domu prostom većinom, odnosno uklanjanjem kvalifikovanog glasanja (“entitetkog glasanja”), te pozicioniranje Doma entiteta kao tjela preko kojeg bi se štitili interesi kako entiteta, tako i konstitutivnih naroda. To bi zahtijevalo i sveobuhvatniju pravnu analizu mehanizma “vitalnog nacionalnog interesa”, te njegovog prilagođavanja novom modelu. Imajući u vidu moguće razmjere zakonodavnih ovlaštenja takvog Doma entiteta, rješenje bi moglo uključiti i neposredni izabir sastava tog Doma. Takvo ustavnopravno rješenje moglo bi biti praćeno i značajnom administrativno-teritorijalnom reorganiza cijom postojećih entiteta, i to ukrupnjivanjem kantona u Federaciji Bosne i Hercegovine, odnosno federalizacijom Republike Srpske uvođenjem jednakog broja kantona, ili drugih oblika osamostaljenih jedinica, koje bi, također, mogle imati svoje predstavnike u Domu entiteta. Ovaj model podrazumijeva najobuhvatniju reformu, budući da bi, barem u ovom dijelu, promijenio sadašnju paradigmu etničke konsenzus-demokratije. Predstavnički dom bi mogao piostati stvarno predstavništvo apstraktnih građana, a Dom entiteta predstavništvo federalnih jedinica. 5. Predsjedništvo BiH 5.1. Činjenično i pravno stanje Jedna od osnovnih karakteristika Predsjedništva Bosne i Hercegovine je da je to institucija sastavljena od tri člana, a ne jedinstvena izvršna funkcija. Tročlano Predsjedništvo, kao i druge državne institucije u Bosni i Hercegovini, kreirane su tako da se dijeli moć između tri konstitutivna naroda108, da ni u jednom državnom organu predstavnik bilo kojeg konstitutivnog naroda nema prevlast. Dakle, strukturirane su tako da ne predstavljaju građane direktno, već da osiguraju zastupljenost konstitutivnih naroda. Predsjedništvo Bosne i Hercegovine se sastoji od tri člana: jednog Bošnjaka i jednog Hrvata, koji se svaki biraju neposredno sa teritorije Federacije, i jednog Srbina, koji se bira neposredno sa teritorije Republike Srpske109. Članovi Predsjedništva biraju se neposredno u svakom entitetu (tako da svaki glasač glasa za popunjavanje jednog mjesta u Predsjedništvu)110. Ovakvo ustavno rješenje diskriminira ”Ostale”, ali i konstitutivne narode, Bošnjake i Hrvate iz Republike Srpske i Srbe iz Federacije Bosne i Hercegovine, jer su onemogućeni da se kandidiraju i budu izabrani za člana Predsjedništva BiH, tj. nemaju pasivno biračko pravo za ovu državnu funkciju. To znači da postoji diskriminacija u oba entiteta sva tri konstitutivna naroda: Bošnjaka, Srba i Hrvata, kao i “Ostalih”, a posebno se diskriminiraju građani Bosne i Hercegovine, jer nemaju ista politička prava u izbornom procesu na cijeloj teritoriji države. Na taj način se ozbiljno ugrožava princip jednakosti građana u pogledu pristupa najvažnijim državnim funkcijama. U predmetu Sejdić/Finci, aplikanti su se pozvali na član 1. Protokola br. 12 uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima i temeljnim slobodama, jer im je onemogućeno da se kandidiraju na izborima za Predsjedništvo BiH zbog njihovog romskog i jevrejskog porijekla, što je, po njihovom mišljenju, dovelo do rasne diskriminacije111. Diskriminacija po osnovu etničkog porijekla nekog lica predstavlja jedan od oblika rasne diskriminacije112. Dok član 14. Konvencije zabranjuje diskriminaciju u pogledu uživanja “prava i sloboda priznatih Konvencijom”, član 1. Protokola br. 12. proširuje obim zaštite na “sva prava predviđena zakonom”113. On na taj način uvodi generalnu zabranu diskriminacije. Aplikanti su osporavali ustavne odredbe koje su onemogućile da se kandidiraju na 108 C. Steiner/N. Ademović, Constitution of Bosnia and Herzegovina - Commentary, Konrad-Adenauer-Stiftung e.V., Sarajevo, 2010, s. 639. 109 Član V, stav 1. Ustava Bosne i Hercegovine. 110 Član V, tačka 1.(a) Ustava Bosne i Hercegovine. 111 Sejdić/Finci, tačka 26. 112 Sejdić/Finci, tačka 43. u vezi sa Timishev protiv Rusije, br. 55762/00 i 55974/00, ECHR 2005-XII, tačka 56. 113 Sejdić/Finci, tačka 53. izborima za Predsjedništvo BiH. Prema tome, ova pritužba odnosi se na “pravo predviđeno zakonom”114, što član 1. Protokola br. 12., prema mišljenju Evropskog suda za ljudska prava, čini primjenivim. Jurisprudencija (Suda) naročito jasno precizira da “diskriminacija” označava različito postupanje bez objektivnog i razumnog opravdanja prema licima koja su se našla u sličnom položaju115. Značenje pojma “diskriminacije” u članu 1. Protokola br. 12. treba biti identično tumačenju iz člana 14. Konvencije116. Sud, prema tome, ne vidi razlog da odstupa od utvrđenog tumačenja “diskriminacije”, u primjeni istog pojma prema članu 1. Protokola br. 12. Neizjašnjavanje aplikanata o svojoj pripadnosti nekom od “konstitutivnih naroda” onemogućilo ih je da se kandidiraju na izborima za Predsjedništvo BiH. Za identičan ustavni preduslov već je ustanovljeno da predstavlja diskriminirajuću razliku u tretmanu koji krši član 14. u odnosu na Dom naroda. Slijedi da se ustavne odredbe koje čine aplikante nepodobnim da se kandidiraju na izborima za Predsjedništvo također moraju smatrati diskriminatorskim i kao takve predstavljaju povredu člana 1. Protokola br. 12117, a Sud ne smatra da u tom smislu postoji bilo kakva bitna razlika između Doma naroda i Predsjedništva BiH. 5.2. Modeli mogućeg izvršenja presude u predmetu Sejdić/Finci Cilj izborne reforme Predsjedništva Bosne i Hercegovine, kako bi se provela presuda Sejdić/Finci, nije nužno obezbijediti mandat za “Ostale”, nego osigurati im pravo da se kandidiraju i osvoje mandat, dakle garantirati im pasivno biračko pravo. Modeli će biti podijeljeni u tri grupe: minimalni, optimalni i maksimalni model ustavnih promjena Predsjedništva BiH. Model 1 podrazumijeva minimalno neophodne intervencije u Ustav BiH samo radi provođenja presude Sejdić/Finci, dok druga dva modela zahtijevaju obimnije ustavne reforme koje se tiču pozicije, nadležnosti i broja članova institucije Predsjedništva BiH, što nužno ne proizilazi iz zahtjeva presude Sejdić/Finci o uklanjanju diskriminacije “Ostalih”. Istina, u presudi nisu državi data nikakva 114 U tom smislu vidi: član 1.4, stav 1. i 4.19, stav 6. i 7. Izbornog zakona Bosne i Hercegovine (koji mora biti u skladu sa Ustavom BiH i koji samo razrađuje diskriminatorne odredbe člana V Ustava) (Službeni glasnik BiH broj: 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04,20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08 i 32/10). Izvor: http://www.izbori.ba/documents/ZAKONI/POIZpw110508. pdf (pristupljeno: 11.12.2010). 115 Sejdić/Finci, tačka 55. 116 U tom smislu vidi: Obrazloženje (Explanatory Report) uz Protokol br. 12., tačka 18. Izvor: http://conventions.coe.int/ treaty/en/reports/ html/177.htm (pristupljeno: 12.12.2010). 117 Sejdić/Finci, tačka 56. Predmet Sejdić/Finci je prvi predmet u kojem se Evropski sud za ljudska prava očitovao o povredi Protokola br. 12 u meritumu. 33 uputstva ili smjernice kako da se odstrani ova povreda, no jasno je iz obimne rekonstrukcije činjeničnog i pravnog stanja da su različite opcije moguće i da se očekuje zamjena mehanizama etničkog predstavljanja mehanizmima koji počivaju na građanskom principu118. 5.2.1. Model 1: minimalno neophodne intervencije Minimalno neophodne intervencije u Ustav Bosne i Hercegovine podrazumijevaju uklanjanje diskriminacije “Ostalih” tako što bi im se u postojećem izbornom sistemu za Predsjedništvo BiH osigura pravo da se kandidiraju i budu izabrani za člana Predsjedništva. Prema ovom rješenju članovi Predsjedništva Bosne i Hercegovine birali bi se neposredno u entitetima, dva člana sa teritorije Federacije i jedan član sa teritorije Republike Srpske, a svaki glasač bi glasao za popunjavanje jednog mjesta u Predsjedništvu BiH. Znači, zadržale bi se teritorijalne odredbe koje postoje i u sadašnjem sistemu izbora za Predsjedništvo, a značajnu razliku bi predstavljalo to što bi bile uklonjene etničke odredbe, dakle ne bi se propisivali bilo kakvi etnički kriteriji u pogledu kandidata. Predsjedništvo Bosne i Hercegovine bi se sastojalo od tri člana, ali samo jedan član Predsjedništva bi mogao istovremeno biti pripadnik istog konstitutivnog naroda ili grupe “ostalih”. Prema tome, član Predsjedništva koji je izabran iz Republike Srpske ne bi morao više biti Srbin i takva odredba dala bi pravo svim građanima koji žive u Republici Srpskoj da se kandidiraju za člana Predsjedništva. Isti bi slučaj bio i sa izborima za Predsjedništvo u Federaciji Bosne i Hercegovine. Na taj način bi diskriminacija “Ostalih” de jure bila eliminisana i model bi bio u skladu sa presudom Evropskog suda za ljudska prava. “Ostali” bi dobili pasivno biračko pravo, kao jedno od osnovnih političkih prava građana u savremenim demokracijama. Najvjerovatniji scenario usklađivanja (sa presudom Sejdić/Finci) su ustavni amandmani striktno ograničeni na rješavanje izborne diskriminacije, umjesto obimnijeg paketa ustavnih reformi119. Ovaj model ima i realne šanse da bude usvojen. U prilog tome ide činjenica da su potrebne minimalne ustavne intervencije kako bi se provela presuda Sejdić/Finci, ali i činjenica da je već predlagan u okviru pregovora o ustavnim reformama iz 2006. godine. 5.2.2. Model 2: optimalne intervencije Optimalni model ustavnih promjena predstavlja obimniju reformu institucije Predsjedništva BiH, prema kojoj bi se E. Šarčević (fn. 96), str. 386. M. Milanović, “Sejdic and Finci v. Bosnia and Herzegovina”, American Journal of International Law, Vol. 104, 2010, s.10. 118 119 34 uvela komplikovana procedura posrednih izbora za Predsjedništvo. Dakle, članove Predsjedništva birala bi Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine120, a i nad ležnosti institucije Predsjedništva bile bi smanjene121. Prema prvom rješenju, Bosna i Hercegovina bi, u okviru ovog modela, imala Predsjedništvo koje čine jedan predsjednik i dvojica potpredsjednika. Diskriminacija “Ostalih” bila bi uklonjena tako što bi predstavnici “Ostalih” u Predstavničkom domu122 Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine mogli učestvovati u glasanju za izbor predsjednika i dvojice potpredsjednika. Problematičnu činjenicu predstavlja to što bi Dom naroda, u kojem bi bili zastupljeni samo konstitutivni narodi, imao svoju ulogu u posrednom izboru predsjednika i potpredsjednika, međutim prema Mišljenju Venecijanske komisije123 to bi ipak bilo u skladu sa Evropskom konvencijom i njenim pratećim protokolima. Znači, nekompatibilnosti između postojećih ustavnih rješenja i zahtjeva Evropske konvencije i njenih Protokola riješile bi se garantiranjem prava “Ostalim” da u Predstavničkom domu glasaju za članove Predsjedništva po vlastitom izboru, dakle na posredan način bi se uklonila postojeća diskriminacija “Ostalih”. 120 U tom smislu Aprilski paket ustavnih promjena predlaže da kandidati za članove Predsjedništva BiH mogu biti nominirani od 20% članova Doma naroda ili 10% članova Predstavničkog doma. Kandidati bi bili direktno izabrani članovi Parlamentarne skupštine BiH. Klubovi konstitutivnih naroda u Domu naroda većinom glasova svakog kluba na osnovu nominiranih prijedloga biraju po jednog kandidata što čini listu s tri kandidata. Lista s tri predložena kandidata za predsjednika i dva potpredsjednika BiH upućuje se Predstavničkom domu na potvrđivanje, vidi: Aprilski paket, Amandman III, tačka 2; Butmirski paket ustavnih amandmana predlaže da kandidati za Predsjedništvo BiH mogu biti članovi Predstavničkog doma koji nisu izabrani u Dom naroda i koji imaju pismenu podršku najmanje pet članova Predstavničkog doma. Klubovi konstitutivnih naroda u Domu naroda glasaju o imenovanim kandidatima većinom glasova svakog od klubova, birajući po jednog kandidata iz svakog kluba, a Dom naroda bi listu predloženih kandidata dostavljao Predstavničkom domu na potvrđivanje. Vidi: Butmirski paket, Amandman na član V, tačku 1. Ustava BiH; Džihanović predlaže da Klubovi konstitutivnih naroda i Klub članova Doma naroda iz reda nacionalnih manjina i nacionalno neopredijeljenih građana nominiraju po jednog kandidata na zajedničku listu za izbor predsjednika i trojice potpredsjednika BiH. Zajedničku listu razmatrao bi i potvrđivao Predstavnički dom. Predsjednik i potpredsjednici BiH bili bi izabrani nakon što zajedničku listu odobri Skupština BiH na zajedničkoj sjednici oba doma, većinom glasova izabranih članova oba doma. Vidi: Š. Džihanović, (fn. 10)str. 53-80. 121 Aprilski i Butmirski paket ustavnih promjena predviđa prenos veoma važnih ovlaštenja sa Predsjedništva BiH na Vijeće ministara BiH, a to su: vođenje vanjske politike zemlje, predlaganje godišnjeg budžeta BiH, imenovanje ambasadora, vođenje pregovora za zaključenje međunarodnih ugovora. 122 Aprilski i Butmirski paket ustavnih promjena predviđao je tri garantovana mjesta za „ostale“, od ukupno 87 mjesta u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine BiH. 123 U tom smislu vidi: Mišljenje Venecijanske komisije o nacrtu izmjena Ustava BiH (CDL-AD(2006)019 od 12. 06. 2006), tačka 27. Izvor: http://www.venice.coe.int/docs/2006/CDL-AD%282006 %29019-e.asp?MenuL=ITA (pristupljeno: 2. 12. 2010). Ovim rješenjem promijenio bi se i sistem vlasti. Bosna i Hercegovina bi postala parlamentarna demokratija124, sa znatno smanjenim ovlaštenjima institucije Predsjedništva BiH, što nužno ne proizilazi iz presude Evropskog suda za ljudska prava. Iako ovaj model predstavlja obimnije ustavne intervencije, ipak ima realne šanse da bude usvojen, pošto je već predlagan u okviru Aprilskog i Butmirskog paketa ustavnih promjena. U okviru parametara ovog modela, kao alternativa prvom rješenju, Bosna i Hercegovina bi imala jednog predsjednika i trojicu potpredsjednika125, koji bi se također birali posrednim putem. On iziskuje zasupljenost “Ostalih” u Domu naroda, tako da bi njihov klub u Domu nominirao jednog kandidata za predsjednika. Provedba odluke Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Sejdić/Finci osigurala bi se tako što bi “Ostali” imali zagarantirano mjesto predsjednika, odnosno potpred sjednika, što nije nužno sa aspekta same presude. Na ovaj način bi se u ustavno-pravnom poretku zemlje osigurao demokratski legitimitet izabranih članova Pred sjedništva BiH, kao predstavnika svih građana Bosne i Hercegovine. 5.2.3. Model 3: maksimalne intervencije Maksimalne intervencije u Ustav Bosne i Hercegovine podrazumijevaju ukidanje kolektivnog Predsjedništva i uvođenje institucije jednog predsjednika, kao šefa države. Jednog predsjednika Bosne i Hercegovine, sa smanjenim ovlaštenjima, birali bi svi građani Bosne i Hercegovine. Ovakvo rješenje sadrži najviše demokratskih elemenata i odražava politički pluralizam i napredak u usvajanju demokratskih principa. U prilog takvom zaključku naj prije govori sistem izbora. On podrazumijeva da se predsjednik Bosne i Hercegovine bira na temelju općeg i jednakog biračkog prava tajnim glasanjem na nepo srednim izborima na teritoriji cijele države, prema demokratskom pravilu jedan čovjek-jedan glas, međutim ovakav model ima i najmanje šanse da bude usvojen. Ovim sistemom izbora omogućio bi se bitan napredak Bosne i Hercegovine ka osiguranju efikasnih instrumenata u poštivanju ljudskih prava i osnovnih sloboda. Multietnički sastav se može osigurati na nediskriminacijski način biranjem samo jednog predsjednika, koji bi se birao iz reda konstitutivnih naroda i iz reda ”Ostalih”, i to tako da predsjednik iz jednog naroda ne može biti predsjednik u naredna tri četvorogodišnja mandata126. U prilog tome ide činjenica da bi Predstavnički dom BiH, koji je prethodno izabran od građana države, donosio odluke o glavnim političkim pitanjima. Predstavnički dom bi birao članove Predsjedništva BiH, a Vijeće ministara bi odgovaralo Predstavničkom domu. 125 Vidi: Š. Džihanović (bilj 10), str. 53-80. U tom smislu vidi i „Završni dokument radne grupe Mladih pravnika/ca s prijedlozima novih ustavnih rješenja u Bosni i Hercegovini“. 124 U ovom rješenju dolazi do izražaja klasični demokratski princip običnih i kvalificiranih većina koje se oslanjaju na opšte kvalitete kandidata. Budući da se tako obezbjeđuje ravnopravna konkurencija kandidata iz svih etničkih grupa i izbor na osnovu opšteg biračkog prava, može se zaključiti da model ne doprinosi povredi pasivnog biračkog prava. Prema tome, sistemom izbora jednog predsjednika Bosne i Hercegovine otklonila bi se postojeća diskriminacija “Ostalih” i takav sistem izbora bio bi u skladu sa presudom Sejdić/Finci. Ovaj model pomijera jednoznačno naglasak sa države zasnovane na jednakosti tri konstitutivna naroda, na državu zasnovanu na jednakosti građana127. Svi građani Bosne i Hercegovine, na cijeloj teritoriji države, imali bi jednako aktivno i pasivno biračko pravo, a jednakost glasačkih prava i nediskriminacija su među najznačajnijim vrijednostima jednog ustavnog sistema. 6. Bilans Jasno je da se svrhu otklanjanja diskriminacije “Ostalih” mora pristupiti izmjeni mnogobrojnih odredbi128. Razlozi su nekompatibilnost navedenih odredbi sa zahtijevima Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava ili, jednostavno, nespojivost takvih normi sa zahtjevom da se država organizira prema principu “pravne države”. F. Vehabović, Odnos Ustava Bosne i Hercegovine i Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, ACIPS, Sarajevo, 2006, str. 103. 127 U tom smislu vidi: Mišljenje o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlaštenjima Visokog predstavnika (CDL-AD(2005)004 od 11. marta 2005.), tačka 104. Izvor: http://www.venice.coe.int/ docs/2005/CDL-AD%282005%29004-bos.asp (pristupljeno: 2. 12. 2010). 128 Ustav Bosne i Hercegovine, članovi IV.1; IV.3.b), e), f) i g); V; Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, član 1. Odjeljka B Ustava, potom članovi IV.A.a) 1.1.(1), IV. A.2.6; IV. A. 2.8; IV. B. 1.1; IV.B.1.2. (1) i (2); IV.B.2.4; IV.D. 1; V.2.7 a) i b); VIII.1; Ustav Republike Srpske, članovi V.69; V.69.3; V.3.92. stavovi 5 i 6; Ustav Kantona Sarajevo, članovi IV.A) 18 a); IV.B)26; IV B) 27. stav 2; IV.B) 29a); Ustav Hercegovačko-neretvanskog kantona, članovi V.A.1.30; IV. 18. stav 2; V.A)2.37; Član V.B) 40 i 41 stavovi 1 i 2; VII.85. stav 1; Ustav Tuzlanskog kantona, članovi IV.A.I.19a; IV.A.4.26a; VII.84; Ustav Srednjebosanskog kantona članovi, IV.21; V.A.2a)37; V.B.1.43; V.B.2.49; VII.90; Ustav Zeničko-dobojskog kantona, član V.B.2.49; Ustav Bosansko-podrinjskog kantona Goražde, član IV.B.33 stav 4; Izborni zakon BiH, član 4.19 stavovi 6 i 7; 8.1, stavovi 1 i 2; 9.12 i 9.12a potpoglavlja B; 9.13 i 9.14; 9.16; 12.3; Zakon o fiskalnom vijeću u Bosni i Hercegovini, član 4; Zakon o konkurenciji BiH, član 24. stav 2; Zakon o Vijeću ministara BiH, član 7. stav 2; Zakon o upravi u FBiH, član 121 stav 2 te član 123 stav 3; Poslovnik Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH, član I.4; III.C.30 stav 2; III.E.48. i 49; V.123; Poslovnik Doma naroda PS BiH, članove I.B.4; I.C.7.; I.D.31. stav 2; I.D.39. stav 1; odjeljak X; Poslovnik Predstavničkog doma PFBiH, članovi II.7 stav 2; VII.6.b)117; Poslovnik Doma naroda PFBiH, članovi IV.23; VI.1.34 stav 1; VI.3.42 stav 1; 76; 217; Poslovnik Narodne skupštine RS, član 3.B.5.111; Poslovnik Vijeća naroda RS,VI.10.107 stav 1; Pravila Ustavnog suda BiH, članovi 42. stav 2; 87. te član 88 stav 2. 126 35 Klasičan primjer normi neusklađenih sa pravnodržavnim zahtjevom jesu recimo norme koje određuju načine odlučivanja u određenim institucijama, poput Ustavnog suda ili Konkurencijskog vijeća BiH (čiji članovi imaju status upravnih sudija). Etnicizacija u procesu odlučivanja u takvim slučajevima može imati za posljedicu otvaranje sumnje u nepristrasnost članova i u korektnost samog postupka. Navedimo kao primjer, da ne postoje “nacionalni interesi” koje jedan nezavisan i nepristrasan upravni sudija mora štititi u postupku procjene (dopuštenosti) koncentracije privrednih subjekata na tržištu, u postupku ocjenjivanja eventualne zloupotrebe dominantnog položaja ili postojanja zabranjenog sporazuma ili zajedničkog postupanja privrednih subjekata koji imaju za cilj narušavanje tržišne konkurencije. Ako prihvatimo da su ovakva pitanja neutralna u odnosu na interese konstitutivnih naroda, te ako prihvatimo da nepristrasan subjekt ne može pristupiti ocjenjivanju takvih procesa sa stanovišta destruktivnosti po interese konstitutivnog naroda, onda odredbe o takvom načinu odlučivanja nisu uopće ni potrebne – one su, šta više, destruktivne po normalne demokratske procese u pravnoj državi. Zanimljivo, pravni i političko pitanje u ovom kontekstu jeste i opseg promjena Ustava BiH, donosno njegovih dijelova, također i s obzirom na pristup Evropskoj uniji. To je trenutno teško procijeniti, budući da je Bosna i Hercegovina još uvijek u pred-kandidatskom statusu129. Izvjesno je, međutim, da će se morati izvršiti barem minimalno neophodne intervencije za zadovoljavanje zahtjeva iz predmeta Sejdić/Finci u odnosu na Dom naroda i Predsjedništvo BiH130. Istovremeno je potrebno istaći osnovanu sumnja da će i mnogobrojne odredbe koje omogućuju etnicizaciju biti pravno i politički prihvatljive u postupku daljih evropskih integracija Bosne i Hercegovine. Zbog toga je potrebno iskoristiti šansu stvorenu presudom Evropskog suda u predmetu Sejdić/Finci za otklanjanjem sistematkih i suštinskih nedostataka u cjelokupnom pravnom sistemu Bosne i Hercegovine i njenih entiteta. Za određene aspekte ove problematike vidi: E. Šarčević, „Bosnia and Herzegovina and Controversies of EU Integration Process (Constitutional View)“, Zeitschrift für Öffentliches Recht, Vol. 63, br. 2, str. 237-249. 130 Vidi npr.: Evropska komisija, Izvještaj o napretku Bosne i Herce govine u 2010. godini, SEC (2010) 1331 od 09. 11. 2010, str. 5. 129 Mr. Faris Vehabović* Zašto neće doći do sistematskih ustavnih promjena Sadržaj 1. Ustavne prepreke ....................................................... 2. Zašto je potrebna ustavna reforma? ........................... 2.1.Sistemska ustavna reforma .................................... 2.2. Od Daytona do Bruxellesa ................................ 36 39 40 42 1. Ustavne prepreke Novi Ustav BiH je, sasvim izvjesno, tipičan tranzicioni dokument, bez obzira na njegov status ustava. Stvoren je kao dio mirovnog paketa dogovorenog u Daytonu u novembru 1995. godine i prihvaćenog od strane dva en titeta (Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srp ske) i centralne vlade koja je bila međunarodno priznata kao Vlada Republike Bosne i Hercegovine. Ustav BiH je drugi ustav dogovoren uz međunarodnu pomoć i ohrabrenje u okolnostima neprijateljstava na terenu1. Gotovo sve ovlasti države su prenesene na dva entiteta – FBiH i RS. On takođe efektivno onemogućava centralnu vlast da vrši ono malo, Ustavom BiH, utvrđenih nad * Autor je potpredsjednik Ustavnog suda Federacije BiH i saradnik FCJP 1 Prvi je Ustav Federacije BiH iz marta 1994. godine. 36 3. Dosadašnji pokušaji 3.1. „Aprilski paket” ................................................... 3.2. „Butmirski paket” ................................................ 3.3. Pogledajmo budućnost u prošlosti ....................... 4. Zaključak ................................................................... 43 44 45 52 ležnosti. On u sebi kombinuje “minimalistički” pristup u pogledu državne vlasti i “maksimalistički” pristup u pogledu balansa vlasti. Centralne vlasti imaju samo nekoliko utvrđenih nadležnosti koje se moraju vršiti jedino uz dogovor svih strana, uključujući tu i entitete i konstitutivne narode. Neki od međunarodnih instrumenata za zaštitu ljudskih prava, ponovna uspostava infrastrukture i rješavanje sporova između entiteta su predmet posebnih sporazuma koji ne čine sastavni dio samog Ustava BiH2. Ustav BiH je utvrdio pravni kontinuitet Republike BiH, koja je postala nezavisna od bivše Jugoslavije, pod imenom Bosna i Hercegovina i sa modificiranom pravnom strukturom. Dvije već postojeće jedinice, RS i FBiH, potvrđene su kao entiteti BiH. Bošnjaci, Srbi, Hrvati (ostali) i građani, opisani su u preambuli Ustava Fred L. Morrison: The Constitution of Bosnia-Herzegovina, Consti tutional Commentary. Volume: 13. Issue: 2. Publication Year: 1996, p. 145-157. 2 “Prije svega, očito je da nadležnosti države Bosne i Hercegovine nisu uporedive sa evropskim federal nim državama kao što su Švicarska, Belgija, Austrija, Njemačka ili Rusija. U tim državama zakonodavna vlast je koncentrirana na federalnom nivou, postoji jaka federalna izvršna vlast, finansijski resursi su uglavnom kontrolirani od strane federalnog nivoa, a federalni sudovi osiguravaju poštivanje federalnih zakona. Ništa od ovoga se ne može primijeniti na BiH. Sa ovako slabom državom BiH neće biti u mo gućnosti da napravi progres u pravcu evropskih integracija4.” BiH, kao “konstitutivni narodi”. Ustavom BiH, državi su date izuzetno ograničene nadležnosti, a većinu nadležnosti je prenio na dva entiteta. Na nivou države, uvedeni su takvi mehanizmi odlučivanja da je praktično nemoguće donijeti bilo kakvu odluku protiv volje predstavnika bilo kog konstitutivnog naroda, odnosno entieta. Pored Predstavničog doma, ustanovljen je i Dom naroda, uveden je veto na osnovu vitalnih interesa za sva tri konstitutivna naroda u oba doma, kao i kolektivno Predsjedništvo od tri člana, sa Srbinom iz RS, i Bošnjakom i Hrvatom iz FBiH. Struktura državnih institucija je uslovljena nacionalnom pripadnošću koja je isključivo vezana i za teritorijalnu pripadnost pa je na taj način, u Ustav BiH, instalirana institucionalna diskriminacija. Jedini izuzetak u tom pogledu predstavlja Ustavni sud čije su nadležnosti regulirane članom VI i u kojem je primijenjen jedino teritorijalni princip popune Ustavnog suda. Osim pre ovlađujućeg “nacionalnog” i, kumulativno utvrđenog “teritorijalnog” principa, jasno je da nadležnosti države ne mogu obezbijediti mehanizme za stvaranje samo održivog i prosperitetnog “demokratskog društva”. Po seban problem predstavlja “entitetsko glasanje” i uvo đenje “veta” na osnovu poziva na “vitalni nacionalni interes” što ionako slabašne državne institucije čini nefunkcionalnim i otvorenim za sve vrste opstrukcije efikasnog upravljanja državom. U takvim okolnostima je suvišno pomišljati na državu kao servis građana. Ništa manje nije važna odredba o kontinuitetu pravnih propisa koja, de facto, zadržava propise koji su nastali dok je još trajao rat u BiH i koji su, u pravilu, bili izraz volje samo jednog naroda. Neke odredbe tih propisa su bile primjer diskriminacije građana koji nisu pripadali većinskoj etničkoj grupi na području na kojem su važili. Time je zadržan status quo za duži period. Suprotno navedenome, da bi postala članica EU, BiH mora biti sposobna ispuniti obaveze koje idu uz članstvo. Svaka država koja želi pristupiti EU mora imati stabilne institucije koje garantiraju demokraciju, vladavinu prava, ljudska prava i poštivanje i zaštitu manjina, funkcioniranje tržišne privrede i sposobnost nošenja s tržišnim natje canjem unutar EU te sposobnost preuzimanja obaveza koje proizlaze iz članstva, uključujući poštivanje ciljeva političke, ekonomske i monetarne unije. BiH trenutno, sa ovakvim ustavnim okvirom ne može ispuniti te zahtjeve kao što ne može ispuniti niti svoje obaveze koje proizilaze iz članstva u Vijeću Evrope u pogledu usklađivanja svog zakonodavstva sa Evropskom konvencijom. Decentralizirana vlast BiH se često poredi sa drugim konsocijacijskim državama3 kao što su Švicarska i Bel gija. Međutim, u izvještaju Venecijanske komisije je navedeno: Arend Lijphart, Consociational Democracy, World Politics, Vol. 21, 1969, str. 207-225, i Patterns of Democracy, New Haven-London 1999 (Yale UP). 3 Ova slabost države BiH je posljedica njezinih poslijeratnih temelja. Daytonski sporazum je stvorio minimalan broj centralnih državnih institucija “skrojenih” prvenstveno da naprave balans koji garantuje jednaku zastupljenost sva tri konstitutivna naroda i osiguranju načina zaštite “vitalnih nacionalnih interesa” svakog od njih. S vre menom, učinjen je niz promjena u vladajućim strukturama zemlje te su stvorene nove institucije centralne vlasti uz jačanje već postojećih iako je zadržan princip jednake nacionalne reprezentacije i zaštite vitalnih nacionalnih interesa. No, i pored reformi i uspostave novih institucija na državnom nivou, zadržane su i ekvikalentne institucije na nižim nivoima iako se očekivalo da će one nestati, odnosno da će se raspodijeliti odgovornost za provođenje politike u određenim područjima, između države i en titeta. Ovaj nedostatak jasne raspodjele odgovornosti i nadležnosti sve više otežava funkcioniranje svih nivoa vlasti. Koordinacija između različitih nivoa vlasti je takođe na vrlo niskom nivou. U posljednjim godinama se čak vode rasprave o vraćanju nadležnosti koje su ranije prenesene sa entitetskog na državni nivo. Međutim, i sa do sada prenesenim nadležnostima, državne nadležnosti i institucije su toliko slabe da izvjesno ne mogu osigurati ispunjenje uslova za članstvo u EU. Kao primjer može poslužiti ono što je Evropska komisija istakla u izvještaju o napretku iz 2008. godine u kojem je istaknuto da centralnim državnim institucijama nedostaju bilo kakve nadležnosti na području zapošljavanja i socijalne politike. Posljedica toga je da se radno zakonodavstvo razlikuje po entitetima ali i po kantonima te da gotovo ni na jednom nivou nije u skladu sa propisima EU o zdravlju i sigurnosti na radu. U izvještaju se takođe navodi da, iako je BiH nedavno ratificirala revidiranu Europsku socijalnu povelju, “nije načinila značajan napredak” u pružanju jednakih uslova u pristupu socijalnoj zaštiti, dok “pravo na zdravstveno osigiuranje i druge vrste socijalne zaštite, uključujući naknade za nezaposlene, i dalje ovisi od entiteta i, u određenoj mjeri, od kantona u kojem potencijalni korisnik živi”5. European Commission for Democracy Through Law, Mišljenje o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlastima visokog predstavnika, usvojeno 11-12 mart, 2005. 4 37 U prošlogodišnjem izvodu iz Saopćenja Komisije, Vijeća i Evropskog parlamenta se, između ostalog, ističe6: “BiH je postigla ograničen napredak u rješavanju političkih kriterija. Domaća politička klima se pogoršala, i izazovi funkcioniranje institucija i huš kačka retorika su se nastavile. Provedbe reformi su spore zbog nedostatka konsenzusa i političke volje i složenog institucionalnog okvira. Zajednička vizija u usmjeravanju zemlje u poduzimanju ključnih re formi vezanih za EU ostaju i dalje bitne za daljnji napredak prema Europskoj uniji. Ispunjavanje ciljeva i uvjeta koji su postavljeni za zatvaranje Ureda visokog predstavnika (u daljnjem tekstu: OHR) je vrlo važno7. Europska unija ne bi mogla razmatrati zahtjev za članstvo u EU sve dok OHR-a ne bude zatvoren. Reforma ustavnog okvira u BiH, kako bi se omogućilo institucijama da efikasno funkcioniraju, su neophodne kao preduslov da Ko misija da preporuku o davanje statusa kandidata. U tom smislu, politički lideri države su sudjelovali u zajedničkoj incijativi EU i Sjedinjenih država koji su započeli 8 i 9 oktobra u Sarajevu. To sada treba pretvoriti u konkretne rezultate koji će deblokirati BiH napredak ka EU kroz ustavne promjene, uz obnovljeni domaći konsenzus”8. U pogledu demokratije i vladavine prava, učinjen je mali napredak u pokušaju stvaranja funkcionalnih i djelo tvornih državnih struktura, kao i u pokušajima ustavne reforme, što je ključni prioritet iz Europskog partnerstva. Ustav BiH bio je izmijenjen po prvi put kako bi se regulirao status Brčko Distrikta, što predstavlja veliki pomak i korak naprijed. Sistem upravljanja BiH i dalje uključuje međunarodno prisustvo. Zemlja je postigla određeni napredak ka is punjavanju uvjeta za zatvaranje OHR-a i prelazak na ojačano prisustvo EU. Međutim, proces je zaustavljen zbog nepostojanja dovoljno političke volje za nastavak reformi. Potrebna je hitna akcija za rješavanje otvorenih pitanja i to posebno raspodjele imovine između državnog i drugih nivoa vlasti, pitanje vojne imovine, te na osiguravanje stabilnog i konstruktivnog političkog okruženja u zemlji. Efikasnost funkcioniranje izvršnih i zakonodavnih tijela na državnom nivou je bila nedovoljna. Commission of the European Communities, “Bosnia and Herzegovina 2008 Progress Report,” Brussels, novembar 11, 2008. 6 Commission of the European Communities, “Bosnia and Herzegovina 2009 Progress Report,” Brussels, novembar, 2009 7 To uključuje pet ciljeva: 1) Prihvatljivo i održivo rješavanje pitanja raspodjele imovine između države i drugih nivoa vlasti; 2) Prihvatljivo i održivo rješenje za pitanje imovine odbrambenih struktura; 3) Okončanje implementacije Konačne odluke o Brčko Distriktu; 4) Fiskalna održivost; and 5) Jačanje vladavine prava, kao i dva uslova: 1) potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i 2) stabilna politička situacija. 8 Priopćenje Komisije, Vijeća i Evropskog parlamenta o napretku Bosne i Hercegovine, 2009. godine. 5 38 Rad PS BiH još uvijek ometaju neadekvatni tehnički i ljudski resursi, a saradnja s Vijećem ministara i parla mentima entiteta je još nedovoljna. Broj zakona koje je usvojila PS, a koji se tiču europskih integracija je vrlo mali. Vladine institucije, na svim nivoima, i dalje su pod uticajem unutarnje političke napetosti i fragmentiranih i neusklađenih politika. Vlasti su dokazale da nisu u mo gućnosti brzo imenovati visoke dužnosnike u kratkom vremenskom periodu. Rad Direkcije za europske integra cije je bio onemogućen zbog cjelokupne političke at mosfere i neimenovanje direktora za većinu izvještajnog razdoblja. Obavljene su pripreme za provođenje popisa 2011. godine ali zakon, na državnom nivou, koji je ključan za ovaj proces, nije usvojen. U odnosu na sudski sistem, uočeno je da mu nedostaje kohezija i hijerarhijska uređenost. To sprječava sudove da osiguraju poštivanje državnih zakona. Postoje najmanje četiri sudska sistema: državni, FBiH, RS i Distrikta Brčko, i svaki djeluje neovisno o drugom. U državi postoji 14 ministarstava pravde, svaki s vlastitim sredstvima i zaposlenicima. Iako svaki entitet ima Vr hovni sud, na državnom nivou ne postoji iako bi upravo postojanje Vrhovnog suda na nivou države mogao ub lažiti trenutnu sudsku konfuziju usklađene primjene zakona proizašlih iz vršenja četiri nadležnosti u ovoj oblasti. Institucije vlasti BiH danas nalikuju “etno-federalističke” institucije bivše Jugoslavije, baš kao što i njegov sadašnji ustav nalikuje Ustavu SFRJ iz 1974. godine. Baš kao i Ustav SFRJ, Ustav BiH prepoznaje dvije vrste nacionalnih grupacija — konstitutivne narode i nacionalne manjine uz favorizovanje konstitutivnih naroda. Time se onemo gućava jednaka zastupljenost i zaštita prava nacionalnih manjina. No, budući da je BiH ratificirala niz među narodnih konvencija o ljudskim pravima, ne samo Eu ropske konvencije za zaštitu ljudskih prava, pojedine odredbe Daytonskog Ustava, su u potpunoj suprotnosti sa odredbama instrumenata za zaštitu ljudskih i ma njinskih prava. Odredbe Izbornog zakona BiH, takođe, krše Evropsku konvenciju o ljudskim pravima. Način izbora članova Predsjedništva je suprotan Protokolu 12. uz Evropsku konvenciju, a što je potvrđeno i presudom Evropskog suda za ljudska prava u Strasbourgu u predmetu Finci i Sejdić protiv BiH iz decembra 2009. godine. Odredbe Izbornog zakona ograničavaju pravo na kandidiranje i rezrerviraju to pravo za pripadnike konstitutivnih naroda, a i pripadnici konstitutivnih naroda imaju to pravo tek ukoliko dolaze sa “poželjnog dijela” teritorije9. Slična je situacija i sa načinom izbora članova Doma na roda PS BiH. Umjesto da funkcionira kao neka vrsta gornjeg doma dvodomnom zakonodavnog tijela koje „The Purpose of Constitutional Reform in Bosnia and Herzegovina“; GMF Policy Brief, Douglas Davidson, august, 2009. 9 obično postoji u drugim saveznim državama, glavna funkcija Doma naroda, kako to navodi Venecijanska ko misija “kao dom u kojem se ostvaruje veto na osnovu vitalnog nacionalnog interesa”. Dom naroda od 15 čla nova je uglavnom zauzet odbranom interesa pojedinih konstitutivnih naroda. Stoga se čini bolje, kako to navodi Veneciijanska komisija “premjestiti ostvarivanje veta na osnovu vitalnog interesa u Predstavnički dom i ukinuti Dom naroda”. Nadalje se navodi da, ukoliko i dalje na stavi da egzistira, Dom naroda treba prerasti u savjeto davno tijelo slično tijelima u drugim državama koja imaju sličnu funkciju. Nadalje, Venecijanska komisija smatra da je neophodno precizirati pojam vitalnog na cionalnog interesa, odnosno da to ne bi trebalo da bude pretjerano široka definicija ali da sadrži fokus na zaštiti prava od posebnog značaja za pojedine naroda, uglavnom u područjima kao što su jezik, obrazovanje i kultura. 2. Zašto je potrebna ustavna reforma? Novi model uređenja BiH mora biti prihvatljiv svim gra đanima i konstitutivnim narodima u BiH kako bi je što više osjećali svojom. Bez tog elementa, ona nikada neće funkcionirati. Osnovni element ustrojavanja jednog dru štva i države jeste sistem međusobnih odnosa unutar društva i institucija kako bi država imala efikasne meha nizme da rješava nepomirljive sukobe u društvu. Jasno je iz svega navedenog da cilj ustavne reforme treba biti jačanje državnih institucija i stvaranje reprezentativne demokratske vlade u cilju jasne i efikasne raspodjele odgovornosti između entitetskih i državnih vlasti te do vođenje države u sklad sa svojim međunarodnim oba vezama. Na ovaj način bi došlo do usklađivanja mo gućnosti države da se nosi sa uslovima i zahtjevima pravne stečevine Europske unije i postizanja ciljeva koje su pred sebe postavile vlasti BiH: euro-atlanske inte gracije. Venecijanska komisija navodi da je “sazrelo vrijeme za proces preispitivanja sadašnjih ustavnih aranžmana... Ustavna reforma je neizostavna, jer sadašnji aranžmani nisu efikasni, racionalni i nemaju demokratski sadržaj”. Izvještaj Evropske komisije o napretku u BiH u 2008. godini tvrdi da, “sveukupno gledano, prevladava nacio nalistička retorika i lideri BiH nisu, putem reforme ustavnog okvira, postigli napredak u stvaranju funkcio nalnijih i ekonomski rentabilnijih državnih struktura koje podržavaju proces evropskih integracija. Iako je u okviru sadašnje ustavne strukture postignut napredak, ona sprečava brzo odlučivanje i stoga onemogućava reforme i razvijanje kapaciteta za ostvarivanje brzog napretka ka EU”. Kompleksni sistem odlučivanja na državnom nivou te nedostaci u vertikalnoj i horizontalnoj koordinaciji iz među svih nivoa vlasti u BiH posljedica su sistemski ugrađene zavisnosti o volji političkih elita. Takav sistem nedovoljno motivira političke lidere da učestvuju i vode politiku u državnim institucijama na sadržajan način. Odnosno, institucije države BiH jednostavno nemaju ovlasti i autonomije prisiliti političare da ozbiljno učestvuju u njihovom radu. U takvom institucionalnom okruženju otvaraju se mogućnosti da se sistem potkopava do tačke potpune paralize, čime se onemogućava stva ranje foruma za vođenje politike. Ova situacija je omo gućena institucionalnim dizajnom u kojem državna vlast i parlament mogu biti potpuno paralizirani entitetskim glasanjem, ili nedovoljnom podrškom predstavnika kon stitutivnih naroda, ili mehanizmom vitalnoga nacionalnog interesa. Prema mišljenju Venecijanske komisije, u takvoj situaciji “zaista mora biti uspostavljena ravnoteža između potrebe da se zaštite interesi svih konstitutivnih naroda, s jedne strane, i potrebe za djelotvornom vladom, s druge”. Međutim, u Ustavu BiH ima dosta odredbi koje osiguravaju interese konstitutivnih naroda, između ostalog: veto na osnovu vitalnog interesa u PS, dvodomni sistem i kolektivno Predsjedništvo na etničkom osnovu. Kombinirani efekt ovih odredbi djelotvornu vladu čini izuzetno teškom, ako ne i nemogućom.” Sistem je tako nefunkcionalan i njim je nemoguće upravljati velikim dijelom zbog toga što ne postoje adekvatni mehanizmi koordinacije i zajednička vizija izgradnje države. Iz gradnja države do sada je bila predmet političkog kompromisa, što djelimično objašnjava nastanak kompli ciranog sistema uprave u kojem su nadležnosti formalno prenesene na državu, a u stvarnosti se nalaze u formalnim ili neformalnim krugovima na entitetskom nivou. U većini slučajeva entitetima je dozvoljeno da zadrže svoje nadležnosti i finansijsku kontrolu, dok su se ovlasti države proširile uglavnom na papiru. Ravnoteža snaga se pomjerila tek marginalno u korist države BiH, kojoj i dalje nedostaju osnovni elementi autonomije, autoriteta i kredibiliteta. Najslabije državne institucije su one koje dijele ovlasti s entitetima. Većina ih je zapravo rezultat političkog kom promisa, a izgrađene su na osnovu kompleksnog sistema nejasno podijeljenih odgovornosti koje se nerijetko preklapaju i ovlaštenja koja dozvoljavaju državi, enti tetima i drugim institucijama da koegzistiraju i preklapaju se bez jasne hijerarhije i supremacije države. Međutim, da bi BiH napredovala prema integracijama u EU, od nosno da bi država bila sposobna, u najmanju ruku, uspo staviti standarde i osigurati da te standarde slijede i niži nivoi vlasti, ona mora imati supremaciju i ovlasti za punu provedbu zakona. Iskustvo nam govori da se ova pitanja ne mogu prepustiti neformalnoj saradnji i koordinaciji u BiH. Činjenica je da BiH boluje od mnogih tranzicijskih bo lesti kao i druge zemlje koje su prošle taj proces, i koje su pokazale da se te bolesti mogu tretirati samo dugoročnom i efikasnom integracijom u evropske strukture. 39 2.1. Sistemska ustavna reforma Šta se može podvesti pod pojam sitemska ustavna re forma? Koje elemente treba da obuhvati ustavna reforma kako bi se napravio prodor u pravcu izgradnje demo kratskog društva koje bi zamijenilo trenutno kvazi-kon socijacijsko, etno-demokratsko, asimetrično uređenje? BiH, ako se želi moderna država, treba biti ustrojena kao demokratska država, socijalna i sekularna, sa vladavinom prava (ili pravnom državom) kao jednim od temeljnih principa te da je nosilac političke vlasti građanin, da konstitutivni narodi kao kolektiviteti participiraju u vlasti, da vlast počiva na načelu podjele na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, da je decentralizirana i da je državno uređenje regionalnog tipa itd. Sistemska ustavna reforma podrazumijeva da je temeljno određenje ustavnog sistema BiH, kao moderne demo kratske države, uspostava i dosljedno ostvarivanje in dividualnih i kolektivnih ljudskih prava i sloboda u skla du s evropskim i svjetskim standardima, i to na cijeloj njenoj teritoriji. Budućnost BiH nije u stvaranju nacio nalnih teritorija i „entiteta”, kao nehistorijskih i krajnje vještačkih tvorevina kojima se poništavaju individualna i kolektivna prava ljudi, nego u stvaranju države gra đana, regionalno uređene, u skladu sa stoljetnim tra dicijama i na toj osnovi zajamčenih tzv. personalnih autonomija, odnosno kolektivnih prava naroda na cijeloj teritoriji BiH. „personalnu autonomiju” koja podrazumijeva njihovo jamčenje u ustavu i njihovu zaštitu u institucijama vlasti. Ona se, dakle, trebaju transteritorijalno, neteritorijalno određivati i ostvarivati kao sastavni dio korpusa ljudskih prava i sloboda. Ukoliko bi se prava konstitutivnih naroda tretirala kao suverena prava, onda se ona neminovno moraju teri torijalizirati i jedinstvena državna teritorija etnički po dijeliti (etničke državice) te prava većinske nacionalne grupe u tako podijeljenoj državi nametati drugim nacionalnim grupama. Jer, nema suverene vlasti bez teritorije. Suverena vlast mora imati teritoriju na kojoj provodi svoje odluke. A to je suprotno multietničkom biću BiH. Jedinstvo uz poštivanje različitosti u vidu „personalne autonomije” pripadnika kolektiviteta može biti osnova izgradnje državnosti BiH. Što se tiče određivanja nosilaca suvereniteta države BiH, ustavna reforma treba kombinirati načelo suvereniteta građana s načelom ravnopravnosti i posebnih kolektivnih prava nacija, tako da BiH, kao multietnički izmiješana država, ne može biti organizirana ni kao unitarna ni kao federalna država gdje su federalne jedinice države („na cija-država”), nego kao regionalna država gdje se osigu rava jedinstvo države, ali i autonomnost regija sa svim svojim specifičnostima. Regije kao političko-teritorijalne jedinice i zajednice nisu države iako imaju određene državne prerogative. Jedan od ključeva cijelog državnog i ustavnog uređenja BiH bi trebalo da počiva na građaninu — državljaninu, kojim bi se on/ona doveo u poziciju aktivnog političkog subjekta na prostoru cijele BiH, odnosno dovođenja u stanje u kojem „sva vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih dr žavljana”. Drugim riječima, građanin — državljanin BiH, treba da bude „osnova i izvor” vlasti, da je orga nizirani građanin — pripadnik države kao političke za jednice, nosilac suvereniteta, i da vlast vrši na cijelom prostoru države neposredno i preko svojih predstavnika. Kod unitarnih država, bez obzira na stepen decentralizacije, vršenje funkcija vlasti koncentrirano je u rukama centralnih organa vlasti i oni dijelom tu vlast povjeravaju, delegiraju, odnosno prenose na organe nižih političkoteritorijalnih jedinica, pri čemu se prava naroda tretiraju kao prava nacionalnih manjina. Kod federalnih država podjela vlasti vrši se između organa federalne države i organa federalnih jedinica i njihove nadležnosti utvrđene su ustavom, a jedan od kriterija na osnovu kojih se kon stituiraju federalne jedinice jest i etnički kriterij (nacijadržava) — etničke federacije. Federalne jedinice su države. Vještačkom podjelom jedinstvene teritorije BiH na dva entiteta i njihovim određivanjem kao izborne osnove izvršeno je poništavanje građanina BiH kao osnovnog političkog subjekta na cijeloj teritoriji, čime se lišava one uloge koju građanin danas ima u bilo kojoj demokratskoj državi svijeta, to jest da je on jednako građanin na cijeloj teritoriji svoje države (bez obzira o kakvom obliku dr žavnog uređenja se radi). Građanin je danas „zarobljen” u etno-entitetske granice. Eventualno organiziranje BiH kao regionalne države podrazumijeva, dakle, organiziranje vlasti na tri nivoa: centralni, regionalni i lokalni, pri čemu postoji ustavom utvrđena podjela vlasti (nadležnosti) između centralnih i regionalnih vlasti. Regije kao političko-teritorijalne za jednice treba da imaju Ustavom zajamčenu samostalnost i autonomiju, s elementima državne vlasti. Regionalne zajednice se, dakle, razlikuju i od jedinice lokalne samo uprave i od federalnih jedinica složene federalne države. U takvoj državnoj zajednici bitno je da se prava kon stitutivnih naroda ne tretiraju kao suverena prava koja se teritorijalno određuju. Ona, međutim, treba da se tretiraju kao posebna kolektivna prava, koja nisu prenosiva i ne mogu se nametati drugim nacionalnim grupama, nego ta prava uživa pripadnik određene nacionalne grupe kao Prema tome, organiziranje BiH kao regionalne države bi upravo omogućilo da se očuva političko jedinstvo države i istovremeno osigura izražavanje razlika i specifičnosti regionalnih (autonomnih) jedinica. Mada BiH ima bogatu historijsku tradiciju u regionalizmu, regionalizam treba da izrazi brojne teritorijalne i druge specifičnosti, ali i da 40 taj regionalizam čini političkim uspostavljajući vrlo izra ženu teritorijalnu autonomnost i posebnost u okviru dr žave. Pritom se treba imati u vidu da ravnopravnost na roda, kao načina rješavanja nacionalnog pitanja, ne treba nikako izjednačavati s teritorijalizacijom. Oblik vladavine jedne države određuje se po tome kako je organizirano poglavarstvo države. S obzirom na histo rijske, nacionalne i druge specifičnosti, BiH bi trebalo da bude republika po obliku vladavine. Veliki broj država, osobito u novije doba, ne slučajno, ističe oblik vladavine i u svom imenu. Time se ustvari ističe demokratski karakter vlasti. U njenom imenu, dakle, trebalo bi da bude izražen i oblik vladavine, kao garancija njenog de mokratskog ustroja vlasti. U novijoj historiji BiH je bila organizirana kao republika. Podjela vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, svoj stvenu demokratskim državama, omogućava uzajamnu kontrolu nosilaca zakonodavne, izvršne i sudske vlasti i uspostavu „ravnoteže” vlasti, a time i onemogućavanje zloupotrebe vlasti. Kada je riječ o odnosima između za konodavne, izvršne i sudske vlasti, ti odnosi treba da počivaju na načelu parlamentarne demokratije. Multi etničkom i multikonfesionalnom biću BiH više odgovara „čisti” parlamentarni sistem, umjesto polupredsjedničkog sistema kakav je sada. Parlament BiH bi trebao biti centar odlučivanja i najviši organ vlasti koji donosi zakone i druge odluke, ali i vrši kontrolu izvršne vlasti. To pod razumijeva bitno umanjenje nadležnosti sadašnjeg Pred sjedništva kao izvršnog organa vlasti i izbor Predsjednika (Predsjedništva) indirektnim izborom u Parlamentu BiH. Posrednim izborom Predsjednika ojačala bi se uloga Parlamenta, jer politička moć Predsjednika upravo pro izlazi iz njegovog neposrednog izbora. Ljudska prava i slobode, kako individualna tako i ko lektivna, moraju zauzimati centralno mjesto u budućoj ustavnoj reformi i ona trebaju biti temelj Ustava u cjelini. Evropska konvencija treba da bude centralni dokument koji štiti pojedinačna ljudska prava. Zbog karaktera sa moizvršivosti i direktne primjenjivosti Evropske kon vencije, buduće ustavno ustrojstvo BiH treba da se teme lji na primjeni monističkog pravnog shvaćanja jer se na taj način najbolje može odgovoriti obavezama u inte gracionim procesima10. Svakako da kolektivna prava kako konstitutivnih naroda, tako i pripadnika manjina moraju da budu zaštićena u onoj mjeri u kojoj ne ometaju demokratsko funkcionisnje vlasti u BiH i ne krše prava pojedinaca. Moderan ustav mora, pored ljudskih prava tzv. „prve generacije“ uključiti i prava „druge i treće ge neracije“ kao što su socijalna, ekonomska, politička i druga prava, a koja proizlaze iz Međunarodnog ugovora o građanskim i političkim pravima i Međunarodnog ugovora o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima. Vehabović, Faris (2006). Odnos Ustava Bosne i Hercegovine i Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Sarajevo: ACIPS. 10 S obzirom na ulogu koju treba da ima građanin-držav ljanin BiH, kao nosilac državnog suvereniteta, legitimitet organa BiH ne bi bio upitan. Stoga, Predstavnički dom treba biti biran neposredno na teritoriji cijele BiH. Time građanin-državljanin BiH, postaje politički subjekt, a tako se ujedno otklanja postojeća diskriminacija građana u vezi sa ostvarivanjem pasivnog biračkog prava, jer su im kao pripadnicima konstitutivnih naroda bila uskraćena ta prava. Inače, prema Dejtonskom ustavu građanin je sveden na “etno-entitetskog” građanina. Za razliku od sadašnjeg ustrojstva PS, umjesto sadašnjeg Doma naroda, ukoliko bi BiH bila decentralizovana, regionalna država, regije bi trebale imati znatnu autonomiju, uključujući i pravo da učestvuju u odlučivanju u centralnim vlastima, a zaštita interesa regija bi se ostvarivala u Domu regiju. Zaštita vitalnih nacionalnih interesa bi se, prema takvom modelu, ostvarivala po posebnom mehanizmu, kroz for miranje klubova naroda i Ostalih u Domu Regija (koji bi na taj način imao dvostruku ulogu) uz pravo isticanja veta po osnovu vitalnog nacionalnog interesa koji može ali i ne mora imati „samo“ suspenzivno dejstvo već bi efekat njegovog isticanja imao trajni karakter. Međutim, u takvim okolnostima, lista nacionalnih, odnosno, kolek tivnih prava bi morala biti unaprijed precizno defi nirana. Dobrobiti razvoja društva trebaju uživati svi građani. Stoga je država dužna svojom razvojnom strategijom i mjerama ekonomske i socijalne politike poticati i usmje ravati ekonomski i socijalni razvoj u cilju blagostanja svih građana. Ona će to učiniti u mjeri u kojoj će voditi racionalnu monetarnu, fiskalnu i poreznu politiku, utje cati na razvoj infrastrukture, te osiguravati komunalne i druge interese svih građana BiH. Država mora imati značajnu interventnu ulogu u tržišnim odnosima, potičući pritom pozitivna, a suzbijajući negativna djelovanja tr žišta. Pritom je potrebno uskladiti mjere ekonomske i socijalne politike. Država se mora starati da osigura uvjete za ostvarivanje prava na rad kako bi svi radno sposobni građani živjeli od svoga rada, znanja i stvaralaštva, te da se osigura so cijalna sigurnost i socijalna zaštita građana. Prema tome, socijalna država je država koja svojom socijalnom poli tikom omogućava socijalnu sigurnost i pravednost, eliminira nejednakost, sprečava privilegije i štiti sve ug rožene kategorija stanovništva, uvažavajući načelo soli darnosti i uzajamnosti. Ustavna reforma treba osigurati jedinstvo ekonomskog prostora uz osiguranje pune slobode kretanja osoba, roba, usluga i rada na cijeloj teritoriji BiH, s jedne, i podjelu nadležnosti između države i regionalnih i lokalnih za jednica, s druge strane, čime bi se omogućilo jedinstvo u različitostima, s posebnim svojstvima regionalnih i lokal nih zajednica. Bitne su četiri funkcije države koje zahtijevaju jedinstven ekonomski sistem: (1) uspostava zakonskog okvira tr 41 žišne privrede, (2) vlasnički odnosi i privatizacija, (3) javna infrastruktura, (4) uloga Centralne banke i mo netarna i porezna politika. Država treba, dakle, da ima ekonomske funkcije koje joj omogućavaju da osigura prosperitetan i stabilan razvoj, konkurentnost privrede na svjetskom tržištu i uključivanje u euroatlantske integracije i EU, te rast životnog standarda svih građana. Sistemska ustavna reforma podrazumijeva proširenje nadležnosti države i jačanje položaja institucija BiH čime bi ona dobila konture moderne države. Parlament i Vlada na državnom nivou bi morali na raspolaganju imati sna žna ovlaštenja i instrumente koji im omogućavaju pro vođenje nadležnosti. Konstantna primjedba Vijeća Evrope u odnosu na vla davinu prava se odnosi na nepostojanje Vrhovnog suda BiH. Bez Vrhovnog suda BiH, demokratski princip tro dijelne podjele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku ne može biti dosljedno provedena. Sve dok ne postoji Vrhovni sud, BiH neće postati demokratska država za snovana na vladavini prava. Minimum nadležnosti Vr hovnog suda može biti obavezujuće usklađivanje sudske prakse. Sve drugo može ali ne mora biti nadležnost Vrhovnog suda. Ono što se takođe nameće kao prioritet sa aspekta oču vanja ustavnog poretka BiH, predstavlja i nedostatak hijerarhije pravnih normi u pravnom poretku BiH. Bez prioriteta državnih zakona u odnosu na sve druge i bez obaveze usklađivanja tih zakona sa državnim, cijeli sistem počiva na staklenim nogama i moguće je u svakom momentu opstruirati državne institucije. Svakako da uporedo sa uspostavom hijerarhije u pravne propise, sljedeći logičan korak bi morao predstavljati proširenje nadležnosti Ustavnog suda BiH u odnosu na ocjenu zakonitosti jer bez mehanizma zaštite utvrđenog principa u Ustavu BiH, izvjesno je da bi se iskoristile sve mo gućnosti da se i dalje nastavi sa opstrukcijama rada državnih organa. Konačno, lokalna samouprava kao moderno dostignuće demokratskih država u pogledu organiziranja države bliske građaninu, treba biti bitna odrednica demokratiza cije vlasti i okosnica demokratizacije ukupnih odnosa u društvu. Lokalna samouprava podrazumijeva ustavno pravo lokalnog stanovništva da samostalno odlučuje o tzv. lokalnim poslovima. Centralni i regionalni organi vlasti ne mogu zadirati u samoupravna prava lokalnih zajednica. Lokalna samouprava nije, dakle, samo decentralizacija vlasti, nego je i autonomnost i nezavisnost lokalnih vlasti da građani, u okviru Ustava i zakona, samostalno i od govorno, neposredno i putem svojih demokratski iza branih predstavnika, odlučuju o lokalnim poslovima u skladu sa svojim interesima i potrebama. Uspostavljanje lokalne samouprave kao bitnog političkog i ustavnog prava neminovno dovodi i do 42 novih odnosa između državnih i regionalnih organa i lokalnih vlasti, odnosno ti odnosi se mogu graditi i razvijati isključivo na osnovama ravnopravnosti i saradnje te na osnovu Ustava i zakona. 2. 2. Od Daytona do Bruxellesa (šta je do sada urađeno) BiH se borila da funkcioniše kao održiva demokratska država od dana sticanja neovisnosti 1992. godine. Tri i po godine rata i etničkog čišćenja je uništilo zajedničko nacionalno jedinstvo koje je postojalo neposredno pred sticanje neovisnosti. Republički Ustav, “dopunjen i za mijenjen”11 1995. godine u Daytonu je redefinirao državu i podijelio je po etničkim linijama. Međutim, Daytonski sporazum nikada nije niti smatran kao dugotrajni in strument već više kao privremeno minimalističko rješenje do uspostave pune bezbjedonosne i ustavne stabilnosti. Dokaz za ovakvu tvrdnju je sadržan i u činjenici da, između ostalog, Daytonski sporazum i njegov sastavni dio — Ustav BiH, sadržan u Aneksu 4. budu objavljeni u dnevnim novinama i to na stranom (engleskom) jeziku ali i u očigledno nedovoljno razrađenim aneksima Day tonskog sporazuma12. Na žalost, iako je Daytonskim sporazumom okončan ot voreni rat u BiH, on je nastavljen političkim sredstvima. Kao rezultat takvog ponašanja političkih subjekata u BiH, Daytonski sporazum je prerastao iz privremenog sporazuma, ograničenog trajanja, u doslovno fosilizirani upravljački instrument. Međunarodna zajednica, neodlučna u djelovanju radi bojazni da bi ponovno otvaranje razgovora o Daytonskom sporazumu moglo inicirati nove sukobe, prećutno je prihvatila takvo stanje i usmjerila svoje aktivnosti na održavanje mira izbjegavajući direktno suočavanje sa nacionalističkim opstrukcijama u provedbi sporazuma reformišući samo rubna područja nedostataka Daytonskog sporazma13. Vremenom, ovaj pristup je uspio pročistiti redove političkih partija od opstrukcionista ali i uspostaviti bolju saradnju između međunarodne zajednice i domaćeg stanovništva. Tokom vremena, međunarodna zajednica je u određenoj mjeri uspjela ostvariti neke od izvornih ciljeva Daytonskog sporazuma kroz nametanje zakona potrebnih za stvaranje funkcionalnog modela države. 11 Član 12. stav 1. Ustava BiH, “Ustav će stupiti na snagu po potpisivanju Opšteg okvirnog sporazuma kao ustavni akt, kojim se amandmanski zamjenjuje i stavlja van snage Ustav Republike Bosne i Hercegovine.” 12 “The Status and Future of Governing institutions in Bosnia and Herzegovina and the Role of the International Community and United”; R. Bruce Hitchner, 6. april 2005. 13 The Story Behind the Constitutional and Governmental Reform Process in Bosnia and Herzegovina“; R. Bruce Hitchner VOL. 30:1 Winter 2006, THE FLETCHER FORUM OF WORLD AFFAIRS VOL. 30:1 Winter 2006. Međutim, obzirom na krupne nedostatke Daytonskog sporazuma u stvaranju temelja za uspostavu funkcionalne države, reforme kroz nametanje zakona su imale tek li mitiran učinak posebno radi činjenice da u posljednih nekoliko godina visoki predstavnici potpuno napuštaju praksu nametanja zakona i njihov odnos se sve više svodi na ohrabrivanje domaćih političara da poduzmu neop hodne reformske mjere. U posljednjih nekoliko godina se u BiH pojavilo niz inicijativa za promjene Ustava. To su, prije svih, “Ustav Savezne Republike Bosne i Hercegovine”, predstavljen u listu “Novi pogledi”, “Ustav Bosne i Hercegovine”, “Ustav Republike Bosne i Hercegovine”, prijedlog SDP BiH “Prijedlog izmjena i dogradnje Ustava Bosne i Hercegovine”, jedina inicijativa koja je, od strane zastupnika SDP BiH u PS BiH, upućena u parlamentarnu proceduru kao i Ustav Republike BiH izrađen od strane SDP BiH. Svaka od ovih inicijativa, samom svojom pojavom zaslužuje dužnu pažnju ali se one moraju posmatrati i sa kritičkog aspekta14. Naravno da svaka od ovih inicijativa ima svojih dobrih i loših strana ali to je i razumljivo jer niti jedan pravni tekst, a posebno prijedlog Ustava, ne može zadovoljiti svakog građanina. Čak i sadašnji Ustav BiH, oličen u Annex-u IV ima svojih dobrih strana kao što su član II/2 sa formulacijom da je Evropska konvencija direktno primjenjiva u BiH i da ima prioritet na svakim drugim pravom, pa član III/3.b) koji utvrđuje da su opća načela međunarodnog prava sastavni dio pravnog poretka entiteta i BiH, odredbe koje reguliraju nadležnosti Ustavnog suda u članu VI Ustava kao i još neke druge odredbe. Međutim, posmatran kao cjelina, sadašnji Ustav BiH, kako je ranije navedeno, ne pruža dovoljno prostora za cjelovit društveni napredak. Svaka ustavna inicijativa mora uzeti u obzir i društvene okolnosti u kojima su ona pojavljuje, odnosno procijeniti realne mogućnosti da taj tekst dobije širu društvenu podršku od glavnih političkih aktera (ma koliko ta «scena» posljednjih godina izgleda otužno – oličena u nacionalnim strankama i strankama sa teretom ratno-zločinačko-separatističke istorije). Samim tim što predstavljaju prijedloge za izmjenu postojećeg ustavnog uređenja, sve inicijative svakako moraju biti pozitivno promišljane. Sadržinski i konceptualno, one se razlikuju jer neke polaze od postojećeg stanja, a druge pokušavaju revolucionarno, zaboravljajući realnost, uticati na izmjenu trenutnog stanja. Istovremeno, dijelovi akademske zajednice u BiH15 i Vehabović Faris, Analiza postojeceg teksta Ustava i prijedloga novih tekstova Ustava, Proces ustavnih promjena u BiH, Centar za ljudska prava, Sarajevo, 2006. 15 Za poziciju Srba i Hrvata, Žepić Božo, “Pat pozicija u Bosni i Hercegovini”, Mostar 2005 i Akademija Nauka i Umjetnosti Republike Srpske, Republika Srpska — Deset godina dajtonskog mirovnog sporazuma, Banja Luka 2005. Vidjeti takođe studiju u okviru aktivnosti Konrad-Adenauer-Stiftung, od strane Kasima Trnke, Mate Tadića i Mileta Dmičića, Zehn Jahre Implementierung 14 međunarodna zajednica16 “identifikovali” su Daytonski Ustav kao najveću prepreku koja mora biti prevladana revizijom Ustava čime bi se pomoglo u prevazilaženju problema slabe centralne vlasti države koja teži inte gracijskim procesima. Tokom 2005. godine, otpočeo je politički dijalog koji je trajao godinu dana, uz učešće civilnog društva koji su otvoreno pozivali na reformu ustavnog sistema čime su se vladajućim strukturama stvorili uslovi da se učine ozbiljni iskoraci u zadovoljenju uslova za članstvo u EU i NATO-u. Ishod ovoga dijaloga je priznanje da BiH treba da bude izmještenja izvan političke i ustavne strukture Daytonskog sporazuma u euro-atlanske in stitucije EU-a i NATO-a17. Dana 11. marta 2005, Venecijanska komisija je objavila izvještaj kojim je preporučila da bosanska vlada nastavi proces ustavne reforme. U izvještaju se tvrdi da je BiH, unatoč vladinim reformama pod okriljem Daytonskog sporazuma, još uvijek ustavno preslaba da bi dovoljno napredovala prema europskim integracijama. 3. Dosadašnji pokušaji 3.1. „Aprilski paket“ Prvi izgledniji pokušaj reformiranja Daytonskog Ustava18 desio se 2005. godine u okviru privatne inicijative19 bivšeg zamjenika visokog predstavnika Donalda Haysa20. Pregovori su održani u tri odvojena dijela. Prvi - od aprila do novembra 2005. To je uključivalo pripremne razgovore između predstavnika stranaka bez znanja javnosti. Druga faza — od novembra 2005. do januara 2006. godine – bila je više formalna i javna. Stranački lideri su bili direktno uključeni u ovu fazu razgovora, a američak von Dayton. Der Weg Bosnien und Herzegowinas in die Zukunft. Sarajevo-Banja Luka 2005. 16 Vidjeti posebno mišljenje Venecijanske komisije, CDL-AD (2005) 004, 11 March 2005; Rezoluciju Parlamentarne skupštine Vijeća Evrope 1513 (2006); Markus Bickel, Studien zur Länderbezogenen Konfliktanalyse. Bosnien und Herzegowina, Friedrich-Ebert-Stiftung, November 2005; Otto Luchterhandt, Die Verfassungsdebatte. Zwischenbilanz und Herausforderungen für Bosnien-Herzegowina (neobjavljeni rukopisi). 17 Beyond Dayton: The Balkans and Euro-Atlantic Integration, U.S. Institute of Peace Event, novembar 2005 (Audio & Transcripts). 18 Glavni cilj inicijative je izgradnja funkcionalne države. Prije aprilskog paketa, međunarodna zajednica je podržala važne reformske procese u BiH temeljene na prenosu nadležnosti sa entitetskog na državni nivo. Pored ovih intervencija na državnom nivou, visoki predstavnik je nametnuo amandmane na ustave oba entiteta tokom 2002. godine na način da omogući ista prava za sva tri konstitutivna naroda na cijeloj teritoriji BiH, a na osnovu odluke Ustavnog suda u predmetu broj U5/99 od 1. jula 2000. godine. Vidjeti Venecijansku komisiju, 2005. op. cit. 19 Ovo je zvaničan stav svih političkih partija uključenih u ovaj proces. 20 Prije ove inicijative, nekoliko domaćih političara je pokušalo da otvori debatu o ustavnoj reformi ali je ona propala jer nije imala dovoljnu potporu iz Republike Srpske ali i međunarodne zajednice. 43 ambasada je vodila proces uz potporu američkog State Departmenta. Na kraju, treća faza je nastavljane tokom februara 2006. godine. U toj fazi, bilateralni susreti su se odvijali iza zatvorenih vrata sve dok set ustavnih amandmana nije bio dogovoren sa stranačkim čelnicima u martu 2006. godine. Ove izmjene i dopune su utvrdile novi okvir za izbor Predsjedništva, uz smanjenje njegovih ovlasti; nove nadležnosti su dodijeljene državi, predviđeno je bilo stvaranje dva nova ministarstva i to poljoprivrede i tehnologije, ojačano je Vijeće ministara i povećan broj članova PS u oba parlamentarna doma. Aprilski paket je često prikazivan kao američka inicijativa sa djelimičnim i ograničenim europskom učešćem. Iako je uloga SAD-u više došla do izražaja u posljednje dvije faze, Donald Hays je istaknuo kako su zemlje EU bile uključene od samog početka: ”Europski parlament i Venecijanska komisija već su se odredili o potrebi za ove promjene”21. EU je, prvo, obezbijedila finansijska sred stva za prvu fazu pregovora, drugo, kroz mišljenje Venecijanske komisije o statusu Ustava BiH22 obezbijedila pretpostavke za otpočinjanje pregovora i treće EU je pružila deklarativnu podršku putem javnih izjava kako bi se stekao dojam neizbježnosti ustavnih promjena. Ko načno, Europski parlament je u aprilu 2005. godine us vojio rezoluciju kojom je ukazao na neophodnost stva ranja novog ustavnog okvira BiH kao održivog modela i apelovao na EK: “kako bi podržao političke snage u pronalaženju konsenzusa za reformu političkog okvira kao što je navedeno u Daytonskom sporazumu23”. Bez obzira na ogromnu međunarodnu podršku i veliki politički pritisak, uključujući pritisak od strane SAD i EU, aprilski paket nije dobio potrebnu većinu u Predstavničkom domu PS BiH u aprilu 2006. godine. Nedostajala su dva glasa da se ostvari potrebna dvo trećinska većina za usvajanje aprilskog paketa. Neslaganje oko aprilskog paketa nije bilo isključivo po etničkim linijama nego, prije svega, unutar etničkih zajednica što je dovelo do konačnog kolapsa ustavnih amandmana. Iako su sve najvažnije stranke iz Republike Srpske kao i SDA24, SDP i HDZ BiH iz FBiH, stajali čvrsto iza ap rilskog paketa, SBiH, kao bošnjačka stranka, koja se povukla iz pregovora u posljednjoj fazi i HDZ 1990, kao hrvatska stranka proizašla iz pocijepanog HDZ BiH, su odbacili paket. Pored pomenutih, još nekoliko nezavisnih poslanika se priključilo ovakvom stavu. Dva su osnovna razloga zbog kojih je SBiH odbacio paket: prvo, SBiH je odbio da odobri bilo kakvo “kozmetičko” ustavno rje šenje koje nije predviđalo ukidanje entiteta RS i ukidanje “entitetskog glasanja”. Drugi razlog za odbacivanje ap rilskog paketa je uvjerenje da bi usvajanje aprilskog Intervju, Amb. Donald Hays, Washington DC, juli 2006. Venice Commission 2005. 23 European Parliament, “EP resolution on the state of regional integration in the Western Balkans,” 14. april 2005. 24 Izuzev jednog člana PS BiH iz SDA koji je glasao protiv ustavnih promjena. 21 22 44 značilo ratifikaciju Daytonskog ustava, koji nikada nije usvojen u parlamentu. Tim povodom, jedan zapadni diplomata je primijetio: “vršeći funkciju u parlamentu i bilo kojoj drugoj instituciji uspostavljenoj na osnovu Daytona, SBiH je implicitno ratificirala i prihvatila pravne efekte ustava i struktura stvorenih tim ustavom”. Iako je SBiH trenutno ojačala svoju poziciju, posebno Presudom Međunarodnog suda pravde iz februara 2007. godine kojom je okrivila bosanske Srbe za genocid u Srebrenici u julu 1995. godine, međunarodna zajednica je bila nesklona prema platformi SBiH, baziranoj na državi bez entiteta, jer su smatrali da je nerealna i ne praktična. “Oni jednostavno ne žele vidjeti da je struktura postala čvrsta na svojim temeljima i da se ne može iz brisati nešto što funkcioniše više od desetljeća i to protiv volje naroda”. Rasprave o ustavnoj reformi su takođe dodatno pocijepale hrvatsku zajednicu — vodeća stranka Hrvatskog naroda, HDZ BiH se pocijepao na dva dijela osnivanjem HDZ 1990, i to prije svega, radi neslaganja o ustavnim reformama i centralizaciji moći u ličnosti predsjednika HDZ BiH, Dragana Čovića. Oba HDZ-a koji su uživali podršku Katoličke crkve i članova hrvatske poslovne zajednice, i SBiH su politički profitirali i kapitalizirali propast aprilskog paketa na izborima koji su održani u oktobru 2006. godine koji će biti zapamćeni po izrazito nacionalističkoj retorici. Neuspjeli pokušaj ustavne reforme je bio u fokusu predizbornih kampanja, posebno predsjednika SBiH, Harisa Silajdžića, koji se vratio politici prije aprilskog paketa i iskoristio priliku da preuzme nekadašnju ulogu SDA da predstavlja glasno govornika Bošnjaka ali i Milorada Dodika i SNSD-a u RS-u koji su iskoristili propast aprilskog paketa kroz konfrontaciju sa tvrdim stavovima SBiH i Harisa Si lajdžića. 3.2. Butmirski paket U oktobru 2009. godine, naizgled složni SAD i EU su otpočeli novu seriju razgovora sa domaćim akterima u Butmiru u vezi sa mogućim ustavnim promjenama. Sa stanci su održani u dva navrata sa predstavnicima naj većih političkih partija. Sadržajno, paket ustavnih pro mjena, tzv. “Butmirski paket” je bio neka vrsta reducirane verzije aprilskog paketa. Predstavnici političkih partija, poučeni iskustvima nakon neuspjeha sa aprilskim paketom su se, sa izuzetkom SDA, gotovo pa utrkivali koji će prije odbaciti bilo kakvu mogućnost prihvatanja takvog paketa. Posebno oteža vajuća okolnost je bila i u tome da se tokom razgovora paket “smanjivao” u skladu sa željama Milorada Dodika koji ga, na kraju, ipak nije i prihvatio. Međutim, sama činjenica da se paket prilagođavao željama samo jedne strane, odnosno strane koja je imala najtvrđi stav, odbila je većinu drugih učesnika da iskreno učestvuju u ovim razgovorima. Ono što posebno zabrinjava, nakon Butmira, jest činjenica da, iako se uložilo jako mnogo truda kako bi se predstavilo potpuno jedinstvo u stavovima SAD-a i EU-a, više je nego jasno da su se, već prilikom pripreme zajedničkog stava u Butmiru, proširile postojeće pukotine u zastupanju jedinstvenog stajališta o procesu ustavnih reformi koje su još više došle do izražaja prilikom Butmirskih pregovora. 3.3. Pogledajmo budućnost u prošlosti: Stav političkih partija o ustavnim promjenama Da li je moguće postići dogovor o ključnim ustavnim nedostacima u funkcioniranju BiH i da li će u skorijoj budućnosti doći do sistemskih promjena ustavne strukture BiH u cilju stvaranja efikasne države sposobne za ispunjenje svojih međunarodnih obaveza i sposobne da stvori uslove cjelovitog društvenog napretka u interesu svakog čovjeka? Odogovor na to pitanje se može potražiti i u programima političkih partija koje participiraju u novom sazivu PS BiH. Političke partije koje participiraju u Parlamentarnoj skupštini BiH “konstitucijska greška” u konstituiranju Bosne i Her cegovine po dejtonskom Ustavu BiH, budući da entiteti, umjesto Bosne i Hercegovine, imaju prerogative države, tako da država BiH nema mnoge funkcije i organe koji karakteriziraju državni suverenitet (unutrašnji i vanjski)... Stoga je dejtonski Ustav BiH potrebno radikalno mi jenjati, s jedne strane, radi njegovog usklađivanja s Ev ropskom konvencijom o ljudskim pravima i temeljnim slobodama i, s druge strane, političko-teritorijalnog us troja BiH kao moderne države.” Pored programskih opredjeljenja, SDP BiH je izradio Ustav RBiH kao cjelovit pogled SDP BiH na optimalno ustavno uređenje države. Pored ovoga, na posljednjem, 5. Kongresu SDP BiH je usvojio i posebnu deklaraciju o pogledima ove političke partije na pitanja ustavnog ustrojstva BiH sa posebnim akcentom na građanina kao nosioca suvereniteta i procesa deetnizacije BiH, a samim tim i struktura unutar državnih institucija. 3.3.c. SDA27 SDA je posebno poglavlje svog Programa posvetila pi tanju ustavne reforme. Posebno se ističu sljedeća pitanja koja trebaju biti riješavana ustavnom reformom: Usklađivanje Ustava BiH sa Evropskom konvencijom; 3.3.a. SNSD25 Osnivanje Vrhovnog suda i Tužilaštva BiH; Jednak pristup javnim funkcijama svim građanima bez obzira na nacionalnu, etničku ili vjersku pripadnost; Za SNSD, „mirovni sporazum je minimum političkog dogovora u BiH... koji se stalno nalazi na udaru političkih snaga koje završetkom rata nisu ostvarile svoje ciljeve. Njegova suštinska revizija bi dovela do novih tenzija i sukoba u čitavom regionu. Mirovni sporazum i Ustavni okvir moguće je mijenjati samo konsenzusom i iskrenom voljom entiteta, konstitutivnih naroda i građana u BiH, i samo u pravcu stvaranja efikasnog i nediskriminatorskog sistema, kompatiblinog s evropskim standardima.“ Proširenje nadležnosti koje trebaju omogućiti efikasno funkcioniranje i primjenu zakona na cijelom teritoriju države BiH i izvršavanje međunarodnih obaveza, posebno obaveza i uvjeta za članstvo naše zemlje u EU, NATO i drugim euroatlantskim strukturama; Regionalizacija BiH; Uvođenje podijeljenih nadležnosti između državnog i drugih nivoa vlasti; 3.3.b. SDP26 Svojim programom SDP BiH se zalaže za „Bosnu i Her cegovinu kao modernu demokratsku državu po evropskim standardima u ujedinjenoj Evropi.“ Prema SDP BiH „Sa ustavno-pravnom strukturom Bosne i Hercegovine, koja je utvrđena u dejtonskom Ustavu BiH, neizvodljivo je uspostavljanje jedinstvenog ekonomskog, političkog i pravnog sistema... Budući da uređenju i strukturi, kao i multietničkom biću Bosne i Hercegovine više odgovara parlamentarni nego polupredsjednički sistem, smatramo da Parlament treba biti centar odlučivanja, a funkcija predsjednika (Predsjedništva) bila bi svedena na re prezentativnu ulogu... Stanovište SDP-a BiH je da postoji Dostupan na http://www.snsd.org/dnn/Portals/0/Dokumenti/ politickiProgram.pdf 26 Dostupan na http://www.sdpbihac.ba/download/Dokumenti%20 SDP%20BiH/Program%20SDP%20BiH.pdf 25 Uspostavu funkcionalnijih i efikasnijih institucija kao što su predsjednik BiH, Vlada i premijer BiH, uspostava novih ministarstava na nivou države...; Reduciranje nadležnosti Doma naroda na pitanja koja se odnose na zaštitu vitalnog interesa; Reduciranje entitetskog glasanja. 3.3.d. SDS28 SDS se zalaže za „sprovođenje referendurma na kojem bi građani Srpske odlučili – da li žele ili ne žele da budu Dostupan na http://www.sda.ba/files/file/Platforma%20SDA%20 za%20ustavnu%20reformu.pdf 28 Dostupan na http://www.sdsrs.com/sajt/dokumenti/Program_SDS. pdf 27 45 dio EU. Smatramo da se ovim pitanjem previše i predugo spekulisalo, pogotovo od strane predstavnika zapadnih zemalja, koji su navodno opredjeljenje građana RS ko ristili kao oproban metod uslovljavanja RS oko daljeg njenog razvlašćivanja, pravdajući to potrebom jačanja institucija državne zajednice kako bi ona mogla postati članicom EU. SDS smatra da je neophodno zaista čusti glas naroda o ovom pitanju, jer je nedopustivo da se tim glasom na bilo koji način manipuliše... Naš stav je da je RS mnogo izgubila u procesu pristupanja EU, odnosno da je stušinski podnijela sav teret ove inregracije, samo zarad maglovitih i sumnjivih obećanja. (...) Rаt u BiH okončan je Dejtonskim mirovnim sporazumom uz da vanje dalekosežnih koncesija srpske strane, a Srpska demokratska stranka ga je prihvatila kao dokument mira i rješenja državnog uređenja BiH kao složene države u kojoj su konstitutivna tri naroda, a čine je dva entieta... Rušenje Dejtonskog mirovnog sporazuma značilo bi rušenje BiH, a RS u tom slučaju ne bi bila dovedena u pitanje i nastavila bi život kao samostalna država. Srpska demokratska stranka u potpunosti je protiv stalnih — nesuvislih i opsesivnih — nastojanja da se ustavne nadležnosti Republike Srpske prenesu na nivo zajedničkih organa...“ 3.3.e. HDZ BiH29 „Dosljedno zalaganje HDZ BiH za ustavni i admi nistrativno-teritorijalni preustroj Bosne i Hercegovine i opravdano zahtijevanje da se uđe u dogovorni preustroj Bosne i Hercegovine i osiguranja pune ustavne i stvarne jednakosti sva tri konstitutivna naroda, zbog čega su Hrvati često i sankcionirani, danas je rezultiralo sve glasnijim zahtjevima i drugih političkih stranaka, ali i konkretnim zaključcima i ocjenama relevantnih tijela međunarodne zajednice o dotrajalosti Daytonskih rješe nja i potrebi nužnog preustroja Bosne i Hercegovine te donošenje novog Ustava Bosne i Hercegovine. Rezolucije Europskog parlamenta, Vijeća Europe i UN-a ali i velikog broja istaknutih međunarodnih čimbenika daju nam za pravo ustrajati u nastojanjima da se BiH uredi po mjeri sva tri konstitutivna naroda u BiH. HDZ BiH se zalaže za Bosnu i Hercegovinu kao državnu zajednicu triju potpuno ravnopravnih, suverenih i kon stitutivnih naroda Hrvata, Srba i Bošnjaka organiziranu na tri razine vlasti. Svaka od tri razine trebala bi imati zakonodavnu, sudsku i izvršnu vlast. Srednju razinu vlasti ustrojiti s najmanje tri regije. Sa rajevo kao glavni grad BiH ustrojiti kao Distrikt. Regije, s mogućnošću diskontinuiteta teritorija, utemeljiti na na cionalnom, gospodarskom i kulturnom načelu s isto vjetnim načinom definiranja i ostvarivanja prava naroda, 29 Dostupan na http://www.hdzbih.org/e-dokumenti/hdz-bih.html 46 nacionalnih manjina i građana.“ 3.3.f. HDZ 199030 “Došlo je vrijeme da narodi i građani BiH u demokratskoj proceduri donesu novi ustav BiH... Daytonski ustav koji BiH kao državu tri ravnopravna naroda ustrojava kroz asimetričnu strukturu; s dominacijom Srba u Republici Srpskoj i Bošnjaka u FBiH, ne može osigurati temeljni preduvjet za stabilnost i samoodrživost, a to je puna in stitucionalna i stvarana ravnopravnost tri naroda i svih građana. BiH bi bila složena država od više federalnih jedinica. Načela i kriteriji po kojima bi se jedinice ustrojile kao i njihov broj je središnje mjesto ustavne reforme, a po stizanje konsenzusa oko toga od presudne važnosti. Et nički kriterij jest i mora biti na prvom mjestu, jer je riječ o multietničkoj državi. Jasno da se i ostali kriteriji moraju respektirati.” 3.3.g. NSRZB31 „Država stalno mora kritički provjeravati svoj oblik organizacije, redovno ga poboljšavati i modernizovati te stalno preispitivati svoje zadaće. Tamo gdje se javni za daci mogu jednako dobro ili bolje ispuniti od strane privatnih ili slobodnih nosioca usluga, država ih treba prepustiti istima. To posebno vrijedi za privredne dje latnosti države. To treba da bude država naše realnosti koju cemo cijeniti i poštovati, a koja ce nam stvoriti okvire da možemo raditi i da od toga rada i pravilne raspodjele imamo svi snošljiv život. 3.3.h. SBiH32 Ciljevi SBiH, prema programskom određenju, u po gledu reforme ustava su: “Usklađivanje Ustava BiH sa Evropskom konvencijom; Otklanjanje mehanizama blokade — entitetsko glasanje ukinuti ili temeljito reformisati; Teritorijalna reorga nizacija države u skladu sa ekonomskim, geografskim, cestovnim i sl. Kriterijima (decentralizovana BiH sa najmanje 5 regija); Zaštita BH državljanstva svim gra đanima u dijaspori; Reforma policije u skladu sa Tri principa Evropske komisije; Eliminacija odredbi koje zabranjuju smanjenje plata i nakada državnih duž nosnika tokom trajanja mandata.” Pored ovoga, SBiH se zalaže za „Model decentralizo Dostupan na http://www.hdz1990.org/category/hdz1990/ noviustav/ 31 Dostupan na http://www.zaboljitak.ba/wp-content/uploads /2010/09/NSRZB_Izborni_program_2010-2014_Bosanski.pdf 32 Dostupan na http://www.zabih.ba/images/program%20stranke%20 za%20bosnu%20i%20hercegovinu%20u%20periodu%202011.%20 -%202015.%20godine.ppt#281,25,P-1 REFORMA USTAVA 30 vane BiH sa najmanje pet regija u kojoj etnički faktor nije primarni princip decentralizacije...; Ustavna refor ma mora biti bazirana na stanovištu onog što je potrebno BiH, a ne onog što je “moguće”; ... jedinstven ekonomski prostor u BiH.“ 3.3.i. DNS33 U svom programu DNS je opredijeljen za izgradnju stabilne pravne demokratske i prosperitetne Republike Srpske i Bosne i Hercegovine, organizovane i uređene na najvišim standardima razvijene demokratije u Evropi i svijetu. Pored ovoga, DNS se obavezuje da će usmjeriti svoje djelovanje da se do tog cilja dođe definisanjem Bosne i Hercegovine kao decentralizovane države ustanovljene Daytonskim sporazumom. 3.3.j. PDP34 PDP, u svom programu, podržava Daytonski sporazum i smatra ga najrealnijom opcijom i osnovnom za normalno funkcionisanje BiH. “Ovim dokumentom afirmisana je državotvornost srpskog naroda u BiH i verifikovano traj no postojanje Republike Srpske kao najsnažnije garancije njegovog opstanka. Zato se PDP zalaže, i ubuduće će se zalagati, za BiH kao decentralizovanu državu sastavljenu od dva ravnopravna državotvorna entiteta, od kojih je jedan RS Srpska — teritorijalno i pravno-institucionalno nesporna — sa zagarantovanim nacionalnim pravima konstitutivnih naroda i nacionalnih manjina koji u njoj žive, i zaštitom ljudskih prava i građanskih sloboda, u skladu sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, koju je i BiH potpisala. Osnovni problem BiH nije njen Ustav, već nedostatak povjerenja između naroda unutar BiH, odnosno pojedinih njihovih političkih predstavnika. Entitetsko glasanje u Pred stavničkom domu PS BiH, kao značajan institut parla mentarne procedure, je u funkciji zaštite principa ravno pravnosti entiteta, dok je ravnopravnost konstitutivnih naroda zagarantovana primjenom adekvatnih mehanizama zaštite vitalnih nacionalnih interesa u procesu odlučivanja u Domu naroda PS BiH. Stoga PDP misli da nema po trebe za bilo kakvom promjenom ovih principa i energično odbija ovu mogućnost.” PDP “Bosnu i Hercegovinu doživljava i dugoročno vidi kao izrazito decentralizovanu državu, sui generis federalno/konfederalnog tipa, sastavljenu od dva ravno pravna entiteta ... između kojih u budućnosti treba da vlada odnos kompeticije u sferi ekonomije, razvoja, stvaralaštva i sl. — i u kojoj su zagarantovana kolektivna nacionalna prava srpskog, bošnjačkog i hrvatskog naroda i pradnika nacionalnih manjina, te individualna prava i slobode građana, prema najvišim međunarodnim stan dardima.” Dostupan na http://www.dnsrs.org/sr_lat/o-nama/program-dns.html Dostupan na http://www.pdpinfo.net/sadrzaj.php?id=141 33 34 3.3.k. SBB BiH35 SBB BiH se svojim programom zalaže za “dosljednu reformu ustavno-pravnog sistema Bosne i Hercegovine putem konzistentne i koherentne primjene građanskog koncepta, nasuprot etničkom konceptu, izraženu kroz historijsku odluku Suda za ljudska prava u Straz buru...36” SBB BiH se nadalje obavezuje da će “se zalagati da se političkim kompromisom i pregovaranjem, isključivo u Bosni i Hercegovini, u zakonskoj parlamentarnoj pro ceduri, bez utjecanja izvana, donese Ustav BiH koji će svim građanima garantirati jednakost u ostvarivanju prava. Ustavna reforma je osnovni preduslov da bi BiH mogla postati funkcionalna demokratska država, odnosno da bi se izgradile efikasne institucije koje će u demokratskoj i decentralizoranoj zemlji biti servis svih građana BiH i koje će biti sposobne da ostvaruju svoje zadaće u pro cesima euroatlantskih integracija.” Pored usklađivanja Ustava BiH sa presudom Evropskog suda za ljudska prava, SBB BiH smatra da “Budućim ustavnim uređenjem BiH treba da ima jednog predsjednika i tri potpredsjednika; Ovlasti Vijeća ministara treba da budu proširene i uspostavljene u kapacitetu vlade; Us postavljanje Ustavnog suda Bosne i Hercegovine sa 10 sudija, koji su svi državljani Bosne i Hercegovine; Us postavljanje Vrhovnog suda Bosne i Hercegovine; SBB BIH će se zalagati da državni nivo vlasti dobije dovoljan broj ovlasti i odgovornosti kako bi BiH bila u stanju ući u ugovorni odnos s Evropskom unijom i osigurati da se preuzete obaveze provedu.” 3.3.l. DNZ BiH37 DNZ BiH smatra da izostanak „dogovora vladajućih političkih opcija u Bosni i Hercegovini, zapanjujućom stopom nezaposlenosti, eskalacijom siromaštva, odlaskom mladih i stručnih ljudi iz zemlje, geometrijskim rastom korupcije i organiziranog kriminala, greškama i sporošću reformi i implementacije Dejtonskog mirovnog sporazuma, kontinuiranim zaostajanjem u razvoju u odnosu na razvijeni svijet, izolacijom i općom nesigurnošću građana, a s ciljem da gradimo BiH po mjeri čovjeka i za bolji život svakog njenog građanina, bez obzira na nacionalnu, vjersku, političku, teritorijalnu, polnu, dobnu i svaku drugu pripadnost, te s opredjeljenjem da se ubrzaju reforme i priključivanje BiH euroatlantskim integracijama, DNZ BiH… se zalaže za strogu podjelu vlasti i djelovanja zakonodavne, izvršne i sudske vlasti, a 35 Dostupan na http://www.sbbbh.ba/images/stories/dokumenti/ PROGRAMSKA%20DEKLARACIJA%20.pdf 36 Sejdić and Finci v. Bosnia and Hercegovina, Application nos. 27996/06 and 34836/06 37 Dostupan na http://dnzbih.ba/nacela.html 47 odvajanje države od autonomnog civilnog društva smatra jednim od temeljnih pretpostavki za uspostavu demo kracije u savremenoj državi. DNZ BiH se zalaže da unutrašnje ustrojstvo države BiH bude rezultat kon senzusa njenih konstitutivnih naroda na principima ra cionalne i efikasne države kompatibilne sa evropskom porodicom država koja je uređena na principima Za jednice regija. DNZ BiH je smatra da je sadašnje unu trašnje ustrojstvo države BiH neefikasno, neracionalno i nepodnošljivo skupo, a nemogućnost postizanja kon senzusa za preustroj, rezultat je međusobnog nepovjerenja aktuelnih političkih predstavnika tri konstitutivna naroda u BiH.” 3.3.m. Bilans partijskih programa U programima političkih partija, uočava se, već na prvi pogled nekoliko značajnih karakteristika: Političke partije iz Republike Srpske (SNSD, SDS, DNS, PDP) se zalažu za status quo u pogledu nadležnosti, teritorijalnog uređenja, zaštite i pozicije srpskog naroda, pozicije Republike Srpske, odnosno za očuvanje rješenja iz Daytonskog sporazuma (iako je upitno da li je Daytonski sporazum u cjelosti proveden, odnosno da li su neke od partija iz Republike Srpske i bile oni politički faktori koji su vršili opstrukciju njegovog provođenja); Političke partije sa hrvatskim predznakom (HDZ BiH, HDZ 1990, HSP38) se prvenstveno zalažu za ravnopravnost hrvatskog naroda i teritorijalni preustroj Bosne i Hercegovine na način da se zagovara federalizacija BiH sa najmanje jednom federalnom jedinicom koja bi imala većinsko hrvatsko stanovništvo uz garancije da će na državnom nivou imati mehanizme blokiranja odluka za koje se procijeni da su protivne interesima hrvatskog naroda, kako je navedeno u Kreševskoj deklaraciji čiji su potpisnici sve navedene političke partije sa hrvatskim predznakom uz NSRZB; Treću grupu čine političke partije SDA, SBiH, SBB, koje se zalažu za sistemske ustavne promjene koje omo gućavaju ubrzane euro-atlantske integracije, sa akcentom na etničku ravnopravnost konstitutivnih naroda i Os talih; Četvrtu grupu čine političke partije SDP BiH, NSRZB, DNZ BiH koje se takođe zalažu za sistemske ustavne promjene uz proširenje nadležnosti države kako bi se omogućili integracioni procesi sa akcentom na funkcionalnost institucija i deetnizaciji političkog djelo Program HSP BiH, koji je na izborima 2010. godine postao parlamentarna stranka u državnom parlamentu, nije dostupan na zvaničnom web portalu ove stranke, međutim obzirom da je i HSP BiH potpisnica Kreševske deklaracije, može se zaključiti, iako programski stavovi u pogledu ustavne reforme nisu dostupni, da i HSP BiH, podržava ove stavove sa određenim odstupanjima u pogledu obuhvata teritorijalne reorganizacije. 38 48 vanja uz favorizovanje građanskog društva uz poštivanje kolektivnih prava39. Na osnovu iznesenih izvoda iz programa političkih partija koji se odnose na njihov pogled u budućnost (iako bi u nekim slučajevima bilo opravdano reći: u prošlost), a koje će participirati u PS Bosne i Hercegovine, sasvim je jasno da se radi o dijametralno suprotnim pozicijama. I pored suprotnih stavova, evidentno je da postoji neko liko pitanja o kojima postoji saglasnost svih političkih partija, a ta saglasnost se odnosi na poštivanje ljudskih prava40, ukidanje diskriminacije iz Ustava BiH I jed nakopravnosti naroda i građana. Ipak, neophodno je napraviti pregled i analizu javno iznesenih stavova o potrebi sistemske ustavne reforme kako bi se, i pored programski utvrđenih dijametralno suprotnih stavova o pitanju ustavne reforme, mogao izvući odgovarajući zaključak o spremnosti na reformu i obimu ustavne reforme. 3.3.n Javni istupi međunarodne zajednice o ustavnim promjenama 20. juni 2007. U „Nezavisnim novinama“ na str. 2 objavljen je članak pod naslovom „Ugrožavanje Dejtona neće biti tolerisano“ u kome se navode zaključci sa sastanka UO PIC-a. Kako se navodi u članku „Upravni odbor izražava svoje razočarenje činjenicom da nije došlo do postizanja napretka u vezi sa ustavnom reformom, i naglašava da političke stranke nisu uspjele postići dogovor o načinu na koji bi se moglo rješavati pitanje prvog paketa ustavnih amandmana, kao i da vladajuće stranke nisu uspjele predložiti bilo kakvu usaglašenu alternativu. Upravni odbor još jednom poziva stranačke lidere da što hitnije pokrenu ovaj proces i poduzmu konkretne korake u cilju rješavanja pitanja prvog paketa amandmana dogovorenih u martu 2006. godine.” 30. juni 2007. U „Dnevnom avazu“ na str. 8 objavljen je intervju sa visokim predstavnikom u BiH, Miroslavom Lajčakom, pod naslovom „Neću trpjeti opstrukcije“ u kome novi Visoki predstavnik iznosi svoj stav prema BiH i reformskim procesima. Kako se navodi u intervjuu, Lajčak o ustavnim promjenam kaže: „Promjene Ustava su veoma bitne. Njima se pokazuje da aktuelni Ustav BiH ne može odgovoriti zahtjevima koji stoje pred vašom zemljom. Ne bi bilo dobro rješenja nametati izvana. Možemo ići onoliko daleko koliko su vaši političari spremni. A Ustav se mora mijenjati. Ne Odstupanje od ove grupe političkih partija je napravio NSRZB potpisivanjem Kreševske deklaracije. 40 Međutim, vjerovatno je da bi i ta saglasnost postala upitna kada bi se došlo do sadržaja i obima ustavnih promjena potrebnih za ispunjenje tog cilja. 39 želim špekulirati na koji način, da li će biti usvojen cijeli ili izmijenjeni aprilski paket ili će se sve provoditi ispočetka, od nečeg drugog. Aprilski paket je tu, rezultat je nekog dogovora i ja kanim pitati vaše politicare šta oni misle. Prošlo je neko vrijeme, gdje oni vide izlaz sada. Tražit ću spremnost za neki kompromis i vidjeti koliko volje za to ima.“...“ Za mene nije bitno trenutno na koji način ce se raditi. Hoće li biti formirana komisija pri Parlamentu, izvan njega, hoce li ona biti ekspertska, is ključivo od domaćih ljudi ili će u njoj sjediti i stranci ... To je tehničko pitanje.“ 20. august 2007. U „Oslobođenju“ na str. 2 objavljen je intervju sa specijalnim predstavnikom generalnog sekretara Vijeća Evrope (CoE) u BiH, Timom Kartrajtom. Kako se navodi u članku Kartrajt kaže: „CoE je posebno zabrinut zbog jednog važnog pitanja, koje baš i nije jedna od postprijemnih obaveza BiH, a to je pitanje ustavne reforme. Želio bih jasno reći da CoE neće određivati ili govoriti šta treba uraditi o ovom pitanju. CoE ima određeni broj standarda, a način na koji se ti standardi ispunjavaju je mnogobrojan toliko koliko imamo zemalja članica CoE. Ne postoji, dakle, određeni model za us tavnu strukturu. Mi vjerujemo da je ovo suvereno pitanje država članica. Ustavna reforma je prva i najvažnija odgovornost izabranih zvaničnika, predstavnika civilnog društva i ostalih interesnih grupa građana. Mi ćemo nastaviti pružati savjete i pratiti da bilo koji prijedlog koji izađe u javnost bude u skladu sa standardima CoE na koje je pristala BiH.“ 18. juli 2007. U „Oslobođenju“ na str. 6 objavljen je intervju sa američkim ambasadorom u BiH, Daglasom Meklhejnijem, pod naslovom „Ako neće Dodik, odluke će donijeti dru gi“. Kako se navodi u intervjuu, Meklhejni je o ustavnim promjenama rekao „“Naš je cilj stvoriti ustroj vlasti koji bi bio nešto efikasniji od današnjeg. A na državnoj razini su oformljene razne stvari koje nisu ni bile pređvidene dejtonskim Ustavom. Možemo govoriti o federalizaciji ili centralizaciji, ali što god to bilo, mora biti učinkovito i da se o tome postigne konsenzus. Najviše me muči što se entitet najčešće identificira kao etnička skupina. Za nima nas zaštita prava pojedinca, i mislim da entiteti, dok god postoje, moraju predstavljati svakoga. Mene je uvi jek zanimalo da imamo stabilnu državnu razinu, sa snaž nim općinama. A tek onda bih sve upitao što žele s nekim srednjim razinama vlasti. Ali o tome ovdje ne postoji konsenzus” 12. septembar 2007. U „Nezavisnim novinama“ na str. 9 objavljen je članak pod naslovom „Ustavnim promjenama do države s manje nivoa vlasti“ u kome se navode izjave odlazećeg ame ričkog ambasadora Daglasa Meklhejnija o Ustavu BiH i njegovim promjenama. Kako se navodi u članku, Mekl hejni je rekao da „“Dejtonski ustav treba promijeniti. Kada sam prvi put pročitao ovaj ustav, bio sam zapanjen koliko je komplikovan i koliko prepreka morate preći ako želite promijeniti ili usvojiti neki zakon na državnom nivou. Ustav mora biti promijenjen s ciljem stvaranja efikasnije države, koja će imati manje nivoa vlasti”, istakao je Meklheni“ ... “Svjesni smo da u BiH ima previše nivoa vlasti, čije se nadležnosti preklapaju i nisu precizno definisane. Građani ne znaju šta su nadležnosti entiteta i kantona. Dakle, ustavna reforma mora težiti ka izgradnji države koja će biti na usluzi građanima”, poručio je Meklheni“. U „Dnevnom avazu“ na str. 5 objavljen je članak pod naslovom „Od trećeg entiteta nema ništa“ u kojem se navodi kako je ambasador Velike Britanije, Metju Raj kroft, poručio na sastanku sa predstavnicima vlasti RS „da od stvaranja trećeg entiteta ili eventualnog otcjepljenja RS iz BiH nema ništa. Ove opcije, kao i ona o ukidanju RS, ekstremne su. Svima je jasno da do promjene us tavnog uređenja može doći samo dvotrećinskom većinom glasova u Državnom parlamentu, a za sada realno nema šanse da se izglasa nijedna od njih, naglasio je Rajkroft nakon susreta s Milanom Jelićem, predsjednikom RS.“ 6. decembar 2007. U „Dnevnom avazu“ na str. 3 objavljen je članak pod naslovom „SAD ostaju u BiH“ u kojem se navodi kako je Danijel Frid (Daniel Fried), pomoćnik državnog sekretara Sjedinjenih Američkih Država za evropska i evroazijska pitanja, izjavio da „Lideri BiH trebaju sami postići dogovor o ustavnim promjenama. To je mnogo bolje nego da to mi izvana namećemo. BiH je uređena tako da imate državu i u njoj dva entiteta. Sada treba vidjeti kako to može funkcionirati što bolje. Volio bih da stvari idu tako da imamo više malih reformi koje poboljšavaju postojeće uređenje nego velike priče o ovome ili onome koje se neće ostvariti. Podjela BiH na tri entiteta ne bi funkcionirala. Svako ima neke ekstremne zahtjeve i beskorisno je stalno pričati o tome. Umjesto toga, bolje je nadograditi sadašnje aranžmane. Kada BiH uđe u EU, razlike među ljudima koje sada vidimo bit će mnogo manje.“ 3.3.o. Javni istupi političkih partija o ustavnim promjenama41 21. juni 2007. U „Oslobođenju“ na str. 4 objavljen je članak pod naslo vom „Ivanić: RS nikada neće pristati na samoukidanje“ u 41 U okviru javnih istupa međunarodnih zvaničnika i predstavnika političkih partija, nisu uključeni istupi tokom 2010. godine jer sa približavanjem općih izbora 2010. godine, retorika političkih predstavnika često ne predstavlja istinske stavove, zasnovane na programu i opredjeljenjima, već su najčešće sračunati na dobijanje većeg broja glasova. 49 kome se navodi izjava Mladena Ivanića, lidera PDP-a, nakon završetka zajedanja UO PIC-a. Kako se navodi u članku Ivanić je mišljenja da “Ključ problema leži i počeo je da se javlja u trenutku kad je odbijen aprilski paket ustavnih amandmana, a najveću odgovornost za to snosi Stranka za BiH, kao i opšti politički ambijent u FBiH”, rekao je Ivanić. On je ponovio da RS nikada neće pristati na samoukidanje, kao ni na ukidanje entitetskog glasanja u PS BiH.” U „Dnevnom avazu“ na str. 4 objavljen je članak pod naslovom „Hrvatima je neprihvatljiva dvoentitetska po djela BiH“ u kome se navodi „Predsjednik HDZBiH Dragan Čović na sastanku sa zamjenicom pomoćnika državnog sekretara SAD Rozmari di Karlo (Rosemary Di Carlo), održanom u Sarajevu, istakao je da se bez legalnih i legitimnih predstavnika hrvatskog naroda ne može voditi rasprava o donošenju novog ustava BiH te da je hrvatskom narodu neprihvatljiva sadašnja dvo entitetska podjela BiH. Čović je kazao kako se HDZBiH dosljedno zauzima za ustavni i administrativno-teri torijalni preustroj BiH i opravdano zahtijevanje da se uđe u proces dogovornog preustroja BiH i osiguranja pune ustavne i stvarne jednakosti sva tri konstitutivna naroda, prenosi Fena. HDZ BiH zalaže se da BiH bude demo kratska, decentralizirana i država socijalne pravde, jed nakih i standardiziranih kolektivnih prava naroda i pojedinacnih prava građana te za funkcionalnu državu jasno definiranih ovlasti, međusobnih odnosa i odgovor nosti različitih razina vlasti, navedeno je u saopćenju.” U „Dnevnom avazu“ na str. 4 objavljen je članak pod naslovom „O detaljima reforme Ustava treba odlučivati komisija“ u kome se navode prijedlozi Harisa Silajdžića, lidera SBiH, u vezi sa dokumentom o ustavnim reformama koji je pripremio OHR. Kako se navodi u članku „Silajdžić je predložio da u dokumentu bude promijenjen i dio u kojem se navodi da se lideri stranaka obavezuju da će „BiH ostati nedjeljiva, demokratska i socijalna država zasnovana na vladavini prava“. Lider SBiH smatra da riječ „socijalna“ treba promijeniti u građanska država. U dijelu gdje stoji da je potrebno ostvariti punu i efikasnu zaštitu ljudskih prava, Silajdžić je dodao „uključujući i pravo svih izbjeglih i raseljenih lica da se slobodno vrate u mjesta iz kojih potječu“. U „Oslobođenju“ na str. 5 objavljen je članak pod naslovom „O pravu glasa Hrvata odlučuju susjedi“ u kome se navodi kako je na sastanku lidera SDP BiH i Hrvatske između ostalog Zlatko Lagumdžija „precizirao da se ovom prilikom razgovaralo i o ustavnoj reformi u BiH, naglasivši kako SDPBiH zastupa stav da je BiH država sva tri naroda s jednakim pravima na cijelom teritoriju BiH i da ustavne reforme trebaju osigurati da bh. građani imaju ista prava bez obzira u kom dijelu države žive.“ 50 22. juni 2007. U „Oslobođenju“ na str. 4 objavljen je članak pod naslovom „Reforme treba rješavati u paketu“ u kome se navodi stav SDA po pitanju reformi u BiH i prijedlozi za njihovo rješavanje. Kako se navodi u članku „što se tiče reforme Ustava, cilj SDA je, kao prvo, ograničiti entitetsko glasanje u Zastupničkom domu Parlamenta BiH samo na pitanja koja se tiču prijenosa nadležnosti sa entiteta na državu i podijeljenih nadležnosti. Za sva druga pitanja Zastupnički dom odlučivao bi kao svaki drugi dom građana. Nadalje, potrebno je otkloniti opasnost da, ako se ni nakon trećeg kruga glasanja ne izabere predsjednik i potpredsjednici, BiH ostane bez temeljnih institucija Parlamenta, predsjednika ili Predsjedništva i Vlade. Ova opasnost bi se otklonila tako što bi izabrani poslanici do izbora novoga saziva obnašali funkciju, a Predsjedništvo i Vlada iz prethodnog saziva nastavili sa radom do izbora novih. Također, amandman o Pred sjedništvu ostao bi na snazi do 1. listopada 2010.” 25. juni 2007. U „Nezavisnim novinama“ na str. 9 objavljen je intervju sa Mladenom Ivanićem, liderom PDP-a, pod naslovom „Lajčak ne može smiriti tenzije u BiH“ u kome se navodi i mišljenje Ivanića o ustavnim promjenama u BiH. Kako se navodi u članku, Ivanić kaže „Kako će teći dalji proces ustavnih promjena ne zavisi od političara iz RS, niti visokog predstavnika, već opet od političara iz Sarajeva. Ako su oni opredijeljeni za aprilski paket za nas to neće biti problem i ako su opredijeljeni za početak novih pregovora opet nije problem. Mi smo spremi na pregovore i ništa od nas ne zavisi. Za nas je najprihvatljivije rješenje usvajanje aprilskog paketa amandmana i najbolje rješenje da se započne s reformom Ustava, ali možemo razgovarati i na drugim osnovama. Ali, RS nikada neće pristati na samoukidanje, kao ni na ukidanje entitetskog glasanja u PS BiH, mehanizma koji se nakon svih diskusija, pokazao kao izuzetno važan i presudan za normalan razvoj BiH, sa stanovišta RS. Neka oni već jednom kažu šta hoće i mi ćemo se tome prilagoditi. Ustavne promjene mogu biti samo one koje međusobno budu usaglašene u BiH.” 27. juni 2007. U „Oslobođenju“ na str. 9 objavljen je članak pod naslovom „Ustavne promjene mogu rezultirati samo dogovorom političkih stranaka“ u kome se navodi mi šljenje predsjednika kluba poslanika SDS-a u Pred stavničkom domu Parlamenta BiH, Momčila Novakovića, o uspostavljanju ustavne komisije. Kako se navodi u članku „zagarantovana“ Parlamentarna komisija koja se kani formirati kako bi se došlo do amandmana na Ustav BiH u startu je osuđena na propast. Poslanici koji bi učestvovali u njenom radu moraju zastupati interese stranaka i svaki dogovor i rješenja koja ne budu imala odobrenje političkih partija neće se moći usvojiti i primijeniti. Stoga, ako se uspostavi komisija, to je samo poruka i model kako se u stvarnosti neće doći do do govora”, zaključuje Novaković.“ ... „“Međunarodna za jednica nije uspjela da privoli političke lidere da prihvate ustavne promjene koje su sadržane u aprilskom paketu iz prošle godine. Ako se želi nastavak dogovora ili neka druga rješenja, onda ona treba da se postignu na nivou političkih dogovora, a ne kroz parlamentarnu komisiju. Predstavnici međunarodne zajednice trebaju da iznađu modalitete kako da lidere stranaka privole i dovedu za sto gdje će se dogovoriti rješenja za buduće ustavne promjene u našoj zemlji”, smatra Novaković. No, on cijeni kako je prije novog kruga razgovora o ustavnim promjenama potrebno zauzeti stav, što traže i određene političke partije, šta sa “aprilskim paketom”, da li ga prihvatiti ili definitivno odbaciti i krenuti sa tim procesom od početka. Kako god da se završe razgovori o ustavnim promjenama, cijeni Novaković, oni ne mogu niti će rezultirati sadržinom ništa boljom nego što je to postignuto u rješenjima iz prošle godine.” 12. juli 2007. U „Dnevnom avazu“ na str. 10 objavljen je članak pod naslovom „Za SDA i SBiH neprihvatljivo, za dva HDZ-a realno rješenje“ u kome se navode izjave pojedinih političkih partija o mogućnosti uvođenja treceg, hrvatskog entiteta. Kako se navodi u članku „Premijer RS Milorad Dodik rekao je da nema ništa protiv toga da i Hrvati dobiju svoju multietnicku federalnu jedinicu u BiH, napominjući da bi to samo ojačalo pozicije RS.“ ... „U SDA i SBiH su pri stavu da je ovakav prijedlog neprihvatljiv i da vodi ka daljnjoj dezintegraciji BiH, dok u oba HDZ -a Dodikovu inicijativu smatraju realnim pogledom na novo uređenje BiH.“ 17. septembar 2007. U „Nezavisnim novinama“ na str. 4 objavljen je članak pod naslovom „Najavili potpisivanje „kreševske de klaracije““ u kojem se navodi kako su predstavnici po litičkih partija sa hrvatskim predznakom ugovorili potpisivanje zajedničke deklaracije o ustavnim promje nama za 21. septembar. Kako se navodi u članku „Pred sjednik HSS BiH Marko Tadić uvjeren je da će deklaracija biti potpisana upravo u Kreševu. Tri načela državne vlasti u BiH: paritet u zakonodavnoj i izvršnoj vlasti, nacionalna rotacija na bitnim dužnostima i odlučivanje konsenzusom o najvažnijim državnim pitanjima su dogovorena načela. To su suštinska načela deklaracije koja će zasigurno biti potpisana”, izjavio je Tadic.“ 26. februar 2008. U „Nezavisnim novinama“ na str. 9 objavljen je intervju sa Jerkom Ivanovićem Lijanovićem, poslanikom stranke Radom za boljitak u Predstavničkom domu Parlamenta BiH, pod naslovom „PIC mora da uozbilji vladajuću „šestorku““. Kako se navodi u intervjuu Lijanović smatra: „Vladajuća “šestorka” je potpisala sporazum u kojem se obvezala da će doći do promjene Ustava. Sva tri naroda u BiH zaslužuju da imaju demokratski ustav kao što to imaju demokratske zemlje u svijetu. Mislim da se može primijeniti više modela jer u EU ima kraljevina, federacija, republika... EU ima 27 pojedinačnih entiteta i opet uspješno funkcionira. Za nas je bitno da model koji bude usvajan ima podršku većine i Srba i Hrvata i Bošnjaka u BiH i time je prihvatljiv. Političari koji imaju viziju moraju BiH omogućiti da dobije demokratski ustav.“ ... „U BiH ne bi trebalo nijedna politička stranka niti grupa političara da preuzme pravo da odluči koji je model dobar. Građanima na referendumu treba ponuditi više modela i onaj koji dobije većinu u sva tri naroda je model koji su odabrali građani ove zemlje, i Srbi i Hrvati i Bošnjaci, s većinskom podrškom.“ ... „vlast treba da snosi odgovornost ako nije u stanju donijeti novi ustav niti pratiti reformske procese. Ukoliko ne mogu da obezbijede novi ustav BiH, vanredni izbori su jedini izbor za građane ove zemlje. Bolje je svake godine sprovoditi izbore nego izgubiti još 13 godina koje smo već izgubili od Dejtona.“ 18. januar 2008. U „Oslobođenju“ na str. 7 objavljen je članak pod na slovom „SDS: Za nas je Dejton sveto pismo“. „Promjene Ustava BiH koje bi dovele do teritorijalne reorganizacije države za SDS su potpuno neprihvatljive. „Za SDS, Dejtonski mirovni sporazum je sveto pismo i nikakve ustavne promjene koje bi dovele do stvaranje tri ili više federalnih jedinica SDS neće prihvatiti“, izjavio je Vukota Govedarica, poslanik SDS-a u NSRS.“ 10. mart 2008. U „Nezavisnim novinama“ na str. 10 objavljen je intervju sa sa Zvonkom Jurišićem, predsjednikom HSP Ðapic Dr Jurišic, pod naslovom „Nije realno da Hrvati traže treći entitet“. Kako se navodi u intervjuu Jurišić o mogućnosti formiranja trećeg entiteta kaže: „Trenutno je to pitanje na koje je teško dati odgovor. Bilo bi pošteno prema Hr vatima u BiH reći je li moguće provesti ustavne promjene na području cijele države uključujući i RS. Dakle, ukoliko je RS nedodirljiva, onda ćemo tražiti treću federalnu jedinicu unutar FBiH. No, to bi bile ustavne promjene samo na dijelu BiH. Moguće je rješenje i da se RS organizira kroz dva ili tri kantona. Sve je stvar dogovora. Ovo govorim zato jer se HSP ne želi odreći Posavine.“ Jurišić takođe kaže da idealno rješenje za promjenu Ustava BiH „Trenutno ne postoji. Cijeli svijet se bavi problemom BiH i nitko još nije ponudio idealno rješenje. No, ovako uređena BiH će još dugo tapkati u mjestu, odnosno ići unatrag. Sa ovakvom BiH ne mogu biti zadovoljni ni Srbi, ni Bošnjaci, ni Hrvati. Potrebna je iskrena politička volja, koja sada ne postoji, kako bismo zajedno pronašli neko rješenje prihvatljivo za sve.“ 51 1. mart 2009. „Oslobođenje“ (str.4) objavljuje tekst pod nazivom „Prudski proces je razvlačenje pameti“, u kojem se navodi da je glavni odbor SDP-a ocijenio da „prudski sporazum ne predstavlja dobru osnovu za ustavne promjene.”… “. SDP je stava da je „Paket plus” odnosno unapređenje „aprilskog paketa” amandmana na Ustav BiH tema o kojoj je ova partija spremna da razgovara. Sve manje od toga neće imati podršku poslanika SDP-a u Parlamentu.”… “Nije postojala stvarna ideja da se riješe problemi ustavnog uređenja, već da se na taj način skrene pažnja sa ozbiljnih pitanja kao što je ekonomska kriza u BiH. Da je tako pokazalo se nakon prudske i banjalučke izjave gdje su i sami učesnici i akteri iznosili različita tumačenja. Propali sastanak u Mostaru jasno je pokazao krah vladajuće trojke, odnosno šestorke. Sve je to samo dodatno razvlačenje pameti, jer je bilo odveć jasno da nema političkog konsenzusa da se bilo šta provede”, naglasio je Nermin Nikšić, generalni sekretar SDP-a. 3.2.p. Bilans javnih istupa međunarodne zajednice i političkih partija o ustavnoj reformi u BiH Vrlo je jasno iz medijskih istupa, kako predstavnika međunarodne zajednice, tako i predstavnika političkih partija, da se smanjuje interes za provođenje sušinske ustavne reforme u Bosni i Hercegovini. Pozicija među narodne zajednice je utoliko delikatnija kada se ima na umu hibernacija u koju je zapao OHR i međunarodna zajednica uopće. Suštinski, to ukazuje na nejedinstvo međunarodne zajednice o daljnjim pravcima djelovanja u BiH, a letargija OHR-a je samo logičan slijed događaja. Međutim, pat pozicija u kojoj se našla međunarodna zajednica samo dodatno produbljuje krizu u BiH jer postavljanjem 5+2 formule bez jasne izlazne strategije, dakle “prisilnim” ostankom OHR do ispunjenja uslova i ciljeva, uz istovremeno konstantno smanjivanje praga tolerancije anti-daytonskog ponašanja, se nadalje devalvira uloga međunarodne zajednice i kompromituje njen stvarni značaj i uloga što neke političke partije vrlo vješto koriste i konstantno proširuju opseg djelovanja suprotno Daytonskom sporazumu, a time i Ustavu BiH, kao dijelu tog sporazuma. Kao i kod bilansa na osnovu programa političkih partija, evidentno je da, sa propašću aprilskog paketa, spremnost na dublje ustavne reforme postepeno slabi i da su i one političke partije, koje su prihvatile aprilski paket, u dobroj mjeri odustale od te spremnosti (SNSD, HDZ BiH). S druge strane, one političke partije koje su bile protiv aprilskog paketa, ostale su protiv njegovog usvajanja (SBiH, HDZ 1990), iako, nakon općih izbora 2010. godine, u dobroj mjeri marginalizirane zbog neispunjenih obećanja u pogledu ustavne reforme. Konačno, SDA je ostala privržena saglasnosti aprilskom 52 paketu dok je SDP BiH napravio mali otklon od aprilskog paketa koji nije suštinske prirode već očito iznuđen položajem SDP BiH kao opozicione partije koja je težište za rješavanje ustavne reforme htjela prebaciti na vladajuće partije. Naravno da je prvo pitanje koje se postavlja da li aprilski ili butmirski paket može predstavljati sistemsku reformu Ustava BiH? Odgovor je vrlo jednostavan i sadržan u nizu analiza koje se odnose na aprilski paket i tiču se, između ostalog, sistema odlučivanja u PS BiH koji u aprilskim paketu nije uopće razmatran ali isto tako nije napravio nikakav pomak u pravcu deetnizacije BiH i stavljanja, bar djelimično, građanina u centar političkog života. Međutim, i pored toga se mora reći da je aprilski paket, u trenutnim društvenim uslovima, bio korak u pravom smjeru, iako nedovoljan, ukoliko se posmatra sa aspekta napretka u uspostavi funkcionalnih institucija i nadležnosti države i davanje odgovora koji se postavljaju pred državu u integracionim procesima. Konačno, pravo pitanje koje se postavlja: da li je u ovim društvenim okolnostima i sa ovakvim političkim stavovima, uopće moguće očekivati da će ikada doći do ustavne reforme koja će na cjelovit način riješiti sva otvorena ustavna pitanja u cilju postizanja konačnog cilja: sistemske ustavne reforme? Na žalost, odgovor na ovo pitanje je takođe jednostavan – neće. 4. Zaključak Postoji pet ključnih pitanja koja su temeljni uzrok za neuspjeh ustavnih inicijativa i vjerovatno će predstavljati uzrok budućih neuspjeha, bilo da se radi o domaćem projektu ili projektu međunarodne zajednice u cilju oživljavanja procesa ustavne reforme u BiH koja treba uzeti u obzir u daljnjim naporima za njeno postizanje. IV.1. Prvi set problema je strukturne prirode, a odnosi se na Daytonski sporazum, odnosno institucionalni set-up. Trenutni stavovi političkih partija, bilo da se radi o programskim načelima ili javnim istupima, kao i aprilski i butmirski paket, su manjkavi u pogledu dugoročnog rješenja etničkog pitanja ali i upornosti ratnih političkih vođa da u razdoblju nakon sukoba “etnificiraju” politike u BiH. Doista, pažljivo uravnotežen sistem koji je stvorio Daytonski sporazum, postavio je temelje za političare da slijede rat nenasilnim sredstvima. Nastalo stanje, koje je stavilo akcent na nacionalističke i maksimalističke platforme u politici, je potkopao proces reformi i održava zemlju u stanju paralize. IV.2. Drugi set problema je vezan uz psihologiju i men talitet svake etničke skupine u uslovima političkog nepo vjerenja. Unatoč napretku u mnogim područjima reformi, rašireno nepovjerenje među etničkim zajednicama i dalje je sveprisutno na političkom nivou. IV.3. Treći skup problema odnosi se na fragmentiranu prirodu stranačkog sistema unutar etničkih skupina. Nesuglasice oko ustavne reforme nisu samo ograničene na etničke linije, već još pogubnije, unutar svake etničke grupe koja pokušava iz razgovora o ustavnim reformama izvući političku korist, mjerenu izbornim rezultatima. IV.4. Četvrti problem stavlja u centar ulogu međunarodne zajednice. Iako su i SAD i EU, prije propasti aprilskog i butmirskog paketa, predstavljali ove inicijative kao re zultat domaćih snaga, nedostatak jedinstva unutar među narodne zajednice pridonijela je propasti ustavnih ini cijativa, a nije izvjesno da će u budućnosti biti drugačije. Naprotiv, sa konstantnim smanjivanjem interesa među narodne zajednice za BiH i zaokupljenošću drugim kriz nim područjima, izvjesno je da će razlike u stavovima biti još izraženije. Kao što je član SBiH izjavio prilikom propasti aprilskog paketa: “Bilo je nekoliko pristupa od strane međunarodne zajednice. Imali ste, na primjer, Venecijansku komisija sa svojim mišljenjem o ustavnim pitanjima, Europski parlament, SAD, različite institucije i organizacije s različitim mišljenjima. Kao rezultat toga, svaki politički vođa koristio je ono što je htio kako bi proširio svoje argumente za svoje stavove”42. Član SDS-a je naglasio: “Međunarodna zajednica, na kraju, nije došla do potrebnog jedinstva osim u posljednjem trenutku ali tada je bilo prekasno. Oni su se trebali držati više po strani”43. IV.5. Peti problem se odnosi na nepostojanje obaveze na ustavnu lojalnost. Sa svim nedostacima Daytonskog spo razuma, odnosno ustavnog okvira i takav okvir se dodatno sužava dovođenjem u pitanje strukture države i njenih nadležnosti. S obzirom na, generalno, negativne stavove javnosti spram Dejtonskog sporazuma, i Ustava BiH kao njegovog sastavnog dijela, poštivanje ustavnog poretka se obično zanemaruje kao ustavna i zakonska obaveza svih građana BiH, pa tako i njenih političara. Nepoštivanje ustavnog poretka se manifestira na više načina, ali kao dva najčešća primjera se mogu navesti nepoštivanje izraženo kroz javnu retoriku i politiku predstavnika vlasti (uključujući nepoštivanje državnih simbola), te nepo štivanje zakona države kroz neusklađenost zakonodavstva na nižim nivoima vlasti. Međutim, sam čin nepoštivanja ustavnog poretka i njegove manifestacije nisu predmet Krivičnog zakona BiH44 i entiteta, i samim tim nisu kažnjivi, odnosno, preciznije bi bilo navesti da su te odredbe ograničene na “napad na ustavni poredak”45 i “ugrožavanje teritorijalne Intervju, zvaničnik SBiH, Sarajevo, juli 2007. Intervju, član SDS u Parlamentu BiH, Momčilo Novaković, Sara jevo, juni 2007, povodom propasti aprilskog paketa. 44 Krivični zakon Bosne i Hercegovine BiH (Službeni glasnik Bosne i Hercegovine” br. 3/03, 32/03, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05, 53/06, 55/06, 32/07, 8/10), nametnut je odlukom Visokog predstavnika i objavljen u “Službenom glasniku BiH” br. 3/03. Ispravka nametnutog zakona objavljena je u “Službenom glasniku BiH” br. 32/03. Tekst zakona usvojen od strane Parlamentarrne skupštine BiH objavljen je u “Službenom glasniku BiH” br. 37/03. 45 Glava XVI Krivičnog zakona, čl. 156. i 157. 42 43 cjeline” uz preduslov da je napad na ustavni poredak, odnosno ugrožavanje teritorijalne cjeline izveden upo trebom fizičke sile ili prijetnje upotrebom fizičke sile. Tako ograničene odredbe krivičnog zakona u odnosu na sankcioniranje neustavnog ponašanja ne garantuju po štivanje ustavnih normi. S druge strane, Ustavni sud BiH, sa vrlo ograničenim nadležnostima u pogledu sank cioniranja neustavnog ponašanja, ne predstavlja efikasan garant zaštite ustavnog poretka. Time se poštivanje ustavnog poretka svodi na političku odgovornost aktera na političkoj sceni. Međutim, država koja počiva na prostom zbiru nacionalnih korpusa ne može proizvesti odgovornu državnu vlast koja može spriječiti one oblike neustavnog ponašanja koji izmiču kontroli Ustavnog suda BiH i krivičnog zakonodavstva BiH. Postoji nekoliko lekcija koje EU i međunarodna zajednica mogu izvući iz prethodnih procesa ustavne reforme u BiH. Prva lekcija je da međunarodna zajednica treba pokazati vodstvo i povratiti vjerodostojnost, djelomično izgubljenu, u posljednjih nekoliko godina. Ovaj gubitak vjerodostojnosti je rezultat dvaju faktora koji se preklapaju. Prvi faktor je rast političke zrelosti domaćih aktera, kao i sve jasnije povlačenje međunarodne zajednice. Gubitak vjerodostojnosti je, prema zajed ničkom uvjerenju domaćih aktera, da je međunarodna zajednica nejedinstvena zbog preusmjeravanja fokusa sa BiH na druga krizna područja kao što su Irak, Afganistan i druga krizna žarišta u svijetu. Pri tome nedostaje kreativno vođstvo u rješavanja mnogih izazova sa kojima se BiH suočava. Bez obzira na taj gubitak političke moći, međunarodna zajednica je još uvijek u centru zbivanja i ona ima stratešku ulogu u BiH koju mudro treba koristiti. S obzirom na uloge koji su na stolu, kada su ustavne re forme u pitanju, međunarodna pomoć je još uvijek neophodna, čak iako će samo prisiliti političare da sjednu za sto i razgovaraju o ustavnoj reformi. “Međunarodna zajednica mora biti ta koja će otvoriti novu igru, jer s aktualnom političkom klimom, Bosanci to ne mogu učiniti sami.46” Međunarodna zajednica na taj način treba da povrati kredibilitet kako bi se mogle provesti sve neophodne reforme prije njenog definitivnog povlačenja. Osim potrebe da pokaže vođstvo i jasan stav, međunarodna zajednica mora naučiti da ustavna reforma može postati nemoguć zadatak ako oni ne stoje ujedinjeni. Inače, “domaći akteri će iskoristiti neslaganja u svoju korist”47. Što se tiče EU, ključna pouka je da proces proširenja zahtijeva fleksibilnost u kontekstu BiH. Kao što je jedan zapadni diplomat predložio, EU ne bi trebala tretirati Bosnu kao bilo koju drugu zemlju. “To nije kao tranzicijska zemlja u istočnoj Europi, gdje je dovoljno reći to je ono što trebate učiniti, učinite to i potom nam se Intervju, Asim Mujkić, profesor političkih nauka, Univerzitet Sarajevo, juni 2007. godine. 47 Intervju, zvaničnik OHR-a, Sarajevo, juni 2007. godine. 46 53 vratite. Ovaj pristup ne funkcioniše u BiH. Čak i ako je konsenzus među političkim vođama moguć, kao što su neke reformske priče u prošlosti prikazane kao uspjeh, bilo je potrebno istražiti kako EU može koristiti svoju mrkvu djelotvornije, tako da uvjetovanost može bolje funkcionirati u BiH48. Ključni izazov stoga je uspostava prave ravnoteže između domaćeg procesa i podešavanje procesa proširenja političkim prilikama u BiH. Nakon Presude Evrospkog suda za ljudska prava u pred metu Sejdić/Finci v. BiH, jedan segment ustavne reforme se našao u fokusu interesa međunarodne zajednice i lokalnih političkih aktera kao što je to bilo Mišljenje Venecijanske komisije 2005. godine kada je „propao” aprilski paket. Pojačan interes međunarodne zajednice ne znači da će konačni ishod izroditi sistemsku ustavnu reformu pogotovo jer se postavlja logično pitanje – da li je moguće na bazi etno-demokratske matrice Daytonskog ustava, zaista ukinuti diskriminaciju, posebno na način koji se propagira među određenim političkih sub jektima? Da stvar bude još gora, stiče se dojam da čitav proces provođenja ove presude kroz ustavnu reformu, kako sa aspekta većine lokalnih političkih aktera, tako i sa aspekta međunarodne zajednice ide u potpuno pogrešnom pravcu. Naime, umjesto da se vode rasprave o jednakim pravima za sve građane uz garanciju kolektivnih prava za konstitutivne narode i pripadnike onih koji to nisu (Ostali), težište se stavlja na ugroženost i neravnopravnost konstitutivnih naroda, posebno najmalobrojnijeg i grupe Ostalih tj. na pružanje dodatnih prava ovim grupama. Time se ove rasprave dovode u suprotnost i sa Presudom DPAP Publication - Bosnia and Herzegovina and the EU by Nida Gelazis, Woodrow Wilson International Center for Scholars, 22. februar, 2007. godine. 48 54 Evropskog suda za ljudska prava i Mišljenjem Vene cijanske komisije. To je put koji BiH vodi u daljnje blokade, disfunkcionalnost i konačno, u budućnosti, u disoluciju. Čak iako to ne bude konačni ishod, jedno je sigurno – u zemlji u kojoj se ne poštuje sopstveni Ustav, kakav god on bio, u kojoj se ne poštuju međunarodne obaveze, preuzete od države, bilo da se radi o obavezama iz Daytonskog sporazuma ili SSP-a, a sve radi postojećih blokada u procesu donošenja odluka, proširenje mogućnosti blokada zarad izjedna čavanja prava konstitutivnih naroda i Ostalih, može zemlju vratiti u opasnu prošlost. Suštinski, programski utvrđeni, zahtjevi za ravnopravnost među konstitutivnim narodima ili zadržavanje statusa quo, kriju težnje da se zadrže osvojene političke pozicije jer sve dok BiH i njene institucije bude ustanovljena kao zbir etničkih programa, BiH ne može napraviti nijedan korak naprijed. Posljednji izbori u BiH upravo pokazuju način na koji nacionalisti zbijaju redove i vrlo brzo formiraju međusobno suprot stavljene etničke blokove na bazi nacionalnih programa i saveza koji nisu sračunati na provođenje reformi i poboljšanja uslova života građana. Tako formirana vlast ne može na dnevnom redu imati sistemsku ustavnu reformu jer bi to značilo samoukidanje tih partija što se, sasvim sigurno, neće desiti. Uz letargičnu međunarodnu zajednicu koja je najglasnija u zagovaranju kompromisnih (čitaj polovičnih i loših) rješenja, samo kako bi se ispunila zadata agenda, i kojoj nedostaje jasna strategija u izgradnji države za koju su i bili najodgovorniji tokom posljednjih 15 godina i po čijem diktatu je i skrojen Daytonski sporazum, neuspjeh je zagarantovan. Konačno, apsurdnost stavova političkih partija se može sažeti u činjenici da postoji konsenzus o evropskim integracijama ali ne postoji konsenzus o državi Bosni i Hercegovini. Sanel Karađuz* Da li je neophodna reforma penzionog sistema u Bosni i Hercegovini? Sadržaj 1. Uvod ........................................................................... 2. Karanović protiv BiH ................................................. 3. (Ne)Sporazum ............................................................. 4. Dopustivost reforme penzionog sistema na državnom nivou ............................................................................... 5. Argumenti u prilog rješavanju penzionog problema/ sistema na državnom nivou 5.1. Pokrivenost BiH prostora ...................................... 5.2. Relevantne-pouzdane informacije ......................... 5.3. Integritet beneficija ................................................ 5.4. Mehanizmi koordinacije između penzionog fonda i porezne uprave ........................................................... 5.5. Uspostavljanje zvanične procedure za reguliranje uplate zaostalih dugovanja ........................................... 5.6. Pravne mjere protiv poslodavaca .......................... 5.7. Administrativni kapaciteti i upravljanje i transparentnost ............................................................. 5.8. Integritet socijalnih partnera ................................. 6. Trendovi u reformi penzionog sistema ....................... 55 55 56 57 57 57 57 58 58 58 58 59 59 1.Uvod Evropska komisija je 9. novembra 2010. usvojila izvještaj1 o napretku Bosne i Hercegovine (BiH) u 2010. g. u kojem zaključuje da je naša zemlja postigla “mali napredak u rješavanju prioriteta iz Evropskog partnerstva kojim se zahtijevaju mjere potrebne za postizanje funkcionalnijih i održivih institucionalnih struktura te veće poštivanje ljudskih prava i temeljnih sloboda, kao i usvajanje izmjena ustava”, U izvještaju se posebno kritikuje Ustav Bosne i Hercegovine zbog uspostavljanja složene i stoga nedjelotvorne državne strukture, koja zloupotrebom komplikuje i odlaže proces reformi. Navodi se da je rascjepkanost pravnog okvira i postojanje četiri odvojena pravosudna sistema u kojima postoje i politički pritisci nikako ne mogu doprinijeti stvaranju nezavisnog i efikasnog pravosuđa. Dodatne kritike se, između ostalog, odnose na nedostatak koordinacije među državnim i entitetskim i etitetskim i kantonalnim strukturama, gdje među njima postoji preklapanje u nadležnostima, što globalno i finansijski icrpljuje državu. Dalje, pomak ne postoji ni u garantovanju građanskih, političkih, ekonomskih i socijalnih prava, a evidentna je korupcija i u javnom i privatnom sektoru. Diskriminacija manjina, žena i hendikepranih osoba je svakodnevnica, pri čemu i sam Ustav određenim skupinama garantuje povlaštena prava svojim relevantnim odredbama. * Autorica je dipl. pravnik i saradnica Centra za javno pravo. 1 www.delbih.ec.europa.eu/files/docs/2010progress2.pdf 7. Penzioni sistem u BiH ................................................ 8.Održivost trenutnih penzionih fondova u BiH i prvog stuba penzionog osiguranja ............................................ 9. Uticaj pojedinačnih varijabli na prihode penzionih korisnika i punjenje penzionih fondova .......................... 9.1 Varijable 9.1.a Standardi, konvencije i prava ............................ 9.1.b Ekonomsko okruženje ....................................... 9.1.c Finansijska disciplina ........................................ 9.1.d Oblici socijalnih davanja ................................... 9.1.e Uslovi penzionisanja — dobna granica za odlazak u penziju ....................................................... 9.1.f Penzijska osnova ................................................ 9.1.g Penziona akrualna stopa .................................... 9.1.h Indeksacija penzija ............................................ 9.1.i Natalitet, mortalitet — demografske stope ovisnosti ..................................................................... 9.1.j Visina i izvor budžetskih transfera ..................... 9.1.k Pokrivenost ........................................................ 10. Zaključak .................................................................. 59 60 61 61 61 61 61 62 62 62 62 62 63 63 63 Naznačeno je i da izvršavanje odluka Evropskog suda za ljudska prava (Evropski sud) i usklađivanje zakonodavstva sa Evropskom konvencijom za ljudska prava (Evropska konvencija) ostaje sporno. Izabranim diplomatskim rječnikom upućena je poruka BiH da će ovim tempom provođenja reformi u svim navedenim oblastima, uz političke opstrukcije i ne dostatak aktivnosti i pozitivne inicijacive vlasti, put pre ma Evropi ostati samo apstraktna floskula. Dakle, neophodno je da vlasti BiH izvrše kapitalne promjene u svom krovnom zakonodavstvu, pri čemu bi trebalo voditi računa o stvarnoj, a ne samo formalnoj realizaciji os novnih prava svojih građana i to bez diskriminacije. Nejednakost i nejedinstvenost penzionog sistema u BiH predstavlja još jednu prepreku u postizanju zadovo ljavajućeg nivoa poštivanja ljudskih prava. Kao polazna tačka za razmišljanje o iniciranju reforme u ovom seg mentu treba da posluži presuda Karanović protiv BiH2. 2. Karanović protiv BiH Evropski sud je u predmetu Karanović utvrdio povredu prava na pravično suđenje zbog neizvršenja odluke Doma za ljudska prava u predmetu tri penzionera, Đoko Kličković, Anka Pašalić i Duško Karanović3. Naloženo je BiH da poduzme individualne i generalne mjere. Evropski sud za ljudska prava, presuda Karanović protiv BiH od 20.11.2007, dostupna na www.mhrr.gov.ba/PDF/?id=327 3 CH/02/8923, CH/02/8924 i CH/02/9364, Đoko Kličković, Anka Pašalić i Duško Karanović protiv BiH, Federacije BiH i RS, Odluka o prihvatljivosti i meritumu, od 10. januara 2003. 2 55 Individualne mjere su se sastojale u nalogu da se podnositelju aplikacije osigura isplata od 2000 EUR kao kompenzacija u iznosu razlike između primane penzije iz Fonda RS i penzije koju bi primao u Federaciji BiH. Kao obeštećenje za nematerijalnu štetu, Evropski sud je dodijelio aplikantu i iznos od 1500 EUR. Generalne mjere se odnose na izvršenje sporne odluke Doma, tj. osiguranje provođenja neizvršene odluke, tako što će BiH omogućiti prelazak podnositelja aplikacije u Fond Federacije BiH. Dodatna primjedba u predmetu Karanović upućuje na postojanje sistemskog problema iz oblasti penzionog osiguranja, koji bi se morao zakonodavno riješiti u cilju otklanjanja kršenja ljudskih prava u državi. Dakle, ova generalna tvrdnja o postojanju sistemskog problema prepuštena je državi BiH da svojom slobodnom procjenom ispravi situaciju koja sprečava pojedinca da bez diskriminacije ostvari svoja penziona prava. Međutim, odluka Doma za ljudska prava utvrđuje i dodatne aspekte povrede, s obzirom da nalaže Federaciji BiH da preduzme sve potrebne zakonske i admini strativne mjere kako bi osigurala da podnosioci prijave više ne budu diskriminirani u pogledu uživanja svojih prava na penziju, posebno u poređenju s onim penzionerima koji su ostali u Federaciji BiH tokom oružanog sukoba. Dom je također naložio Federaciji BiH da svakom podnosiocu prijave isplati razliku između penzije koju bi primao prema Sporazumu o penzijama i iznosa koji bi taj podnosilac prijave dobijao od Fonda FBiH. Naime, penzioneri - podosioci prijave, su nakon povratka iz Republike Srpske (RS) u Federaciju BiH, tražili isplatu razlike penzija iz Penzijsko/mirovinsko-invalidskog fonda FBiH (FBiH fond) i prelazak iz Penzijskoinvalidskog fonda RS (Fond RS) u FBiH Fond. Osnov za ovaj zahtjev je činjenica da su penzije u spornom periodu u RS bile znatno niže nego u Federaciji BiH, jer je osnovni obračunski plan za određivanje prava na penzijsko-invalidsko osiguranje različit među Fondovima FBiH i RS. Sada su ove razlike značajno umanjene, ali ipak postoje. U svrhu ilustriranja finansijskih implikacija koje bi/će imati FBiH fond nije na odmet navesti i brojke tereta koji se prebacuje sa jednog fonda na drugi. U slučaju da Vlada FBiH odluči zakonski utvrditi samo isplatu razlika u penzijama za registriranih 3788 korisnika, mjesečni efekti isplate bi iznosili 316.307 KM, a godišnji 3.795.690 KM. Potpuni prelazak navedenog broja penzionera iz RS Fonda u Fond FBiH bi zahtijevao dodatnu sumu od 1.336.544 KM, čiji bi godišnji iznos nadmašio 16.000.000 KM4. 4 Procjene koje je napravio FBiH Fond 56 3. (Ne)Sporazum Tri poslijeratna penziona fonda, Društveni fond za penzijsko i invalidsko osiguranje BiH (sa sjedištem u Sarajevu), Zavod za mirovinsko invalidsko osiguranje Mostar (sa sjedištem u Mostaru) i Javni fond za penzijsko i invalidsko osiguranje RS (sa sjedištem u Banja Luci), zaključili su 27. marta 2000. godine Sporazum o među sobnim pravima i obavezama u sprovođenju penzijskog i invalidskog osiguranja (Sporazum o penzijama)5, kojim je je dogovoreno da će fond, koji je do stupanja na snagu ovog Sporazuma vršio isplatu penzija korisnicima penzija, nastaviti sa isplatama istih penzija bez obzira na privremeno ili stalno mjesto boravka korisnika penzija. Tek u novembru 2000. godine Visoki predstavnik ob jedinjuje sarajevski i mostarski penzioni fond u Fond BiH. Svrha zaključivanja Sporazuma o penzijama je razmjena podataka među fondovima, kao i raspodjela finansijskih obaveza, posebno zbog povrata raseljenog stanovništva u njihove prijeratne domove. Po ovlaštenju Vlade RS, Fond RS je jednostrano raskinuo Sporazum o penzijama u februaru 20026. Pokušaj dugoročnijeg rješenja hroničnog nedostatka novca za isplatu penzija u RS, očekuje se odluka Ustavnog suda BiH po apelaciji podnesenoj u toku 2009. godine u vezi sa sporom koji Fond RS-a vodi protiv Fonda FBiH za preuzimanje korisnika penzije i nastavljanje isplate svim korisnicima koji su pravo na penziju do 30. aprila 1992. godine ostvarili na području sadašnje Federacije BiH. U redovnom postupku, koji je Fond RS pokrenuo 2005. g. je zahtijevao isplatu 175.587.316 KM, bez kamate, kao naknadu štete odnosno nadoknada za penzije koje je Fond RS u prethodnom periodu isplaćivao za 35.411 korisnika, jer smatra da u RS-u ima oko 35.000 penzionera koji bi trebalo da budu korisnici Fonda FBiH, dok bi istovremeno u Fond RS prešlo oko 18.000 penzionera. Svoje zahtjeve Fond RS-a temelji na osnovu predmeta Karanović protiv BiH i odluka Doma za ljudska prava sličnih u 14 predmeta7. Površni zaključci iz same odluke Doma za ljudska prava, indiferentan odnos Evropskog suda, kao i predmetni spor među penzionim fondovima zaslužuju da budu predmet detaljne kritike. Nastavak ovog teksta će se koncentrisati samo na neophodnosti radikalnih promjena u penzionom sistemu u državi, s obzirom da zbog dosadašnjeg nemara, a i nekompetentnosti odgovornih organa vlasti nastaju finansijske štete po građane koje je nemoguće približno procijeniti. Novi nalozi za isplatu materijalne i nematerijalne štete po uzoru na predmet Karanović su vrlo izvjesni i to i na nacionalnom i na evropskom nivou, Sl. gl. RS 15/00 od 5. juna 2000, Sl. novine FBiH 24/00 od 30. juna 2000. 6 Sl. gl. RS 10/02 od 4. marta 2002. 7 www.mojportal.ba, izjava direktora FBiH Fonda Zijada Krnjića od 19. 11. 2010. godine. 5 ukoliko nove političke strukture ne budu imale dovoljno sluha i razumijevanja te prventivno djelovali kako bi smanjili daljnje siromašenje budžeta u državi. Stoga se nameće zaključak da je jedino logično rješenje stvaranje jednog penzionog fonda na nivou države BiH. 4. Dopustivost reforme penzionog sistema na državnom nivou Socijalna politika se nalazi u nadležnosti entiteta BiH, dok je jedina uloga državnog nivoa koordinirajuća uloga Ministarstva civilnih poslova BiH u izvršavanju poslova i zadataka iz oblasti socijalne politike, kao što je zaključivanje ugovora između država o socijalnom osiguranju, u čemu učestvuju i entiteti. U skladu sa Ustavom BiH rješavanje pitanja reforme penzionog sistema na državnom nivou je sprovodivo u skladu sa članom 5.b. (Dodatne nadležnosti) Aneksa 4. Dejtonskog mirovnog sporazuma8, obzirom da bi se dogovorom među entitetima penzioni sistem mogao prenijeti u nadležnost države. Međutim, iako oba entiteta bilježe određen pomak u pravcu unaprijeđenja i reforme entitetskih penzionih sistema, Federacija BiH je pokrenula inicijativu u pravcu objedinjavanje dva penziona fonda u jedan, ali vlasti u RS ne pokazuju interes za zajedničko rješavanje ovog problema. Očito je da sadašnji Ustav BiH predstavlja funkcionalnu kočnicu daljem napretku i razvoju države, s obzirom da država, između ostalog, nije u stanju garantovati jednakost svih građana pred zakonom sve dok su određene nadležnosti povjerene entitetima, pa čak i kantonima. Stoga, država BiH ne može pravdati diskriminaciju u uživanju ljudskih prava raspodjelom određenih odgovornosti među svojim entitetima, a koji nemaju namjeru ili mogućnosti na jedinstven način regulisati i garantovati ista prava pojedincima. Kako penzioni sistem nije jedini segment socijalne politike koji vapi za jedinstvenom reformom u BiH, tako i drugi segmenti traže jedinstvenu regulativu, s obzirom da su neraskidivo povezani i da se reforma jednih ne može uspješno provesti bez reforme drugih. Da postoje problemi i u drugim segmentima svjedoči i nedavno usvojena odluka Ustavnog sud BiH9, a koja se tiče naknada za porodiljsko odsustvo zaposlenih u državnim institucijama. One se u RS obračunavaju na jedan način, a u FBiH u skoro svakom kantonu na drugi način. Dakle, bilo bi svrsishodno istovremeno voditi računa o reformi cjelokupne socijalne politike u BiH i to na državnom nivou. „U periodu od 6 mjeseci od stupanja na snagu ovoga Ustava, entiteti će početi pregovore s ciljem uključivanja i drugih pitanja u nadležnost institucija Bosne i Hercegovine, uključujući korištenje izvora energije, i zajedničke privredne projekte.“ 9 U-12/09 od 28. maja 2010. 8 5. Argumenti u prilog rješavanja penzionog problema/sistema na državnom nivou Brojni su racionalni aspekti jedinstvenog rješavanja pen zionog sistema na državnom nivou, međutim, u nastavku će biti izlistani samo najbitniji. 5.1. Pokrivenost BiH prostora Jedinstveno zakonodavstvo koje obuhvata oba entiteta i Brčko Distrikt, uz primjene jedinstvenog koeficijenta za obračun penzija, ali i ostvarivanje drugih socijalnih prava koja su usko vezana za mjesto ostvarivanja penzije, bez obriza na mjesto prebivališta korisnika. Na taj način se neće dovoditi u pitanje sloboda kretanja osiguranika. Primjena takve regulative bi povratila povjerenje osi guranika, obezbijedila bi pravedan i jednak odnos, bez stvaranja pertpostavki za bilo kakav nejednak tretman. 5.2. Relevantne-pouzdane informacije Da bi se oslikalo prošlo stanje kao i trenutna situacija u domenu raspolaganja relevantnim i pouzdanim informa cijama može se navesti: “…Procjena rashoda za penzije, prikazano kao stopa BDP, se uveliko razlikuje od izvora do izvora. Prema podacima Svjetske banke, u FBiH ona iznosi 5.5 % i samo 2.4 % u RS. Procjene koje se nalaze u izvještaju UNDP su veće: u 2006 ove vrijednosti su iznosile 8.69 % u FBiH i 10.41 % u RS....”10, a ovo su samo neke od procjena iz tog vremena. Ovakav nedostatak pouzdanih podataka kao izvora i instrumenata za obradu podataka radi dobijanja rezultata o efektima bilo kakvih reformskih aktivnosti predstavlja problem za konkretnu izradu analiza i statistika. U osnovi, svim analizama koje prethode određenim refor mama pretpostavka za sticanje realne situacije je kori štenje relevatnih i pouzdanih informacija. Do sada su ovakve analize vodile oblikovanjima postojećih penzi onih sistema, a ne njihovom potpunom redizajnu. Tačne i pouzdane informacije bi mogle dati bitno drugačije re zultate i upućivati na potrebu stvaranja inovativnih rje šenja. Jasno je da bi uspostavom jedinstvenog centralnog registra kao dijela penzionog sistema BiH struktura i obim rashoda za penzije, i druge relevantne informacije za kompletan teritorij BiH bile svima kontinuirano dostupne. 5.3. Intergitet beneficija Stvarnom revizijom broja osoba koje ostvaruju pravo na penziju i dodatne beneficije pružila bi se mogućnost da 10 Izvod iz Izvještaja o penzionoj reformi u Bosni i Hercegovini; Prva procjena; Međunarodna organizacija rada, dostupan na: https://www.ilo.int/public/english/region/eurpro/budapest/ download/socsec/-pension_report_bosnia_bos.pdf 57 se ustanove stvarne potrebe i parava na dodatne beneficije, jer trenutna rješenja u oba entiteta uglavnom štete onima kojima je stvarno neophodan taj novac za siguran i do stojanstven život. Kada bi se novac bolje rasporedio, po jedinačni primaoci tih beneficija bi primali iznose koji bi značajno uticali na njihovu kupovnu moć. Ovo bi svakako moglo značiti i ukidanje beneficija, njihovog umanjenja ili promjene prava na sticanje povlastica, a veliku ulogu prilikom procjene o postojanju opravdanja za sticanje određenih beneficija, ima i zdravstvo. Naime, opštepo znata je činjenica da npr. postoji velik broj ostvarenih invalidnih penzija, pri čemu korisnik ne ispunjava ni starosnu granicu, niti ima ostvarenog radnog staža, ali je na osnovu izdatog medicinskog nalaza ispunio uslove za penzionisanje. Ukoliko se sprovedu predstojeće planirane reforme na entitetskom nivou, razlike između penzionih sistema FBiH i RS će biti još veće, pa će se i više problema akumulirati. 5.4. Mehanizmi koordinacije između penzionog fonda i porezne uprave Porezna uprava u entitetima RS i FBiH je odgovorna za prikupljanje doprinosa za penzione fondove. Institucije iz oblasti socijalnog osiguranja imaju vrlo ograničene ovlasti u procesu prikupljanja doprinosa. Mehanizmi ko ordinacije između porezne uprave i institucija penzionih fondova u RS i FBiH slabo su razvijeni. Integrirani pristup na državnom nivou po pitanju čvršće saradnje entiteskih poreskih uprava i inspekcija mogao bi biti jedan od ključeva uspješnog redizajna postojećih penzionih fondova RS i FBiH u fond BiH. 5.5. Uspostavljanje zvanične procedure za reguliranje uplate zaostalih dugovanja Ovo je jedan od dodatnih problema rascjepkanosti pen zionog sistema u BiH, jer postojeći mehanizmi nisu djelotvorni. Jedinstvenost sistema bi uveliko olakšao uvođenje pojednostavljenih i efektivnih mehanizama koji bi konstantno osiguravali i ovu vrstu priliva. 5.6. Pravne mjere protiv poslodavaca Probleme pravnih mjera protiv poslodavaca koji ne is punjavaju zakonske obaveze najbolje ilustrira navod: “…Veliki zaostaci i dugovanja neuplaćenih doprinosa su prisutni kod velikih poslodavaca iz metalno prerađivačke industrije (proizvodnja čelika i željeza), rudarstva i proizvodnje celuloze i papira. Također, nema zvanične procedure za reguliranje uplate zaostalih dugovanja. Dužnosnici Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje (Fond PIO) su istakli da su procedure za uplatu zaostalih dugovanja poslodavaca koji krše zakon uglavnom neformalne prirode. Neplaćanje doprinosa stavlja radnike 58 u iznimno tešku poziciju, s obzirom da zbog toga ne mogu ostvariti svoje pravo na penziju”11. U aprilu 2005. godine Ustavni sud BiH je donio odluku da pojedinci mogu podići tužbe protiv poslodavaca koji im nisu uplaćivali doprinose. Prije ove sudske odluke, jedino je sam fond za penzijsko i invalidsko osiguranje mogao preduzeti pravne mjere protiv poslodavaca12. Sasvim je siguno tačna tvrdnja da bi jedno tijelo koje zastupa sve radnike na kompletnoj teritoriji BiH bilo ekonomičnije i efikasnije u procesu ostvarivanja njihovih prava, umjesto ostvarivanja ovih prava u sudskim postupcima putem pojedinačnih tužbi. 5.7. Administrativni kapaciteti i upravljanje i transparentnost Nizak nivo profesionalizma administrativnih kapaciteta Fondova u RS i FBiH predstavljaju trenutno jedan od većih problema u BiH. Problemi neefikasnosti i slabog operativnog funkcioniranja su evidentni. Kako je kvalitet usluge korisnicima Fondova RS i FBiH preduslov za razvoj povjerenja u penzioni sistem kod trenutno zaposlenih neophodno je raditi u pravcu razvoja administrativnih kapaciteta i upravljanja baziranog na ISO standardu. Ovo se može postići preko revizije svih administrativnih procedura podržanih odgovarajućim informaciono-tehnološkim hardware i software kapa citetima. Priroda ove vrste kapaciteta vodi prema većoj integraciji, a to znači prema jedinstvenom penzionom sistemu u BiH. Ovakav razvoj treba biti praćen borbom protiv korupcije i nezakonitog upravljanja sredstvima iz penzionih fon dova. Uspjeh reforme penzionih sistema jako ovisi od jedinstvenog redizajna i razvoja administrativnih kapa citeta i načina upravljanja, uključujući i prateću legislativu ovog sistema u BiH. Također, neophodno je korigovati sve nekonzistentnosti i nepravičnosti koje postoje u sadašnjem sistemu i ne unositi ih u novi jedinstveni sistem. Nadalje, RS i FBiH bi, bez obzira na prirodu svojih politika, trebale biti zainteresirane za što veću transpa rentnost i bolju kontrolu svih procesa. Uspostavljanje jedinstvenog penzionog sistema bi omogućilo da oba entiteta imaju pristup stvarnim podacima o prikupljenim prihodima, što bi se ogledalo i u stepenu informiranosti samih osiguranika. Ovo bi entitetima omogućilo da na najbolji način zaštite i svoje interese. Kako je već rečeno, slabi administrativni kapaciteti pred stavljaju veliki problem koji je sveprisutan u BiH i u Izvod iz Izvještaja o penzionoj reformi u Bosni i Hercegovini; Prva procjena; Međunarodna organizacija rada 12 AP-311/04, od 22. aprila 2005. 11 širem smislu. Oba penziona fonda se suočavaju sa pro blemima koji se očituju u neefikasnosti i nedjelotvornosti operativnog funkcioniranja. Poboljšana usluga klijentima je neophodna da bi se stvo rio veći stepen povjerenja u penzioni sistem i, konkretno, potaklo učešće osiguranika u sistemu osiguranja. 5.8. Integritet socijalnih partnera Kako je poznato, penzioni sistemi RS i FBiH, zasnivaju se na mehanizmu međugeneracijske solidarnosti. Ovaj temeljni mehanizam ovisi od činjenice da li je trenutno zaposlena generacija odgovorna prema svojoj zakonskoj obavezi da izdvaja doprinose u penzione fondove za stariju generaciju. Sistem je poznat pod nazivom Payas–you-go (PAYG). Znači, svaka reforma penzionog sistema u BiH prema sistemu bilo zasnovanom ili sistemu koji sadrži elemente PAYG mora obratiti veliku pažnju na prihvatanje i po dršku nadolazećih generacija, jer će na njihovim će do prinosima sistem funckionirati. Otvoreni razgovori i diskusije svih socijalnih partnera na osnovi pouzdanih informacija trebaju biti temeljem stručnog reformskog procesa penzionog sistema u BiH. Odgovornost u vođenju ovog procesa nije samo na vladi nego i na svim socijalnim partnerima. Ovakav pristup vodi razvoju integralne socijalne politike. Ipak, treba imati na umu sociološke, psihološke, histo rijske aspekte i činjenice te pažljivo oblikovati i voditi reformski proces u cilju izgradnje održivog, punim kon senzusom, razvijenog penzionog sistema na nivou BiH. 6. Trendovi u reformama penzionog sistema U nastojanju da ostvare svoje ciljeve vezane za pitanja osiguranja socijalne sigurnosti, u najširem, svugdje u svijetu, socijalne interesne grupe i pojedinci su razvile različite oblike socijalnih, penzijsko-invalidskih, zdrav stvenih i drugih sistema osiguranja. Svaki od učesnika u ovakvim socijalnim sistemima pre poznaju se kao socijalni partneri i mogu se svrstati u neku od grupa: vlade i njihovi predstavnici, zaposleni i njihovi predstavnici organizovani u sindikate, penzioneri i nji hovi predstavnici nerijetko organizovani i kao političke partije, a u posljednje vrijeme pojavljuju se i nevladine organizacije kao jako zainteresirane za rješavanje pitanja iz ovog domena. Tokom vremena, angažujući se na razvoju sistema koji bi trebao osigurati zadovoljenje potreba iz domena so cijalne zaštite, socijalni partneri su došli do različitih rješenja koja su implementirali u svojim okruženjima na manje ili više uspješan način. Tako, razvili su se različiti sistemi koji su uglavnom imali ishodište u modelu zasnovanom na generacijskoj solidarnosti ( PAYG). Kasnije, oblikovanjem ovog modela dolazilo se do rješenja u kojim su obavezni doprinosi postepeno dopunjavani dobrovoljnim doprinosima, a u nekim formama ostvarena je puna tranzicija prema modelima potpuno dobrovoljnih doprinosa zasnovanih na individulanim, privatnim penzionim računima. U osnovi, kod prvog, PAYG modela, država i njezina administracija se stara o penzijskim fondovima koji se pune tako što trenutno zaposleni uplaćuju zakonom propisane obavezne doprinose koji se zatim raspoređuju i isplaćuju kao tekuće penzije penizonisanim osobama. Kod drugih, u potpuno individualnom privatnom penzi onom modelu13, sredstva prikupljaju svi zaposleni indi vidualno, svako za sebe na dobrovoljnoj osnovi, na svojim privatnim penzijskim računima, koji se najčešće povjeravaju privatnim investicionim penzijskim fondovima pod uslovima definiranim pojedinačnim ugovorima. Između ovakva dva krajnja modela nalaze se svi ostali modeli koji su zapravo u svojevrsnoj tranziciji od jednog prema drugom modelu. Ova tranzicija može biti dizajnirana i implementirana na više načina. Oni se najčešće prepoznaju kao stubovi tako oblikovanog sistema. Uticajni faktori na sve modele penzionih sistema mogu se razvrstati u nekoliko promjenjivih kategorija (varijable), koje mogu biti “tvrde” ili meke”, ovisno o tome u kojoj se mjeri može uticati na svaku od njih u okviru svakog od sistema. Tako su tvrde varijable one koje imaju jača ograničenja i teže je uticati na njihovu vrijednost, a meke varijble su one kod kojih postoji veći prostor i različite mogućnosti uticanja na njihovu vrijednost. Ovo je od posebnog značaja i detalji će biti obrazloženi u dijelu „Varijable” i njihovom uticaju na prihode penzionih korisnika. 7. Penzioni sistem u BiH Sistem se zasniva na načelima uzajamnosti, generacijske solidarnosti i obaveznosti penzijskog i invalidskog osiguranja14, tj. PAYG. Sistemom su obuhvaćeni svi uposlenici u javnom i privatnom sektoru, uključujući vojsku i policiju. Finansijska sredstva za popunjavanje fondova ostvaruju se u potpunosti kao obavezni doprinosi zaposlenih za penzijsko i invalidsko osiguranje, kao i prihoda po osnovu dobrovoljnog osiguranja, prihoda koje svojom djelatnošću ostvari nosilac osiguranja. 13 Kao što je čileanski model penzionog sistema, o kojem će biti više govora u dijelu VIII. 14 Rizici koje osiguranje pokriva: starost, invalidnost, smrt i fizička onesposobljenost. Prava koja proizilaze: pravo na starosnu, invalidsku i porodičnu penziju, te novčana naknada za fizičku onesposobljenost. 59 Značajnija razlika između Fonda RS u odnosu na fond u FBiH je u prikupljanju sredstava za izdatke za penzije i administrativne troškove. Fond FBiH izdatke pokriva isključivo iz obaveznih doprinosa koji se ostvaruju iz plata zaposlenih, dok se u Fondu RS izdaci pokrivaju kao dvije trećine ukupnih izdataka za penzije, a razlika se pokriva transferom sredstava iz budžeta15 RS. Bez obzira na navodne diskriminatorske razlike u fondovima, pitanje je da li je sistem kakav je kod nas u primjeni funkcionalan i održiv s obzirom i na druge socio-ekonomske faktore naše zemlje. Ako je svrha penzionog sistema svake zemlje da služi socijalnoj sigurnosti radno penzionisanim osobama, onda ona u našim okolnostima ni blizu nije ispunjena. Penzioneri žive na rubu siromaštva i preživaljavaju zahvaljujući pomoći srodnika ili narodnih kuhinja16. Osnovni pomaci koji su učinjeni u pravcu reforme ovih sistema su izrađene strategije za penzionu reformu u oba entiteta. U RS je Strategija usvojena, a u FBiH je upućena Vladi na odobravanje. RS je dodatno krajem 2009. g. usvojila Zakon o dobrovoljnim penzijskim fondovima i penzijskim planovima, kojima se reguliše osnivanje do brovoljnih penzijskih fondova. Sadržaj konačnih stra tegija nije dostupan, ali predviđaju uspostavljanje tri stuba osiguranja17, pri čemu bi prva dva stuba bila oba vezna, a treći dopunski stub. Prvi stub je obavezno dr žavno penzijsko osiguranje, odnosno sistem međuge neracijske solidarnosti i socijalnih penzija. Drugi stub je obavezno dopunsko penzijsko osiguranje koje se od nosi samo na zaposlene, a koje administriraju privatni penzijski fondovi. Treći stub je dobrovoljno dopunsko penzijsko osiguranje, namijenjeno svim građanima, bez obzira da li su zaposleni ili ne. Kao izvor smjernica zasigurno su poslužile Studija UNDP-a18 pod nazivom Penziona reforma i sistemi so cijalne zaštite u BiH iz novembra 2007. godine, izvještaj o reformi penzionih sistema u centralnoj i istočnoj Ev ropi19 iz 2000. g. Međunarodne organizacije rada (MOR), kao i izvještaj MOR-a20 iz 2003. godine. Neki indikatori, analize i statistički podaci iz nevedenh zvještaja će biti korišteni i u ovoj analizi, s obzirom da bi svježiji statistički podaci i uporedni indikatori prelazili okvir ove analize. Izvor: http://www.fondpiors.org Prosječna penzija za oktobar 2010. godine u RS iznosi 320,22 KM, a u FBiH za isti period 338,95 KM, a prema podacima sindikata u FBiH i RS, aprilska potrošačka korpa za četveročlanu porodicu iznosila je 1.765,60 KM u FBiH i 1.605,60 KM u RSu. 17 Izvor: www. capital.ba i www.fzmiopio.ba 18 http://www.undp.ba/upload/publications/Penziona%20reforma%20i%20sistemi.pdf 19 http://www.ilo.org/public/english/region/eurpro/budapest/ download/ceet_report_25_bo.pdf 20 http://www.ilo.org/public/english/region/eurpro/budapest/ download/pension_trends.pdf 15 16 60 8. Održivost trenutnih penzionih fondova u BiH i prvog stuba penzionog osiguranja U kontekstu rastućeg broja starije populacije i sve većeg odliva radne snage kao rezultat migracija, sadašnje penziono osiguranje u BiH se suočava sa problemom njegove održivosti uopšte. Generalno, stopa izdataka, prema PAYG sistemu je odnos između broja penzionera i broja osiguranika i odnosa između prosječne penzije i prosječne bruto plate. Bilo koji statistički izvještaji o penzijskom osiguranju u FBiH i RSu, ekonomiji u BiH, demografskoj strukturi, natalitetu i mortalitetu, ili slično, da se uzmu kao osnove za analizu dobijaju se, nedvojbeno, rezultati koji osli kavaju neodržive penzijsko-invalidske sisteme, kako u FBiH tako i u RS. Takav navod potvrđuje procjena iz 200. godine: “…Iako se iznos penzija blago povećavao, penzije su u nominalnom iznosu niske i ne omogućavaju obezbjeđenje zadovoljavanja materijalnih i životnih potreba njihovih korisnika. Podatak da penziju do iznosa 235,85 KM prima 159.720 penzionera što čini 48,94 % od ukupnog broja penzionera, potvrđuje navedenu konstataciju”21. Dakle, izmjenom bilo kojeg od uticajnih faktora koji značajno utiču na djelotvornost i funcioniranje penzionog osiguranja poput povećanja finansijske discipline, izmjene uslova za sticanje prava na odlazak u penziju, obračuna penzione osnovice i drugih, nije moguće ostvariti potrebno poboljšanje i dobiti toliko veće izlaze is sistema kako bi korisnici penzija mogli zadovoljiti minimum, neki čak ni minimum, životnih potreba. Unutar oba penziona fonda dosegnuta je struktura zrele populacije. Stopa demografske ovisnosti je dosegla 77.7 % za teritorij BiH, odnosno 78.6 % za FBiH i 76.4 % za RS22. Stoga, dalje pogoršanje odnosa među brojem pen zionera i broja osiguranika, kao posljedice starenja, ali i visoke stope nezaposlenosti, zahtijeva veću stopu doprinosa ili veće iznose budžetskih transfera, ili će u suprotnom doći do smanjenja iznosa penzija. Kada se problemi penzionih sistema u Bosni i Hercegovini poput male pokrivenosti, niskog stepena ispunjavanja zakonskih obaveza u formalnoj ekonomiji, nedovoljnost administrativnih kapaciteta socijalne sigurnosti i drugi, pridodaju navedenoj objektivnoj nemogućnosti djelo vanja na uticajne faktore koje će dovesti do održivosti sistema, o čemu je prethodno bilo više riječi, zasigurno postaje jasno da buduća reforma mora biti suštinski redizajn, a ne samo modifikacija postojećih sistema. Ovo je realno stanje penzionih fondova u BiH i od njega se mora krenuti, bez obzira u kojem pravcu budu išli 21 BiH, FBiH, Vlada FBiH, Strategija reforme penzijskog sistema u FBiH-prijedlog, mart 2008.god. 22 UNDP izvještaj prijedlozi redizajna penzijsko-invalidskog sistema dr žave. 9. Uticaj pojedinačnih varijabli na prihode penzionih korisnika i punjenje penzionih fondova Kako je već naprijed u tekstu rečeno, uticajni faktori na penzijsko-invalidske sisteme u BiH se prepoznaju i ob likuju kao tvrde ili meke varijable u zavisnosti od toga koliko i na koji način se može uticati na njih. Slijedi pregled najznačajnijih varijabli koje su općenito rele vantne za penzijsko-invalidske sisteme i specifično za penzione sisteme u FBiH i RS-u. 9.1 Varijable 9.1.a. Standardi, konvencije i prava Penzijsko-invalidski sistemi moraju zadovoljiti sve multilateralne i bilateralne konvencije koje su potpisale država BiH i njeni entiteti, što znači da je obavezna garantovati minimalne standarde socijalne sigurnosti. Ova varijabla je tvrda jer je država BiH potpisnica multilateralnih konvencija, a na putu pridruživanja EU obavezna je da slijedi standarde socijalne sigurnosti koji važe u EU23. 9.1.b. Ekonomsko okruženje Ekonomsko okruženje je prvo što se prepoznaje kao tvrda varijabla. Reguliranje, reforma i razvoj ekonomskog okruženja i pripadajućih ekonomskih sistema okruženja je izuzetno kompleksan proces i nikada nije samo u domenu želja onih koji rade na tome, naprotiv uvijek je povezan sa svim ostalim sistemima BiH poput npr. političkim sistemom, kao i sa širim ekonomskim okruženjem BiH, što ovu varijablu čini izuzetno teškom za oblikovanje. Zbog svoje složenosti i zahtjeva obima teksta, ova varijabla se ovdje samo identificira i ne razrađuje se dalje. Ono što može ostati podvučeno u vezi sa ekonomskim okruženjem jeste podsjećanje na najzačajniju činjenicu, a to je da finansijska održivost svakog sistema, pa i penzijsko-invalidskog, dolazi iz razvijenosti i snage ove varijable. Zaposleni su ti koji izdvajaju sredstva i tako omogućavaju funkcioniranje sistema. Jako ekonomsko okruženje najdirektnije utiče na održivost, snagu i flek sibilnost finansijske konstrkukcije sistema i njegovu reformu. Evropska socijalna povelja, Evropska konvencija o socijalnoj sigurnosti, evropski privremeni sporazumi o sistemima socijalne sigurnosti. 23 9.1.c. Finansijska disciplina Uzimajući u obzir činjenicu da se prostim povećanjem broja zaposlenih povećava i broj sposobnih da izdvajaju sredstva za penziono osiguranje, može se zaključiti da je ovakva vrsta povećanja upravo proporcionalna po većavaju obima sredstava u penzionom fondu. Međutim, u stvarnosti, to nije tako24. Ovo je stoga što se u području novozaposlenih dešavaju najmanje dvije negativne pojave. Prva je neformalna ekonomija kod koje su radnici zaposleni u neformalnim sektorima poput zanatstva, poljoprivrede, internacionalnih nevladinih organizacija i sličnih sektora koji ne izdvajaju zakonom propisanih procenata na stvarne plaće, nego prijavljuju minimalne plaće zaposlenih. U ovo se ubraja i siva ekonomija. Drugo su svi oni sektori u kojim posluju recimo veliki privredni sistemi i državne kompanije, velika dionička društva koja sa velikim zakašnjenjem uplaćuju korektne doprinose na stvarni prihod i stvarni broj zaposlenih. Rad na poboljšanju pravovremene naplate zakonom propisanih doprinosa na stvarne dohotke u dva navedena slučaja se razmatra pod pojmom finansijske discipline. Finansijsku disciplinu je moguće efikasnije i brže una pređivati ako je centralno rukovođena za čitavo područje BiH, sa podacima prikupljenim u jednom centalnom registru. Podaci25 o obveznicima i korisnicima penzionog osiguranja, organima i organizacijama sistema naplate doprinosa, kao i njihovo ažuriranje u okviru jedne ovakve administracije je tačnije i jeftinije. Usvajanjem jednog zakona za kompletan teritorij BiH bi stvorilo atmosferu pouzdanog i uređenog sistema. 9.1.d. Oblici socijalnih davanja Oblici socijalnih davanja koji se pokrivaju iz penzionih fondova su prije bili dosta široki i pokrivali su mnoge “…Međutim, smanjenje stope nezaposlenosti nije rezultiralo povećanjem broja platiša doprinosa za socijalnu sigurnost. Premda je stopa učešća zaposlenosti u formalnom smislu niska, veliki broj radnika je zaposlen u raširenoj neformalnoj ekonomiji. Procjenjuje se da stopa zaposlenosti u neformalnoj ekonomiji iznosi između 33 % i 50 % stope zaposlenosti u formalnom sektoru.“ — izvod iz Izvještaja o penzionoj reformi u BiH: Prva procjena; Međunarodna organizacija rada. 25 “…Uprkos činjenici da ne postoje pouzdani podaci o sta novništvu (popis stanovništva nije proveden od 1991.godine), Anketa o radnoj snazi pokazuje da je stopa učešća radne snage (odnos radne snage naspram radno sposobnog stanovništva) u 2008. godini bila 43.9 % (42.4 % za FBiH, 47.0 % za RS, i 36.8 % za Brčko Distrikt), što je ostalo nepromijenjeno u odnosu na 2007. godinu. Također, prema Anketi o radnoj snazi, stopa nezaposlenosti (mjereno u skladu sa definicijama ILO-a) je bila 23.4 % (21.4 % za muškarce i 26.8 % za žene) u 2008. godini, što je manje u odnosu na 29.0 % (26.7 % za muškarce i 32.9 % za žene) koliko je registrirano u 2007.godini.”-izvod iz Izvještaja o penzionoj reformi u Bosni i Hercegovini; Prva procjena; Međunarodna organizacija rada. 24 61 kategorije koje se više ne pokrivaju trenutnim fondovima u FBiH i RS. Preostale kategorije su starosna, invalidska i boračka kategorija. Penzioni fondovi koji pružaju osiguranje na ovako svedene kategorije su dosegli svoje limite u ovom pravcu te se ova varijabla prihvaća kao tvrda. 9.1.e. Uslovi penzionisanja — dobna granica za odlazak u penziju Dobna granica za odlazak u penziju je jedna od varijabli čijom se promjenom obrnuto proporcionalno mijenja broj korisnika penzionog osiguranja. To znači da se sa povećanjem zakonske starosne dobi za odlazak u penziju matematički potvrđeno, sigurno, povećava fiskalna sposobnost penzionih fondova. Tako, za odlazak u penziju u sistemu Fonda Federacije BiH npr. u 2003. godini je dobna granica bila podignuta na 65 godina života sa prethodnih 60 godina za muškarce i 55 godina za žene. Posve je očito da je ova varijabla tvrda jer povećanje njezine vrijednosti preko 65 godina prelazi granice so cijalnog ukusa, a preko 68 godina bi bilo neozbiljno i neodrživo. Također, izmjena uslova za slučajeve prijevremenog penzioniranja, poput npr. da se penzija umanjuje za 0.5 % za žene i za 1 % za muškarce za svaku godinu prije 65 godine ili sličnih rješenja, kako to reguliše važeće penziono zakonodavstvo u FBiH i RS, ne može značajno da doprinese fiskalnoj oodrživosti sistema jer se u krajnjem, bez obzira na bilo koju varijaciju na ovu temu, neće obezbijediti nova sredstva niti će se moći podijeliti više sredstava nego što ih realno ima. Isto tako, opet bez obzira na varijaciju, ne može se usvojiti takav obračun penzija koji će dovesti do isplata ispod trenutnih najnižih penzija, koje su ionako neprihvatljivo niske. 9.1.f. Penzijska osnova Penzijska osnova je ono što se entitetskim zakonima uspostavlja kao osnovica koja se koristi za obračunavanje penzija. U različitim penzionim sistemima različito se definira. Rješenja se uglavnom kreću u uzimanju prosjeka plaća koje je penzionisani imao tokom najboljih 15 do 25 godina staža osiguranja. Promjena broja najboljih godina staža osiguranja može dovesti do značajnije promjene penzijske osnovice te varijabla može izgledati kao meka. Međutim, ovdje je važno istaći karakteristiku ove varijable koja je čini prilično tvrdom, a to je potpuna odsutnost logičnog i utemeljenog kriterija za odabir broja godina. Ovdje se opet javljaju ograničenja, odnosno varijabla ne može poprimiti takve vrijednosti koje će se toliko raz likovati da bi u istom sistemu mogle dati značajno dru 62 gačije rezultate. To znači da ako sistem slabo funkcionira, ni promjena vrijednost ove varijable neće proizvesti prihvatljiva rješenja. 9.1.g. Penziona akrualna stopa Kod određivanja penzione obračunske, akrualne, stope postoji mogućnost za uzimanje različitih procenata prema različitom broju godina. Npr. obračunska stopa može da iznosi 45 % za prvih 20 godina osiguranja, te da bude uvećana za 2.0 % za svaku godinu osiguranja iznad 20 godina. Tada za radnika, koji se penzionira sa 40 godina staža osiguranja, penzija iznosi 85 % penzione osnovice. Iz ovog i sličnih primjera se vidi da oblikovanjem ove varijable za isplatu određenog procenta penzija, penzionisani radnik dobija određeni procenat od penzione osnovice koji se formira na osnovu potrebe zadovoljenja funkcionalnosti trenutnog PIO sistema, a ne nekog pravičnog kriterija. Za podešavanje ove varijable ima prostora, slično kao i sa podešavanjem varijable penzione osnovice, ali, opet slično ima svoje limite u opravdanosti vrijednosti koje poprima i zasigurno nije način na koji se neki penzioni sistem može i treba modelirati u nastojanju da se dobije fiskalno održiv sistem. 9.1.h. Indeksacija penzija Indeksaciju penzija zakon regulira najčešće tako da se ona vrši u skladu sa povećanjem prosječne plaće ili sa povećanjem životnih troškova. Ipak postoje i posebni načini poput npr. isplatnog koeficijenta koji se primjenjuje u Fondu Federacije BiH. U suštini zamisli o indeksaciji penzija prema raspoloživim sredstvima nalazi se isplatni koeficijent koji osigurava očuvanje finansijskog balansa sistema, a definiran je tako da se očekivani ukupni prihod podijeli sa ukupnim osnovnim penzijama. Ova varijabla je tvrda jer se ne može oblikovati i na nju automatski utiču promjene iz ekonomskog okruženja. Indeksacija penzija održava funkcionalnost postojećeg sistema takvim kakav jeste. 9.1.i. Natalitet, mortalitet — demografske stope ovisnosti Zavisno od konteksta izvještaja, radova, pa čak i provedenih istraživanja, danas su rašireni termini bijela kuga, starenje društva i slično, i povezuju se bezmalo sa svim zemljama EU, istina više sa zapadnim nego sa istočnim. Opći trend je da stanovništvo živi duže, a sve je manji broj djece, što dovodi do starenja društava. Tako se broj penzionera povećava, a broj novouposlenih se smanjuje. Ovo opet vodi ka sve nepovoljnijem odnosu zaposlenih prema penzionisanim osobama, što u temeljima počinje urušavati sisteme zasnovane na generacijskoj solidarnosti. “…Proces starenja je na horizontu gotovo svih zemalja, …U narednih 20 godina, udio starih će se u mnogim zemljama povećati za trećinu, dok će se broj mladog stanovništva značajno smanjiti”26. Za BiH važi sljedeća procjena: “ …U kontekstu rastućeg broja starije populacije i sve većeg odliva radne snage kao rezultat migracija, sadašnja penziona shema BiH se suočava sa problemom dugoročne održivosti. Generalno, stopa izdataka, prama PAYG sistemu je proizvod demografske stope ovisnosti (odnos između broja penzionera i broja osiguranika) te zamjenske stope (odnos između prosječne penzije i prosječne bruto plaće). Unutar obje penzione sheme već je dosegnuta struktura zrele populacije. Stopa demografske ovisnosti je dosegla 77.7 % za teritorij BiH, odnosno 78.6 % za FBiH i 76.4 % za RS. Stoga, dalje pogoršanje stope demografske ovisnosti, kao posljedice starenja, zahtijeva veću stopu doprinosa ili veće iznose budžetskih transfera, ili će u suprotnom doći do smanjenja iznosa penzija”27. Jasno je da je ova varijabla tvrda varijabla. 9.1.j Visina i izvor budžetskih transfera Iako je ova varijabla meka varijabla u smislu da može lakše poprimati različite vrijednosti, ipak nije od onih kojim se postiže oblikovanje penzionih sistema, već se prije djeluje u pravcu održivosti postojećeg sistema. Uz to, povećani iznosi budžetskih transfera u cilju održa vanja jednog penzionog sistema nužno destabilizira dru ge ekonomske sisteme. 9.1.k. Pokrivenost Varijable pokrivenosti prvenstveno je vezana za pošti vanje zakonske regulative koja reguliše oblast penzionog osiguranja, ali i ostale regulative koja je usko vezana za penzioni sistem. Promjenom ove varijable prema pove ćanju njene vrijednosti kroz obezbjeđivanje poštivanja propisanih obaveza dolazi do povećanja obima doprinosa i omogućava smanjenje stope doprinosa Manja stopa doprinosa djeluje stimulirajuće. Ovo bi, opet, smanjilo neformalnu ekonomiju. Inače, povećanje obima formalne ekonomije kao osnove varijable pokrivenosti vezano je za djelovanje i izvan same penzione politike koje se treba razmatrati usko sa tržištem rada i administracijom rada. Jedinstvena politika, ista (niža) stopa doprinosa na pro storu cijelokupne BiH i jedna zakonska regulativa vodila bi stvaranju atmosfere pravde, jednakosti i povjerenja. Reforme mirovinskog sustava u Središnjoj i Istočnoj Eu ropi:Izvješće o restrukturiranju nacionalnih mirovinskih sustava u odabranim zemljama; ILO središnja i istočna Europa 27 Izvještaj o penzionoj reformi u Bosni i Hercegovini: Prva procjena; Međunarodna organizacija rada. 26 Ova varijabla može značajnije da se oblikuje te se može svrstati među meke varijable. 10. Zaključak U osnovi svih analiza koje vode određenim reformama penzionih fondova u RS i FBiH, nalazi se oblikovanje postojećih sistema, a ne njihov potpuni redizajn koji bi mogao dati bitno drugačije rezultate. Ovakav pristup je usmjeren na održavanje minimalne funkcionalnosti koja je u suštini upitna, dok bi temeljno novi penzioni sistem imao šansu da proizvede na samo minimalne efekte nego i da bude jedna nova pokretačka alatka u ekonomskom sistemu BiH. Naravno, jasno je da prelazak sa postojeceg PAYG sistema penzionog osiguranja RS i FBiH na neki drugi sistem neminovno podrazumijeva kraći ili duži tranzicijski period, posebno ako se ima u vidu kompleksnu političku i ekonomsku situaciju u BiH. Pri ovome treba detaljno razviti plan reforme, čija svrha će biti potpuno redizajnirani penzioni sistem. Tranzicija penzionih sistema u RS i FBiH, o čijoj se neodrživosti u sadašnjem principijelnom obliku govorilo kroz uticajne faktore razvrstane u tvrde i meke varijable, prema sistemu budućeg penzionog osiguranja u BiH, koji je gore u tekstu argumentiran, može se u predstojećem periodu izvesti na tri već pomenuta stuba: 1. stub: obavezno državno osiguranje koje je zapravo socijalno osiguranje; 2. stub: obavezno+dobrovoljno kod komercijalnih kompanija; 3. stub: dobrovoljno individualno osiguranje; 1. stub predstavlja obavezno državno osiguranje koje se ogleda u socijalnim penzijama koje država više ne obezbijeđuje od obaveznog doprinosa na plaće zaposlenih, nego opštim porezima i porezima na određene vrste luksuznih roba i usluga; 2. stub se sastoji od doprinosa osiguranika, akumulirani na ličnim računima, kapitaliziraju se u različitim poslovnim investicijama. Cilj je ostvariti što veću dobit, povećati kasniju penziju osiguranika; i 3. stub predstavlja osiguranje za one osobe koje se žele dodatno osigurati za starost, invalidnost ili smrt hranitelja. Ovakvo rješenje penzionog sistema zasnovanog na tri stuba je već dobro rašireno u zemljama tranzicije, posebno u Istočno-evropskim državama, te bi kao takvo smanjilo mogućnost pojave nepredviđenih momenata na najmanju moguću mjeru. Međutim, svaka država bi trebala da se razvija u pravcu interesa svojih građana, a ne birokratije koja se u našim okolnostima samo širi, a nikako ne racionalizuje. Predložena tranzicija penzionog osiguranja i sistema na BiH nivou, kako je već objašnjeno, predstavlja optimalno 63 rješenje koje bi trebalo da, u skladu sa svjetskim kre tanjima iz domena penzijsko-invalidskih reformskih pravaca, povede penzioni sistem u BiH prema privatnim investicionim penzionim fondovima. Individualni pri vatni penzioni računi u okviru investicionih penzionih fondova, zasigurno bi imali najveću podršku građana, uz posebno zakonodavstvo koje bi vodilo računa o naj ugroženijim kategorijama građana, ali i starih radnika, koji su već ulagali u stari sistem, osigurao bi se pouzdan penzioni sistem u BiH. Uzor primjene ovakvog penzionog sistema je Čile28, zemlja koja služi kao svijetao primjer potpune neovisnosti pojedinca od penzionog sistema koji nameće država. Obavezno državno penziono osiguranje je ukinuto i svaki zaposleni uplaćuje svoje penziono osiguranje jednoj od mnogobrojnih konkurentskih firmi čija je glavna djelatnost upravljanje penzionim fondovima. Poslodavac mjesečno uplaćuje na privatni penzioni račun zaposlenog 10 % njegove plate onoj firmi koju lično izabere, bez ikakvih dodatnih naknada državi u ime penzionog osiguranja. Zaposleni ima mogućnost da promjeni osi guravajuću firmu kad god poželi, ali isto tako mu nije smetnja da promijeni ni poslodavca, koji mu uplaćuje isti postotak od ukupnih primanja na račun firme koju je odabrao. Osoba se može penzionisati ako je ostvarila uslove za minimalnu penziju, koja je u visini prosječne, iako je starosna granica 65 odnosno 60 godina. Dakle, radni vijek osiguranika zavisi od visine njegovih aku muliranih sredstava na računu. Svaka penziona firma nudi svojim osiguranicima mogućnost projekcije ostvarivanja uslova za odlazak u penziju uz utvrđivanje određenih parametara. Program im omogućava da predvide dužinu svog radnog vijeka uz konkretne iznose štednje ili obratno, visinu štednje određuje za odabrani period godina koje želi da radi. Osiguranik nije vezan za konstantnu i utvrđenu visinu štednje, ona može varirati. Čak ni dugogodišnji prekid rada nije smetnja u realizaciji penzije. Interesantno je da su posljedice ovog penzionog sistema povećan životni standard, tako što su penzije u prosjeku duplo veće od onih ostvarenih u prethodnom sistemu. Prezimanje sudbine u svoje ruke, Čileanci su nazvali “libertita” (osloboditeljka). Dakle, pozitivna iskustva Čilea se mogu sumirati na sljedeći način: — Lični izbor osiguranika kojem će investicionom fondu povjeriti svoj novac — Lični izbor osiguranika o dužini svog radnog vijeka — Penzioneri imaju svoje lične štedne račune i ne zavise od politike ili vlade koja određuje kriterije za preraspodjelu penzija osiguranicima — Vlada ne nameće kriterije za visinu penzionih koeficijenata ili ukupnih iznosa 28 www.pensionreform.org. 64 — Penziona prava se ne moraju realizovati štrajkovima i pregovorima sa vladom — Nema sukcesivnog pooštravanja uslova penzionisanja — Iznosi penzija ne zavise o kreditnom zaduživanju države kod međunarodnih finansijskih institucija. Iako je u uslovima BiH teško povjerovati da bi odgovorni organi vlasti mogli promovirati ovakav sistem, njegova realizacija bi sasvim izvjesno bila moguća. U tom slučaju, u periodu tranzicije bi obezbjeđivanje vanjskih izvora finansiranja bilo opravdano i racionalno. Svi dostupni unutrašnji izvori finansiranja bi trebali biti mobilizirani i zagovarana opšta štednja, kako bi se premostilo finansiranje već penzionisanih osoba, ali i onih koji se nalaze pred ostvarivanjem prava na penziju. Ovdje bi se aktueliziralo i važno pitanje kapitalizacije imovine sadašnjih PIO RS i FBiH. Stvarnost je da je rijetko koja Vlada spremna poduzeti restriktivne mjere u ime viših ciljeva za svoje cjelokupno stanovništvo, nego obično teži kratkoročnim programima koji brzo pokazuju rezultate i donose političke poene. U čileanskom slučaju su se rezultati počeli srednjoročno ostvarivati, a troškovi tranzicije bili su plaćeni zato što je postojala odlučnost vlasti da se reforma sprovede i opozicionisti je nisu mogli sprečiti. Isto tako, interesantno je osvrnuti se na zapažanja koja dolaze iz društava visoko razvijenih tržišnih ekonomija u kojim se navodi neodrživost PAYG sistema, te da je jedna od najvažnijih varijabli svakog penzionog sistema tržište rada (Labur Market)29. “…Konačno, najvažnija mjera nije područje penzione politike. Pokretanje reforme na tržištu rada Njemačke u cilju stvaranja prilika za zapošljavanje, samim tim i kompletnije radne biografije, posebno na samom dnu raspodjele zarada, koristilo bi finansijskoj imovini za njemački penzioni sistem”30. I na kraju, s obzirom da nije moguće izbjeći realnost u svim reformskim procesima, pa tako i penzijskog osiguranja, mora se prodiskutirati trenutna politika u BiH unutar koje se proces odvija. Naravno da postoje intergrativne, ali i deizintergativne politike u BiH i da su one realnost i tako ih treba i posmatrati. Sve snage koje nastoje izvesti reformski proces penzionog sistema u BiH tako da sve kategorije socijalnih partnera budu zadovoljene i da se pri tome postigne efekt integracije BiH u jednu modernu evropsku državu, članicu EU, imaju pravo i obavezu da se konsolidiraju po ovoj osnovi. 29 The Reformed Pension System in Germany – a System Dynamics Model for the next 50 years 30 IZA Policy Paper No. 11;15 Years of Pension Reform in Germany:;Old Successes and New Threats; autor Holger Bo nin. Rifat Zlomužica* Javne nabavke u BiH: Slabosti i nedorečenosti zakonskih rješenja Sadržaj 1. Javne nabavke prema EU-Standardima ................... 2. Zakon o javnim nabavkama 2.1. Općenito ............................................................. 2.2. Regulativa poglavlja IV 2.2.a. Institucija (Odjeljak I) ................................... 2.2.b. Postupak revizije ........................................... 2.2.b.a. Rad prvostepenog organa po ulaganju prigovora ............................................................... 65 66 68 69 1. Javne nabavke prema EU-Standardima Bosna i Hercegovina se nalazi na putu za članstvo u Evropskoj uniji (EU). Put za punopravno članstvo u Evropskoj uniji vodi kroz sporazum o stabilizaciji i pridruživanju. Sklapanjem ovoga Sporazuma državi se u evolutivnoj klauzuli potvrđuje status potencijalnog kan didata za članstvo. Kao i ostale zemlje Zapadnog Balkana, BiH će morati implementirati acquis communautaire (pravne stečevine) u svoj državno-pravni sistem. Jedna od oblasti prava koja se mora uskladiti sa zahtjevima Sporazuma Evropske zajednice (EZ) i supsidijarnim pravom je oblast javnih nabavki. U septembru 2004. godine, u Bosni i Hercegovini je usvojen prvi Zakon o javnim nabavkama na državnom nivou i objavljen je u Službenom glasniku BiH br. 49/04. Ovaj zakon ima za cilj da legislativu javnih nabavki u Bosni i Hercegovini dovede na nivo standarda zemaljačlanica EU1. Razumijevanje pravnih zahtjeva zakona o javnim nabavkama EU je stoga uslov za razumijevanje Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine. Pravo EU transformira zakon o javnim nabavkama u Bosni i Hercegovini, zajedno sa sistemom javnih nabavki. U tom su smislu osnovane nove institucije poput Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi. One ga rantuju svim ponuđačima, bez obzira da li su domaći ili iz zemalja-članica EU, pravedne i transparentne postupke nabavke i efektivne mehanizme pravnih lijekova. Općenito uzev, oblast javnih nabavki izuzetan značaj ima i u zemljama Evropske unije. Ukupna vrijednost javnih nabavki u zemljama EU (u 2002. godini) procjenjena je na 16,3 % BDP. Iako borba protiv korupcije nije primarni cilj propisa o javnim nabavkama, pouzdani i transparentni postupci javnih nabavki, smanjuju prostor za prevaru i korupciju, odnosno mogućnost zloupotrebe. Prema * Autor je diplomirani pravnik i saradnik FCJP. 1 M. Trybus, Pravo i politika javnih nabavki, 2006, s. 7. 2.2.b.b. Odnos Zakona o javnim nabavkama i Zakona o upravnom postupku BiH u postupku revizije javnih nabavki ........................................... 2.2.b.c. Rad drugostepenog organa po ulaganju žalbe ....................................................................... 2.2.b.d. Nepravilan postupak — primjeri ............... 2.2.b.e. Diskriminacija po osnovu entitetske pripadnosti .............................................................. 3. Zaključak ................................................................ 70 71 73 74 75 nekim utemeljenim procjenama2, u EU-u se na korupciju odlije cca 15 % ukupne vrijednosti javnih nabavki, iz čega proizlazi da je (u posmatranoj 2002. godini) zbog toga izgubljeno oko 225 milijardi eura. Prema tome, potencijalne koristi od suzbijanja korupcije u ovoj oblasti, putem unapređivanja sistema javnih nabavki, su višestruke. Javne nabavke u Evropskoj uniji regulisane su Direktivom 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnoj nabavci radova, javnoj nabavci roba i javnoj nabavci usluga, [2004] Službeni glasnik L-134/114 i Direktivom 2004/17/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od 31. 03. 2004.godine koja koordinira postupke nabavke za organe koji djeluju u sektorima voda, energije, saobraćaja i pošte, [2004] Službeni glasnik L-134/13. Novim propisima su konso lidirani postojeći tekstovi klasičnih direktiva, pojedno stavljuju se neke odredbe, uvode se moderne i fleksibil nije tehnike za postupke (okvirni sporazum, konkurentni dijalog, elektronska nabavka itd.). Treba napomenuti da cilj propisa o javnim nabavkama EU nije usklađivanje svih državnih pravila o javnim nabavkama već uspostav ljanje minimalnog seta zajedničkih pravila koja će štititi osnovne principe iz Sporazuma (nediskriminacija i četiri velike slobode — sloboda prometa robe, usluga, ljudi i kapitala ) u segmentu javnih nabavki. Ova zajednička pravila se odnose na: — predmet režima javnih nabavki (definicije ugovornog organa i javnih ugovora) — definicija dostupnih postupaka javnih nabavki i uslova za njihovu upotrebu — tehničke specifikacije (korištenje standarda) Preuzeto sa: www.googleusercontent.com, Prevara, korupcija i javne nabavke, www.blic.rs, korupcija u javnim nabavkama godišnje odnese oko 800 miliona evra, www.slobodnaevropa. org/content/srbija_javne_nabavke/1973854.html, sve preuzeto 18. 10. 2010. godine. 3 Trybus, (bilj. 1), s. 8. 2 65 — pravila oglašavanja (objavljivanje obavještenja o javnim nabavkama) — kriteriji za kvalifikaciju kandidata i odabir najbolje ponude — osnovni zahtjevi po pitanju postupka revizije Ciljevi jedinstvenog sistema javne nabavke su koordi nirano provođenje postupaka i transparentna dodjela ugovora o javnoj nabavci, jednaki tretman svih učesnika sistema javne nabavke, poticanje tržišnog nadmetanja i održivog privrednog rasta, unapređenje primjene modela javno-privatnog partnerstva, te istovremeno pružanje jedinstvene pravne zaštite. Osnovni cilj i svrha Zakona o javnim nabavkama BiH je da se obezbjedi poštivanje načela preuzetih iz Direktiva EU kao i pravilna primjena postupaka javnih nabavki u skladu s Direktivama EU. Prema izvještajima koje je pri kupila Agencija za javne nabavke za 2008. godinu, ukupna vrijednost javnih nabavki u Bosni i Hercegovini iznosila je 1.972.330.047,28 KM, što je 8,68 % BDP-a u Bosni i Hercegovini4. Usvajajući Zakon o javnim nabavkama, Bosna i Hercegovina je ispunila svoju obavezu, tj. implementirala je dio acquis communautaire iz oblasti javnih nabavki. Zakonom je osiguran princip “efikasnosti korištenja javnih sredstava”, na transparentan način, potičući konkurenciju među dobavljačima, te integritet javnih nabavki5, gdje podmićivanje, pristrasnost ili neetičko ponašanje nemaju mjesta u uspješnom sistemu javnih nabavki. Da li je to zaista tako? Odgovor je predmet ove analize uz poseban osvrt na postupak revizije javnih nabavki. 2. Zakon o javnim nabavkama 2.1. Općenito Zakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine6 sastoji se od pedesetsedam članova, podjeljenih u šest poglavlja: poglavlje I — Opće odredbe; poglavlje II — Postupci dodjele ugovora u kategoriji domaćih vrijednosnih razreda; poglavlje III — Dodjela ugovora ispod domaćih vrijednosnih razreda; poglavlje IV — Primjena Zakona; poglavlje V — Usvajanje podzakonskih akata i poglavlje VI — Prijelazne odredbe, prestanak važenja, stupanje na snagu. Poglavlja su dalje podijeljena na odjeljke. Od njegovog usvajanja (2004) do danas, Zakon je pretrpio određene izmjene i dopune. www.javnenabavke.ba, strategija razvoja sistema javnih nabavki BiH za period 2010-2015, pruzeto 26. 10. 2010. 5 Riječ „integritet“ u smislu javnih nabavki označava pravila ponašanja osoba zaduženih za implementaciju postupaka javnih nabavki, više o tome S. L. Schooner, Pravo i politika javnih nabavki EU, Ciljevi državnog zakona o ugovorima, 2006, s. 18. 6 Službeni glasnik BiH broj:49/04. 4 66 Svrha i predmet Zakona o javnim nabavkama BiH (u daljnjem tekstu Zakon) propisana je, Poglavljem I, od jeljak I, članom 1. Zakona, gdje su u stavu (1) propisana prava, dužnosti i odgovornosti učesnika u postupcima nabavke, a u stavu (2) je propisano da se javna nabavka odnosi na nabavke roba, usluga i radova, a provode je “Ugovorni organi”. Ugovorni organi u skladu sa članom 3. Zakona su: svaki organ uprave na državnom, enti tetskom, kantonalnom ili lokalnom nivou, svaki javni subjekt i/ili privredno društvo — koji je osnovan u posebnu svrhu zadovoljavanja potreba od općeg interesa, a nema industrijski ili komercijalni karakter, koji ima svojstvo pravnog lica i koji većinskim dijelom finansiraju organi na državnom ili lokalnom nivou uprave ili drugi javni subjekti (...). Zakon o javnim nabavkama BiH na jedinstven način obuhvatio je sve ugovorne organe iz Direktive 17/2004 i Direktive 18/2004, sa određenim razlikama u komunalnom sektoru. Kada je u pitanju komunalni sektor, Direktiva 17/2004 koordinira postupke iz ovog sektora i pokriva ne samo javne organe, već uključuje i privatne kompanije koje nisu direktno finansirane iz javnih sredstava. Subjekti koji djeluju u komunalnom sektoru ne djeluju u normalnim tržišnim okolnostima zbog zatvorene prirode njihovih tržišta (monopol ili oligopol) ili zbog posebnih ili ekskluzivnih prava koja im dodjele državni organi (naš Zakon ne definiše ekskluzivna prava). Pravni ili tehnički monopol ograničava (ili čak onemogućuje) konkurenciju7. S druge strane, cijena i kvalitet usluga koje oni nude (voda, energija, transport, poštanske usluge) su vrlo važne za društvo i ekonomiju. Stoga vlade žele da zadrže makar indirektnu kontrolu i uticaj na nabavku. Član 6, Odjeljka III, Poglavlja I, Zakona, popisuje vrednosne razrede. Stavom (1) je propisano da “vrijednost ugovora o javnoj nabavci procjenjuje ugovorni organ na početku postupka nabavke u skladu sa odredbama stava (5) do stava (8) ovog člana. Ta vrijednost odredit će koje će se poglavlje ovog zakona primjenjivati na postupak dodjele ugovora, u skladu sa odredbama iz stava (2) i stava (3) ovog člana”8. Posebno je važan člana 6. Zakona jer on propisuje u kojim slučajevima se primjenju primarni, tj. domaći vrednosni razredi, a u kojim međunarodni vrednosni razredi.Vrednosni razredi nam određuju koja vrsta postupka javne nabavke će se primjenjivati u konkretnom slučaju. Direktive EU definišu vrste postupaka koji se primjenjuju, vrednosne razrede kao i izuzeća od primjene direktiva EU. Zakon BiH u definisanju postupaka javnih nabavki u cjelosti je preuzeo neke od vrsta postupaka, međutim Preuzeto sa: www.ceppei.ba, direktive iz oblasti javni nabavki i komparacija sa Zakonom o javnim nabavkama BiH, preuzeto dana 17.10.2010. 8 Zakon o javnim nabakama BiH, član 6. („Službeni glasnik BiH“ broj:49/04). 7 postoje razlike, kako u vrsti postupaka tako i u vrednosnim razredima, i izuzeću od primjene. Direktive EU nalažu pravila koja se primjenjuju samo na javne nabavke visokih vrednosti, iznad određenog vrednosnog razreda. Direktive EU se primjenjuju samo na ugovore, koji zbog svojih visokih vrednosti mogu biti interesantni stranim kompanijama. Bilo bi nerealno i neefikasno (i tehnički nemoguće) objaviti na nivou cijele EU informacije o svakom i najmanjem ugovoru koji se dodjeljuje u ze mljama članicama EU. To bi kompliciralo, produžavalo i povećavalo trošak procedure kod malih i jednostavnih ugovora. Vrednosni razredi definišu se članom 7 Di rektive 2004/18 i članom 16 Direktive 2004/17. Komisija svake dvije godine revidira i verificira vrerdnosne razrede. Postoje znatne razlike između vrednosnih raz reda prema direktivama EU i onih prema Zakonu o jav nim nabavkama BiH. Ali, kada se posmatraju vrednosni razredi prema direktivama EU oni vrijede samo za nabavke koje se objavljuju u Službenom glasniku EU, dok za sve nabavke koje su ispod vrednosnih razreda de finisanim u direktivama važe pravila definisana nacio nalnim zakonodavstvom zemalja članica, uz uslov da na cionalna zakonodavstva u oblasti javnih nabavki moraju slijediti principe javnih nabavki iz Direktiva EU9. Stav 2 a) člana 6 Zakona propisuje: “Kada je vrijednost ugovora jednaka ili veća od 30.000,00 KM u slučaju roba i usluga ili 60.000,00 KM u slučaju radova, ugovorni organ primjenjivat će Pravila utvrđena u Poglavlju II ovog Zakona”. To iz konteksta Poglavlja II znači da će se ugovori o javnoj nabavci dodjeljivati putem: a) otvorenog postupka, b) ograničenog postupka s pretkvalifikacijom, c) pregovaračkog postupka s objavljivanjem obavještenja o nabavci, d) pregovaračkog postupka bez objavljivanja obavještenja o nabavci i e) konkurs za izradu idejnog rješenja. U slučaju kada je vrijednost ugovora niža od 30.000,00 KM za robe i usluge, ili 60.000,00 KM za radove, ugovorni organ primjenivat će Pravila utvrđena u Poglavlju III ovog zakona10. Dodjelu ugovora ispod domaćih vrijednosni razreda reguliše Poglavlje III Zakona, članom 45, vrste postupaka za dodjelu ugovora ispod domaćih vrednosnih radova, članom 46, konkurentski zahtjev za dostavljanje ponuda, i članom 47, direktni sporazum. Međutim, ugovorni organ nije obavezan na primjenu člana 46 Zakona (Konkurentski zahtjev za dostavljanje ponuda), na ugovore čija je vrijednost ispod 50.000,00 KM za robe i usluge, ili 80.000,00 KM za radove. Navedeno proizlazi iz člana 45. stav (1) a) i b) Zakona, gdje je propisano da ugovorni organ za ugovore o nabavci roba, usluga ili radova čija je Usp. navode u bilj.6, www.ceppei.ba (bilj. 7). Član 6 Zakona, koji reguliše vrijednosne razrede, pretrpio je određene promjene Zakonom o izmjenama Zakona o javnim nabavkama BiH (Sl. glasnik BiH, 12/09), u pogledu granice za određivanje onog postupka javne nabavke će se primjenjivati: za robe i usluge je određen iznos od 50.000,00 KM, a za radove 80.000,00 KM. 9 10 vrijednost procjenjena ispod domaćeg vrijednosnog razreda, ugovor “može” dodjeliti u skladu sa Pravilima iz Poglavlja II, ili kroz postupak konkurentskog zahtjeva za dostavljanje ponuda (član 46 Zakona). Ugovornom organu, u skladu sa članom 47 Zakona, data je mogućnost sklapanja ugovora male vrijednosti, čija procjenjena vrijednost ne prelazi iznos od 5.000,00 KM, putem direktnog sporazuma. “Direktni sporazum podrazumjeva postupak u kojem ugovorni organ prikuplja prijedlog cijene ili ponudu od pojedinačnog dobavljača, davaoca usluga ili izvođača radova i pregovara ili prihvata tu cijenu kao uslov za konačni sporazum”11. Da bi direktni sporazum bio primjenjiv ugovorni organ usvaja interni pravilnik, a isti mora biti u skladu sa modelom koji priprema agencija za javne nabavke. U slučaju kada je vrijednost roba ili usluga jednaka ili veća od 500.000,00 KM za državne organe ili 700.000,00 KM za lokalne organe ili javne subjekte, odnosno kada je vijednost radova jednaka ili veća od 2.000.000,00 KM, postupak javne nabavke će biti otvoren za međunarodnu konkurenciju, u skladu sa članom 6. stav (3) Zakona. Ugovorni organ u ovom slučaju postupat će po Pravilima utvrđenim u Poglavlju II Zakona. U odnosu na Pravila u Poglavlju II Zakona koji se primjenjuju na domaći vrijednosni razred, kada je postupak otvoren za međunarodnu konkurenciju, obavještenje o nabavci mora sadržavati “sažetak obavještenja na engleskom jeziku”12, te dulje rokove za podnošenje zahtjeva i ponuda. Iz navedenog se vidi da Zakon o javnim nabavkama poznaje više vrsta postupaka za dodjelu ugovora, kao što su: — otvoreni postupak, — ograničeni postupak s pretkvalifikacijom, — pregovarački postupak s objavljivanjem obavještenja o nabavci, — pregovarački postupak bez objavljivanja obavještenja o nabavci, — konkurs za izradu idejnog rješenja iz Poglavlja II Zakona, koji su primjenjivi i za međunarodnu konkurenciju, te — konkurentski poziv za dostavljanje ponuda, i — direktni sporazum iz Poglavlja III Zakona. Posljednji regulišu postupke javnih nabavki ispod domaćeg vrijednosnog razreda, tj. regulišu ugovore male vrijednosti, za koje bi se moglo istaći da su interesantni samo lokalnom poduzetništvu. Po pitanju vrste postupaka javnih nabavki, upoređujući Direktive EU i Zakon o javnim nabavkama BiH, naš Zakon ne definiše postupak Konkurentskog dijaloga kao poseban postupak. Ovaj postupak se koristi kod složenih 11 12 Čl. 47 (bilj.7). Čl. 6 stav (3) (bilj.7). 67 i kompleksnih javnih nabavki uz posebne uslove i za htjeve koji moraju biti ispunjeni da bi se ova vrsta pos tupka mogla primjeniti. Zakonodavni okvir sistema javnih nabavki, kao što je gore navedeno, počiva na Direktivama EU 2004/17 i 2004/18, i u dobroj mjeri je usuglašen sa zahtjevima iz Direktiva. Međutim, u ovom stadiju pridruživanja BiH Evropskoj uniji, napredak postupku pridruživanja, mjeri se, prije svega, stepenom i dinamikom usaglašavanja domaćih propisa sa acquis communautaire-om. Tako se mora konstatirati da Bosna i Hercegovina u ovom dijelu nije ostvarila napredak od usvajanja Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine. Naime, u periodu pri preme Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine, Direktive EU 2004/17 i 2004/18 nisu bile na snazi, tako da se neka od rješenja iz Zakona baziraju na starim direktivama EU, koje su van snage. 2.2. Regulativa Poglavlja IV 2.2.a. Institucije (Odjeljak I) Zakonom o javnim nabavkama BiH osnovane su Agencija za javne nabavke (član 48. Zakona) i Ured za razmatranje žalbi (član 49. Zakona), kao institucije koje garantuju svim ponuđačima, bez obzira da li su domaći ili iz drugih zemalja, pravedne i transparentne postupke nabavke i efektivne mehanizme pravnih lijekova. Medutim, for miranje ovih institucija je kasnilo, tako da Agencija postaje operativna tek polovinom 2006.godine, a Ured nekoliko mjeseci kasnije. U prelaznom periodu, do for miranja Ureda, ulogu drugostepenih žalbenih institucija obavljala su entitetska ministarstva finansija, kao i Mini starstvo financija i trezora BiH. Imajući u vidu poseban značaj Ureda za razmatranje žalbi u postupku kontrole javnih nabavki i zaštite interesa učesnika u javnim nabavkama, kašnjenje u uspostavljanju Ureda imalo je negativne posljedice po funkcionisanje ove oblasti. Agencija za javne nabavke (u daljem tekstu: Agencija) je zakonom osnovana, samostalna upravna organizacija i u vršenju svojih nadležnosti djeluje u skladu sa zakonima i drugim propisima Bosne i Hercegovine, za svoj rad od govara Vijeću ministara BiH. Agencijom rukovodi direktor i odbor. Direktora Agencije imenuje Vijeće mi nistara BiH, u saradnji sa Agencijom za državnu službu, i to na period od pet godina. Odbor ima sedam članova, i to, po službenoj dužnosti tri ministra: Ministra finansija i trezora BiH, Ministra finansija FBiH, Ministra finansija RS i četiri stručnjaka odabrana putem javnog konkursa, na mandat od pet godina. Agencija ima sjedište u Sarajevu i dvije filijale u Banja Luci i Mostaru. Agencija je odgo vorna za adekvatnu primjenu Zakona o javnim nabavkama BiH. Unutrašnja organizacija Agencije je uređena Pra vilnikom o unutrašnjoj organizaciji Agencije za javne nabavke, koji je potvrdilo Vijeće ministara BiH saglasno 68 članu 22. stav (4) Zakona o ministarstvima i drugim organima uprave Bosne i Hercegovine13, na 45. sjednici održanoj 24.04.2008.godine. Članom 1. stav (1) Pravilnika utvrđuje se unutrašnja organizacija Agencije i to: organizacione jedinice i njihova nadležnost, način rukovođenja Agencijom, planiranje i izvršavanje poslova, prava, ovlaštenja i odgovornosti državnih službenika u obavljanju poslova, ukupan broj državnih službenika i namještenika za obavljanje poslova, naziv i raspored poslova po organizacionim jedinicama, sa opisom poslova za svakog državnog službenika i zaposlenika, ili grupu državnih službenika ili zaposlenika, uslovi u pogledu stručne spreme i drugih uslovi za rad na određenim poslovima, broj pripravnika koji se primaju u radni odnos i uslovi za njihov prijem, i druga pitanja u vezi sa unutrašnjom organizacijom i radom Agencije. Zadaci Agencije su, između ostalog: a) predlaganje iz mjena i dopuna Zakona i podzakonskih akata, b) praćenje primjene Zakona, c) osmišljavanje priručnika i smjernica za javne nabavke, d) objavljivanje standardne tenderske dokumentacije i standardnih obrazaca, e) pružanje tehničke i savjetodavne pomoći ugovornim organima i dobavljačima, f) objavljivanje, prikupljanje i analiziranje informacija o nabavkama dodjeljenim ugovorima o jav noj nabavci, g) objavljivanje priručnika i informacija o programima obuke, h) podnošenje godišnjeg izvještaja Vijeću ministara BiH. Dakle, Agencije za javne nabavke, u okviru svojih nadležnosti odgovorna je za prikupljanje, analizu i objavljivanje informacija u vezi sa postupcima javnih nabavki i dodijeljenim ugovorima o javnim nabavkama. Nadležnost Agencije prema navedenom završava se s dodjelom ugovora. U skladu sa Uputstvom o pripremi i dostavi izvještaja o dodjeli ugovora u po stupcima javnih nabavki iz poglavlja II i poglavlja III Zakona14 ugovorni organi su dužni dostavljati izvještaj o provedenom postupku javne nabavke Agenciji isključivo putem elektronskog sistema za dostavu izvještaja, počev od 01. 01. 2010. godine. Svaki dobavljač u postupku javne nabavke, ukoliko smatra da je tokom postupka prekršen Zakon o javnim nabavkama ili podzakonski akti, ima pravo uložiti pri govor ugovornom organu, u pisanoj formi (član 50 Zakona). Ako i nakon uloženog prigovora dobavljač nije zadovoljan odlukom ugovornog organa, ima pravo uložiti pismenu žalbu Uredu za razmatranje žalbi, kao drugo stepenoj instanci u postupku javne nabavke roba, usluga ili radova15. Od početka primjene Zakona do aprila mje seca 2006. godine, kao što je ranije navedeno, reviziju su obavljali Ministarstvo finansija i trezora BiH, Ministarstvo finansija RS i Ministarstvo finansija Federacije BiH, svako u svom domenu. U aprilu mjesecu nadležnosti drugostepenih organa su formalno prešle na Ured, iako Sl. glasnik BiH br. 5/03, 42/03 i 26/04. Sl. glasnik BiH br. 81/09. 15 Čl. 51. st. (5) (bilj. 7). 13 14 suštinski Ured nije otpočeo s radom, dok se na Parlamentu BiH nisu obavila potrebna imenovanja. Dakle, u tom prelaznom periodu postojao je svojevrstan ”vacatio le gis” (pravna praznina), jer je Ured primao žalbe na prvo stepene odluke ugovornih organa, ali nije bio u mo gućnosti da ih rješava. Za to vrijeme ponuđači koji su podnijeli prigovore, čekali su njihovo rješavanje, uz potpunu vremensku neizvjesnost završetka procedura. Kašnjenje u rješavanju žalbi dovelo je do nagomilavanja predmeta i neefikasnosti u funkcionisanju Ureda, a samim tim i do štetnih posljedica u postupku javnih nabavki. Ured za razmatranje žalbi (u daljnjem tekstu URŽ) je samostalna upravna organizacija, osnovana Zakonom, i za svoj rad odgovara Parlamentu BiH, sa sjedištem u Sarajevu. URŽ ima šest članova. Tri člana su stručnjaci iz oblasti upravnog prava i/ili upravnog postupka (up ravni/administrativni članovi). Tri ostala člana su struč njaci iz oblasti javnih nabavki, transporta i strateškog poslovnog upravljanja (stručni članovi). Kandidati se prijavljuju putem javnog konkursa. Članove, na prijedlog Vijeća ministara BiH, imenuje Parlament BiH16. URŽ rješava po žalbama u drugom stepenu koje ulože dobavljači koji imaju legitimni interes za konkretan ugovor o javnoj nabavci i koji smatraju da je u toku konkretnog postupka dodjele ugovora prekršena jedna ili više odredbi ovog Zakona i/ili pratećih podzakonskih akata. U slučaju kada URŽ odluči da je Zakon o javnim nabavkama prekršen u slučaju postupka javne nabavke, može: a) poništiti odluku ugovornog organa,u cjelosti ili djelimično, b) naložiti ugovornom organu da ispravi povredu, c) naložiti okončanje postupka javne nabavke, i d) dodjeliti naknadu štete žalbeniku. 2.2.b. Postupak revizije (Odjeljak II) Pravna zaštita u sistemu javne nabavke u Bosni i Hercegovini definisana je čl. 49-52. Zakona. Ove odredbe definišu uspostavu Ureda za razmatranja žalbi, postupanje po prigovoru, žalbeni postupak i postupak pred Sudom BiH. Postupak revizije javne nabavke pokreće se ulaganjem prigovora ugovornom organu. Revizija javnih nabavki namjerava da pruži djelotvoran pravni lijek u slučaju podnošenja prigovora na bilo koju odluku ugovornog organa u toku postupka javne nabavke. Pravna zaštita u postupcima javnih nabavki je velika za svaku državu koja nastoji da na ekonomičan način troši sredstva iz javnih prihoda u svrhu nabavki roba, usluga ili radova. Polazeći od navedenog, zaštita prava u postupcima javnih nabavki se ne može shvatiti jedino kao zaštita privatnog ekonomskog interesa onog ko podnosi ponudu za realizaciju određene nabavke koja se finansira od strane 16 www.javnenabavke.gov.ba, odgovornosti i nadležnosti Ureda. države (zaštita prava ponuđača), već se kroz tu zaštitu doprinosi i obezbjeđuje šira konkurencija, koja je osnovni preduslov za ostvarivanje opšteg javnog interesa u postupcima javnih nabavki. Revizija javnih nabavki u EU regulisana je direktivama o pravnim lijekovima čiji je cilj osigurati učinkovito poštivanje bitnih propisa o javnim nabavkama EZ-a, a to su: Direktiva Vijeća 89/ 665/EEZ od 21. decembra1989. godine (klasični sektor), Direktiva Vijeća 92/13/EEZ od 25. februara 1992. god. (komunalni/utility sektor) Direktiva Vijeća 2007/66/EZ od 11. decembra 2007. godine kojom se izmjenjuju i dopunjuju naprijed navedene Direktive vezano uz po boljšanu učinkovitost postupka revizije u vezi s dodjelom ugovora o javnim nabavkama. 2.2.b.a. Rad prvostepenog organa po ulaganju prigovora U skladu sa članom 50 (Prigovori) Zakona “Svaki dobavljač koji ima legitiman interes za konkretan ugovor o javnoj nabavci i koji smatra da je ugovorni organ u toku konkretnog postupka dodjele ugovora prekršio jednu ili više odredbi ovog zakona i/ili pratećih pod zakonskih akata ima pravo uložiti prigovor na postupak, na način i u rokovima utvrđenim u članu 51. ovog za kona”. Prigovor na javnu nabavku podnosi se ugovornom organu kao prvostepenoj instanci u žalbenom postupku. Za ulaganje prigovora određen je rok od pet dana od dana kada je podnosilac saznao ili je trebalo da sazna za na vodnu povredu Zakona, i ne kasnije od jedne godine od datuma navodne povrede17. Iz navedene odredbe vidljivo je da Zakon poznaje subjektivne i objektivne rokove za ulaganje prigovora. Subjektivni rok iznosi pet dana od dana kada je podnosilac saznao ili je trebao da sazna za navodnu povredu Zakona, a objektivni rok za ulaganje prigovora je jedna godina od kada je podnosilac saznao ili je trebalo da sazna za navodnu povredu. Poslije isteka objektivnog roka nezadovoljni dobavljač nema pravo na ulaganje prigovora. Bitna karakteristika prigovora je i njegova formalnost, jer u skladu sa članom 51. stav (1) valjan je samo onaj prigovor koji je podnesen u pisanoj formi. Po prijemu prigovora ugovorni organ će obustaviti postupak dodjele ugovora, te prigovor razmotriti i u roku od pet dana od dana prijema prigovora donijeti obrazloženu odluku i najkasnije narednog radnog dana obavjestiti podnosioca prigovora o donesenoj odluci. “Ako ugovorni organ propusti da razmotri prigovor u roku utvrđenom u stavu (4) ovog člana ili prigovor odbije, podnosilac prigovora može uložiti pismenu žalbu URŽ-u u roku od pet dana počev od prvog radnog dana nakon isteka roka utvrđenog u stavu (4) ovog člana, ili, u slučaju da je ugovorni organ odbio prigovor u prvostepenom postupku, od datuma kada je ugovorni 17 Isto kao i bilj. 7, član 52 stav (1), bilj. 7. 69 organ o tome obavijestio podnosioca prigovora. Kopija pismene žalbe istovremeno će biti dostavljena ugovornom organu”18. Ugovorni organ dužan je obustavite postupak dodjele ugovora u toku, na period od pet dana, nakon što primi kopije pismene žalbe podnosioca, osim ako URŽ ne izda drugačije pismene instrukcije. Kao što je vidljivo iz citiranog člana Zakona rok za pod nošenje žalbe na obrazloženu odluku ugovornog organa je pet dana od dana prijema odluke. Žalba mora biti u pismenom obliku, što je takođe bitna karakteristika. Postupak revizije javne nabavke (prigovor/žalba) može pokrenuti svaki dobavljač koji ima legitiman interes protiv bilo koje odluke ugovornog organa. Navedeno podrazumjeva da zainteresovani dobavljač može ulagati pravne lijekove predviđene Zakonom na svaki akt ugo vornog organa od momenta objavljivanja obavještenja ili upućivanja poziva za dostavljanje ponuda u postupku iz člana 46 Zakona, pa do okončanja postupka. Po prijemu žalbe u pismenoj formi, URŽ će se uvjeriti da je ugovorni organ obustavio postupak dodjele ugovora u toku, na period od pet dana, osim ukoliko mu URŽ drugačije naloži. Prije isteka ovog roka, URŽ donosi od luku o tome da li će se izdati privremeni nalog u skladu sa stavom (2) ovog člana i o tome obavještava ugovorni organ najkasnije narednog radnog dana19. Na osnovu na vedenog može se zaključiti da bi uz opće izmjene zakona, u članu 50 i riječ “dobavljač” trebalo zamjeniti sa više apstraktnim terminom “osoba/lice”, a “prekršio jednu ili više odredbi ovog zakona i/ili pratećih podzakonskih akata” dodati “norme dokumentacije za nadmetanje i/ili ostalih akata dodjele ugovora”. 2.2.b.b. Odnos Zakona o javnim nabavkama i Zakona o upravnom postupku BiH u postupku revizije javnih nabavki Upoređujući Zakon o javnim nabavkama BiH sa Za konom o upravnom postupku BiH uočavamo da isti nisu usklađeni, posebno u dijelu koji reguliše postupak revizije javnih nabavki. U primjeni propisa potrebno je imati na umu načela lex specialis derogat legi generali (posebni zakon derogira opći) i lex posterior derogat legi praevii (kasniji zakon derogira raniji). Supsidijarna primjena zakona podrazu mijeva primjenu onih odredbi općeg zakona koje nisu u suprotnosti s posebnim, tj. u onim segmentima koje po sebnim zakonom nisu regulisani. Ako postupak javne nabavke roba, usluga ili radova posmatramo kao upravni postupak, u kojem je Zakon o javnim nabavkama specijalni zakon, tada bi Zakon o upravnom postupku bio generalni zakon. Zakonom o javnim nabavkama BiH nije propisana supsidijarna 18 19 Bilj. 12. Čl. 52 stav (1), bilj. 7. 70 primjena, ali “u upravnim oblastima za koje je zakonom propisan poseban postupak, postupa se po odredbama tog zakona, s tim da se po odredbama ovog zakona po stupa u svim pitanjima koja nisu uređena posebnim za konom”20. O supsidijarnoj primjeni Zakona o upravnom postupku (u daljnjem tekstu: ZUP) nam govori i praksa URŽ-a, gdje je vidljivo iz uvoda rješenja da Ured postupa po Zakonu o javnim nabavkam BiH i Zakonom o up ravnom postupku BiH21. Zakon o javnim nabavkama BiH (članovi 50-52), u postupku revizije javne nabavke, predviđa ulaganje pri govora nezadovoljnog ponuđača ugovornom organu, te nakon donesene obrazložene odluke (o prigovoru) od strane ugovornog organa, nezadovoljni dobavljač ima pravo ulaganja žalbe URŽ. ZUP BiH kao pravna sredstva predviđa redovne pravne lijekove, vanredne pravne lijekove, te posebne slučajeve poništavanja, ukidanja i mjenjanja rješenja. Za razliku od Zakona o javnim nabavkama, kao redovan pravni lijek predviđena je samo žalba nezadovoljne stranke. Dakle, članom 213. stav (1) ZUP-a BiH propisano je da protiv rješenja donesenog u prvom stepenu stranka ima pravo žalbe, a član 221. popisuje da se žalba neposredno predaje ili šalje poštom prvostepenom organu. Nakon prijema žalbe prvostepeni organ, u skladu sa članovima 222-226 ZUP-a (rad prvostepenog organa po žalbi), prvo ispituje da li je žalba dopuštena, pravovremena i izjavljena od ovlaštene osobe. Nedopuštenu, nepravovremenu ili od neovlaštene osobe izjavljenu žalbu prvostepeni organ odbacit će svojim rješenjem22. Analizirajući odredbe ZUP-a BiH, u pogledu žalbenog postupka, vidljivo je da isti ne poznaje prigovor nezadovoljne stranke, ali time stranka nije oštećena, jer ima pravo žalbe. Rad prvostepenog organa po žalbi sličan je radu ugovornog organa po izjavljivanju prigovora, pa se postavlja pitanje da li je prigovor zaista i neophodan u postupku javne nabavke, da li se time produžuje postupak javne nabavke, da li se prigovorom, pa zatim izjavljivanjem žalbe otežava dobavljačima, i slično? Zakon o upravnom postupku BiH, član 3. (Službeni glasnik BiH br. 29/02). 21 Vidi kao primjer: rješenje URŽ-a broj: U-1243/10 od 06.10.2010. godine, rješenje broj:U-691/10 od 09.06.2010.. godine, rješenje broj: U-1106/08 od 15.01.2008. godine i sl.. 22 „Ako organ prvog stepena koji je donio rješenje nađe da je žalba opravdana, a nije potrebno provoditi novi ispitni postupak, može stvar riješiti drugačije i novim rješenjem zamijeniti rješenje koje se žalbom pobija. Kad organ koji je donio rješenje nađe da je podnesena žalba dopuštena, pravovremena i izjavljena od ovlaštene osobe, a nije u skladu s odredbama čl. 223. do 225. ovog zakona novim rješenjem zamijenio rješenje koje se žalbom pobija, dužan je, bez odgađanja, a najkasnije u roku od osam dana od dana prijema žalbe, poslati žalbu organu nadležnom za rješavanje o žalbi. Uz žalbu je dužan priložiti sve spise koji se odnose na predmet“ Čl 226. stav (1) i (2), fn. 7. 20 Na postavljeno pitanje da li je prigovor zaista i neophodan u postupku javne nabavke, odgovor bi doveo do zaključka da je nepotebno propisivanje dva redovna pravna lijeka. Redovni pravni lijekovi u Zakonu o javnim nabavkama BiH trebali bi biti usklađeni sa Zakonom o upravnom postupku, gdje će nezadovolji dobavljač koji ima legi timan interes moći izjaviti žalbu na bilo koju odluku i/ili akt ugovornog oragana, a ugovorni organ će postupiti po žalbi kako je to propisano Zakonom o upravnom pos tupku, članovima 222-226 (rad prvostepenog organa po žalbi). Rečenim je djelimično odgovoreno i na ostala pitanja, jer bi se skraćivanjem radnji u postupku brže dolazilo do željenog cilja, odnosno do ugovora o javnoj nabavci, a time bi i radnje dobavljača bile olakšane, što vodi i ekonomičnijem postupku. O supsidijarnoj primjeni Zakona o upravnom postupku, u žalbenom postupku, govori i praksa Ureda za raz matranje žalbi. Naime, nakon izjavljene žalbe Zajedničkog poduzetništva “HP Investing” d.o.o. Mostar i Društva za građevinarstvo “MIP” d.o.o. Mostar, Ured za razmatranje žalbi donio je rješenje23 kojim se žalba usvaja, poništavaju se akti Ugovornog organa (Grad Mostar) i predmet se vraća na ponovni postupak. U obrazloženju navedenog rješenja URŽ-a je navedeno “prije nego što se upustio u meritorno odlučivanje, ovaj organ je pristupio provjeri formalnih pretpostavki za ulaganje žalbe, koje moraju biti ispunjene na strani žalitelja, kako bi se uopće pristupilo njenom rješavanju, a odnose se na uslovljene pretpostavke u skladu sa članom 227. Zakona o upravnom postupku, odnosno na dopuštenost, blagovremenost i izjavljenost od ovlaštene osobe, odnosno na pretpostavke propisane čl. 50. i 51. Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine”24. Navedeno znatno usporava drugostepeni postupak, a samim tim i sam postupak javne nabavke. Stoga bi buduće hitne izmjene Zakona o javnim nabavkama BiH trebale da tretiraju ovaj problem i isti razrješe u što skorije vrijeme, tj. da se novim Zakonom o javnim nabavkama reguliše rad prvostepenog i drugostepenog organa po žalbi. Analizirajući citiranu odredbu člana 50 Zakona o javnim nabavkama vidljivo je da je ovakvom Zakonskom odredbom smanjen broj ovlaštenih osoba za pokretanje postupka revizije javne nabavke. Kao što smo ranije naveli, zaštita prava u postupcima javnih nabavki se ne može shvatiti samo kao zaštita privatnog ekonomskog interesa onog ko podnosi ponudu, već mora biti i djelotvorna za svaku državu koja nastoji da na ekonomičan način troši sredstva iz javnih prihoda u svrhu nabavki roba, usluga ili radova. Hrvatski Zakon o javnim nabavama proširio je broj ovla štenih osoba za pokretanje pravne zaštite na način da Broj: U-778/08 od 21.10.2008. godine. Više o tome vidjeti u rješenju Ureda za razmatranje žalbi, broj:U-778/08 od 02.10.2008. godine. 23 24 pored nezadovoljne strane u postupku javne nabavke, izjavljivanjem žalbe i drugih zahtjeva, zaštitu prava pred Državnom komisijom može tražiti Ured za javnu nabavu Vlade Republike Hrvatske i/ili državno odvjetništvo. Aktivnu legitimaciju za pokretanje pravne zaštite, u skla du sa članom 106. Zakona o javnim nabavkama Republike Srbije, može da podnese svako lice koje ima interes da zaključi ugovor o konkretnoj javnoj nabaci (u daljem tekstu: podnosilac zahteva). Zahtev za zaštitu prava u slučaju povrede javnog interesa može da podnese Uprava za javne nabavke, javni pravobranilac i državni organ ili organizacija koja je ovlaštena da vrši nadzor nad poslovanjem naručioca. Iz citiranih odredbi zakona o javnim nabavkama Re publike Hrvatske i Republike Srbije može se zaključiti da je krug ovlaštenih osoba za pokretanje postupka re vizije javne nabavke proširen i na državne organe i da su isti (u dijelu pravne zaštite) usaglašeni sa Zakonom o upravnom postupku. U vezi sa navedenim, novim Zakonom o javnim nabav kama Bosne i Hercegovine krug ovlaštenih lica za pokre tanje postupka revizije javne nabavke trebao bi biti proširen, pored nezadovoljnog dobavljača i na državne organe, kao što su npr. tužilac, pravobranilac, ombudsmen i drugi organi kad je povrijeđen zakon u korist pojedinaca ili pravne osobe, a na štetu javnog interesa. Takvom zakonskom odredbom bio bi i smanjen prostor za prijevarne i koruptivne radnje, odnosno mogućnost zloupotrebe javnih nabavki, odnosno korupciju unutar ugovornih oragana prilikom provođenja postupka dodjele ugovora. 2.2.b.c. Rad drugostepenog organa po ulaganju žalbe Svakodnevna realnost razlikuje se od idealističke teorije koja je formulirana u literaturi i u Vladinim zvaničnim dokumentima, i ne djeluju svi ugovorni organi u skladu sa odredbama za dodjelu ugovora. Razlozi su različiti i mogu uključivati neznanje i lijenost od strane javnih uposlenika koji radije odaberu popularnu kompaniju, nedostatak odgovarajućih profesionalnih kvalifikacija koje su potrebne za pripremu detaljnog dokumenta spe cifikacije, ili izaberu određenu, obično manje prihvatljivu ponudu, zbog razloga koji se ne odnose na rezultat slučaja (korupcija ili politika)25. Kada su u pitanju odluke URŽ-a po žalbi one zavise od faze potupka javne nabavke tokom koje se odluka donosi (prije zaključivanja ugovora o javnoj nabavci ili nakon zaključivanja ugovora). Kao što je ranije navedeno nezadovoljni dobavljač koji ma legitiman interes može izjaviti žalbu na bilo koju od luku ili akt ugovornog organa i koji smatra da je ugovorni M. Lemke , Pravo i politika javnih nabavki, Centralizirana primjena u Poljskoj, 2006, s.301. 25 71 organ prekšio jednu ili više odredbi Zakona ili pod zakonskih akata. Žalba se upućuje Uredu za razmatranje žalbi, kao drugostepenom organu u postupku, a kopija žalbe se dostavlja prvostepenom organu. Ugovorni organ dužan je donijeti obrazloženu odluku o prigovoru u roku od pet dana od dana prijema prigovora i najkasnije narednog radnog dana obavjestiti podnosioca prigovora o donesenoj odluci. Podnosilac prigovora može uložiti pismenu žalbu URŽ-u u roku od pet dana počev od prvog radnog dana nakon isteka roka od pet dana, ili, u slučaju da je ugovorni organ odbio prigovor u prvostepenom postupku, od datuma kada je ugovorni organ o tome oba vijestio podnosioca prigovora. U skladu sa članom 51. stav (7) Žalba se ne može izjaviti da postupak dodjele ugovora putem direktnog sporazuma iz člana 47. Zakona. Jedini pravni lijek u postupku dodjele ugovora putem direktnog sporazuma je prigovor nezadovoljnog do bavljača. Vjeruje se da bi žalbeni mehanizmi trebali omogućiti efikasne i brze ispravke grešaka i da bi pravni lijek trebao biti dostupan makar svakoj firmi koja ima ili je imala pravni interes za dobijanje ugovora26. Zakon o javnim nabavkama BiH u dijelu koji reguliše postupak revizije javnih nabavki je usaglašen sa direktivama EU, u pogledu institucija i pravnih lijekova. Međutim Direktive postavljaju samo minimalne uvjete koje trebaju ispuniti postupci revizije utemeljeni na nacionalnom pravu kako bi se osigurala usklađenost sa zahtjevima koje postavlja pravo EZ-a s područja javne nabavke. Iz navedenog se vidi je da je za pravilno postupanje drugostepenog organa po žalbi potrebna supsidijarna primjena Zakona o upravnom postupku BiH, u pogledu ispitivanja dopuštenosti, blagovremenosti, te da je žalba izjavljena od ovlaštene osobe. Kako postupanje drugo stepenog organa po žalbi nije regulisano Zakonom o javnim nabavkama, donekle je to ispravljeno Poslovnikom o radu Ureda za razmatranje žalbi27 kojim je propisan način podnošenja i sadržaj žalbe, način postupanja URŽ-a nakon prijema pismene žalbe, način donošenja odluka, nadležnosti URŽ-a, troškovi postupka žalbe, angažovanje vještaka i troškovi vještačenja. Članom 19 Poslovnika propisano je da se ”žalbeni postupak provodi u skladu s odredbama ZJN-a i ovim Poslovnikom, dok se odredbe Zakona o upravnom postupku primjenjuju samo ako od ređena pitanja nisu regulirana ZJN-om i ovim Poslov nikom”. Vidi čl. 1 St. 3 direktive Vijeća 89/665/EEZ, koji glasi: Dr žave članice su dužne osigurati dostupnost postupaka revizije prema iscrpnim pravilima koja utvrđuju države članice, barem svakoj osobi koja jest ili je bila zainteresirana za dobivanje ugovora o posebnoj javnoj nabavci ili javnim radovima, a koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu od navodnog kršenja. Posebno treba naglasiti da države članice mogu zahtijevati da osoba koja traži reviziju mora prije toga obavijestiti tijelo s ugovornim ovlastima o navodnom kršenju i o svojoj namjeri da traži reviziju. 27 Broj:URŽ-140/06 od 16. 11. 2006. 26 72 U skladu sa članom 15 Poslovnika, kod donošenja odluke o žalbi, URŽ ima ovlasti: a) odbaciti žalbu ako prethodno nije podnesen prigovor nadležnom ugovornom organu, b) odbaciti žalbu kao neblagovremenu, ako je žalba podnesena poslije isteka rokova iz člana 51. stav (5) ZJN-a, c) odbaciti žalbu kao neurednu, ako podnosilac žalbe ne dopuni žalbu u roku propisanom članom 3. ovog Poslovnika, d) odbaciti žalbu kao nedozvoljenu ako žalbu nije podnio dobavljač/ponuđač definiran u članu 50. ZJN-a, e) odbiti žalbu kao neosnovanu, ukoliko utvrdi da nije došlo do povrede ZJN-a, f) donijeti jednu ili više odluka navedenih u članu 52. stav (3) ili 52. stav (4) ZJN-a, ako je žalba osnovana. (2) Ukoliko žalilac povuče žalbu postupak se obustavlja zaključkom. (3) Pri donošenju odluke URŽ se, u načelu, ograničava na povredu/povrede navedene u žalbi. Poštujući granice žalbenog zahtjeva, URŽ može raspravljati i o povredi/povredama za koje žalilac nije znao i nije imao načina da sazna, a koja/e su uticale ili su mogle uticati na odluku ugovornog organa. Nakon što se uvjeri da su ispunjeni navedeni uslovi URŽ će se prvo “uvjeriti da je ugovorni organ obustavio postupak dodjele ugovora, koji je u toku, na period od pet dana ukoliko mu URŽ drugačije ne naloži”28. Svaki dobavljač koji ima legitiman interes žalbu može izjaviti na: a) objave obavještenja o javnoj nabavci u odnosu na podatke, radnje, postupke i nečinjenja iz objave, b) ot varanja ponuda u odnosu radnje, postupke, nečinjenja vezana uz dokumentaciju nabavke te postupak otvaranja ponuda, c) odluke kojom se odlučuje o pojedinačnom pravu iz javne nabavke u odnosu na postupak pregleda i ocjene sposobnosti, te postupak pregleda, ocjene i izbora najpovoljnijeg ponuđača, d) istek roka za donošenje od luke o pojedinačnim pravima iz javne nabavke, e) saz nanja da je postupak nabavke proveden na način suprotan ovome Zakonu, a najkasnije u roku godine dana od dana kada je taj postupak proveden. U slučaju kada URŽ odluči da je Zakon o javnim na bavkama prekršen u slučaju postupka javne nabavke, URŽ može: a) poništiti odluku ugovornog organa, u cijelosti ili djelimično, b) naložiti ugovornom organu da ispravi povredu, c) naložiti okončanje postupka javne nabavke, d) dodjeliti naknadu štete žalbeniku. 2.2.b.d. Nepravilan postupak — primjeri Iz dosadašnje prakse URŽ može se zaključiti da su nezadovoljni dobavljači široko koristili Zakonske pravne Isto kao i bilj. 16 (bilj.16). 28 lijekove na gotovo sve gore navedene slučajeve. Razlozi za izjavljivanje žalbi na odluke ugovornih organa su raz ličiti od neznanja ili lijenost uposlenika u ugovornom or ganu, namjernih grešaka uposlenika, što podrazumjeva koruptivne radnje, pa do diskiminacije dobavljača po osnovu entitetske, etničke, vjerske i druge pripadnosti. Kao posljedica nepravilog provođenja postupka javne nabavke, može se istaći nedovoljna obučenost uposlenika kod ugovornog organa prilikom provođenja postupka javne nabavke, što vodi proturječnosti između postav ljenih kriterija i odabranog dobavljača. Naime, “jedan” ugovorni organ oglasio je Obavještenje o nabavci u “Službenom glasniku BiH” broj 33/10 od 26. 04. 2010. godine, sa predmetom nadmetanja: nabavka pripremnih radova na izgradnji odjela ginekologije sa pedijatrijom. Nakon provednog postupka, ugovorni organ je donio Odluku o odabiru najpovoljnijeg dobavljača, kojom je kao najpovoljnija izabrana ponuda ponuđača “Izgradnja Tojaga” d.o.o. Mostar i “GP Rad” d.o.o. Konjic. Ne zadovoljan takvom odlukom ugovornog organa, Zajed ničko poduzetništvo “HP Investing” d.o.o. Mostar i “MIP” d.o.o., nakon uloženog prigovora, izjavio je žalbu URŽ-u u kojoj se, između ostalog, navodi: — da je na osnovu čl. 11 Zakona o slobodi pristupa informacijama u BiH izvršio uvid u sadržaj prispjelih ponuda te da je utvrdio da je Odlukom, br. 03/10-08 od 04. 06. 2010. godine, ugovorni organ izvršio izbor naj povoljnijeg ponuđača i dodjelio ugovor firmi koja kao pravni subjekt nije ni podnijela ponudu “Izgradnja To jaga” d.o.o. Mostar, već je to učinila u sastavu Zajed ničkog poduzetništva (JV) sa drugom firmom “GP RAD” d.o.o. Konjic. Rješavajući po žalbi URŽ je donio rješenje29 kojim se žalba ponuđača Zajedničko poduzetništvo “HP Investing” d.o.o. Mostar i “MIP” d.o.o. Mostar usvaja, poništavaju se odgovarajuće odluke30. Predmet se vraća prvostepenom organu u fazu utvrđivanja kavalifikovanosti i prih vatljivosti ponuda. U pogledu navoda žalitelja da je “…ugovorni organ izvršio izbor napovoljnijeg dobavljača i dodjelio ugovor firmi koja kao pravni subjekt nije ni podnijela ponudu ….., već je to učinila u sastavu zajedničkog poduzetništva (JV) sa drugom firmom ,…., URŽ je “utvrdio da je ugovorni organ u toku provođenja radnji predmetnog postupka propustio da se pravilno terminološki izrazi, te da pri provođenju svih radnji postupka, počevši od radnje otvaranja ponuda, analize ponuda, poređenja i ocjene ponuda, pravilno i ujednačeno koristi termine u smislu naziva/identifikacije ponuđača, sve u odnosu na oblik i sadržaj predmetne ponude kako je prijavljena na Broj:U-848/10 od 07. 07. 2010. Odluka o odabiru najpovoljnijeg dobavljača, broj: 03/10-08 od 04. 06. 2010. godine; Obavještenje broj: 03/10-09 od 04. 06. 2010. i Odluka o prigovoru broj:03/10-11 od 15.06.2010. predmetno nadmetanje. S tim u vezi “navodi žalitelja koji se odnose na propuste ugovornog organa u vođenju zapisnika o otvaranju ponuda jer …u zapisniku str. 3 .X Sažetak ponuda primljenih u roku stoji naziv dobaljača “Izgradnja Tojaga” d.o.o. Mostar… te navodi žalitelja da nije niti pravilno donesena … Odluka koja glasi na “Izgradnja Tojaga” d.o.o. Mostar”, URŽ “je u potpunosti prihvatio”, te ugovornom oranu naložio “ispravku Zapisnika o otvaranju ponuda, Zapisnika o analizi i poređenju ponuda, te donesenih Odluka o rezultatima postupka”. Korak dalje od navoda žalitelja, je učinio URŽ kada je ugovornom organu naglasio “da je Komisija ugovornog organa propustila da izvrši detaljnu povjeru u odnosu na sadržaj zahtjeva postavljenih tačkom 5.6. Tenderskog dokumenta, kojom je od ugovornog organa zatraženo da ponuđači prilikom pripreme svoje ponude, nedvojbeno ispoštuju slijedeća pravila, i to: ... original i sve kopije ponude trebaju biti otkucani ili napisani neizbrisivom tintom. Svi listovi ponude moraju biti čvsto uvezani sa označenim stranicama”(…) U vezi sa navedenim ugovornom organu je naloženo da ponovi radnje postupka, i da se Komisija ugovornog organa pravilno odredi o “upućenim zahtjevima postavljenih tačkom 5.6. Tenderskog dokumenta”. U ponovljenom postupku, Komisija za provođenje postupka javne nabavke radova je “otklonila” greške uočene od strane drugostepenog organa i analizom ponuda, te primjenom kriterija “ekonomski najpovoljnija ponuda”, primjenjujući član 14. Uputstva o primjeni Zakona o javnim nabavkama BIH31 utvrdila rang listu ponuda, te direktoru dala preporuku o odabiru najpovoljnijeg ponuđača. U obrazloženju Odluke na prigovor32 ugovorni organ navodi da “sve nedovoljno definisane i nedovoljno precizirane zahtjeve navedene u tenderskoj dokumentaciji, ugovorni organ je cijenio na osnovu podzakonskog propisa – uputstva, obzirom da ni jedan propust ili nedovoljno definisana greška ne mjenjaju bitne uslove ili aspekte ponude jer kriteriji za odabir ponuđača su čvrsto definisani i primjenjeni. Odbijanjem ekonomski najpovoljnije ponude zbog sitnih propusta koji se mogu oktloniti i cijeniti prema članu 14. Uputstva o primjeni ZJN narušio bi se princip najefikasnijeg korištenja javnih sredstava s obzirom na svrhu i predmet javne nabavke”. Na navedenu Odluku ugovornog organa isti ponuđač je uložio novu žalbu, koju je URŽ usvojio rješenjem33 te poništio Odluku o izboru najpovoljnijeg dobavljača, Obavještenje34 i Odluku o prigovoru. Takođe, URŽ je poništio i Tendersku dokumentaciju i Obavještenje o nabavci. U obrazloženju navedenog rješenja, između Službeni glasnik BiH broj 3/05. Broj 03/10-19 od 19. 08. 2010. 33 Broj: U-1183/10 od 07. 09. 2010. 34 Obavještenje broj:03/10-17 od 05. 08. 2010. 29 31 30 32 73 ostalog, URŽ se ponovo osvrće na tačku 5.6. Tenderskog dokumenta, gdje je ugovorni organ zahtijevao od ponu đača da pripreme sadržaj svih ponuda, na način da …. “original i sve kopije ponude trebaju biti otkucani ili napisani neizbrisivom tintom. Svi listovi ponude moraju biti čvrsto uvezani sa označenim stranicama. Svi listovi ponude, osim neizmjenjene otštampane literature, trebaju parafirati ili potpisati lica koja su ovlaštena da zastupaju dobaljača. Sve dopune i izmjene ponude moraju biti čitljive i parafirane od ovlaštenih lica”. Obazlažući odluku o poništenju postupka javne nabavke, u vezi sa navedenim, URŽ nije prihvatio kvalifikaciju “ugovornog organa, da se u konkretnom slučaju ne radi o mijenjanju bitnih uslova ili aspekata ponude, odnosno da se sljed stveno tome ne radi o suštinskoj povredi postupka”. Naime, u ponovljenom postupku, slijedeći instrukcije URŽ-a, Komisija za javnu nabavku u ime ugovornog organa je zauzela stav, kako su sve ponude dostavljene u neprovidnim kovertama i opečaćene, te “prihvatljive, bez obzira, što su dostavljene bez čvrstog uveza”35. Analizirajući prednje navedeno, slijedeći upute iz rješenja URŽ-a36, kojim se “predmet vraća prvostepenom organu u fazu utvrđivanja kvalifikovanosti i prihvatljivosti ponuda”, ostaje nejasno na koji je način Komisija za javnu nabavku trebala postupiti u vezi sa tačkom 5.6. Tenderske dokumentacije. Na postavljeno pitanje jedini logičan odgovor bi bio da je URŽ, postupajući po prvoj žalbi nezadovoljnog dobavljača, trebao u cjelosti poništiti predmetne dokumente i izvedene radnje u postupku. Dostavljanje ponuda koje nisu u skladu sa tenderskom dokumentacijom su u potpunosti neprihvatljive, te kao takve ne mogu konvalidirati u ponovljenom postupku37. Slijedom navedenog, u obrazloženje Odluke URŽ, pri hvata isticanje Komisije ugovornog organa da bi “u pro tivnom, trebalo odbiti sve ponude po principu jednakog tretmana-nediskriminacije”, te da isto prestavlja jedino i zakonski prihvatljivo rješenje (…). Međutim, zbog eko nomičnosti postupka, kao i načela postavljenih u članu 1. Zakona o javnim nabakama BiH, URŽ je trebao u cjelosti poništiti predmetne dokumente i izvedene radnje u pos tupku, rješenjem38 od 07. 07. 2010. godine, a ne sa zakaš njenjem od dva mjeseca, kako je to uradio rješenjem39 od 07. 09. 2010. godine40. 35 Više o tome vidi Rješenje URŽ-a, broj:U-1183/10 od 07. 09. 2010. 36 Isto kao i bilj. 29 (bilj. 29). 37 U konkretnom slučaju niti jedna ponuda nije dostavljena u skladu sa tačkom 5.6. Tenderske dokumentacije. 38 Bilj. 29. 39 Bilj. 33. 40 Član 1006 Opšteg imovinskog zakonika za Crnu Goru iz 1888. godine: “Što se grbo rodi vrijeme ne ispravi” — što je s početka nevaljalo (nezakonito), protekom vremena ne postaje zakonito. 74 2.2.b.e Diskriminacija po osnovu entitetske pripadnosti U slučaju diskriminacije dobavljača po osnovu entitetske pripadnosti čest razlog za izjavljivanje žalbi nezadovoljnih dobavljača je i neusaglašenost entitetskih propisa sa Za konom o javnim nabavkama BiH, kao što je to u predmetu Institut za građevinarstvo “IG” Banja Luka (dobavljač) protiv Grada Mostara (ugovorni organ). Naime, Ugovorni organ, Grad Mostar oglasio je oba vještenje o javnoj nabavci usluga, u “Službenom glasniku BiH” broj: 52/10, sa predmetom nadmetanja: Nabavka usluga izrade i revizije glavnog projekta vodovoda Buna, Gubavica i Pijesci. U tački 4.4. Tenderske dokumentacije, kao uslov kvalifikovanosti dobavljača, Ugovorni organ je postavio uslov da je ponuđač obavezan dostaviti “ovjerenu fotokopiju ovlaštenja za izradu dokumentacije izdatog od strane Federalnog ministarsva poljoprivrede, vodoprivrede i šumastva – LISTA A”41. Nakon donesenog rješenja po prigovoru žalitelj Institut za građevinarstvo “IG” Banja Luka, uložio je žalbu URŽ-u, u kojoj između ostalog navodi: “da smatra da je oštećen, disriminiran i doveden u neravnopravan položaj obaveznim posjedovanjem ovlaštenja Federalnog mini starstva, te da smatra da profesionalnu sposobnost po nuđača zadovoljava i ovlaštenja nadležnog organa u Republici Srpskoj i Brčko distriktu BiH”. Članom 22. stav (3) Zakona određen je “Minimum kvali fikacionih uslova koje je ugovorni organ odredio za kan didate i ponuđače i broj dokumenata koji su potrebni za njihovo dokazivanje obavezno treba da budu srazmjerni predmetu ugovora i usklađeni s njim. Oni ne smiju imati ograničavajući efekat na konkurenciju i moraju biti ra zumni, jasni i precizni. Ugovorni organ će od dobavljača zahtijevati samo one informacije koje su neophodne da bi se utvrdilo da li dobavljač zadovoljava kvalifikacione uslove koje je postavio ugovorni organ. Ovi uslovi ne smiju onemogućavati ostvarivanje prava dobavljača na zaštitu intelektualne svojine i poslovnih tajni”. Rješavajući po žalbi URŽ je donio rješenje42 kojim se žalba ponuđača usvaja, i “uvidom u dostavljenu doku mentaciju, te analizim svakon dokaza pojedinačno i u njihovoj međusobnoj vezi, a u odnosu na žalbene navode i propisani zakonski postupak, utvrdio da je predmetni postupak potrebno poništiti u cjelosti zbog nepravilno pripremljenog sadržaja Tenderskog dokumenta i primjene istog u daljnjim radnjama postupka”43. U obrazloženju Ovlaštenje se izdaje na osnovu „Pravilnika o uvjetima i kri terijima koje moraju zadovoljiti ovlaštena pravna lica za obav ljanje stručno-tehničkih poslova iz nadležnosti Agencije za vode i načinu izdavanja ovlaštenja“ , kojeg je donio federalni ministar poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva, pod bro jem:05-1-25-297-1/09 od 19. 11. 2009. 42 Broj: U-981/10 od 25. 08. 2010. 43 Više o navedenom vidjeti u rješenju URŽ-a broj:U-981/10 od 25. 08. 2010. 41 rješenja URŽ je zauzeo stav da “Zakon ne poznaje druga ograničenja i zahtjeve za učešće ponuđača u smislu kvalifikovanosti istih, osim zahtjeva i dokaza navedenih članom 23 do 26 Zakona, te stoga, zakonodavac u odredbi članom 24 Zakona, propisuje registraciju, koja se ima smatrati upisom u sudski registar subjekata upisa koje vode nadležni sudovi, a kojom se privredni subjekti registruju da mogu obavljati određenu profesionalnu djelatnost, tako da bi navođenje licence kao kvalifikacionog u smislu i okviru odredbe čl. 24 Zakona, u tendeskoj dokumentaciji predstavljalo ograničavajući efekat na konkurenciju, što je suprotno osnovnim principima Zakona. Nadalje, URŽ ističe da zahtjevanje licence u okviru zahtijeva za kvalifikacijom ponuđača nije prihvatljivo niti se može prepoznati u okviru odredaba Zakona koji se odnose na kvalifikaciju ( ...). Svaki organ uprave dužan je primjenivati važeće zakonske propise, pa je Grad Mostar, kao ugovorni organ u konkretnom slučaju, pripremajući tendersku doku mentaciju za nabavku usluga izrade i revizije glavnog projekta vodovoda Buna, Gubavica i Pijesci, bio dužan primijeniti i odredbe Zakona o vodama FBiH44. Konkretna projektna dokumentacija mora biti usklađena sa Zakonom o vodama jer član 47 Zakona propisuje da za svako ko rištenje vode koje prelazi obim opće upotrebe iz člana 46. ovog Zakona potrebna je vodna dozvola, u skladu sa ovim Zakonom. Vodna dozvola potrebna je za sve objekte i aktivnosti za koje je ovim Zakonom propisano izdavanje vodne saglasnosti, izuzev za vađenje materijala iz vodotoka iz člana 63. i uređenje vodotoka iz člana 80. ovog Zakona45. Vodnom dozvolom utvrđuje se namjena, način i uvjeti iskorištavanja vode, režim rada objekata i postrojenja, način i uvjeti ispuštanja otpadnih voda, način i uvjeti odlaganja krutog i tečnog otpada i drugi uvjeti46. Vodni akt izdaje se na pisani zahtjev investitora, odnosno korisnika, organa nadležnog za izdavanje urbanističke saglasnosti prema propisima o prostornom uređenju, or gana nadležnog za izdavanje okolinske dozvole ili organa nadležnog za pokretanje postupka za dodjelu koncesija na vodama i vodnom dobru prema propisima o konce sijama47. U skladu sa članom 139 stav (1) tč. 1. Agencija za vodno područje nadležna je za izdavanje vodnih akata za zahvatanje vode u količini većoj od 10 litara u sekundi, a ”dokumentaciju koja se podnosi uz zahtjev za izdavanje vodnog akta izrađuje pravno lice koje je registrirano za tu djelatnost”48. Dakle, projektna dokumentacija na osnovu koje se pla nira vršiti eksploatacija voda mora dobiti važeće vodne dozvole predviđene Zakonom, a vodne dozvole izdaje nadležna Agencija za vode. U skladu sa Zakonom mini Službeni glasnik BiH broj70/06. Zakon o vodama FBiH, član 115 stav (1). 46 Čl. 116 stav (1), bilj. 45. 47 Čl. 120 stav (1), bilj. 45. 48 Čl. 120 stav (5), bilj. 45. 44 45 star nadležnog ministarstva, je donio Pravilnik o uvjetima i kriterijima koje moraju zadovoljiti ovlaštena pravna li ca za obavljanje stručno- tehničkih poslova iz nadležnosti Agencije za vode i načinu izdavanja ovlaštenja. Ovla štenje za složene vodne objekte ili aktivnosti iz Liste “A” do sada je dobilo deset (10) pravnih lica, a po njihovom sjedištu može se zaključiti sa su svi iz Federacije Bosne i Hercegovine. Analizirajući odredbe Zakona o vodama FBiH i Pravilnika o uvjetima i kriterijima koje moraju zadovoljiti ovlaštena pravna lica za obavljanje stručno- tehničkih poslova iz nadležnosti Agencije za vode i načinu izdavanja ovla štenja, može se zaključiti da isti nemaju diskriminirajućih odredbi, po bilo kom osnovu. Međutim, takve odredbe nisu usaglašene sa Zakonom o javnim nabavkama i po sjedovanje entitetskih licenci mora biti usaglašeno sa Zakon o javnim nabavkama na način da važeća licenca iz jednog entiteta ima primjenu i u drugom entitetu. Na taj način ugovorni organi ne bi imali osnov (namjerni ili ne namjerni) za primjenu ograničavajućeg efekta na konkurenciju, a dobavljači bi izbjegli diskriminirajući položaj. 3. Zaključak Svaka država bi trebala nastojati da na najefikasniji način troši javna sredstva, poštujući principe transparentnosti, nediskriminacije, jednakog tretmana svih učesnika u postupku, potičući konkurenciju među dobavljačima, te istovremeno pružanje jedinstvene pravne zaštite. U tome smislu je 2004. godine, u BiH je usvojen prvi Zakon o javnim nabavkama na državnom nivou i objavljen je u Službenom glasniku BiH br. 49/04. Zakon počiva na Direktivama EU 2004/17 i 2004/18, i u dobroj mjeri je usuglašen sa zahtjevima iz Direktiva EU. Međutim, u ovom stadiju pridruživanja Bosne i Hercegovine EU, napredak Bosne i Hercegovine u postupku pridruživanja, mjeri se, prije svega, stepenom i dinamikom usaglašavanja domaćih propisa sa acquis communautaire-om. Pa tako se može konstatirati da Bosna i Hercegovina u ovom dijelu nije ostvarila napredak od usvajanja Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine. Naime, u periodu pripreme Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine, Direktive EU 2004/17 i 2004/18 nisu bile na snazi, tako da se neka od rješenja iz Zakona baziraju na starim direktivama EU, koje su van snage. Međutim, treba napomenuti da cilj propisa o javnim nabavkama EU nije usklađivanje svih državnih pravila o javnim nabavkama već uspostavljanje minimalnog seta zajedničkih pravila koja će štititi osnovne principe iz Sporazuma u segmentu javnih nabavki. Direktive, za razliku od uredbi, ne zamijenjuju nacionalne norme jednom evropskom normom. Zakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine na jedinstven način obuhvatio je sve ugovorne organe iz Direktive 17/2004 i Direktive 18/2004. Direktive EU definišu vrste postupaka koji se 75 primjenjuju, vrijednosne razrede, kao i izuzeća od primjene direktiva EU. Zakon u definisanju postupaka javnih nabavki u cjelosti je preuzeo neke od vrsta postupaka, međutim postoje i razlike, kako u vrstama postupaka, tako i u vrijednosnim razredima, u izuzećima od primjene i sl.. U pogledu vrijednosnih razreda, koje propisuje Zakon, kod nabavke roba, usluga ili radova putem Konkurentskog poziva za dostavljanje ponuda (član 46 Zakona), smanjenje iznosa vrijednosnih razreda je nužno ako se želi smanjiti korupcija i efikasno spriječiti neodgovorno ponašanje ugovornih organa da vrše podjelu javne nabavke na nepotrebno veći broj istih, što je, moglo bi se reći, postala redovna praksa, koja zbog mogućnosti provođenja nabavki putem Konkurentskih zahtjeva bez javnog oglašavanja, a time i mogućnost dogovaranja visina cijena iznad tržišnih, nanosi štetu budžetskim sredstvima ugovornog organa, a time i društvu u cjelini. Kako se radi o nabavkama male vrijednosti, visinu vrijednosnog razreda za javnu nabavku putem Konkurentskog poziva za dostavljanje ponuda neizostavno treba smanjiti na 20.000 maraka, za robe i usluge, odnosno 30.000 maraka za radove, jer su navedeni iznosi primjereniji nabavkama malih vrijednosti. Upoređujući ovu vrstu nabavke sa susjednim zemljama uočljivo je da u Zakonima o javnim nabavkama u Hrvatskoj je oko 19.000 maraka, a u Srbiji oko 50.000 maraka, neovisno radi li se o robama, uslugama ili radovima. Navedeno smanjenje cenzusa bi značajnije doprinijelo stvaranju ujednačenije i realnije osnove kao i kod susjednih zemalja, a time i suzbijanju moguće korupcije Pravna zaštita u sistemu javne nabavke u EU regulisana je direktivama o pravnim lijekovima čiji je cilj osigurati učinkovito poštivanje bitnih propisa o javnim nabavkama EZ-a, a to su : Direktiva Vijeća 89/665/EEZ od 21. decembra1989. godine (klasični sektor), Direktiva Vijeća 92/13/EEZ od 25. februara 1992. god. (komunalni sektor) Direktiva Vijeća 2007/66/EZ od 11. decembra 2007. godine kojom se izmjenjuju i dopunjuju naprijed navedene Direktive vezano uz poboljšanu učinkovitost postupka revizije u vezi s dodjelom ugovora o javnim nabavkama. Članovima 50-52 Zakona ispoštovana je odredba Direktive 89/665/EEZ da “države članice su dužne osigurati dostupnost postupaka revizije prema iscrpnim pravilima koja utvrđuju države članice, barem svakoj osobi koja jest ili je bila zainteresirana za dobivanje ugovora o posebnoj javnoj nabavci ili javnim radovima, a koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu od navodnog kršenja. Posebno treba naglasiti da države članice mogu zahtijevati da osoba koja traži reviziju mora prije toga obavijestiti tijelo s ugovornim ovlastima o navodnom kršenju i o svojoj namjeri da traži reviziju”. Međutim, takva odredba navedene direktive ne zabranjuje državama da prošire krug ovlaštenika za pokretanje pravne zaštite u postupku javne nabavke. Odredbu člana 76 50. Zakona, potrebno je izmjeniti u pogledu ovlaštenih lica za pokretanje postupka revizije javne nabavke, tako da pored nezadovoljnog dobavljača, aktivnu legitimaciju na pokretanje pravne zaštite imaju i državni organi, kao što su npr. tužilac, pravobranilac, ombudsmen i drugi organi kad je povrijeđen zakon u korist pojedinaca ili pravne osobe, a na štetu javnog interesa. Takvom za konskom odredbom bio bi smanjen prostor za prijevarne i koruptivne radnje, odnosno mogućnost zloupotrebe javnih nabavki, odnosno korupciju unutar ugovornih oragana prilikom provođenja postupka dodjele ugovora. Takođe u istom članu Zakona, riječ “dobavljač” trebala bi se zamjeniti sa više apstraktnim terminom “osoba/ lice”, a “prekršio jednu ili više odredbi ovog zakona i/ili pratećih podzakonskih akata”, dodati “propise tenderske dokumentacije za nadmetanje i/ili ostalih akata dodjele ugovora”. Pored navedenog, redovni pravni lijekovi u Zakonu o javnim nabavkama BiH trebali bi biti usklađeni sa Zakonom o upravnom postupku, tako da svaka osoba koje imaju aktivnu legitimaciju za pokretanje postupka revizije javne nabavke, za konkretan ugovor o javnoj nabavci i koja smatra da je ugovorni organ u toku konkretnog postupka dodjele ugovora prekršio jednu ili više odredbi ovog zakona i/ili pratećih podzakonskih akata, propisa tenderske dokumentacije i/ili ostalih akata dodjele ugovora može izjaviti žalbu, na način i u rokovima (....). Dakle, prigovor, kao redovni pravi lijek, bi se brisao, a umjesto njega bi došla žalba, koja bi se izjavljivala Uredu za razmatranje žalbi, a predavala ugovornom organu. Jednostavnijim radnjama u postupku brže bi se dolazilo do željenog cilja, odnosno do ugovora o javnoj nabavci, a time bi i radnje dobavljača bile olakšane, što vodi i ekonomičnijem postupku. Kao redovno pravno sredstvo, prigovor bi bio opravdan kod postupaka dodjele ugovora putem direktnog sporazuma, jer zbog male vrijednosti nabavke i ubrzanosti postupka ne bi imao svoju svrhu niti bi bio ekonomičan ukoliko bi o reviziji odlučivao Ured za razmatranje žalbi. Nadalje, uz cijelovito noveliranje Zakona o javnim na bavkama, potrebno je na jedinstven način regulisati rad prvostepenog i drugostepenog organa po izjavljivanju žalbe, u smislu ispitivanja, pored odredbi koje su regu lisane važećim zakonom, i dopuštenost, blagovremenost i izjavljenost od ovaštene osobe. U pogledu nedovoljne obučenosti uposlenika kod ugo vornih organa, Agencija za javne nabavke (AJN), kao savjetodavni, odnosno organ koji prati provođenje Za kona o javnim nabavkama, mora poduzeti sve mjere kako bi educiranost ugovornih organa bila što bolja. Pored navedenog, mada je svaki postupak javne nabavke priča za sebe, jedinstveni obrasci za sve korake u postupku javne nabavke bi u mnogome pomogli ugovornim or ganima. U cilju obezbjeđenja jedinstvenog ekonomskog prostora u Bosni i Hercegovini, koji je neophodan uslov za ne smetanu primjenu i funkcionisanje principa na kojim Zakon počiva (prije svega jednakog tretmana i slobodne konkurencije, a potom i efikasnog trošenja javnih sred stava), neophodno je pokrenuti inicijativu za usaglašavanje entitetskih propisa vezano za izdavanje ovlaštenja (li cenci), na način da važeća licenca iz jednog entiteta ima primjenu i u drugom entitetu. Na taj način ugovorni or gani ne bi imali osnov (namjerni ili ne namjerni) za pri mjenu ograničavajućeg efekta na konkurenciju, a do bavljači bi izbjegli diskriminirajući položaj. 77 Emina Hasanagić* Repetitorij: Procedure pred entitetskim ustavnim sudovima — pregled Sadržaj 1. Uvod ......................................................................... 2. Načelo ustavnosti i zakonitosti u BiH ...................... 3. Kontrola ustavnosti i zakonitosti .............................. 4. Pravno utemeljenje za djelovanje entitetskih ustavnih sudova 4.1. Ustavna rješenja u pogledu nadležnosti entitetskih ustavnih sudova ......................................... 4.1.a. Ustavni sud FBiH .......................................... 4.1.b. Ustavni sud RS .............................................. 4.2. Razlike u ustavnim rješenjima u pogledu nadležnosti .................................................................. 5. Postupak i odlučivanje pred entitetskim ustavnim sudovima ....................................................................... 78 78 79 79 79 80 81 81 5.1. Federacija BiH .................................................... 5.2. Republika Srpska ................................................ 5.3. Pokretanje i tok postupka pred entitetskim ustavnim sudovima 5.3.a. Pokretanje postupka ...................................... 5.3.b. Odlučivanje .................................................... 5.3.c. Dejstvo odluka ............................................... 5.3.d. Javnost rada suda ......................................... 6. Postupak zaštite vitalnih nacionalnih interesa 6.1. Definicija vitalnih interesa konstitutivnih naroda 6.2. Postupak zaštite vitalnih interesa pred entitetskim ustavnim sudovima ................................. 7. Zaključni pregled ..................................................... 82 82 83 83 84 84 84 85 87 1. Uvod 2. Načelo ustavnosti i zakonitosti u BiH Budući da je Bosna i Hercegovina podijeljena na dva entiteta, u svakom od entiteta egzistiraju ustavni sudovi koji u pogledu ocjene ustavnosti zakona, odnosno njihove usklađenosti sa ustavima entiteta, imaju klasičnu nadležnost. Uspostavljanje tzv. regionalnih ustavnih sudova pored državnih ili saveznih ustavnih sudova nije novina. Bitno je navesti da niti jedan od dva entitetska ustavna suda nema apelacionu nadležnost, odnosno ustavni tekst ne pruža mogućnost pojedincu da se obrati jednom od ovih sudova sa zahtjevom za zaštitu ljudskih prava, kao što je to slučaj sa Ustavnim sudom BiH. Takva ustavna rješenja, iako nisu neuobičajena za ustavne sudove, ove sudove ne čine efektivnim zaštitnicima ljudskih prava u punom smislu te riječi. To važi pod pretpostavkom da se izuzima njihova uloga u zaštiti ljudskih prava kroz vršenje apstraktne nadležnosti, odnosno ocjene ustavnosti ili zaštite kolektivnih prava1. Ovo je samo jedna strana problema u radu ustavnih sudova. Tu su još i međusobne razlike entitetskih ustavnih sudova. Bosna i Hercegovina se prema odredbama čl.I/2 Ustava BiH2 definira kao pravna i demokratska država. Pored toga, članom III/3. Ustava BiH određeno je da zakoni BiH, ustavi i zakoni entiteta moraju biti u skladu sa Ustavom BiH. Sa sigurnošću se može reći da je pravni poredak BiH nadređen pravnom poretku entiteta3, što je potvrdio i Ustavni sud BiH4. U nastavku će se prikazati uloga i područja djelovanja entitetskih ustavnih sudova. Posebno će biti apostorofirana zaštita vitalnih nacionalnih interesa. Biti će uz to ukazano na nadležnosti, sastava i mandata članova ustavnih sudova i na postupke u konkretnim predmetima. Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine (član V.1.4.) određeno je da ustavi kantona moraju biti u skladu sa Ustavom Federacije. Na osnovu odredbi o nadležnosti Ustavnog suda Federacije možemo zaključiti da svi propisi kantonalnih, gradskih i općinskih vlasti moraju biti u skladu sa Ustavom Federacije. U Ustavu nisu sadržane odredbe o odnosu zakona kantona i zakona Federacije. Načelo zakonitosti u Ustavu Federacije je utvrđeno izričito samo u odnosu na statut općine i statut grada koji moraju biti u skladu sa Ustavom Federacije, kantonalnim ustavom i kantonalnim zakonodavstvom. Ustav Republike Srpske sadrži poglavlje “Ustavnost i zakonitost”5. Odredbama Ustava RS određeno je da zakoni, statuti, drugi propisi i opći akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, odnosno da propisi i drugi akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom. Također, zabranjuje se retroaktivno djelovanje zakona i drugih propisa, Opći okvirni sporazum za mir u BiH, Aneks IV. O. Ibrahimagić, Supremacija BiH nad entitetima, Sarajevo 1999, s. 9. 4 Vidi: Ustavni sud BiH, Odluka o meritumu, U-14/02, para. 9, 30. 01. 2004. 5 Poglavlje VII. Ustava RS (Sl. gl. RS br. 21/92). 2 3 Autorica je dipl. pravnik i saradnica FCJP. Centar za ljudska prava Univerziteta u Sarajevu, Ljudska prava u BiH, Sarajevo 2008, s.66. ∗ 1 78 osigurava pravo na žalbu i pravo na podnošenje tužbe u upravnom sporu protiv konačnih pojedinačnih akata, kojima državni organi i organizacije koje vrše javna ovlaštenja rješavaju o pravima i obavezama. 3. Kontrola ustavnosti i zakonitosti Ustav se nalazi na vrhu hijerarhije pravnih normi, zbog toga načelo ustavnosti nalaže zakonodavcu da u vršenju zakonodavne nadležnosti poštuje norme sadržane u ustavu. Drugi uvjet nalaže obavezu konkretne države da utvrdi granice svoje vlasti u odnosu na ljudska i građanska prava i slobode. U Bosni i Hercegovini kontrolu ustavnosti i zakonitosti vrše posebni sudovi. Uspostavljene su tri institucije us tavnog sudstva: Ustavni sud BiH, i ustavni sudovi enti teta: Ustavni sud Federacije BiH i Ustavni sud Republike Srpske. Entitetima je data mogućnost da samostalno urede svoje modele organizacije vlasti i upravljanja, tako da se institucije i oblici unutrašnje organizacije vlasti između dva entiteta BiH u velikoj mjeri razlikuju. Ovi entiteti imaju svoje ustave, kojima se na različite načine uređuje nadležnost i uloga ustavnih sudova. Ustav BiH, zakoni i propisi organa BiH, u okviru njenih ustavnih prava i ovlaštenja, obavezujući su za entitete6. 4. Pravni osnov za djelovanje entitetskih ustavnih sudova Ustavni sudovi entiteta zasnivaju svoj rad na odgova rajućim pravnim aktima. Za Ustavni sud Federacije BiH, osnovu za vođenje postupka i donošenje odluka, pred stavljaju: Ustav FbiH7, Poslovnik o radu Ustavnog suda FBiH8, te Zakon o postupku pred Ustavnim sudom FBiH9. Za Ustavni sud Republike Srpske relevantni su: Ustav Republike Srpske10, Poslovnik o radu Ustavnog suda RS11 i Zakon o Ustavnom sudu RS12. 4.1. Ustavna rješenja u pogledu nadležnosti entitetskih ustavnih sudova Ministarstvo pravde BiH, Priručnik za polaganje stručnog upravnog ispita, 2006. s. 5. 7 Ustav FBiH (Sl. n. FBiH br. 1/94) i Amandmani na Ustav FBiH (Sl. n. FBiH br. 1/94, 13/97, 22/02). 8 Poslovnik o radu Ustavnog suda FBiH, Sl. n. FBiH br. 40/10. 9 Zakon o postupku pred Ustavnim sudom FBiH, Sl. n. FBiH br. 6/95, 37/03. 10 Ustav RS (Sl. gl. RS br. 21/92) i Amandmani na Ustav RS (Sl. gl. RS br. 28/94, 8/96, 13/96, 15/96, 16/96, 21/96,21/02, 30/02). 11 Poslovnik o radu Ustavnog suda RS, (Sl. gl. RS br. 29/05). 12 Zakon o Ustavnom sudu RS, (Sl. gl. RS br.29/94, 23/98, 97/04). 6 4.1.a. Ustavni sud FBiH Ustavni sud FBiH je samostalna i nezavisna institucija kojoj je povjereno osiguranje federalne ustavnosti i vršenje drugih nadležnosti koje su određene ustavom. Ovaj sud djeluje kao nezavisna institucija u odnosu na zakonodavnu, izvršnu, pa i sudsku vlast. Ustav FBiH sistemski ne izdvaja Ustavni sud FBiH, nego ga tretira u poglavlju “Sudska vlast Federacije”, što nije uobičajeno za sisteme koji imaju ustavno sudstvo. Ta koncepcijska nekonzistentnost i otežava diferencirano tretiranje ustavnog i redovnog sudstva13. Ustavni sud FBiH rješava sporove: između kantona, između kantona i federalne vlasti, između grada i njegovog kantona ili federalne vlasti, između općine i grada, između općina i njihovih kantona ili federalne vlasti14. Radi se, prema tome, o sporovima o nadležnosti iako to nije izričito određeno odredbama Ustava Federacije. Ovlaštenim podnosiocima zahtjeva smatraju se svi navedeni subjekti pri čemu se zahtijeva da je podnosiocu zahtjeva povrijeđeno neko pravo ili mu je nametnuta određena obaveza. Sud će svojom odlukom to utvrditi i odrediti da se otklone nastale posljedice; odnosno posljedice koje su nastale povodom neustavnog (nezakonitog) akta ili radnje. Rješavanje ovih sporova predstavlja osnovnu funkciju Ustavnog suda FBiH. Zbog složenosti strukture vlasti u FBiH, pitanje raspodjele nadležnosti između različitih nivoa vlasti postaje još kompleksnije. Osiguranje harmoničnog sistema vlasti u skladu sa Ustavom, te rješavanje različitih sporova koji proizilaze iz tih odnosa predstavlja temeljnu nadležnost Ustavnog suda. Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine ima i druge nadležnosti15. K. Trnka et al., Komentar, Sarajevo, 2004. s. 208. Čl. IV.C.10. Ustava FBiH (Sl. n. FBiH br. 1/94) i Amandmanom XIV na Ustav FBiH (Sl. n.FBiH br. 13/97) 15 Čl. IV.C.10.2. Ustava Federacije BiH (Sl.n. FBiH br. 1/94), www.ustavnisudfbih.ba od 06. 12. 2010. Ustavni sud FBiH nadležan je da: na zahtjev Predsjednika Federacije, Potpredsjednika Federacije, Premijera, Zamjenika Premijera Vlade Federacije ili na zahtjev jedne trećine bilo kog doma Parlamenta Federacije, utvrđuje da li je prijedlog zakona koji je usvojio neki od domova, ili zakon koji su usvojila oba doma, u skladu sa Ustavom Federacije; na zahtjev Premijera Vlade Federacije, Zamjenika Premijera, predsjednika kantona ili jedne trećine poslanika u zakonodavnom tijelu kantona, utvrđuje da li su ustav kantona i amandman na ustav, predloženi zakon ili zakon koga je usvojilo to zakonodavno tijelo, u skladu sa Ustavom Federacije; na zahtjev Predsjednika Federacije, Potpredsjednika Federacije, Premijera ili Zamjenika premijera Vlade Federacije utvrđuje da li je predloženi ili usvojeni propis koji donosi organ federalne vlasti u skladu sa Ustavom Federacije; na zahtjev Premijera Vlade Federacije, Zamjenika Premijera ili pak dotičnog kantonalnog predsjednika utvrđuje da li je neki predloženi ili usvojeni propis koje je donijelo neko tijelo kantonalne, gradske ili općinske vlasti u skladu sa Ustavom Federacije. 13 4 79 Ustavni sud FBiH osigurava zaštitu ustavnosti, kao jednu od osnovnih, tipičnih nadležnosti svih ustavnih sudova. Ukoliko Sud utvrdi da kantonalni ustavi i amandmani na te ustave, federalni i kantonalni zakoni te drugi propisi organa federalne, kantonalne, gradske i općinske vlasti nisu u skladu sa Ustavom, Sud ih ukida, odnosno isključuje iz pravnog poretka. Jedna od uobičajenih nadležnosti Ustavnog suda FBiH je i odlučivanje o ustavnim pitanjima koja mu predoči Vrhovni sud FBiH, ili neki kantonalni sud, a koja se pojave u toku postupka pred tim sudom16. U takvoj situaciji sud će obustaviti postupak i predmet će ustupiti Ustavnom sudu. Odluka Ustavnog suda biće obavezujuća, ne samo za sud koji mu je predmet ustupio, nego će imati djelovanje erga omnes. Najčešće su to slučajevi u kojima jedan od redovnih sudova posumnja u ustavnost zakona koji bi trebao da primijeni u konkretnom predmetu. Međutim, ne mora da se radi samo o sumnji u ustavnost zakona koji bi trebao da se primijeni, nego i o drugim pitanjima interpretacije. Odlučivanje o vitalnom nacionalnom interesu na nivou Federacije BiH je nadležnost Ustavnog suda koja je bila predviđena i prvobitnim tekstom Ustavnog suda Federacije BiH (više u poglavlju 6). Odlučivanje o vitalnom nacionalnom interesu na nivou kantona je nova nadležnost Suda uspostavljena sa istim ciljem ostvarivanja ravnopravnosti sva tri konstitutivna naroda na cijeloj teritoriji Federacije BiH. Jedna od funkcija (nadležnosti) Ustavnog suda FBiH odnosi se na odlučivanje o smjeni predsjednika ili potpredsjednika Federacije17. Zahtjev Sudu može uputiti Parlament Federacije, na osnovu dvotrećinske većine glasova članova oba doma. Zahtjev za smjenu predsjednika ili potpredsjednika Federacije, Parlament može uputiti Sudu ako smatra da su prekršili zakletvu ili su iz drugih razloga nedostojni za vršenje tih funkcija. Konačnu odluku o smjeni donosi Ustavni sud18. Odlučivanje o imunitetu je nova nadležnost Suda19. Sada redovni sudovi u konkretnom postupku odgovornosti odlučuju i o prigovoru imuniteta. O žalbi odlučuje Ustavni sud kao sud konačne odluke u tim predmetima. Odredba u st. 3 ovog člana koja se odnosi na Sud za ljudska prava prestala se primjenjivati u skladu sa Amandmanom LII (čl. 11e.) (Sl. n. FBiH br. 16/02 od 28. 04. 2002). 17 Tako u Austriji, Ustavnom sudu se može podnijeti tužba protiv predsjednika Republike ako se smatra da je u svom radu povrijedio Ustav. Ustavni sud Italije odlučuje o tužbama podnijetim protiv predsjednika Republike zbog povrede Ustava i zbog krivičnog djela veleizdaje. Usp. N. Pobrić, Ustavno pravo, Mostar, 2000, s. 469. 18 Član IV.BR.3.(1) koji je izmijenjen Amandmanom LXX (Sl. n. FBiH br. 52/02 od 28. 10. 2002. 19 Uspostavljena Amndmanom LXIV iz 28. 10. 2002. (Sl. n. FBiH br. 52/02). 16 80 Među nadležnosti Ustavnog suda FBiH spada i davanje mišljenja. Zamjenik premijera Vlade Federacije BiH je ovlašten da od Ustavnog suda zatraži mišljenje. U ustavu nema bližih odredbi o pitanjima na koja bi se moglo odnositi mišljenje, o postupku niti o pravnom dejstvu takvog mišljenja. Moglo bi se pretpostaviti da se može zatražiti mišljenje o ustavnopravnim aspektima pitanja u oblasti uspostavljanja i funkcionisanja ustavnog uređenja. Takva bi mišljenja mogla djelovati autoritetom Ustavnog suda, ali ne bi mogla proizvesti direktne pravne posljedice. Dosada, Sud je donio šest mišljenja20. Vidi se da se njihovo donošenje tražilo uglavnom zbog rješavanja različitih pitanja i nedoumica u vezi tumačenja i primjene propisa21. 4.1.b. Ustavni sud RS Nadležnosti Ustavnog suda Republike Srpske izričito su utvrđene članom 115 Ustava RS. Sud vrši kontrolu i odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i općih akata sa Ustavom. Najčešće se ocjenjuje ustavnost zakona. Druga vrsta akata čiju ustavnost kontroliše Ustavni sud RS su oni koje donose organi egzekutive. Iz ustavnih odredbi Ustava RS proizilazi da je Ustav RS najviši pravni akt u Republici Srpskoj.Svi drugi normativni pravni akti su akti manje pravne snage. Oni zbog toga moraju biti u potpunosti u saglasnosti sa Ustavom RS. Ako Sud utvrdi nesaglasnost zakona sa Ustavom, uklanja ga iz pravnog poretka. Sud odlučuje o saglasnosti propisa i opštih akata sa zakonom. Veliki je broj ovih propisa i opštih akata. Njihovi donosioci su različiti, to su brojne institucije, organi i organizacije. Ti akti su razni pravilnici, uredbe, statuti, odluke, zaključci i dr. Sud rješava sukob nadležnosti između organa zakonodavne, izvršne i sudske vlasti. Organizacija vlasti u Republici Srpskoj utemeljena je na načelu podjele vlasti. Odnosi u nadležnostima triju vlasti su jasni i ne dolazi do čestih sukoba. U najvećem broju slučajeva sukob nadležnosti se javlja između zakonodavne i izvršne vlasti. Ovaj sukob se ogleda u namjeri izvršne vlasti (Vlade) da uredbama za provođenje zakona prekorači 20 Mišljenja Ustavnog suda FBiH: U-29/10 Sl. n. FBiH br. 77/10, U-13/10 Sl. n. FBiH br. 63/10, U-2/10 Sl. n. FBiH br. 20/10, U-11/09 Sl. n. FBiH br. 77/09, U-8/05 Sl. n. FBiH br. 23/05, U-16/05 Sl. n. FBiH br. 44/05, www.ustavnisudfbih, očitano 11. 12. 2010. 21 Tako, mišljenje U-29/10 doneseno je povodom traženja zamjenika premijera Gavrila Grahovca o pitanjima koja se odnose na tumačenje i primjenu Zakona o šumama i Uredbe o šumama, zatim mišljenje U-2/10 gdje je zamjenik premijera Vlade FBiH Vjekoslav Bevanda zatražio mišljenje o primjeni propisa o oporezivanju dobitaka od igara na sreću, odnosno mišljenje o pitanjima i nedoumicama koje se odnose na tumačenje i važnost odnosno primjenu Zakona o oporezivanju igara na sreću i zabavnih igara, itd. www.ustavnisudfbih.ba, od 11. 12. 2010. ovlašćenja. Takvo prekoračenje ogleda se u uvođenju meritornih odredbi umjesto provedbenih, čime zadire u nadležnosti predstavničkog tijela. Sud rješava sukob nadležnosti između organa Republike, grada i opštine. Sukobi akata tri teritorijalno-političke jedinice u Republici Srpskoj postoje, ali nisu brojni. Sukobi koji nastaju prouzrokovani su nedovoljnom i neadekvatnom regulativom. To se posebno odnosi na područje lokalne uprave. Prema Ustavu RS22, grad i općina su na istoj ravni, što može dovesti do sukoba nadležnosti. To uključuje mogućnost i pozitivnog i negativnog sukoba nadležnosti. Sud odlučuje o saglasnosti programa, statuta i drugih opštih akata političkih organizacija sa Ustavom i zakonom. U ovakvim slučajevima Sud treba da utvrđuje da li postoje povrede pravne prirode, ne upuštajući se u politiku. Sud odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata Narodne skupštine sa odredbama Ustava o zaštiti vitalnih interesa konstitutivnih naroda (o tome više u poglavlju 6). Sud odlučuje o pitanjima imuniteta u skladu sa Zakonom o imunitetu RS23. Ova nadležnost se odnosi na odlučivanje po žalbi protiv odluke nadležnog suda povodom pokretanja krivičnog ili parničnog postupka protiv lica koje se pozove na imunitet u smislu člana 3. navedenog Zakona. Ustavni sud može ocjenjivati ustavnost zakona i ustavnost i zakonitost propisa i općih akata koji su prestali da važe, ako od prestanka važenja do pokretanja postupka nije proteklo više od jedne godine. Dakle, Ustavni sud Republike Srpske nadležan je da vrši neposredno (apstraktnu) kontrolu ustavnosti i zakonitosti, te rješava sporove o nadležnosti. 4.2. Razlike u ustavnim rješenjima u pogledu nadležnosti Između nadležnosti Ustavnog suda FBiH i Ustavnog suda RS postoje značajne razlike. Ustavni sud RS nadležan je da vrši i kontrolu usklađenosti podzakonskih akata sa zakonom, dok Ustavni sud Federacije BiH nema takvu nadležnost. U pitanju je ocjena zakonitosti akata. Kontrola zakonitosti akata predstavlja jednu od osnovnih funkcija ustavnih sudova. Unatoč tome, Ustavni sud FBiH još uvijek ne provodi takvu kontrolu. Ustavni sud RS vrši i opštenadzorne i usmjeravajuće (preventivne) nadležnosti, koje se ogledaju u praćenju pojava od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti te obavještavanje najviših ustavnih organa o eventualnim problemima, te daje mišljenja i prijedloge u toj oblasti. Ustavni sud FBiH nema među svojim funkcijama utvrđenu ovakvu nadležnost. Zatim, Ustavni sud RS Ustav RS, (Sl. gl. RS br. 21/92) i Amandmani na Ustav RS (Sl. gl. RS br. 28/94, 8/96, 13/96, 15/96, 16/96, 21/96,21/02, 30/02), čl. 102. 23 Sl. gl. RS br. 69/02. 22 razmatra i usklađenost programa, statuta i drugih općih akata političkih organizacija sa ustavom i zakonom. Međutim, prema postojećim ustavnim rješenjima, izvan ustavne kontrole Ustavnog suda FBiH ostaju propisi i opći akti kompanija i drugih subjekata iz tzv. nevladinog sektora kao što su političke stranke, društvene organizacije, udruženja građana, fondacije i slično. Ovim značajan dio društvenih odnosa, pa i ostvarivanja ljudskih prava ostaje bez ustavno-sudske kontrole i zaštite. Pri tome ni Ustavni sud RS nema neke od nadležnosti koje su distribuirane Ustavnom sudu Federacije BiH, kao što je davanje mišljenja, odlučivanje o smjeni predsjednika ili potpredsjednika Republike Srpske, niti odlučivanje o ustavnim pitanjima koja se pojave pred Vrhovnim sudom Republike Srpske, ili pred okružnim sudovima (u Federaciji to su Vrhovni sud FBiH i kantonalni sudovi). 5. Postupak i odlučivanje pred entitetskim ustavnim sudovima U postupku pred ustavnim sudovima, jedno od najznačajnijih je pitanje ovlaštenja za pokretanje postupka, odnosno, određivanje stranke u postupku, zatim, pitanje protiv kojeg akta se može pokrenuti ustavni spor i način pokretanja postupka pred ustavnim sudom. Karakteristično za postupak pred ustavnim sudom je to što se u njemu izražava niz elemenata koje poznaju drugi postupci, kao što su građanski, krivični i upravni. Upravo ovi postupci, odnosno određene faze, radnje i drugi elementi tih postupaka, prenose se na rad ustavnog suda24. Kada govorimo o odlukama entitetskih ustavnih sudova, bitno je razjasniti da li se njihove odluke smatraju presudom suda u smislu odredbi čl. VI/3.b) Ustava BiH25. Ovo je bitno da bismo razjasnili da li se odluke ovih sudova mogu pobijati pred Ustavnim sudom BiH. Ustavni sud BiH je u svojoj jurisprudenciji pojam presuda iz čl. VI/3.b) Ustava BiH tumačio široko. Tako je apelaciju moguće podnijeti, ne samo protiv presude drugog suda u meritumu, već i protiv drugih odluka i rješenja drugih sudova, kojima se negativno utiče na ustavna prava i slobode fizičkih ili pravnih lica. U Odluci Ustavnog suda BiH26 entitetski ustavni sudovi su “sudovi” u okviru značenja čl. VI/3.b) Ustava BiH, a efektivnost apelacione kontrole koju vrši Ustavni sud BiH “zaista bi bila značajno reducirana ako se protiv presuda ustavnih 24 S. M. Blagojević, Ustavno sudstvo i ustavni sistem, Titograd 1986, s.39, prema N. Pobrić, Ustavno pravo, Mostar, 2000. s. 474. 25 Čl.VI/3.b) Ustava BiH glasi: „Ustavni sud također ima drugostepenu nadležnost u pitanjima koja su sadržana u ovom Ustavu, kada ona postanu predmet spora zbog presude bilo kojeg suda u BiH“ (www.ccbh.ba/bos, očitanje 11.12.2010). 26 Odluka Ustavnog suda BiH br. U 5-99, ( Sl. gl. BiH br. 3/00). 81 sudova entiteta ne bi mogle podnositi apelacije Ustavnom sudu BiH u pogledu njihove saglasnosti sa Ustavom BiH27.” 5.1. Federacija BiH U pogledu sastava Ustavnog suda FBiH, Ustav FBiH u čl. IV.C.3.(9) navodi da se Ustavni sud FBiH sastoji od devet sudija, od kojih su najmanje po dva iz reda sva tri konstitutivna naroda i jedan iz reda “Ostalih”. Ovakvo rješenje uvedeno je Amandmanom XLVIII28, tako da je i u ovoj instituciji obezbijeđena zastupljenost sva tri konstitutivna naroda, u skladu sa odlukom Ustavnog suda BiH o kostitutivnosti naroda iz jula 2000. godine29. Postupak izbora sudija Ustavnog suda bitno se razlikuje od izbora sudija ostalih sudova. Ovim se postupkom obezbjeđuje transparentnost i jednaka dostupnost ove funkcije svima koji ispunjavaju predviđene uvjete. Ustav Federacije sadrži odredbe koje regulišu sastav Suda, nadležnost i pravno dejstvo odluka. Pokretanje i tok postupka pred Sudom regulisano je Zakonom o postupku pred Ustavnim sudom FbiH30, te Poslovnikom Ustavnog suda FbiH31. Sudije ustavnog suda moraju biti ugledni pravnici najviših moralnih osobina. Ustavni kriteriji za izbor sudija su precizno razrađeni u Zakonu o visokom sudskom i tužilačkom vijeću FBiH32. Javni konkurs raspisuje Visoko sudsko i tužilačko vijeće. Ovo Vijeće, prema unaprijed utvrđenim kriterijima, vrši rangiranje prijavljenih kandidata. Predsjednik Federacije u saglasnosti sa oba potpredsjednika predlaže kandidate za sudije. Za imenovanje sudija potrebna je potvrda većine delegata Doma naroda Parlamenta Federacije koji su prisutni i koji glasaju. Izabrane sudije ostaju na dužnosti do 70-te godine. Sudije između sebe biraju predsjednika. Prije stupanja na snagu Zakona o visokom sudskom i tužilačkom vijeću FBiH33 mandat predsjednika je trajao jednu godinu, a sada je ovim Zakonom propisano da mandat traje šest godina. Postupak pred Ustavnim sudom Federacije BiH mogu pokrenuti samo subjekti koji su na to izričito Ustavom FBiH ovlašćeni. Zavisno od vrste spora koji se pred Sudom rješava, ovlašteni subjekti su određeni Zakonom o postupku pred Ustavnim sudom FBiH34. Ibid. 28 Sl. n. FBiH br. 16/02 od 28. 04. 2002. 29 Ustavni sud BiH, Treća djelimična odluka, U-5/98, 01. 07. 2000. 30 Zakon o postupku pred Ustavnim sudom FBiH, (Sl. n. FBiH br. 6/95, 37/03 čl. 5-30). 31 Poslovnik o radu Ustavnog suda FBiH, (Sl. n. FBiH br. 40/10 čl.2-13). 32 Sl. n. FBiH br. 22/02, član 22 do 24. 33 Zakon o visokom sudskom i tužilačkom vijeću FBiH, (Sl. n. FBiH br. 22/02, čl. 24). 34 Zakon o postupku pred Ustavnim sudom FBiH (Sl. n. FBiH br. 6/95, 37/03), čl. 31-48. 27 82 5.2. Republika Srpska Ustav Republike Srpske određuje sastav Ustavnog suda u članu 116, prema kojem Ustavni sud Republike Srpske ima devet članova. Prvobitno je tekst Ustava određivao u čl. 116 da Ustavni sud RS ima sedam sudija, te da se oni biraju na period od osam godina i ne mogu biti ponovo birani, i da isto lice ne može biti dvaput birano na funkciju predsjednika Ustavnog suda. Ova razlika u personalnom sastavu entitetskih ustavnih sudova nije se mogla objasniti ni pravnim ni drugim razlozima. Promjena ovog člana nastupila je tek 2002. donošenjem Amandmana od 18. 04. 2002. koje je odobrio Visoki predstavnik u Odluci od 19. 04. 2002. Tako su stavovi 1, 2, i 3 člana 116 brisani Amandmanom CXX, a član je dopunjen tačkom 2 Amandmana LXXXVIII, koja glasi: Ustavni sud RS ima devet članova. Na ovaj način uklonjena je ova značajna antinomija u sastavu ustavnih sudova entiteta. Detaljnije odredbe o sastavu i mandatu sudija, sadržane su u Zakonu o Ustavnom sudu Republike Srpske35, a postupak pred Ustavnim sudom RS regulisan je Zakonom o Ustavnom sudu RS36 i Poslovnikom37. Ustavni sud RS ima predsjednika i osam sudija koji se biraju u skladu sa Ustavom i Zakonom o postupku pred Ustavnim sudom. Predsjednika i sudije bira Narodna skupština na prijedlog predsjednika Republike Srpske. Predsjednik suda bira se iz reda sudija na period od četiri godine. Sud ima dva potpredsjednika koji su iz reda drugih naroda u odnosu na predsjednika Suda. Potpredsjednike bira Sud na period od četiri godine i mogu biti birani najviše dva puta uzastopno. Postupak pred Ustavnim sudom Republike Srpske regulisan je samo dijelom Ustavom Republike Srpske, dok su detaljne odredbe o postupku sadržane u Zakonu o Ustavnom sudu RS38 na čije odredbe upućuje i sam Ustav. Prema Ustavu, svako može dati inicijativu za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti. Zatim, postupak, bez ograničenja, mogu pokrenuti predsjednik Republike, Narodna skupština i Vlada, a ostali organi, organizacije i zajednice pod uvjetima utvrđenim zakonom. Zakon o Ustavnom sudu RS39 predviđa da postupak pred sudom mogu pokrenuti: Zakon o Ustavnom sudu RS (Sl. gl. RS br. 29/94, 23/98, 97/04). 36 Čl. 20-44. 37 Čl. 14-39. 38 Zakon o Ustavnom sudu RS (Sl. gl. RS br. 29/94, 23/98 i 97/04). 39 Ibid. 35 1. Predsjednik Republike Srpske; 2. Narodna skupština; 3. Vijeće naroda o pitanjima iz okvira ustavom utvrđenih nadležnosti; 4. Vlada Republike Srpske; 5. Sud, ako se pitanje ustavnosti i zakonitosti postavi u postupku pred sudom; 6. Republički tužilac, ako se pitanje ustavnosti i zakonitosti postavi u radu javnog tužilaštva; 7. Opština, grad, preduzeće, politička organizacija, odnosno udruženje građana, i druga organizacija, ako je povrijeđeno njihovo pravo utvrđeno ustavom ili zakonom; i 8. Organ koji je po Ustavu i zakonu ovlašćen da obustavi izvršenje propisa i drugog opšteg akta zbog njegove nesaglasnosti sa Ustavom i zakonom. 5.3. Pokretanje i tok postupka pred entitetskim ustavnim sudovima Najznačajnije odrednice koje se tiču postupka pred ustavnim sudovima možemo predstaviti na sljedeći način: 5.3.a. Pokretanje postupka Pokretanje postupka pred entitetskim ustavnim sudovima regulisano je za FBiH, Zakonom o postupku pred Ustavnim sudom Federacije BiH40, Poslovnikom Ustavnog suda Federacije BiH41 i za RS, Poslovnikom o radu Ustavnog suda RS42 i Zakonom o Ustavnom sudu RS43. U pogledu pokretanja postupka pred ovim sudovima primjetne su razlike. Postupak pred Ustavnim sudom RS pokreće se na prijedlog ili na inicijativu ovlaštenog subjekta, pri čemu se pravi razlika u pravnom dejstvu ova dva akta za pokretanje postupka. Pokretač postupka svojim prijedlogom (zahtjevom) sam pokreće postupak pred Sudom, dok povodom inicijative Sud prethodno ocjenjuje njenu opravdanost i samo pod uvjetom da Sud pozitivno ocijeni datu inicijativu, on će svojim rješenjem pokrenuti postupak. Kada se pokreće postupak na osnovu prijedloga, onda se smatra pokrenutim danom kada u Ustavnom sudu RS bude primljen prijedlog ovlašćenog podnosioca. Zakon o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine (Sl. n. FBiH br. 6/95 i 37/03). 41 Sl. n. FBiH br. 40/10. 42 Poslovnik o radu Ustavnog suda Republike Srpske (Sl. gl. RS br. 29/05). 43 Sl. gl. RS br.29/94, 23/98, 97/04. 40 U pogledu inicijative, kojom se inicira pokretanje postupka, postupak se pokreće aktom (rješenjem) Ustavnog suda o pokretanju postupka. Ovo u slučaju ocjene ustavnosti i zakonitosti opšteg akta, a povodom sukoba nadležnosti, postupak se pokreće prijedlogom jednog ili oba organa u sukobu. Također, postupak za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti može pokrenuti i sam Ustavni sud RS, što nije moguće kada se radi o Ustavnom sudu FBiH. U pogledu pokretanja postupka pred Ustavnim sudom FBiH pokuazuju se izvjesna odstupanja. Postupak se smatra pokrenutim danom prijema zahtjeva ili drugog akta kojim se pokreće postupak pred Ustavnim sudom, koji je neposredno predan Ustavnom sudu od strane ovlašćenog podnosioca, odnosno danom kada je predan preporučeno pošti. Veoma usko je određen krug subjekata koji su ovlašteni da pokrenu postupak. Preduzeća, ustanove, nevladine orgnizacije, javne službe i drugi brojni subjekti nisu ovlašćeni da pokreću postupke pred Ustavnim sudom FBiH. Ni Ustavni sud nije ovlašćen da po vlastitoj inicijativi (ex officio) pokreće postupak. Nije uspostavljena ni inicijativa koju bi mogli da daju građani i drugi subjekti. Zahtjev za pokretanje postupka i drugi podnesci upućeni Sudu, šalju se poštom, neposredno se predaju Sudu u skladu sa propisima, ili se šalju na drugi način određeno je članom 2. Poslovnika Ustavnog suda Federacije BiH44. Sudija izvjestilac provjerava da li su ispunjene procesne pretpostavke za vođenje postupka. Ukoliko je podnesak nerazumljiv ili ima neke druge nedostatke, Ustavni sud RS zatražit će od podnosioca da ih otkloni najkasnije u roku od 15 dana. Ustavni sud FBiH ne precizira rok u ovakvim slučajevima. Kada Ustavni sud FBiH odbaci zahtjev zbog nenadležnosti, može na prijedlog sudije izvjestioca zahtjev uputiti nadležnom sudu ili drugom organu i o tome obavijestiti stranku. Za Ustavni sud RS nije izričito regulisana ova mogućnost. 5.3.b. Odlučivanje Ustavni sud Federacije donosi presude, rješenja i mišljenja. Presude donosi kada odlučuje u meritumu, u svim drugim slučajevima donosi rješenje. Mišljenje daje samo povodom zahtjeva zamjenika premijera Vlade Federacije BiH. Ustavnost i zakonitost: Ocjena ustavnosti kao najvažnija nadležnost ustavnih sudova jednako je regulisana. Rješenja se podudaraju u pogledu uvjeta za valjanost zahtjeva, i pravnog dejstva odluka. Ustavni sud RS nije ograničen zahtjevom predlagača, odnosno podnosioca inicijative. U slučaju odustanka predlagača, odnosno 44 Sl. n. FBiH br. 40/10. 83 podnosioca inicijative, Sud će nastaviti postupak ako za to ima osnova. Ustavni sud FBiH, ipak odlučuje u granicama zahtjeva istaknutih u postupku. U slučaju odustanka podnosioca zahtjeva, nije izričito navedeno da Sud može nastaviti postupak. Odlučivanje: O pitanjima iz svoje nadležnosti Ustavni sud Republike Srpske, odlučuje donošenjem odluke i rješenja45. Vidimo da Sud Republike Srpske ne daje mišljenje, te da umjesto presude donosi akt pod nazivom odluka. Međutim, odlukom se rješava o sporu u meritumu, isto kao i u slučaju presude Ustavnog suda FBiH. Odluke Ustavnog suda Federacije donose se većinom glasova sudija. Sudija se ne može uzdržati od glasanja, a glasanje se vrši javno, s tim da Sud može odlučiti da se odluka donese tajnim glasanjem. Glasanje se vrši podizanjem ruke. Ustavni sud Republike Srpske također odlučuje, u pravilu, javnim glasanjem. Ovdje se glasanje vrši ne samo dizanjem ruke, već i poimeničnim izjašnjavanjem sudija “za” ili “protiv” prijedloga. Sud donosi odluke većinom glasova od ukupnog broja sudija. Sjednice: Sjednice Ustavnog suda Federacije održavaju se sa javnom raspravom ili bez javne rasprave. Sjednica se može održati ako prisustvuje većina sudija46. Poslije završenog raspravljanja, Sud pristupa glasanju i donosi odluku. Javna rasprava zakazuje se kada je potrebno neposredno raspraviti odnosno razjasniti pitanje značajno za donošenje odluke. U slučaju Ustavnog suda Republike Srpske, sjednica se održava u predmetima u kojima nije održana javna rasprava. Sjednica Suda održava se, po pravilu, jednom mjesečno47. Sjednice oba entitetska suda zakazuje predsjednik Suda, uglavnom, na isti način. O potrebi održavanja javne rasprave odlučuje Sud na sjednici. Hitnost postupka: Sud može dozvoliti da se u određenim predmetima hitno postupa. U slučaju Ustavnog suda FBiH odluka o tome zavisi od značaja predmeta u pitanju. Hitno postupanje može se dozvoliti samo na prijedlog predsjednika Suda ili sudije izvjestioca. U Ustavnom sudu RS odluku da se po određenom predmetu hitno postupa, po potrebi, mogu da odrede Ustavni sud RS i predsjednik Suda. Vidimo da Ustavni sud RS ne daje mogućnost sudiji izvjestiocu da predloži hitno postupanje u nekom predmetu. Iako u većini faza postupka, sudija izvjestilac ima važnu ulogu. Čl. 60. Zakona o Ustavnom sudu RS (Sl. gl. RS br. 29/94, 23/98, 97/04). 46 Čl. 15. Poslovnika Ustavnog suda FBiH (Sl. n. FBiH br.40/10) određuje da će Predsjednik Suda zakazat sjednicu Suda: 1. kad je Sud odlučio da se sjednica zakaže, 2. kad sazivanje sjednice traži radno tijelo Suda i 3. kad sazivanje sjednice traži predsjednik Suda, odnosno sudija. 47 Čl. 42. Poslovnika o radu Ustavnog suda RS ( Sl. gl. RS br. 29/05) određuje da sjednicu Suda zakazuje predsjednik Suda po sopstvenoj inicijativi, po zaključku Suda, na zahtjev radnog tijela ili sudije Suda. 45 84 4.3.c. Dejstvo odluka Svako kome je povrijeđeno pravo konačnim ili pravo moćnim pojedinačnim aktom donesenim na osnovu od redbi koje su prestale da važe na osnovu odluke Suda, ima pravo tražiti od nadležnog tijela izmjenu tog poje dinačnog akta. U Federaciji BiH nadležno tijelo je dužno da ponovi postupak i uskladi akt sa odlukom Ustavnog suda FBiH u roku od 90 dana od dana prijema zahtjeva. U RS-u nije preciziran rok za ponavljanje postupka. Prijedlog za izmjenu konačnog ili pravomoćnog pojedinačnog akta, može se podnijeti u roku od dvije godine od dana objavljivanja odluke u Službenim novinama FBiH, Službenom glasniku kantona, odnosno općine. Ovakav prijedlog u RS-u može se podnijeti u roku od šest mjeseci od dana objavljivanja odluke u Službenom glasniku RS, ako od dostavljanja pojedinačnog akta do donošenja odluke Suda nije proteklo više od jedne godine. Nije jasno zbog čega su postavljeni ovako različiti rokovi. Ovo je još jedan pokazatelj kako građani jedne države nemaju jednaku zaštitu svojih prava. U različitim entitetima a unutar iste teritorijalne organizacije, građani su podvrgnuti različitom tretmanu. 4.3.d. Javnost rada suda Iako je osigurana javnost postupka pred Ustavnim sudom FBiH/RS, i ovdje nailazimo na različitu regulaciju te oblasti. U Poslovniku Ustavnog suda RS48 postoji po sebno poglavlje sa detaljnim odredbama o javnosti rada suda. Pored regulisanja javnosti postupka, tretiran je po sebno odnos Suda prema medijima. Sekretar Suda daje akreditive predstavnicima štampe, radija i televizije, na prijedlog njihovih redakcija. U Sudu se, po potrebi, održa vaju i sastanci sa akreditovanim predstavnicima štampe, radija i televizije i drugih oblika javnog informisanja da bi se obavjestili o radu Suda u određenom periodu, i o pitanjima od interesa za javnost. Poslovnik Ustavnog su da FbiH49 samo u jednom članu (član 5.) reguliše javnost postupka. Pred Ustavnim sudom RS mnogo detaljnije i sveobuhvatnije je regulisana javnost u djelovanju Suda. 6. Postupak zaštite vitalnih nacionalnih interesa 6.1. Definicija vitalnih interesa konstitutivnih naroda Iz Odluke Ustavnog suda BiH proizilazi da termin konstitutivni narodi, implicira da klasifikacija konstitutivni narodi uključuje određena prava na kolektivnoj osnovi, i da upućuje na jednakost konstitutivnih naroda u ostvarivanju ovih prava50. Poslovnik o radu Ustavnog suda RS ( Sl. gl. RS br. 29/05). Poslovnik Ustavnog suda FBiH (Sl. n. FBiH br.40/10). 50 Slučaj konstitutivnih naroda U-5/98 — III, Sl. gl. BiH br. 36/00, Ustavni sud BiH, § 59. 48 49 Ustav BiH ne sadrži katalog vitalnih nacionalnih interesa ili definiciju pojma “vitalni nacionalni interes”. Ipak, Ustavni sud BiH ne posmatra vitalni nacionalni interes konstitutivnih naroda kao pojam bez sadržine, već smatra da on štiti određene principe bez kojih društvo sa “ustavno zaštićenim razlikama” ne može “efektivno funk cionisati”51. Ustav Federacije u članu 17, kao i Ustav Republike Srpske53 u članu 70, definiraju vitalne nacionalne interese konstitutivnih naroda na sljedeći način: 52 — ostvarivanje prava konstitutivnih naroda da budu adekvatno zastupljeni u zakonodavnim, izvršnim i pravosudnim organima vlasti; — identitet jednog konstitutivnog naroda; — ustavni amandmani; — organizacija organa javne vlasti; — jednaka prava konstitutivnih naroda u procesu donošenja odluka; — obrazovanje, vjeroispovijest, jezik, njegovanje kulture, tradicije i kulturno nasljeđe; — teritorijalna organizacija; — sistem javnog informisanja i druga pitanja koja bi se tretirala kao pitanja od vitalnog nacionalnog interesa, ukoliko tako smatra 2/3 jednog od klubova delegata konstitutivnih naroda u Domu naroda54. Jedan od osnovnih principa ustavnog uređenja BiH predstavlja ravnopravnost sva tri konstitutivna naroda. Zagarantovan je primjenom adekvatnih mehanizama zaštite vitalnih nacionalnih interesa konstitutivnih naroda. Svaki od tri kluba konstitutivnih naroda može preventivno djelovati i zaustaviti donošenje predložene odluke. To, u slučaju, kada većina delegata odgovarajućeg kluba smatra da je ona štetna po vitalni interes toga naroda. 6.2. Postupak zaštite vitalnih interesa pred entitetskim ustavnim sudovima Suština ovog instituta je osigurati pravo veta, tako da svaki konstitutivni narod može da se protivi odluci koju C. Steiner et al., Constitution of Bosnia and Herzegovina, Commentary, Sarajevo, 2010, s. 72. 52 Ustav FBiH (Sl. n. FBiH br. 1/94), i Amandman XXXVII, (Sl. n. FBiH br. 16/02). 53 Ustav RS (Sl. gl. RS br. 21/92). 54 Navedenu definiciju Mujkić komentira: „...zatim, slijedi agresivnije i netolerantnije prakticiranje kolektivnih prava na identitet konstitutivnih naroda, na organe javne vlasti, obrazovanje (p)ostaje izrazito segregacijskog karaktera, upotreba jezika i pisma agresivnija, naglašenija upotreba nacionalnih simbola, zastava (...) zaključno s etnički čistim sistemom javnog informiranja. Usp. A. Mujkić, Pravda i etnonacionalizam, Sarajevo, 2010, s. 145. 51 ocijeni kao destruktivnu po vitalni nacionalni interes toga naroda. Problem je u mogućnosti da većinsku odluku o vitalnom nacionalnom interesu jednog konstitutivnog naroda mogu donijeti sudije pripadnici drugih naroda. Navedeno, posebno dolazi do izražaja kada je za odluku Vijeća potreban glas najmanje dvojice sudija55. Spominju se različita opravdanja za djelovanje ovih mehanizama. Prije svega, tu su razlozi nacionalne blokade i potreba deblokiranja procesa odlučivanja. Kada dođe do blokade, treba li tražiti politički kompromis ili pravnim sredstvima deblokirati politički proces odlučivanja? Naravno da se problem može postaviti i iz drugog ugla: da li predstavnici jednog naroda mogu korištenjem instituta vitalnog nacionalnog interesa sprječavati predstavnike druga dva naroda da donesu neku odluku56? U oba slučaja odgovor je isti, nužan je politički kompromis umjesto “izvanpolitičkih” mehanizama deblokade političkih procesa57. Postupak zaštite vitalnih nacionalnih interesa postaje kontraproduktivan jer je moguće da se u cilju deblokade, odluka donese, ali bez uvažavanja političkih stavova drugih. Radi se o tome da se o (ne)destruktivnosti nekog pitanja po vitalni nacionalni interes, postavljenom u političkom tijelu, odlučuje u sudskom postupku. Na ovaj način samo se više rasplamsavaju političke frustracije u nehomogenoj zajednici kao što je BiH. Uočavamo dva različita načina rješavanja sporova o vitalnim nacionalnim interesima. U početku, proces se odigrava unutar zakonodavstva i podrazumijeva pokušaj postizanja konsenzusa između različitih političkih grupacija. Ukoliko politički pregovori ne rezultiraju konsenzusom, pitanje napušta okrilje zakonodavstva i političkih pregovaranja i prelazi u djelokrug suda. Vijeće je dio Ustavnog suda, i njegove odluke se donose u ime entitetskih ustavnih sudova. Postupak zaštite vitalnih nacionalnih interesa na nivou entiteta se odvija prema sljedećim procedurama. U Ustavnom sudu FBiH/RS osniva se Vijeće za zaštitu vitalnih interesa, kako bi odlučivalo o pitanjima vitalnog interesa. Ovo Vijeće razmatra sva pitanja koja su od vitalnog interesa. Vijeće se sastoji od sedam članova, dva iz svakog konstitutivnog naroda, i jedan član iz reda “Ostalih”. Ukoliko u Domu naroda FBiH, odnosno Vijeću naroda RS nije moguće postići saglasnost o tome da li zakon spada u pitanja od vitalnog interesa ili ukoliko se na prijedlog amandmana ne dobije saglasnost, formirat će se zajednička komisija od predstavnika Predstavničkog doma i Doma naroda u slučaju FBiH, a zajednička 55 Čl. 21. Zakona o Ustavnom sudu RS (Sl. g. RS br. 29/94, 23/98, 97/04), čl. V.70. br. Ustav RS (Sl. gl. RS br. 21/92), čl. IV. A. 20 Ustava FBiH (Sl. n. FBiH br. 1/94). 56 Z. Mijan, Da li je moguće zaštititi ravnopravnost konstitutivnih naroda u BiH bez instituta vitalnih nacionalnih interesa, Puls, 2007, s. 14. 57 Ibid. 85 komisija u RS formira se od predstavnika Vijeća naroda i Narodne skupštine. Ukoliko Zajednička komisija ne postigne saglasnost, pitanje se prosljeđuje Ustavnom sudu FBiH/RS da donese konačnu odluku da li se predmetni zakon odnosi na vitalni interes jednog od konstitutivnih naroda. raspravi. Odluku o meritumu Vijeće donosi u roku od mjesec dana od dana donošenja rješenja o prihvatljivosti zahtjeva. Međutim, u Poslovniku Ustavnog suda Federacije BiH63, u članu 49 je predviđeno da Vijeće donosi odluku o meritumu u roku od trideset dana od dana prijema obavještenja, odnosno zahtjeva. U Zakonu o postupku pred Ustavnim sudom Federacije BiH58 sadržane su odredbe o postupku utvrđivanja po stojanja vitalnih interesa jednog od konstitutivnih naroda. Dok, u slučaju Ustavnog suda Federacije BiH, Zakon i Poslovnik sadrže samo nekoliko odredbi o postupku odlučivanja o zaštiti vitalnog nacionalnog interesa, Po slovnikom Ustavnog suda RS59 detaljno reguliše postupak odredbama člana 42 do člana 59 Postupak za utvrđivanje postojanja vitalnih interesa konstitutivnih naroda i u FBiH i u RS je hitan. Vijeće će odlučiti o prihvatljivosti dvotrećinskom većinom u roku od sedam dana od prijema obavještenja, odnosno zahtjeva, ako su ispunjene procesne pretpostavke, a u roku od mjesec dana odlučuje o meritumu slučajeva koji se smatraju prihvatljivim. U slučaju da proceduru pokrene dvotrećinska većina jednog od klubova, potreban je glas najmanje dvojice sudija da bi Sud odlučio da se radi o vitalnom interesu. Ukoliko Sud donese pozitivnu odluku o vitalnom interesu, taj zakon se smatra neusvojenim, te se dokument vraća predlagaču koji treba pokrenuti novu proceduru. U tom slučaju predlagač ne može ponovo dostaviti isti tekst zakona, propisa ili akta. U slučaju da Sud odluči da se predmetni zakon ne odnosi na vitalni interes, smatra se da je zakon usvojen/biće usvojen prostom većinom. Vijeće, po pravilu, zakazuje javnu raspravu koja se ostvaruje u skladu sa Zakonom i Poslovnikom. Kod pitanja odlučivanja Vijeća važno je spomenuti da je Klub delegata iz reda bošnjačkog naroda u Vijeću naroda RS podnio Apelaciju64 Ustavnom sudu BiH protiv Odluke65 Vijeća za zaštitu vitalnih interesa Ustavnog suda RS66. Apelanti su smatrali da je Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srpske povrijeđen vitalni nacionalni interes Bošnjaka. Međutim, Vijeće je donijelo navedenu odluku kojom je utvrđeno da dotičnim zakonom nije povrijeđen vitalni interes Bošnjaka. Apelanti, nezadovljni takvom odlukom podnijeli su apelaciju Ustavnom sudu BiH. Ustavni sud BiH je apelaciju odbacio kao nedopuštenu zbog toga što je očigledno (prima facie) neosnovana. Apelanti su kasnije tu apelaciju proširili i na odbijanje Vijeća da odluči da li je član 52 stav 2 Poslovnika o radu Ustavnog suda RS u skladu sa šestim stavom člana 70 Ustava RS i članom 21 stavom 3 Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (dopunjenim Amandmanom LXXXII). Apelanti su smatrali da je član 52 stav 2 Poslovnika doveo do povrede čl. II/3.e) Ustava BiH i čl. 6 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, odnosno da im je povrijeđeno pravo na pravično suđenje. Pored Ustava RS60, i Poslovnik Ustavnog suda RS61 sadrži definiciju vitalnih nacionalnih interesa, što nije slučaj sa Poslovnikom Ustavnog suda FbiH62. Situacija je različita pri odlučivanju o prihvatljivosti zahtjeva. Ukoliko Vijeće pri Ustavnom sudu RS odluči da zahtjev nije prihvatljiv, rješenje će dostaviti podnosiocu zahtjeva i Narodnoj skupštini RS (Vijeće Ustavnog suda FBiH u ovom slučaju dostavlja rješenje samo podnosiocu zahtjeva). Zatim, kad Vijeće Ustavnog suda RS odluči da je zahtjev prihvatljiv, to će utvrditi rješenjem koje se dostavlja podnosiocu zahtjeva (Vijeće drugog entitetskog suda ovakvo rješenje samo ulaže u spis). Prihvatljiv zahtjev se dostavlja na odgovor drugom klubu ili klubovima konstitutivnih naroda i Narodnoj skupštini RS (kod Ustavnog suda FBiH prihvatljiv zahtjev se dostavlja na odgovor drugom klubu ili klubovima konstitutivnih naroda, i nije predviđen drugi adresat dostave). Vijeće odlučuje na sjednici, po održanoj javnoj Sl. n. FBiH br. 6/95, 37/03. Sl. n. FBiH br. 29/05. 60 Ustav RS (Sl. gl. RS br. 21/92). 61 Poslovnik o radu Ustavnog suda RS ( Sl. gl. RS br. 29/05). 62 Poslovnik Ustavnog suda FBiH (Sl. n. FBiH br. 40/10). 58 59 86 Apelanti iznose da Vijeće prilikom odlučivanja o zahtjevu nije primijenilo odredbe Amandmana LXXXII kojim je dopunjen čl. 70 Ustava67, već je primijenilo čl. 52 st. 2 Poslovnika o radu Ustavnog suda RS68 prema kojoj Vijeće o vitalnom interesu u meritumu odlučuje donošenjem odluke dvotrećinskom većinom svih članova Vijeća. Apelanti smatraju da se radi o načinu odlučivanja o pitanju vitalnih interesa, o čemu Ustav RS i Zakon o Ustavnom sudu RS sadrže jasne i precizne odredbe69. Ibid. Apelacija Ustavnom sudu BiH od 07. 09. 2009. 65 Odluka Ustavnog suda RS UV-2/09, (www.ustavnisud.org, očitanje 11. 12. 2010). 66 Odluka Ustavnog suda BiH br. AP-2821/09, (www.ccbh.ba/ bos, očitanje 11. 12. 2010). 67 Ustav RS (Sl. gl. RS br. 21/92) i Amandmani na Ustav RS (Sl. gl. RS br. 28/94, 8/96, 13/96, 15/96, 16/96, 21/96, 21/02, 30/02), čl. 70 st. 6 glasi: „U slučaju da proceduru prema stavu b pokrene 2/3 većina jednog od klubova, potreban je glas najmanje dvojice sudija da bi sud odlučio da se radi o vitalnom interesu“, www.ustavnisud.org, očitanje 11. 12. 2010. 68 Poslovnik o radu Ustavnog suda RS (Sl. gl. RS br. 29/05), www.ustavnisud.org očitanje 11. 12. 2010. 69 Čl. 70 Ustava RS (Sl. gl. RS br. 21/92), i čl. 21 st. 3 Zakona o Ustavnom sudu RS (Sl. gl. RS br. 29/94, 23/98, 97/04) propisuju: „U slučaju da proceduru koja se odnosi na vitalni nacionalni interes pokreće dvotrećinska većina jednog od klubova, potreban je glas najmanje dvojice sudija da bi Sud odlučio da se radi o vitalnom interesu“. www.ustavnisud.org, očitanje 11. 12. 2010. 63 64 Apelanti navode da je svrha ovih odredaba da u sastavu Vijeća funkciju sudije obavljaju po dva pripadnika svakog konstitutivnog naroda i jedan sudija iz reda ostalih. Time je data mogućnost da najmanje dvojica sudija u Vijeću glasaju pozitivno za odluku da je povrijeđen vitalni interes. Imajući u vidu ove, kako navode, istovjetne odredbe Ustava RS i Zakona o Ustavnom sudu RS, apelanti smatraju da je odredba člana 52. stava 2 Poslovnika o radu Ustavnog suda RS neustavna i nezakonita, te da je postupanje i donošenje odluke po neustavnoj odredbi Poslovnika također neustavno. U tom smislu, apelanti ističu da je Vijeće prilikom glasanja o zahtjevu apelanata imalo četiri glasa za pozitivnu odluku i tri glasa protiv. Apelanti su naveli da su tražili od Ustavnog suda RS da uskladi Poslovnik sa Ustavom i Zakonom. Prijedlog je odbijen sa obrazloženjem da Klub Bošnjaka nema legitimitet da traži izmjenu Poslovnika, nego ima pravo da traži zaštitu vitalnog nacionalnog interesa ili ocjenu ustavnosti i zakonitosti. Sud nije prihvatio ni prijedlog predsjednika Ustavnog suda RS, da se na njegovu inicijativu odlučuje o izmjenama Poslovnika. Ovdje se uočava da se u jednoj apelaciji nalaze, zapravo, dvije apelacije. Ustavni sud BiH odbacio je apelaciju (uključujući sve ove navode koji de facto predstavljaju dvije apelacije). Uz navedenu odluku Ustavnog suda BiH jedan od sudija, Mirsad Ćeman, dao je izdvojeno mišljenje suprotno odluci Ustavnog suda. Prema njegovom mišljenju, Ustavni sud je propustio uočiti da je apelant, u konkretnom slučaju, Ustavnom sudu u jednom podnesku (apelacija od 7. septembra 2009. godine) realno uputio dva podneska i to apelaciju kojom traži zaštitu zbog kršenja “prava zaštićenih Ustavom Bosne i Hercegovine kao i prava (koja su) zaštićena u Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i njenim protokolima...”, te, istovremeno, “zahtjev za ocjenu ustavnosti Poslovnika o radu Ustavnog suda RS, konkretno člana 52. stava 2, sa Ustavom Bosne i Hercegovine”. Dalje se navodi da je Ustavni sud, u pripremnoj fazi postupka odlučivanja, bio obavezan, u skladu sa članom 20. Pravila Ustavnog suda, pozvati podnosioca apelacije/zahtjeva da uredi podnesak, tj. da “...u određenom roku, a najduže u roku od 30 dana te nedostatke otkloni...”. To je moglo, pa i moralo, uključivati poziv za izričitim očitovanjem apelanta/ podnosioca zahtjeva o tome da li je i u kojem smislu osim apelacije postavljen i zahtjev za ocjenu ustavnosti. Propuštanjem da apelanta/podnosioca zahtjeva pozove da otkloni nedostatke u podnesku, a time i sumnju o tome da li je takav zahtjev uopće postavljen, Ustavni sud očigledno nije postupio prema odredbi vlastitih Pravila, navodi se u datom izdvojenom mišljenju. Koliko je značajno i aktuelno pitanje ocjene ustavnosti člana 52 stava 2 Poslovnika RS, pokazuje činjenica da je podnesen još jedan zahtjev za ocjenu ustavnosti ovog člana. U predmetu U 7/10, postupajući po zahtjevima Kluba delegata bošnjačkog naroda u Vijeću naroda Republike Srpske, Sulejmana Tihića, zamjenika predsjedavajućeg Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH i Beriza Bel kića, zamjenika predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH za ocjenu ustavnosti člana 52 stav 2 Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 29/05), Ustavni sud BiH je odbacio zahtjeve zbog nenadležnosti Ustavnog suda Bosne i Hercegovine za odlučivanje70. Na osnovu svega toga nameće se pitanje, da li Vijeće djeluje kao sud ili predstavlja produžetak zakonodavstva FBiH odnosno RS. Ako se utvrdi da ono nije sud, protiv njegovih presuda ne bi se mogla podnijeti apelacija pred Ustavnim sudom BiH prema čl. VI/3.b Ustava BiH. Razmatrajući rad Vijeća unutar ustavnih sudova entiteta, pokazuje se da Vijeće djeluje u zakonodavnom svojstvu. Ovakva konstatacija proizilazi iz činjenice da je upućivanje na Ustavne sudove FBiH/RS dio postupka koji ima za cilj da riješi nesuglasice unutar domova zakonodavnih tijela entiteta, kada odgađaju usvajanje predložene legislative. Ipak, određene karakteristike ukazuju više na sudski postupak, nego na zakonodavni. Kada se upućuje na Ustavni sud, pretpostavka je da on treba postupati sudski, pogotovo nepristrano, objektivno i bez ikakvih vanjskih uticaja. Imajući u vidu sve navedeno, zaključuje se da se odluka Vijeća može smatrati presudom u smislu čl. VI/3.b. Ustava BiH. Ustavni sud BiH je mišljenja da se može smatrati da Vijeće postupa kao sud, i da se od njega može zahtijevati da postupa sudski kada vrši svoje nadležnosti. Zbog toga, njegova odluka se može smatrati kao presuda suda u smislu čl. VI/3.b. Ustava BiH71. Pozivajući se na institut vitalnog nacionalnog interesa, moguće je da se ovaj mehanizam pokrene u pogledu bilo kojeg pitanja koje se spominje u zakonu ili drugom pravnom aktu. Prema tome ostavljen je prostor i za njegovu zloupotrebu. Konsekvence se ogledaju u usporavanju postupka stupanja zakona na snagu i funkcionisanja institucija. 7. Zaključni pregled Zaštita i praktično ostvarivanje osnovnih vrijednosti svakog demokratskog društva uspostavlja se nezavisnom i nepristrasnom sudskom vlašću. U centru njenog djelovanja stoji kontrola ustavnosti i zakonitosti. U Bosni i Hercegovini tu ulogu vrše ustavni sudovi, i to na nivou Preuzeto sa www.ccbh.ba/bos, 20. 12. 2010, odluka još uvijek nije objavljena u Službenom glasniku BiH, kao ni na web stranici Suda; osim gore navedenih informacija o podnošenju zahtjeva i donošenju odluke koje su objavljene na navedenoj web-stranici. 70 71 72 Izvještaj iz 2003. godine, preuzeto sa www.ustavnisudfbih. ba, očitanje 19. 12. 2010.godine. 87 države i na nivou entiteta. Proces stvaranja novog zakonodavstva u BiH i osiguranja njegovog provođenja složen je i težak, a kompleksnost i neizgrađenost društvenih odnosa manifestira se i kroz taj proces u najvažnijim oblastima za BiH. stituisanja i funkcionisanja institucija vlasti i ostvarivanju prava građana. Ocijenjeno je da je od suštinske važnosti odlučnije i brže provođenje započete reforme pravosuđa, uključujući i unapređivanje kontrole ustavnosti i za konitosti. Iz prethodnog prikaza uočavamo da različita ustavna rješenja u pogledu entitetskih ustavnih sudova mogu predstavljati prepreku za efektivnu realizaciju uloge ustavnih sudova u ostvarivanju vladavine prava. Vladavina prava zahtijeva uspostavljanje pravne sigurnosti, a to podrazumijeva efikasan pravni sistem i demokratske institucije. Vladavina prava predstavlja osnovni princip jednakog tretmana svih ljudi pred zakonom, te ustavne i stvarne garancije temeljnih ljudskih prava. USAID-ov Izvještaj72 o stanju vladavine prava u BiH ukazuje na raširene pojave neprovođenja, pa i kršenja ustavnih rješenja, posebno u pogledu ustavno zagarantirane pozicije konstitutivnosti naroda, kon U tom cilju, trebalo bi izvršiti izmjene entitetskih ustava. To vidimo i na primjeru obaveze entiteta na usklađivanje svojih ustava sa Ustavom BiH, što je i učinjeno tek nakon intervencije Visokog predstavnika. Jedino rješenje je usvajanje novih amandmana na ustave entiteta i na temelju ustavnih odredbi izvršiti odgovarajuća uskla đivanja Poslovnika i Zakona o postupku pred ustavnim sudovima entiteta, u pogledu asimetrija izloženih u prethodnim poglavljima. Postojeće nadležnosti nisu adekvatno podijeljene, i u budućnosti bi trebalo doći do redistribucije nadležnosti ustavnih sudova kako bi svaki ispunjavao svoju ulogu zaštitnika ljudskih i ustavnih prava građana. 88
© Copyright 2024 Paperzz
