Univerzitet Crne Gore Fakultet političkih nauka STUDIJA: JAČANJE ULOGE I FUNKCIJE SKUPŠTINE CRNE GORE U PROCESU DONOŠENJA ODLUKA Preporuke za unapređenje MR ZLATKO VUJOVIĆ DR BORIS VUKIĆEVIĆ DR NATAŠA RUŽIĆ MR NENAD KOPRIVICA STEVO MUK Univerzitet Crne Gore Fakultet političkih nauka Studija: Jačanje uloge i funkcije Skupštine Crne Gore u procesu donošenja odluka – Preporuke za unapređenje – Mr Zlatko Vujović Dr Boris Vukićević Dr Nataša Ružić Mr Nenad Koprivica Stevo Muk Izdavač: Univerzitet Crne Gore, Fakultet političkih nauka Za izdavača: Prof. dr Sonja Tomović Priprema i štampa: Čigoja štampa, Beograd Tiraž: 150 (Comparative Analyses of Democratic Performances of Serbia, Bosnia and Herzegovina and Montenegro Parliaments) Projekat je rađen u okviru Regionalnog programa podrške istraživanjima u oblasti društvenih nauka na Zapadnom Balkanu (RRPP), koji vodi Univerzitet u Friburgu, uz finansijsku podršku Švajcarske agencije za razvoj i saradnju (SDC). Mišljenja iznesena u ovom izvještaju mišljenja su autora i ne predstavljaju nužno mišljenja SDC niti Univerziteta u Friburgu. 1.Sadržaj Predgovor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1. Uvodni dio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 2. Zakonodavna funkcija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 2.1. Zakonodavna inicijativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 2.1.1. Postojeće stanje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 2.2. Uloga i funkcija skupštinskih odbora. . . . . . . . . . . . . . . . . 16 2.3. Pozicija poslanika u procesu donošenja odluka. . . . . . . 17 2.4. Preporuke. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 2.4.1. Zakonodavna inicijativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 2.4.2. Uloga i funkcija skupštinskih odbora. . . . . . . . . . . . . 20 2.4.3. Pozicija poslanika u procesu donošenja odluka . . . 21 3. Kontrolna funkcija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 3.1. Poslaničko pitanje i premijerski sat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 3.1.1. Korišćenje poslaničkih pitanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 3.2. Parlamentarna istraga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 3.3. Kontrolna i konsultativna saslušanja. . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 3.4. Preporuke. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 3.4.1. Poslaničko pitanje i premijerski sat. . . . . . . . . . . . . . . 36 3.4.2. Parlamentarna istraga. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 4. Transparentnost u radu Skupštine Crne Gore . . . . . . . . . . 37 4.1. Preporuke. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 4.1.1. Nedostupnost informacija o službenim putovanjima. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 4.1.2. Površne informacije o radu odbora. . . . . . . . . . . . . . . 42 4.1.3. Parlamentarni kanal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 4.1.4. Skupština i novinari. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 5. Uticaj međunarodnih aktera na rad Skupštine Crne Gore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 5.1. Preporuke. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 5.1.1. Spremnost Skupštine Crne Gore za usklađivanje nacionalnog sa zakonodavstvom EU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 6. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Korišćena literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Knjige i publikacije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Stručni tekstovi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Novinski članci. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Dokumenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Intervjui sa poslanicima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 5 Predgovor Predgovor U okviru projekta Komparativna analiza demokratskog funkcio nisanja parlamenata u Srbiji, Bosni i Hercegovini i Crnoj Gori, podržanog od strane RRPP, Univerziteta u Friburgu, grupa istraživača javnih politika okupljena na Fakultetu političkih nauka u Podgorici izradila je studiju koja podrazumeva analizu funkcionisanja crnogorskog parlamenta sa ciljem izrade preporuka za unapređenje njegove uloge i djelovanja u procesu donošenja odluka. Zajednički projekat, koji realizuju Fakultet političkih nauka u Beogradu, Fakultet političkih nauka u Podgorici i Sarajevski otvoreni centar, u svom fokusu stavlja analizu rada nacionalnih parlamenata tri države Zapadnog Balkana, koje su se u procesu demokratizacije suočavale sa sličnim tranzicijskim problemima. Unutar projekta su sprovedena istraživanja na nacionalnim nivoima, dok će jedan od proizvoda projekta biti komparativno upoređivanje nalaza dobijenih na nacionalnom nivou. Ova studija, koja je usmjerena prevashodno na donosioce odluka, snažno se oslanja na istraživanje nacionalnog tima okupljenog na Fakultetu političkih nauka u Podgorici. Nalazi, od kojih se neki nalaze i u ovoj studiji, koje su istraživači obradili u svojim radovima, biće predstavljeni u posebnoj publikaciji. Snažan doprinos ovom istraživanju dala je izuzetno kvalitetna saradnja istraživačkog tima i Generalnog sekretarijata Skupštine Crne Gore. Ljubaznošću i velikim trudom koji je stručna služba Skupštine Crne Gore uložila, bili smo u prilici da egzaktno procjenjujemo efekte funkcionisanja crnogorskog parlamenta, na bazi numeričkih iskaza korišćenja određenih skupštinskih instrumenata. Posebnu zahvalnost istraživački tim duguje prof. dr Mirjani Kasapović, međunarodnom mentoru crnogorskog istraživačkog tima, profesorici na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, i 6 Predgovor nacionalnom mentoru prof. dr Srđanu Darmanoviću, profesoru na Fakultetu političkih nauka u Podgorici. Zahvaljujući njihovom velikom iskustvu i korisnim sugestijama, u prilici smo da predstavimo dokument koji može biti značajna platforma za objektivno sagledavanje i dalje unapređenje rada crnogorskog parlamentarnog doma. Istraživački tim 7 Uvodni dio 1.Uvodni dio Crnogorski politički sistem karakteriše dugo vršenje izvršne vlasti od strane jedne političke partije – transformisane komunističke partije. Duga dominacija jedne partije u značajnoj mjeri je opredijelila odnose u svim sferama političkog i društvenog života. Odnos tri vlasti nije ostao imun na odnose u kojima je jedna partija centar odlučivanja u društvu. Jedna takva situacija je logično vodila marginalizaciji pozicije parlamenta u odnosu na izvršnu vlast. Umjesto da bude mjesto gdje se lomi sudbina Vlade, Skupština je služila prije svega za svrhu potvrđivanja onog što je već odlučeno u izvršnoj vlasti, odnosno obezbjeđivanju legitimiteta odlukama koje je donijela Vlada. Ovakav odnos je dodatno ojačan činjenicom da je DPS predstavljao transformisani SKCG, sa naslijeđenim načinima funkcionisanja iz perioda jednostranačja. Posebno otežavajući faktor bila je činjenica da je prvih 14 godina rada crnogorskog parlamenta pratilo postojanje „vezanog“ poslaničkog mandata, gdje su crnogorske partije u potpunosti kontrolisale poslanike sa svoje liste. Eventualno odstupanje u stavovima u odnosu na partijsko rukovodstvo bilo bi sankcionisano, jer je isključenje iz partije povlačilo gubljenje poslaničkog statusa. Sa formiranjem parlamentarne većine na bazi koalicionog djelovanja postepeno jača i pozicija Skupštine. Jačanje uloge Skupštine korespondira sa nastankom prakse da predsjednik Skupštine postaje lider manjeg koalicionog partnera u vlasti sa jedne, a sa druge sve većem uticaju međunarodnih organizacija, prije svega EU, pod čijim pritiskom se reformiše funkcionisanje crnogorskog parlamentarnog doma. Nakon godinu dana od održanog referenduma i obnavljanja nezavisnosti Crna Gora je usvojila Ustav.1 Sadašnji Ustav se 1 Novi Ustav je donijet glasanjem Ustavotvorne skupštine dvotrećinskom većinom 19. oktobra 2007. godine, a proglašen je tri dana kasnije. Radi 8 Uvodni dio s astoji od osam djelova i 158 članova. Treći dio obrađuje uređenje vlasti, i ne donosi značajne izmjene u odnosu na rješenja iz 1992. godine, ako se izuzmu pitanja koja se odnose na promjenu državnog statusa. Nakon donošenja Ustava, uslijedilo je donošenje niza zakonskih i podzakonskih propisa s obzirom na to da se kompletna zakonodavna nadležnost nalazi u rukama Crne Gore. Član 11. Ustava Crne Gore kaže: „Vlast je uređena po načelu podjele vlasti na: zakonodavnu, izvršnu i sudsku. Zakonodavnu vlast vrši Skupština, izvršnu vlast vrši Vlada, a sudsku sud“. Na taj način je Skupštini, kao njena primarna funkcija, povjerena funkcija donošenja zakona (što uključuje i donošenje drugih akata – ratifikaciju međunarodnih ugovora, kao i drugih akata sa zakonskom snagom, npr. budžeta i završnog računa budžeta, ali i izmjene Ustava osim članova za čiju izmjenu je neophodan referendum). Pored zakonodavne, Skupština ima i druge funkcije. Ona, prije svega, vrši kontrolnu funkciju u odnosu na izvršnu vlast. Kroz poslanička pitanja, interpelaciju, parlamentarne istrage, a iznad svega, kroz glasanje o (ne)povjerenju Vladi, ona vrši kontrolu izvršne vlasti. Kroz usvajanje budžeta i njegovog završnog računa, ona takođe indirektno vrši kontrolnu funkciju prema izvršnoj vlasti. Drugi mehanizmi pomoću kojih Skupština prati rad i kontroliše kako funkcionišu izvršni i upravni organi jesu kontrolna saslušanja državnih službenika, kao i izvještaji o radu Vlade i drugih organa (Državne revizorske institucije, Centralne banke, Zaštitnika ljudskih prava i sloboda). Konačno, Skupština vrši izbornu funkciju najviših državnih funkcionera, uključujući predsjednika i članove Vlade. Centralno mjesto Skupštine u političkom sistemu Crne Gore naglašava i ustavno određenje da ona bira i razrješava predsjednika i sudije Ustavnog suda, kao i predsjednika Vrhovnog suda (Ustav Crne Gore, član 82, stav 13). Ona takođe imenuje i razrješava Vrhovnog državnog tužioca, državne tužioce, Zaštitnika ljudskih prava i sloboda, guvernera Centralne banke, članove Sase o prvom ustavu nakon obnove crnogorske državnosti, drugom u istoriji Crne Gore kao nezavisne države (nakon Ustava Knjaževine Crne Gore iz 1905. godine), a šestom ustavu u crnogorskoj istoriji uopšte (1905, 1946, 1963, 1974, 1992. i 2007, čemu treba dodati i Ustavni zakon iz 1953. godine). 9 Uvodni dio vjeta Centralne banke, kao i predsjednika i članove Senata Državne revizorske institucije (Ustav Crne Gore, član 82, stav 14). U odnosu na prethodni ustav, jasnije je izvršena podjela vlasti između zakonodavne i sudske, tako da Skupština više ne bira predsjednike i sudije sudova (Ustav Republike Crne Gore, član 81, stav 8) već je to u nadležnosti Sudskog savjeta, čija dva člana od ukupno deset (po jednog iz reda parlamentarne većine i opozicije) Skupština bira i razrješava. U izuzetnoj situaciji, kada Ustavni sud utvrdi da je predsjednik Crne Gore povrijedio Ustav, Skupština ga može razriješiti, bez obzira na to što je on direktno izabran od strane građana. I ova ustavna mogućnost naglašava normativno regulisanu centralnu poziciju Skupštine u pravno-političkom sistemu Crne Gore. U vršenju svojih funkcija Skupština je nailazila i nailazi na određena ograničenja i probleme, kako u normativnom dijelu, tako i u praksi. 10 Zakonodavna funkcija 2.Zakonodavna funkcija U ovom dijelu smo odlučili da, s obzirom na izuzetan značaj, po svetimo posebnu pažnju na nekoliko veoma značajnih instrumenata i pojava: (1) zakonodavna inicijativa, (2) uloga i funkcija skupštinskih odbora i (3) pozicija poslanika u procesu donošenja odluka. 2.1. Zakonodavna inicijativa 2.1.1. Postojeće stanje Zakonodavni postupak započinje zakonodavnom inicijativom. Kada je donijet novi Ustav, 2007. godine, uglavnom je preuzet član koji se odnosi na nadležnost Skupštine, s tim što je u jednom stavu predviđeno da Skupština donosi zakone (Ustav Crne Gore, član 82, stav 2), a u narednom i da donosi druge propise i opšte akte (odluke, zaključke, rezolucije, deklaracije i preporuke) (Ustav Crne Gore, član 82, stav 3). Važnija izmjena koju predviđa Ustav iz 2007. godine donijeta je u članu 93 koji se odnosi na predlaganje zakona. Dok je prethodni ustav predviđao da pravo predlaganja zakona imaju Vlada, poslanik i najmanje šest hiljada birača, novim Ustavom to je pravo, u pogledu inicijative građana, značajno ograničeno. Novi Ustav predviđa da pravo da predlažu zakone imaju Vlada i poslanik, ali je građanima ovo pravo ograničeno tako da oni (najmanje 6.000 građana, kao i u prethodnom Ustavu) mogu predložiti zakon, ali isključivo preko ovlašćenog poslanika. Na ovaj način, prijedlozi građana i njihovih organizacija zavise od saglasnosti poslanika, tj. političkih partija, koje sada praktično imaju monopol na zakonodavnu inicijativu, bilo preko poslanika, bilo preko Vlade, u čijim redovima su takođe njihovi članovi. 11 Zakonodavna funkcija U uporednoj praksi ne postoji uniformno rješenje, a pitanje ko ima pravo da predlaže zakone gotovo bez izuzetka2 je određeno Ustavom. Tako Ustav Republike Hrvatske određuje da pravo predlaganja zakona imaju zastupnik, klubovi zastupnika, radna tijela Hrvatskog sabora i Vlada Republike Hrvatske (Ustav Republike Hrvatske, čl. 85). Turski ustav daje ovo pravo Ministarskom savjetu i poslanicima (Ustav Republike Turske, čl. 88), portugalski Vladi, poslanicima i klubovima poslanika (Ustav Republike Portugal, čl. 170), njemački Osnovni zakon Federalnoj Vladi, Bundesratu (Gornjem domu) i članovima Bundestaga (Osnovni zakon Savezne Republike Njemačke, čl. 76), francuski ustav predsjedniku Vlade i članovima Parlamenta (Ustav Republike Francuske, čl. 39), a Ustav Češke Republike da se prijedlog zakona razmatra u Predstavničkom domu na prijedlog poslanika, poslaničke grupe, Senata, Vlade i predstavnika viših samoupravnih teritorijalnih entiteta (Ustav Če ške Republike, čl. 41). Ipak, nijesu rijetki slučajevi u uporednoj praksi kada je omogućeno građanima da, kada skupe određen broj potpisa, pokrenu proceduru razmatranja i donošenja zakonskih prijedloga. Tako slovenački ustav utvrđuje da pravo zakonske inicijative imaju Vlada i svaki poslanik, kao i pet hiljada birača (Ustav Republike Slovenije, čl. 88), makedonski to pravo daje svakom članu Sobranja i Vladi, kao i najmanje deset hiljada birača (Ustav Republike Makedonije, čl. 71), kosovski predsjedniku Republike, Vladi, poslanicima i najmanje deset hiljada građana (Ustav Republike Kosovo, čl. 79), a albanski Ministarskom savjetu, svakom poslaniku, kao i dvadeset hiljada građana (Ustav Republike Albanije, čl. 81). Po Ustavu Srbije pravo predlaganja zakona, pored ostalih predlagača, ima i 30.000 birača (Ustav Republike Srbije, član 107). I druge evropske zemlje izvan regiona poznaju mogućnost da građani predlože zakone: Litvanija (50.000 građana Republike Litvanije sa biračkim pravom mogu predložiti zakon i Sejm je dužan da o njemu raspravlja, Ustav Republike Litvanije, član 68), Letonija (jedna desetina biračkog tijela prema uslovima i slučajevima koje predviđa Ustav, Ustav Republike Letonije, čl. 65), Italija (50.000 birača, Ustav 2 Izuzetak je Bosna i Hercegovina gdje je ovo pitanje, kao i mnoga druga, izmješteno iz Ustava i regulisano Poslovnikom Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH. 12 Zakonodavna funkcija epublike Italije, član 71, stav 2), Poljska (grupa od najmanje R 100.000 građana sa pravom glasa na izborima za Sejm, a detaljima ove procedure se dalje bave drugi akti, Ustav Republike Poljske, čl. 118, stav 2), Španija (ne manje od 500.000 potpisa podrške, pri čemu je određeno da će precizniji detalji biti utvrđeni nižim aktom, ali da se u svakom slučaju inicijativa ne može odnositi na organske akte, oporezivanje, međunarodne odnose ili prerogative koji se odnose na pomilovanje, Ustav Kraljevine Španije, čl. 87, stav 3). Prethodni ustav Crne Gore (Ustav Republike Crne Gore iz 1992. godine) predviđao je mogućnost da najmanje šest hiljada birača predloži zakon. Ova mogućnost je ne tako rijetko korišćena, i nije niukom slučaju ograničila Skupštinu kao glavnog donosioca zakona i (jednog od) predlagača zakona. Konačnu odluku o tome da li će neki zakon biti donijet svakako je donosila Skupština. U skladu sa mogućnošću koju im je pružao Ustav iz 1992. godine, šest hiljada birača je tokom 21. i 22. saziva Skupštine podnosilo prijedloge zakona, kao i prijedloge nekih drugih akata (deklaracija i rezolucija). Prijedlozi Zakona o pravednoj restituciji, političkim partijama i finansiranju političkih partija su usvojeni, dok prijedlozi Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o podjeli SR Crne Gore na opštine, izboru poslanika u Skupštinu Srbije i Crne Gore i zaštiti domaćinstava u sektoru energetike nijesu usvojeni, a prijedlozi Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu, Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju i Zakona o zapošljavanju nijesu ni stavljeni u proceduru uz obrazloženje da ne ispunjavaju uslove da se mogu dati u skupštinsku proceduru. Donošenjem novog Ustava, i sa ovakvim ustavnim rješenjem kakvo je sad, zakonodavna inicijativa građana je praktično obesmišljena, budući da je neophodan ovlašćeni poslanik koji istupa u njihovo ime. Ovakve inicijative su izostale, budući da građani mogu u dogovoru sa poslanikom, koji ima pravo da da zakonske prijedloge, da dođu do dogovora i bez skupljanja potpisa, a, sa druge strane, ako poslanici to ne žele, bez obzira na prikupljene potpise, do inicijative neće doći. Građanska inicijativa je izgubila smisao idejom za skupljanje potpisa jer nijesu neophodni, a, s druge strane, iako se skupe, ako ne nađu poslanika, time se inicijativa završava i o njoj Skupština ne može raspravljati. 13 Zakonodavna funkcija Pored prijedloga samih zakona, građani su, u svojstvu predlagača, bili aktivni i kao podnosioci amandmana: u 21. sazivu Skupštine podnijeli su 41 amandman, od kojih je 38 usvojeno, a u 22. sazivu su podnijeli 9 amandmana, i svi su usvojeni. Sve ovo pokazuje da je mogućnost da građani putem inicijative predlažu zakone imala pozitivan efekat, i omogućavala je proširivanje prostora za nova idejna rješenja i izvan Vlade i Skupštine, što je sada skoro potpuno isključeno. Uz to, uporedna praksa pokazuje da je, posebno u zemljama koje su prošle kroz tranziciju, postojanje zakonske inicijative od strane određenog broja birača prirodno i logično, s tim što se putem određenja broja birača potrebnih za podnošenje inicijative može uticati na uspješnost ovakvih pokušaja. Tako se u Italiji traži 50.000 građana, a u Poljskoj, koja ima dvadeset miliona stanovnika manje, 100.000. Dok Kosovo, Makedonija i Slovenija imaju približno isti broj stanovnika, dotle prve dvije zemlje predviđaju deset hiljada birača, a Slovenija upola manje, kao neophodan broj da bi inicijativa bila pokrenuta. Nakon pokretanja zakonodavnog postupka, a u skladu sa Ustavom i Poslovnikom Skupštine, na zakonske prijedloge podnijet je značajan broj amandmana. Iz priložene tabele, u kojoj se upoređuju nalazi za četiri saziva crnogorskog parlamenta, vidi se da u broju amandmana prednjači 24. saziv. Daleko najveći broj amandmana podnijet je takođe u periodu 2007–2011, pri čemu prednjači 2011. godina sa čak 1050 podnijetih i 723 usvojena amandmana. Tabela 1. Amandmani dati u radu Skupštine Crne Gore (pregled po sazivima3) 21. SAZIV Poslanici Odbori Vlada Građani (u svojstvu predstavnika predlagača) 3 22. SAZIV 23. SAZIV 24. SAZIV Podnijeto usvojeno podnijeto usvojeno podnijeto usvojeno podnijeto usvojeno 49 22 543 123 1.646 446 1.957 768 28 26 289 289 341 337 1.007 1.001 32 32 119 119 156 147 75 74 41 38 9 9 - - XXI saziv: 2001–2002; XXII saziv: 2002–2006; XXIII saziv: 2006–2009; XXIV saziv: 2009–2012. - - 14 Zakonodavna funkcija Prema podacima Generalnog sekretarijata Skupštine Crne Gore, veći broj amandmana podnijeli su poslanici ili skupštinski odbori, dok je manji broj (najviše 2007. – 89) podnijela Vlada, a, dok im je Ustav to omogućavao, građani u svojstvu predlagača podnijeli su ukupno pedeset amandmana. Iz tabele je očito da su amandmani Vlade, skupštinskih odbora4, kao i građana u svojstvu predlagača po pravilu bili usvojeni, dok je manje od pola poslaničkih amandmana u 21. i 23, manje od četvrtine u 22, a manje od trećine u 24. sazivu usvojeno. Budući da je Vlada, sem u 21. sazivu, imala stabilnu većinu, kao i da skupštinski odbori odslikavaju odnos u skupštinskom sazivu, nije nelogično ovako veliko podudaranje podnijetih i usvojenih amandmana. Ova statistika potvrđuje veliku prolaznost prijedloga Vlade u Skupštini, do te mjere da poslanici opozicije govore o limitiranosti Parlamenta u odnosu na nju, i da on samo potvrđuje njene odluke, „kao da se u crkvi poškropi svetom vodicom svaka odluka Vlade“ (Intervju MNE 10).5 Što se tiče prijedloga zakona, još uvijek značajno veći broj dolazi od Vlade, ali ono što je značajno jeste da se iz godine u godinu povećava broj prijedloga zakona od strane poslanika. Takođe je karakteristično da većina prijedloga zakona, koji potiču od poslanika, potiče većinom od opozicionih poslanika, što je logično jer vladajuća struktura svoju političku volju dominantno konstituiše kroz prijedloge zakona koji dolaze u Skupštinu od strane Vlade. Dakle, tendencija je povećanje broja prijedloga zakona od strane poslanika, ali još uvijek je taj broj daleko od broja prijedloga zakona koji potiču od Vlade (Intervju MNE 04). Takođe, izvještaji odbora se, po pravilu, razlikuju od obrazloženja Vlade u slučajevima kada je ona predlagač zakona, i suprotno bi pokazalo da prijedlog 4 5 Amandmane najčešće predlaže odbor nadležan za zakonodavstvo. Tako je u periodu od 1. januara do 30. juna 2012. podnijet 241 amandman od strane skupštinskih radnih tijela, od čega je Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo predložio 223, Odbor za turizam, poljoprivredu, ekologiju i prostorno planiranje osam amandmana, Odbor za bezbjednost i odbranu četiri amandmana, a ostali odbori najviše dva amandmana. „Uglavnom je Skupština svedena na transmisiju Vlade... ukoliko amand mani dolaze iz opozicionih klupa u 99,9% slučajeva ne prolaze, bez obzira na utemeljenost.“ (Intervju MNE 03); „Ustavna rješenja su tako postavljena da je Vlada praktično sve u Crnoj Gori.“ (Intervju MNE 09) Predstavnici vlasti smatraju, pak, da i amandmani opozicije nerijetko bivaju usvojeni ako se smatra da su korisni i doprinose kvalitetu ponuđenih rješenja (Intervju MNE 04). 15 Zakonodavna funkcija zakona nije svestrano razmotren i da odbor nije temeljito odradio svoj posao (Intervju MNE 04). Prema mišljenju opozicionog poslanika, poslanici opozicije podnose znatno veći broj amandmana nego poslanici vladajuće većine, dok od poslanika vladajuće većine, prema istom poslaniku manji koalicioni partner, Socijaldemokratska partija, značajno je aktivnija u podnošenju amandmana na zakonske prijedloge Vlade (Intervju MNE 01). Kako bi se obezbijedilo da se prijedlozi opozicije nađu na dnevnom redu, nedavna Odluka o izmjenama i dopunama Poslovnika utvrdila je da, prema dogovoru Kolegijuma predsjednika Skupštine, prijedlog dnevnog reda sjednice sadrži i prijedlog akta koji su podnijeli predstavnici parlamentarne manjine. Time je stvoren način da se osigura da se i prijedlozi opozicije nađu na dnevnom redu, a da se, kao što je bilo prijedloga, oni ne izdvajaju za posebnu sjednicu koja bi tako mogla postati sjednica „drugog reda“. Ova izmjena svakako predstavlja pozitivan pomak u smislu otvorenosti za raspravu o prijedlozima opozicije, pa tako i o njenim zakonskim inicijativama. Postojanje partijske discipline prilikom glasanja vidi se i iz statističkih podataka o donošenju zakona koje predloži Vlada, što potvrđuju i poslanici, pri čemu je neki od njih pozitivno ocjenjuju, kao „put ka političkom zdravlju i u institucijama i u dru štvenom životu Crne Gore“. (Intervju MNE 11). Većina poslanika, međutim, naglašava slobodu koju njihova partija dozvoljava prilikom glasanja, bilo da se glasa različito od stava partije, bilo da se svjesno izbjegne prisustvo u sali prilikom glasanja (Intervju MNE 03, Intervju MNE 01). Postojanje tendencija da poslanici postaju aktivniji predlagači zakona svakako je pozitivno, i uobičajeno u savremenoj praksi demokratskih zemalja. U tom smislu, članovi parlamenta nijesu samo „dizači ruku“ za donošenje akata koje im predloži Vlada (uz nespornu mogućnost, da nekad i u značajnoj mjeri kroz amandmane i amandmane odbora izmijene Vladin prijedlog), već i ravnopravni učesnici u zakonodavnom procesu od njegovog samog početka. No, uzimajući u obzir činjenicu da je svaki poslanik istovremeno i član neke političke partije (ili je, u rijetkim slučajevima, premda ne član, ono svakako biran sa liste neke stranke ili koalicije), kao što su to i predsjednik i 16 Zakonodavna funkcija članovi Vlade, ipak je jasna potreba da se interesi građana koji nijesu artikulisani direktno kroz političke partije kanališu kroz mogućnost zakonodavne inicijative za građane, kao što je to ranije i bilo predviđeno. 2.2. Uloga i funkcija skupštinskih odbora U radu Skupštine, a posebno u vršenju njene zakonodavne funkcije, veliki značaj imaju skupštinski odbori. Jedan od problema koji su prisutni u praksi rada odbora Skupštine jeste i da se nekad prijedlozi zakona prvo nađu na razmatranju u matičnom odboru, pa tek onda na Odboru za ustavna pitanja i zakonodavstvo. Pošto Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo razmatra ustavnost i zakonitost, nelogično je da matični odbor eventualno pozitivno ocijeni zakonski prijedlog za koji se poslije utvrdi da je neustavan. Pored toga, tekstovi zakonskih prijedloga, pročišćeni od gramatičkih i slovnih grešaka, dolaze na matične odbore (i eventualno Odbor za budžet i finansije) tek nakon što prođu kroz ovaj odbor – Odbor za ustavnost i zakonitost vrši ispravke u zakonskom tekstu koje se odnose na tehničke, slovne i gramatičke greške (Intervju MNE 02), a dosta toga završe lektorske službe Skupštine (Intervju MNE 01). Iako je skupštinski Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo nadležan da prije svega kaže mišljenje o pravnoj strani predloženog akta, a da o njegovim političkim aspektima raspravlja matični odbor (i plenum), ipak nerijetko poslanici u ovom odboru ne razdvajaju pravno i političko mišljenje (Intervju MNE 01). U tom smislu, trebalo bi učiniti obaveznim da, bez izuzetka, i bez obzira na to da li se zakon donosi u skraćenom ili redovnom postupku, uvijek prvo mišljenje o zakonskom prijedlogu da Zakonodavni odbor. Uz to, u slučaju osnivanja parlamentarnog kanala, bilo bi korisno omogućiti prenose sjednica Zakonodavnog i drugih odbora, makar kada se raspravlja o naročito značajnim prijedlozima zakona. Na ovaj način bi poslanici osjećali veću odgovornost u pripremanju za sjednice odbora, a i sama djelatnost odbora dobila bi na težini. Građani bi mogli iz prve ruke da se bolje upoznaju o određenim zakonskim prijedlozima i stavovima političkih partija o njima, koji do njih inače dolaze preko sekundarnih izvora, odnosno kroz selektiranje koje vrše mediji. U medijima se često izdvajaju samo pikanterije koje se odnose na eventualne sukobe ili razmjene grubih riječi između posla- 17 Zakonodavna funkcija nika koji su se dogodili u nekom trenutku, dok se prenebregavaju sati rada ovih odbora. Takođe, dok na odborima poslanici raspravljaju o pravnim pitanjima, ili o stručnim pitanjima koja se odnose na konkretna rješenja, na plenumu, koji su građani u prilici da gledaju, obično se vode potpuno druge rasprave.6 Normativno, Skupština ima široko postavljena ovlašćenja u zakonodavnoj oblasti. Međutim, određenja rješenja, u kombinaciji sa crnogorskom praksom i specifičnostima crnogorskog političkog sistema, čine da Skupština ipak ima slabiju ulogu. 2.3. Pozicija poslanika u procesu donošenja odluka Skupština je u donošenju odluka ograničena na više načina, direktno ili indirektno. Prvo, organizacije čijem članstvu Crna Gora teži, a prije svega Evropska unija kao subjekt sui generis, utiču na to koji će se zakoni donijeti, i na dinamiku zakonodavnog procesa, bez obzira na nerijetko loše poznavanje crnogorskog društva. Ovo je nešto našta se, s obzirom na unisono proklamovanu želju svih partija da Crna Gora postane članica Evropske unije, realno teško može uticati. Drugo, što potvrđuju i statistike, budući da je vlast (sa kraćim izuzetkom tokom 21. saziva, 2001–2002, kada je funkcionisala manjinska vlada) imala konstantno stabilnu većinu, prisutan je veliki uticaj Vlade na donošenje skupštinskih akata, tako da zakonski prijedlozi Vlade vrlo rijetko bivaju odbijeni. S tim u vezi, partijska disciplina je prisutna i u redovima poslanika pozicije i u redovima poslanika opozicije, iako poslanici obično, potvrđujući da je partijska disciplina čvrsta u ostalim partijama, izdvajaju svoju stranku kao izuzetak (mada, ima i pozitivnih mišljenja o partijskoj disciplini od strane poslanika na vlasti). Isključenjem građanske zakonodavne inicijative u novom Ustavu još više je naglašena dominacija Vlade u predlaganju zakona. Pripadnost poslanika određenoj partiji odlučujući je faktor u njegovom/njenom opredjeljivanju da (ne)glasaju za određeni zakonski prijedlog, a to je u znatnoj mjeri izraz izbornog sistema 6 „Da li je u pitanju upodobljavanje našeg nacionalnog zakona sa evropskim zakonom, da li je evropski zakon koji treba da bude unijet u naš pravni sistem oni otvaraju priču o Kosovu, o identitetskim pitanjima, koji blage veze nemaju sa onim što je na dnevnom redu.“ (Intervju MNE 11) 18 Zakonodavna funkcija u Crnoj Gori koji je depersonalizovan, odnosno građani glasaju za partiju, odnosno partijsku listu na kojoj su kandidati izabrani i njihov redosljed na listi utvrđen na partijskim organima, a ne za konkretnog poslanika. Takođe, nepostojanje sredstava predviđenih za rad poslanika značajno im otežava rad i čini ih još više sputanim u njihovom djelovanju. Razmatranje mogućnosti da se izborni sistem na neki način personalizuje učinilo bi poslanike samostalnijim u odnosu na partiju jer bi im dalo značajno veći legitimitet. Zadržavanje postojećeg proporcionalnog izbornog sistema, ali uz mogućnost da se građani prema afinitetu određuju prema kandidatima na ponuđenim listama, bilo da sami određuju njihov redosljed, bilo da biraju kandidata kojeg preferiraju u okviru liste koju su glasali, značajno bi uticalo na snaženje uloge poslanika. I druge opcije (kombinacija proporcionalnog sistema za većinskim putem izbora jednog broja poslanika direktno u određenim izbornim jedinicama, a jednog broja po partijskim preferencama na osnovu izbora za partijske liste) takođe postoje kao mogućnost. Ova druga mogućnost bi, međutim, bila teže ostvarljiva zbog vrlo osjetljivog pitanja formiranja izbornih jedinica, a iskustva sa više izbornih jedinica na izborima 1996. i tada vršen gerimendering svakako predstavljaju upozorenje. Drugo, osim omogućavanja jačanja pozicije poslanika na način koji mu daje nesumnjivo veći i vidljiviji legitimitet, potrebno je ojačati i njegovu/njenu finansijsku poziciju. U crnogorskoj Skupštini ne postoje posebna sredstva određena za poslanike, niti bilo kakvi fondovi za poslanike i njihov rad. U uporednoj praksi postoje čak i ustavna rješenja usmjerena na finansijsku utemeljenost nezavisnosti zastupnika u parlamentima. Tako Osnovni zakon SR Njemačke predviđa da će članovima Bundestaga „pripasti naknada koja obezbjeđuje njihovu nezavisnost. Oni imaju pravo na slobodnu upotrebu svih sredstava prevoza u javnom vlasništvu“ (Ustav SR Njemačke, čl. 48, stav 3). Slično je i sa belgijskim Ustavom (utvrđivanje iznosa koji pripada poslanicima na godišnjoj bazi, kao i slobodna upotreba sredstava transporta kojima upravlja država, Ustav Kraljevine Belgije, čl. 66). Postojanje sredstava za rad poslanika utvrđenih na godišnjoj bazi učinilo bi njihov rad kvalitetnijim i njihovu poziciju samostalnijom. Treba spomenuti svakako i određena tehnička ograničenja koja postoje već dugo vremena i otežavaju vršenje kako zako- 19 Zakonodavna funkcija nodavne, tako i drugih funkcija Skupštine. Skupština raspolaže jako malim prostorom. Skupštinska zgrada je stara i građena u vrijeme kada su poslanici dolazili samo da glasaju u plenarnoj sali, a ostale prostorije je koristila skupštinska služba. Danas klubovi poslanika imaju vrlo ograničen prostor, tako da je trideset pet poslanika poslaničkog kluba DPS-a u 24. sazivu koristilo prostor od manje od stotinu kvadrata, dok je poslanički klub Nove srpske demokratije imao na raspolaganju samo jednu prostoriju od dvadesetak kvadrata za osam poslanika i dva lica zaposlena u klubu. Jedino rukovodstvo Skupštine, predsjednik i dvojica potpredsjednika, imaju posebne kabinete. Tehnička ograničenost jedan je od uzroka toga što ne postoji više skupštinskih odbora, što bi sigurno obezbjeđivalo bolji kvalitet prvog čitanja u zakonodavnom postupku. Ovo je u određenoj mjeri poboljšano posljednjim izmjenama Poslovnika. Uz to, mali broj savjetnika i tehničkih lica je zaposlen kako bi pomagao poslaničkim klubovima u radu, na primjer, najvećem poslaničkom klubu, poslaničkom klubu DPS, pomažu samo četiri osobe na trideset pet poslanika, poslaničkom klubu SDP-a (koji se sastojao od devet poslanika u sazivu 2009–2012) troje, a klubu Nove srpske demokratije sa osam poslanika dvoje. Ovo je jako mali broj, kada se još uzme u obzir da poslanici ne mogu biti stručni za brojna pitanja koja su obuhvaćena zakonskim aktima, pa su im potrebni stručni savjetnici, a isto tako, poslanici ne mogu proći kroz sav materijal koji dobijaju.7 Možemo zaključiti da veliki broj faktora utiče na vršenje zakonodavne funkcije Skupštine, i moguća su dalja unaprjeđenja njene uloge i funkcionalnosti i kroz zakonske izmjene, i kroz praksu njenog svakodnevnog rada, i kroz kvalitativno i kvantitativno jačanje tehničkih i stručnih kapaciteta Skupštine i njene Službe Skupštine. 7 Po trideset kilograma materijala na mjesečnom nivou po glavi poslanika. (Intervju MNE 01) 20 Zakonodavna funkcija 2.4. Preporuke 2.4.1. Zakonodavna inicijativa Problem: Nepostojanje stvarne mogućnosti da građani mimo saglasnosti nekog poslanika predlože zakon. Posljedica: Nizak stepen participacije građana u procesu korišćenja zakonodavne inicijative. Cilj: Vraćanje mogućnosti građanima da predlažu zakonska rješenja. Mjera: Omogućavanje promjenom Ustava kvalifikovanom broju građana da pokrenu zakonodavni postupak bez neophodne saglasnosti jednog poslanika. 2.4.2. Uloga i funkcija skupštinskih odbora Problem: Prijedloge zakona nerijetko razmatra prvo matični odbor. Posljedica: Otežano vršenje prvog čitanja u zakonodavnom postupku. Cilj: Neometano funkcionisanje Zakonodavnog odbora i povećanje kvaliteta rada odbora. Mjera: Obaveznost ulaženja u proceduru zakonskog prijedloga na drugim odborima tek nakon Zakonodavnog odbora. Problem: Nedovoljna informisanost javnosti sa prvim čitanjem zakona. Posljedica: Otežano vršenje prvog čitanja u zakonodavnom postupku. Cilj: Neometano funkcionisanje Zakonodavnog odbora i povećanje kvaliteta rada odbora. Mjera: Uvođenje prenosa sjednica odbora na parlamentarnom kanalu. 21 Zakonodavna funkcija 2.4.3. Pozicija poslanika u procesu donošenja odluka Problem: Normativna i finansijska ograničenost poslanika u obavljanju poslova. Posljedica: Minimalna autonomnost poslanika u njihovom djelovanju. Cilj: Poboljšanje djelovanja poslanika i autonomnije djelovanje u odnosu na političku partiju. Mjera: Personalizacija izbornog sistema uvođenjem mogućnosti da građani mogu direktno da utiču na izbor svojih predstavnika kroz glasanje za konkretne kandidate. Određivanje sredstava za finansiranje rada pojedinačnog poslanika na godišnjem nivou. 22 Kontrolna funkcija 3.Kontrolna funkcija U procesu reformisanja rada crnogorskog parlamenta, pod snažnim uticajem međunarodnih organizacija i domaćeg civilnog sektora, značajna pažnja posvećena je jačanju njegove kontrolne funkcije. Poseban doprinos jačanju kontrolne funkcije dat je kroz izmjene skupštinskog poslovnika. Poslovnik Skupštine Crne Gore prepoznao je niz mehanizama sprovođenja kontrolne funkcije. Postojećim Ustavom, te skupštinskim Poslovnikom, u cilju ispunjavanja nadzorne uloge u odnosu na rad Vlade, poslanicima na raspolaganju stoji više kontrolnih mehanizama koje smo grupisali u: (1) grupu mehanizama prikupljanja informacija o radu Vlade i (2) grupu instrumenata efektivne kontrole njenog rada. Prvu grupu čine: (a) poslani čko pitanje i premijerski sat, (b) parlamentarna istraga, (c) konsultativno i kontrolno saslušanje. U drugu grupu smo ubrojili: (a) postupak odlučivanja o nepovjerenju, odnosno povjerenju Vladi, (b) postupak razmatranja interpelacije o radu Vlade. U ovom radu posvetićemo pažnju instrumentima prikupljanja informacija o radu Vlade. 3.1. Poslaničko pitanje i premijerski sat Ključni mehanizmi koji stoje poslanicima na raspolaganju da bi se upoznali sa radom Vlade jesu poslaničko pitanje i premijerski sat. Način njihovog korišćenja regulisan je Poslovnikom Skupštine Crne Gore (članovi 187–193). Poslanici mogu da postave pitanja o radu Vlade ili ministru nadležnom za oblast na koju se odnosi pitanje. Ministri imaju obavezu da na postavljeno pitanje daju, bilo u usmenoj ili u pisanoj formi, odgovor. Za postavljanje poslaničkih pitanja organizuje se posebna sjednica Skupštine, koja se održava najmanje jedanput dvomjesečno u toku redovnog zasijedanja. Na jednoj istoj sjednici poslanik može postaviti najviše dva poslanička pitanja. Poslanik je dužan 23 Kontrolna funkcija da ih dostavi predsjedniku Skupštine, u pisanoj formi, najmanje 48 sati prije početka sjednice. Predsjednik i članovi Vlade prisustvuju posebnoj sjednici Skupštine na kojoj se postavljaju poslanička pitanja, radi davanja odgovora.8 Pisani odgovor na poslaničko pitanje daje se na izričit zahtjev poslanika koji je postavio pitanje ili na zahtjev funkcionera koji daje odgovor, ako to zahtijevaju posebne okolnosti. Poslije datog odgovora, poslanik koji je postavio pitanje ima pravo da, u trajanju najviše tri minuta, komentariše odgovor. Poslanik može i da postavi dopunsko pitanje, u trajanju od najviše jedan minut. O poslaničkom pitanju se niti pretresa niti glasa. Predsjednik Vlade, ministar ili drugi ovlašćeni predstavnik Vlade odgovara na poslaničko pitanje usmeno, odmah nakon što poslanik završi sa postavljanjem pitanja ili na kraju iste sjednice, u trajanju do pet minuta po jednom pitanju. Pisani odgovor na poslaničko pitanje se dostavlja preko predsjednika Skupštine, najkasnije do održavanja naredne sjednice na kojoj se postavljaju poslanička pitanja, odnosno ako Skupština nije u redovnom zasijedanju, najkasnije 20 dana od dana dostavljanja pitanja.9 Pored poslaničkih pitanja u Skupštini Crne Gore, funkcionalan je i mehanizam premijerskog sata. Naime, prvi dio posebne sjednice posvećene pitanjima poslanika, u trajanju do jednog sata, određen je za postavljanje pitanja predsjedniku Vlade i njegove odgovore o aktuelnim pitanjima iz rada Vlade (premijerski sat). Pitanja predsjedniku Vlade može postaviti predsjednik, odnosno ovlašćeni predstavnik kluba poslanika, u trajanju najduže do pet minuta, a predsjednik Vlade ima pravo na odgovor u trajanju do pet minuta. 3.1.1. Korišćenje poslaničkih pitanja Podaci predstavljeni u tabeli 1 i tabeli 2 ukazuju da su poslanička pitanja instrument koji se često koristi od strane poslanika u cilju informisanja o radu same Vlade. Ono što je uočljivo jeste da predstavnici Vlade pokušavaju da izbjegnu dostavljanje pisanih odgovora. Predstavnici opozicije smatraju da predstavnici Vlade vjeruju da na taj način ojačavaju svoj položaj. Međutim, bez pisanog odgovora, predstavnici opozicije smatraju da 8 9 Uredba o Vladi (,,Sl. list Crne Gore“, br. 80/08), član 28. Poslovnik Skupštine Crne Gore, član 171. 24 Kontrolna funkcija su hendikepirani jer nemaju vremena da se pripreme, usljed velikog broja informacija. S druge strane, čekanje pisanog odgovora bi učinilo pitanje i odgovor vremenski deplasiranim. S druge strane, predstavnici Vlade opravdavaju takav odnos kratkim rokovima i malim administrativnim kapacitetima da bi odgovorili na sve veći obim zahtjeva prema njima. Prilikom analize ovih podataka treba imati u vidu da se skupštinska zasijedanja direktno prenose od strane državnog javnog servisa, te svakako da predstavljaju najefektniji i najjeftiniji način komunikacije poslanika sa svojim biračima. Instrument poslaničkog pitanja najčešće koriste opozicioni poslanici i to kao sredstvo za vođenje kampanje. U nekim opozicionim klubovima, kao recimo u klubu SNP-a, postoji obaveza poslanika da postavi makar jedno, odnosno dva poslanička pitanja na svakom zasijedanju, što dodatno podstiče aktivnost i ostalih poslaničkih klubova. Prilikom poređenja 23. i 24. saziva crnogorskog parlamenta vidljivo je da je primjena ovog instituta značajno proširena. Jedan dio odgovora poslanici dobijaju neposredno tokom trajanja zasijedanja (oko 10% u 24. sazivu), dok se odgovori na preostala pitanja dobijaju u pismenoj formi. Važno je istaći da su u 23. i 24. sazivu predstavnici Vlade odgovorili na sva postavljena pitanja, što predstavlja veoma ohrabrujući podatak. Na značajan broj pitanja predstavnici Vlade su odgovorili tokom premijerskog sata. Primjera radi, predsjedniku Vlade je postavljeno trideset pet pitanja, od strane svakog od sedam poslaničkih klubova10 po pet pitanja. Opozicioni poslanik je tokom rasprave na kojoj je predstavljen prvi nacrt ove studije imao primjedbu na zvaničnu statistiku, smatrajući da neki odgovori dati od predstavnika Vlade, iako su dati, ne mogu biti ocijenjeni adekvatnim, čime bi ovakav podatak mogao voditi pogrešnom zaključku. 10 Poslanički klubovi u aktuelnom sazivu Skupštine Crne Gore su: Poslanički klub Demokratske partije socijalista, poslanički klub Socijaldemokratske partije, poslanički klub Socijalističke narodne partije, poslanički klub Pokreta za promjene, poslanički klub Nove srpske demokratije, poslanički klub albanskih stranaka. 25 Kontrolna funkcija Tabela 2. Broj postavljenih pitanja u 23. i 24. sazivu Skupštine Crne Gore (pregled po godinama)11 12 2007.11 PREMIJERSKI SAT 24 2008. 17 2009.12 2010. 16 i 1 dopunsko 18 2011. 35 2012. (do 1. jula) Ukupno 14 124 i 1 dopunsko POSLANIČKA PITANJA 207 i 36 dopunskih 149 i 2 dopunska 197 i 17 dopunskih 190 i 38 dopunskih 358 i 35 dopunskih 139 i 17 dopunskih 1.240 i 145 dopunskih Tabela 3. Broj postavljenih pitanja u 23. i 24. sazivu Skupštine Crne Gore (pregled po sazivima)13 23. saziv 24. saziv (do 1. jula) Ukupno PREMIJERSKI SAT 41 83 i 1 dopunsko 124 i 1 dopunsko POSLANIČKA PITANJA 356 i 38 dopunskih 884 i 107 dopunskih 1.240 i 145 dopunskih Iako se postavljanje poslaničkih pitanja dugo vezivalo samo za opozicione poslanike takva praksa se značajno mijenja, tako da su posebno aktivni postali poslanici SDP, jedne od vladajućih partija, koristeći ovaj institut za postavljanje pitanja ministrima iz DPS. Naravno, ovo nije ostalo karakteristično samo za poslanike ove partije već se proširilo tako da sada imamo nerijetko situacije da koalicioni partneri putem ovog instituta razmje11 Od konstituisanja 23. saziva do kraja 2006. godine nije bilo posebne sjednice posvećene premijerskom satu i poslaničkim pitanjima. 12 Od početka 2009. godine do kraja 23. saziva nije bilo posebne sjednice posvećene premijerskom satu i poslaničkim pitanjima. 13 U 23. i 24. sazivu odgovoreno je na svako poslaničko pitanje. 26 Kontrolna funkcija njuju političku „vatru“. I pored nedostataka ovog instituta na koje upućuju predstavnici opozicije, prilično rasprostranjeno je mišljenje kod poslanika da je riječ o jednom od najefikasnijih instrumenata za obavljanje kontrolne funkcije parlamenta, o čemu svjedoči njegova široka upotreba. 3.2. Parlamentarna istraga Pored gorenavedenih instrumenata, veoma značajan kontrolni mehanizam predstavlja institut parlamentarne istrage. Ovaj kontrolni mehanizam je propisan Ustavom Crne Gore14 gdje se propisuje da „Skupština može, na prijedlog najmanje 27 poslanika, obrazovati anketni odbor radi prikupljanja informacija i činjenica o događajima koji se odnose na rad državnih organa“. Dodatno definisanje ovog instituta nastavljeno je Poslovnikom Skupštine Crne Gore15, kojim se uređuje postupak primjene ovog kontrolnog mehanizma. Predviđeno je da se parlamentarna istraga može otvoriti radi razmatranja pitanja od javnog značaja, sagledavanja stanja u određenoj oblasti ili, pak, prikupljanja činjenica o radu nadležnih organa, a koje bi mogle biti osnova za odlučivanje Skupštine o političkoj odgovornosti nosilaca javnih funkcija ili preduzimanja drugih mjera iz svoje nadležnosti.16 Parlamentarnom istragom rukovodi anketni odbor, obrazovan posebno za svaku pokrenutu parlamentarnu istragu, na čijem čelu se imenuje predstavnik opozicije. Anketni odbor raspolaže pravom da traži od državnih organa, pojedinaca i određenih organizacija podatke i obavještenja, a nakon okončanja parlamentarne istrage podnosi izvještaj Skupštini. Izvještaj anketnog odbora može sadržati i prijedlog odgovarajućih mjera ili akata iz nadležnosti Skupštine. Ukoliko se u vezi s pitanjem koje je predmet prijedloga odluke za otvaranje parlamentarne istrage već vodi postupak pred sudom, onda Poslovnik 14 Član 109, Ustav Crne Gore, „Sl. list Crne Gore“, br. 01/07 od 25.10.2007. – Prvi put se kontrolni mehanizam parlamentarne istrage garantuje ustavnom odredbom – Ustavom Crne Gore usvojenim 2007. godine. 15 Član 78–82, Poslovnik Skupštine Crne Gore, „Sl. list RCG“, br. 51/06 od 4.8.2006, 66/06 od 3.11.2006, „Sl. list Crne Gore“, br. 88/09 od 31.12.2009, 80/10 od 31.12.2010, 39/11 od 4.8.2011. 16 Prijedlog se podnosi u pismenoj formi i sadrži naziv, temu, svrhu, cilj, zadatak, sastav anketnog odbora i rok za izvršenja zadataka. 27 Kontrolna funkcija predviđa da se ono neće uvrstiti na dnevni red Skupštine do pravosnažnog okončanja sudskog postupka.17 Nakon što se prijedlog uvrsti u dnevni red skupštinskog zasijedanja, da bi se otvorila parlamentarna istraga potrebno je da takvu odluku podrži većina od ukupnog broja poslanika. Usvajanjem Zakona o parlamentarnom nadzoru u oblasti bez bjednosti i odbrane ovaj kontrolni mehanizam dodatno je ojačan decembra 2010. godine. Ovim zakonom parlamentarna istraga je predviđena kao jedan od kontrolnih mehanizama u vršenju parlamentarnog nadzora u ovoj oblasti.18 Zakonom je predviđeno da će odbor za odbranu i bezbjednost „inicirati pokretanje parlamentarne istrage, u slučaju da: 1) rezultati i zaključci konsultativnog ili kontrolnog saslušanja pokažu da je neophodno sagledati stanje po određenim pitanjima u oblasti bezbjednosti i odbrane; 2) neophodno je razmotriti određena pitanja od javnog značaja ili prikupiti informacije i činjenice o pojedinim pojavama i događajima vezanim za utvrđivanje i vođenje politike i rada organa u oblasti bezbjednosti i odbrane; 3) rezultati i zaključci mogli bi biti osnova za odlučivanje Skupštine o političkoj odgovornosti nosilaca javnih funkcija ili preduzimanje drugih postupaka iz svoje nadležnosti“. Prilikom procjene dosadašnjeg korišćenja instituta parlamentarne istrage lako se zaključuje da skupština nema tradiciju sprovođenja parlamentarnih istraga. Prva istraga je sprovedena 2002. godine. Tada su poslanici ispitivali tačnost navoda zagrebačkog nedjeljnika „Nacional“ o tzv. duvanskoj aferi.19 Ova odluka je donijeta tokom egzistiranja manjinske Vlade DPS– SDP podržane od strane LSCG. Pokretanje istrage je bilo moguće usljed činjenice da je LSCG, koji je pružao podršku manjinskoj vladi DPS–SDP, odlučio da u parlamentu bude u faktičkoj koaliciji sa tadašnjim „unionističkim“ partijama. U toku tog 17 Član 80, Poslovnik Skupštine Crne Gore. 18 Član 10, stav 1, tačka 1–3 Zakona o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane, „Sl. list Crne Gore“, br.80/10 od 31.12.2010. godine. 19 Prva sjednica drugog redovnog zasijedanja u 2001. godini – Odluka o izmjeni Odluke o obrazovanju Komisije za utvrđivanje činjenica, okolnosti i bitnih elemenata u tekstu objavljenom u zagrebačkom listu ,,Nacio nal“ pod naslovom ,,Glavni mafijaški bos Balkana“ i drugim tekstovima objavljenim u ovom listu (usvojena) (Izvor: Dopis Skupštine Crne Gore od 18. jula 2012). 28 Kontrolna funkcija perioda pokrenuto je nekoliko parlamentarnih istraga.20 One nijesu okončane usljed održavanja vanrednih parlamentarnih izbora i formiranja nove parlamentarne većine. Nakon što je DPS, u koaliciji sa SDP-om, obnovio apsolutnu većinu u crnogorskom parlamentu (2002), vladajuća DPS–SDP koalicija ponovo je zauzela negativan odnos prema korišćenju ovog instrumenta na bazi prijedloga opozicionih partija. Usljed takvog odnosa samo su u 2005. godini odbijene 3 inicijative.21 Opozicija, s druge strane, iako je u ovom 24. sazivu22 imala 29 poslanika, što je predstavljalo dovoljan broj poslanika za pokretanje parlamentarne istrage, nije iskazivala inicijativu za korišćenje ovog instituta.23 20 Četvrta sjednica prvog redovnog zasijedanja u 2002. godini Odluka o izmjeni Odluke o obrazovanju Komisije za utvrđivanje činjenica, okolnosti i bitnih elemenata o navodima u zagrebačkom listu ,,Nacio nal“ pod naslovom ,,Glavni mafijaški bos Balkana“ i drugim tekstovima objavljenim u ovom listu (usvojena). Peta sjednica prvog redovnog zasijedanja u 2002. godini Odluka o obrazovanju Komisije za utvrđivanje činjenica na osnovu kojih je zaključen Ugovor između Kombinata aluminijuma Podgorica i Kompanije Glenkor i posljedicama koje je izvršenje Ugovora proizvelo po KAP i crnogorsku privredu (usvojena). Odluka o usvajanju Izvještaja Komisije za utvrđivanje činjenica, okolnosti i bitnih elemenata o navodima u zagrebačkom listu „Nacional“ pod naslovom „Glavni mafijaški bos Balkana“ i drugim tekstovima obja vljenim u ovom listu (usvojena). (Izvor: Dopis Skupštine Crne Gore od 18. jula 2012) 21 Sjednica drugog vanrednog zasijedanja u 2005. godini Prijedlog odluke o obrazovanju Komisije za utvrđivanje činjenica i okolnosti vezanih za ubistvo Duška Jovanovića, glavnog i odgovornog urednika i direktora dnevnog lista „Dan“, sa Prijedlogom odluke o izboru predsjednika i članova Komisije (nije razmatran); Prijedlog odluke o obrazovanju Komisije za utvrđivanje činjenica i okolnosti vezanih za istragu povodom slučaja „Moldavke S.Č.“, sa Prijedlogom odluke o izboru predsjednika i članova Komisije (nije razmatran); Prijedlog odluke o obrazovanju Komisije za ispitivanje činjenica i okolnosti propasti AD „Jugooceanija“ Kotor, sa Prijedlogom odluke o izboru predsjednika i članova Komisije (nije razmatran). (Izvor: Dopis Skupštine Crne Gore od 18. jula 2012) 22 2009–2013. godine. 23 Razlog tome se može tražiti u činjenici da je, i pored iniciranja od strane jedne trećine poslanika, da bi se pokrenula parlamentarna istraga, potrebna podrška ukupne većine poslanika, pa su samim time izgledi na takav razvoj događaja prilično mali. Od usvajanja važećeg Poslovnika Skupštine, avgusta 2006. godine, do 1. juna 2012. godine opozicija je 29 Kontrolna funkcija Nepostojanje prijedloga o pokretanju parlamentarne istrage može se povezati s izostankom političke volje vladajuće većine da koristi ovaj mehanizam kao efikasan instrument nadzora u odnosu na aktivnosti Vlade. Parlamentarna istraga po svojoj definiciji najčešće provjerava moguće nezakonito ili loše djelovanje Vlade, stoga poslanici vladajuće većine sprečavaju da članovi njihove partije u izvršnoj vlasti budu izloženi takvom procesu, niti da se otvori pitanje njihove političke odgovornosti. Ovakav odnos parlamentarne većine u značajnoj mjeri slabi kontrolnu funkciju skupštine, što u krajnjem slabi povjerenje građana u rad parlamenta. Zahtjevna većina, potrebna da se predloži otvaranje parlamentarne istrage, jedna trećina (27) od ukupnog broja poslanika, koja se traži za pokretanje prijedloga za otvaranje parlamentarne istrage, svrstava ovaj instrument u grupu sa oštrim kriterijumima za njeno pokretanje. Ovaj uslov nije saglasan sa dobrim primjerima iz međunarodne prakse, gdje se broj potrebnih poslanika za pokretanje prijedloga najčešće kreće od jednog poslanika do jedne petine ukupnog broja poslanika.24 imala samo dva zvanična prijedloga za otvaranje parlamentarne istrage. Naime, Prijedlog odluke o otvaranju parlamentarne istrage 3. marta 2010. godine podnijelo je 28 poslanika opozicije u cilju razmatranja stanja u elektro-energetskom sektoru u Crnoj Gori, s posebnim osvrtom u dijelu tarifa i cijena električne energije, na osnovu kojih bi se „donijele i sprovele adekvatne zakonske i proceduralne odluke i aktivnosti“. Razmatrajući prijedlog, nadležni Odbor za ekonomiju, finansije i budžet ocijenio je, između ostalog, da su „pitanja koja su obuhvaćena Prijedlogom odluke u određenoj mjeri razmotrena kroz konsultativno saslušanje, održano 4. marta 2010. godine, kao i da će se neka pitanja razmotriti prilikom rasprave Prijedloga zakona o energetici koji je u skupštinskoj proceduri. Prilikom glasanja o otvaranju parlamentarne istrage, protiv istrage glasalo je 57 poslanika, a za pokretanje njih 23. Pet poslanika koji su predložili istragu nijesu glasali za njeno sprovođenje. 24 U komparativnoj studiji koja je obuhvatila analizu 88 nacionalnih parlamenata navodi se da u većini od ukupnog broja analiziranih parlamenata jedan poslanik može pokrenuti inicijativu, a da većina u domu parlamenta može donijeti odluku o pokretanju istrage. U sedam od ukupnog broja zemalja – broj potrebnih potpisa kreće se od jedne osmine do jedne petine, a javljaju se i primjeri u kojima poslanički klub može pokrenuti istragu, kao i stalno radno tijelo parlamenta. Upor: Yamamoto Hironary, Tools for parliamentary oversight – A comparative study of 88 national parliament, Inter-parliamentary Union, 2007, p. 41. 30 Kontrolna funkcija Da bi se omogućilo efektivno korišćenje ovog instrumenta, u julu 2012. godine usvojen je Zakon o parlamentarnoj istrazi.25 Sastav anketnog odbora određen je tako da ga čini jednak broj poslanika iz parlamentarne većine i opozicije, pri čemu je predsjednik anketnog odbora iz opozicije, a zamjenik iz reda parlamentarne većine. Da bi odluka bila donešena potrebno je da za nju glasa najmanje polovina članova. U situaciji kada je jednak broj članova odbora iz parlamentarne većine i manjine, ovakvo rješenje vodi, najčešće, do blokiranja, odnosno opstrukcije odlučivanja. Zakonom definiše i pitanje pristupa informacijama u posjedu državnih i drugih organa i pravnih lica. Anketni odbor je „ovlašćen da traži od svih državnih organa, organa lokalne samouprave, ustanova i pravnih lica da mu dostave na uvid svu dokumentaciju“26 koja bi mogla biti od značaja za rad odbora. Navedena lica su dužna da „u najkraćem mogućem roku postupe po zahtjevu anketnog odbora i daju istinite isprave, podatke i obavještenja“. Jedan od najvećih izazova sa kojim se susrijeću članovi anketnog odbora jeste ograničenje da se obezbijedi prisustvo i aktivno svjedočenje pred odborom pojedinih lica od kojih je potrebno dobiti određene informacije o predmetu parlamentarne istrage. Zakon o parlamentarnoj istrazi određuje krug lica koja su obavezna da se odazovu pozivu odbora. Riječ je o „rukovodećim licima, službenicima i namještenicima u državnim organima, organima lokalne samouprave, ustanovama, pravnim licima, bivšim nosiocima državnih funkcija u izvršnoj i zakonodavnoj vlasti (predsjednik Vlade, Skupštine, ministar, poslanik), bivši i sadašnji funkcioneri lokalnih samouprava“.27 Zakon ih obavezuje da „daju izjave i odgovore na pitanja članova odbora o činjenicama koje su im poznate u vezi sa predmetom parlamentarne istrage“. Zakon utvrđuje takođe da je rad odbora javan, odnosno da su sjednice odbora otvorene za javnost. Kao izuzetak postoji mogućnost da se pojedine sjednice odlukom odbora zatvore za javnost.28 Zakonom je utvrđeno da se finansijska i druga sred25 26 27 28 Službeni list Crne Gore, broj 38 iz 2012. godine, od 19.7.2012. Isto, član 12. Isto, član 13. Isto, član 14. 31 Kontrolna funkcija stva za rad anketnog odbora obezbjeđuju u budžetu Skupštine Crne Gore.29 Ovaj zakon se po prvi put primijenio u slučaju vođenja parlamentarne istrage o slučaju Telekom30, koja se okončala tehničkim izvještajem, bez konkretne odluke. 3.3. Kontrolna i konsultativna saslušanja Poslanicima, u cilju prikupljanja podataka, kao i stručnih stavova o prijedlogu akta koji je u proceduri u Skupštini, odnosno razjašnjenja pojedinih rješenja iz predloženog ili postojećeg akta, razjašnjenja pitanja značajnih za pripremu prijedloga akta, kao i radi uspješnijeg ostvarivanja kontrolne funkcije Skupštine, stoji na raspolaganju organizacija saslušanja. Naime, u matičnim odborima Skupštine mogu se, u skladu sa Poslovnikom o radu Skupštine Crne Gore, organizovati parlamentarna saslušanja. Skupštinski poslovnik razlikuje dvije vrste saslušanja: konsultativna i kontrolna saslušanja. Konsultativno saslušanje predstavlja saslušanje koje se sprovodi „radi izvršavanja poslova iz svog djelokruga (razmatranje prijedloga akta, pripremu prijedloga akta ili proučavanje određenih pitanja), a u cilju pribavljanja potrebnih informacija i stručnih mišljenja, naročito o prijedlozima rješenja i drugim pitanjima koja su od posebnog interesa za građane i javnost“. Ova vrsta saslušanja se obavlja u skupštinskom odboru. Skupštinski odbor može, zavisno od potreba, „angažovati naučne i stručne radnike za pojedine oblasti, predstavnike državnih organa i nevladinih organizacija, koji nemaju pravo odlučivanja“. Kontrolno saslušanje predstavlja saslušanje u cilju prikupljanja informacija i stavova kako iz „svog djelokruga, tako i o pojedinim pitanjima utvrđivanja i sprovođenja politike i zakona ili drugih aktivnosti Vlade i organa državne uprave, koja izazivaju nejasnoće, dileme ili principijelna sporenja, u cilju razjašnjenja tih pitanja“.31 Matični skupštinski odbor može da odgovornog predstavnika Vlade ili drugog organa državne uprave pozove i 29 Isto, član 16. 30 Sjednica trećeg vanrednog zasijedanja u 2012. godini Prijedlog odluke o otvaranju parlamentarne istrage i obrazovanju anketnog odbora za prikupljanje informacija i činjenica o korupciji u privatizaciji Telekoma Crne Gore (usvojen). 31 Poslovnik Skupštine Crne Gore, član 75. 32 Kontrolna funkcija od njega traži da se izjasni o tim pitanjima. Tokom saslušanja, članovi skupštinskog odbora mogu postavljati pitanja samo u okviru teme saslušanja. Nakon obavljenog saslušanja odbor je u obavezi da Skupštini dostavi izvještaj o kontrolnom saslušanju, koji sadrži suštinu izlaganja, a može takođe i predložiti odgovarajući zaključak ili neki drugi akt. Prilikom sagledavanja zvaničnih podataka o broju održanih saslušanja, kao recimo 2011. kada je održano 28, treba imati u vidu karakter rada određenih skupštinskih odbora. Tako je najveći broj konsultativnih saslušanja održan u Odboru za međunarodne odnose i evropske integracije, najviše usljed činjenice da ovaj odbor, između ostalog, vrši konsultativna saslušanja kandidata za diplomatsko konzularne predstavnike Crne Gore. S druge strane, broj kontrolnih saslušanja koja su održana tokom 2011. godine u drugim odborima bio je značajno manji. Tako su tokom iste godine u Odboru za odbranu i bezbjednost održana dva, kao i u Odboru za ljudska prava i slobode, Komisiji za praćenje i kontrolu procesa privatizacije dok je u Odboru za ekonomiju, finansije i budžet održano jedno kontrolno saslušanje. Tabela 4. Pregled konsultativnih i kontrolnih saslušanja po sazivima 23. saziv 24. saziv KONSULTATIVNA SASLUŠANJA 4 70 KONTROLNA SASLUŠANJA 2 15 33 Kontrolna funkcija Tabela 5. Pregled održanih konsultativnih i kontrolnih saslušanja po radnim tijelima Skupštine32 RADNO TIJELO SKUPŠTINE Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu Odbor za bezbjednost i odbranu Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije Odbor za ekonomiju, finansije i budžet Odbor za ljudska prava i slobode Odbor za rodnu ravnopravnost Odbor za turizam, poljoprivredu, ekologiju i prostorno planiranje Odbor za prosvjetu, nauku, kulturu i sport Odbor za zdravstvo, rad i socijalno staranje Administrativni odbor Komisija za praćenje i kontrolu postupka privatizacije Ukupno KONSULTATIVNA SASLUŠANJA 23. saziv 24. saziv - KONTROLNA SASLUŠANJA 23. saziv 24. saziv - - 1 - 1 2 3 2 6 2 49 - - - 7 - 1 - 2 - 4 - - - - - - - - - - - 1 - 5 - - - 3 - - 2 4 70 2 15 Tabela 6. Pregled konsultativnih i kontrolnih saslušanja po godinama KONSULTATIVNA SASLUŠANJA Oktobar 2006 – Decembar 2007. 2 2008. 2 2009. 12 2010. 13 2011. 28 2012. (do 1. jula) 17 GODINA KONTROLNA SASLUŠANJA 1 1 2 2 7 4 32 Pregled održanih konsultativnih i kontrolnih saslušanja u 23. i 24. sazivu Skupštine Crne Gore do 1. jula 2012. godine. 34 Kontrolna funkcija Iz podataka koje sadrži tabela 5 primjetan je značajan porast korišćenja instituta kontrolnih odnosno konsultativnih saslušanja. Tako da primjećujemo da je broj saslušanja u 2011. više nego udvostručen u odnosu na prethodnu godinu. Tabela 7. Pregled održanih konsultativnih i kontrolnih saslušanja u radnim tijelima Skupštine po godinama33 RADNO TIJELO SKUPŠTINE Okt 2006dec 2007 2009 2010 2011 2012 (do 1. jula) Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo - - - - Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu - 1 kontrolno 1 konsultativno - 1 kontrolno 1 kontrolno 1 kontrolno 2 konsultativna 2 kontrolna 1 konsultativno 2 kontrolna 2 konsultativna 7 konsultativnih 12 konsulta- 21 konsulta- 9 konsultativnih tivno tivnih Odbor za ekonomiju, finansije i budžet - 1 konsultativno 2 konsultativna 1 kontrolno 4 konsultativna Odbor za ljudska prava i slobode 1 konsultativno - 1 konsultativno 2 kontrolna 2 kontrolna Odbor za rodnu ravnopravnost - - - - Odbor za turizam, poljoprivredu, ekologiju i prostorno planiranje - - - - Odbor za prosvjetu, nauku, kulturu i sport 1 kontrolno - - - Odbor za zdravstvo, rad i socijalno staranje 3 konsultativna - - 2 konsultativna Administrativni odbor 1 konsultativno - 1 konsultativno 1 konsultativno Komisija za praćenje i kontrolu postupka privatizacije - - 2 kontrolna - Odbor za bezbjednost i odbranu 2 konsultativna 1 kontrolno Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije Ukupno 2 konsultativna 1 kontrolno 2008 2 konsultativna 1 kontrolno 12 konsulta- 13 konsulta- 28 konsulta- 17 konsultativnih tivnih tivnih tivnih 2 kontrolna 2 kontrolna 7 kontrolnih 4 kontrolna 3.4. Preporuke Nadzorna funkcija Skupštine Crne Gore dijeli sudbinu opozicije u parlamentu. Štoviše, nadzorna funkcija je posljednja koja je dopuštena opoziciji i još uvijek prolazi kroz težak proces uva33 Pregled održanih konsultativnih i kontrolnih saslušanja u 23. i 24. sazivu Skupštine Crne Gore do 1. jula 2012. godine. 35 Kontrolna funkcija žavanja od strane parlamentarne većine i oslobađanja od raznovrsnih vrsta ograničenja (od terminoloških, preko pravnih do praktičnih). Vlada i parlamentarna većina još uvijek nijesu prihvatile u cjelosti stav da će uporedo sa jačanjem kontrolne funkcije Skupštine nužno rasti kvalitet rada Vlade i princip odgovornosti njenih funkcionera i državnih službenika. O tome često može posvjedočiti broj odbijenih inicijativa za kontrolnim saslušanjima. Ipak, u posljednje tri godine prepoznatljiv je pozitivan trend, i to najprije kroz unapređenje pravnog okvira. O tome svjedoče promjene skupštinskog poslovnika, ali i Zakona o parlamentarnoj istrazi, kao i kroz širenje prava poslanika na pristup tajnim podacima, naročito kada je riječ o Odboru za ekonomiju, budžet i finansije i Odboru za odbranu i bezbijednost, kao što je očekivati i od novih Odbora za antikorupciju i Odbora za evropske integracije u sve intenzivnijem procesu pregovora o članstvu. Parlamentarna istraga, kao najzahtjevnije i najsloženije sredstvo kontrolne funkcije, po prvi put od obnove nezavisnosti je otvorena i sprovedena u Skupštini Crne Gore ove godine. Činjenica da je u to vrijeme bivši predsjednik Vlade, sada već sadašnji, ali u to vrijeme takođe predsjednik najjače političke partije u zemlji, četiri sata odgovarao na pitanja poslanika, predstavlja snažan, u najmanju ruku simboličan iskorak parlamenta u ostvarivanju nadzorne uloge. Međutim, Zakon o parlamentarnoj istrazi pokazao je brojne manjkavosti koji domete primjene ovog mehanizma bitno ograničavaju. U tom smislu je očekivanje da će Skupština i Vlada, vlast i opozicija dalje afirmisati ovaj mehanizam, kao pokušaj da se rješavaju društveni problemi i utvrđuje politička odgovornost na bazi činjenica i argumenata, a ne kao zamjena za postupak utvrđivanja krivične odgovornosti. Upotreba mekših, manje zahtjevnih, mehanizama, koji poslanicima stoje na raspolaganju, trebalo bi da prethodi upotrebi i zahtjevima za korišćenjem složenijih nadzornih mehanizama. U tom smislu je potrebno dalje ojačati obaveze ministara u odnosu na poslanička pitanja, kroz obavezu dostavljanja pisanog koji će pratiti usmeni odgovor. Parlamentarna većina ne bi smjela da bude brana između parlamentarne opozicije i Vlade. Potrebno je tražiti mjeru kompromisa između bojazni većine da se nadzorna funkcija zloupotre- 36 Kontrolna funkcija bljava i opravdane namjere opozicije da njihovom upotrebom prikuplja informacije neophodne za rad i odlučivanje u Skupštini, kontroliše vlast i utvrđuje elemente političke odgovornosti. 3.4.1. Poslaničko pitanje i premijerski sat Problem: Nedostavljanje pismenih odgovora poslanicima prije sjednice na kojoj se razmatraju odgovori na poslanička pitanja Posljedica: Nedovoljno kvalitetna rasprava usljed neinformisanosti poslanika o sadržaju odgovora na njihova pitanja. Cilj: Unapređenje kvaliteta odgovora na poslanička pitanja i parlamentarne rasprave povodom ovih pitanja. Mjera: 1. Uvođenje obaveze da poslanici ranije dostavljaju pitanja predsjedniku Skupštine odnosno resornom ministru. 2. Uvođenje obaveze članovima Vlade da odgovori moraju biti dostavljeni u pismenoj formi prije održavanja sjednice. 3.4.2. Parlamentarna istraga Problem: Nemogućnost otvaranja parlamentarne istrage bez podrške parlamentarne većine Posljedica: Ograničena mogućnost pokretanja parlamentarne istrage jer većina koja podržava Vladu u potpunosti kontroliše ostvarivanje kontrolne funkcije parlamenta. Cilj: Olakšano korišćenje instituta parlamentarne istrage u cilju punog ostvarivanja kontrolne funkcije parlamenta. Mjera: 1. U okviru ustavnih promjena razmotriti smanjenje potrebnog broja poslanika za podnošenje prijedloga za otvaranje parlamentarne istrage. 2. Uspostaviti politički kompromis i praksu koji će omogućiti da se jedna parlamentarna istraga otvori na zahtjev 1/3 poslanika tokom jednog redovnog zasijedanja Skupštine Crne Gore. 37 4.Transparentnost u radu Skupštine Crne Gore Crna Gora je zemlja sa niskim stepenom medijskih sloboda u kojoj je rad novinara otežan zbog nemogućnosti dolaska do informacija usljed zatvorenosti brojnih političkih i državnih institucija. Iako je Zakon o slobodnom pristupu informacijama usvojen još 2005. godine, novinari se žale na nepoštovanje ovog zakona od strane mnogobrojnih državnih institucija koje na takav način krše i Ustav Crne Gore, jer član 51. garantuje da svako ima pravo na slobodan pristup informacijama koje su u posjedu organa vlasti. Međutim, ovaj problem ne postoji kada je u pitanju parlament. Skupština Crne Gore je izuzetak i primjer koji treba slijediti kada govorimo o transparentnosti jer je ova politička institucija otvorena bukvalno za sve – medije, nevladin sektor i, što je najvažnije, za same građane. Parlament koristi različita komunikaciona sredstva u cilju približavanja javnosti. Sajt Skupštine, www.skupstina.me, sadrži raznovrsne podatke i daje kompletan uvid u rad. Na sajtu možemo naći podatke poput kalendara aktivnosti Skupštine, biografije poslanika sa fiksnim brojevima telefona, zapisnici sjednica, autorizovani fonografski zapisi sjednica redovnog i vanrednog zasjedanja i sl. Osim pomenutog, na sajtu su dostupni i svi usvojeni zakoni, počev od 2010. godine. Putem pretraživača javnost se može upoznati ne samo sa tekstovima zakona, već i svim detaljima vezanim za zakon, pa i listinzima glasanja o zakonu. Iako parlament nema portparola, njegovu funkciju je preuzeo generalni sekretar čiji rad visoko ocjenjuje i nevladin sektor koji prati rad Skupštine, i opozicioni mediji, koji izvještavaju o radu ovog političkog organa. Skupština ima Odjeljenje za odnose s javnošću, međunarodne poslove i protokol koji informiše javnost o radu Skupštine, predsjednika, potpredsjednika, poslanika i različitih radnih tijela. Služba za odnose s javnošću organizuje pres konferencije, bavi se izdavačkom djelatnošću, Transparentnost u radu Skupštine Crne Gore Transparentnost u radu Skupštine Crne Gore 38 odnosno publikuje informativne i edukativne materijale poput vodiča, biltena. Transparentnost parlamenta je propisana Poslovnikom Skupštine Crne Gore koji se prije svega odnosi na informisanje javnosti putem web stranice, kao i pružanje podrške novinarima prilikom izvještavanja o radu Skupštine. Član 211. garantuje javnost rada Skupštine, kao i odbora. Ali, istovremeno, dio sjednice na prijedlog Vlade ili deset poslanika može biti zatvoren za javnost ako se razmatraju pitanja koja predstavljaju državnu tajnu. Član 212. propisuje objavljivanje podataka i informacija o radu parlamenta u okviru web stranice. Detaljnom analizom sajta Skupštine možemo zaključiti da je ovaj član zakona ispoštovan. Mada, sajt ima određenih nedostataka. Tako NVO sektor kritikuje parlament zbog neredovnog objavljivanja finansijskih podataka o putovanjima poslanika. Jedna od primjedbi je i ta da informacija o nekim događajima, koja se može naći na sajtu, jeste prilično štura, tako da pojedine informacije više podsjećaju na predizbornu aktivnost nego što imaju informativnu vrijednost za građane. Član 213. obavezuje parlament da informiše javnost o svom radu kroz medije ili štampanjem prijedloga akata o kojima se raspravljalo, kao i usvojenih odluka u posebnim publikacijama. Svakog mjeseca parlament objavljuje pomenutu vrstu informacija u biltenu „Otvoreni parlament“. Putem biltena javnost je informisana o radu Skupštine, usvojenim i razmatranim zakonima. Bilten je dio programa „Otvoreni parlament“ i uređuje ga služba Skupštine. Članovi 214, 215 i 216 definišu obaveze parlamenta prema novinarima koji izvještavaju o njihovom radu. Skupština je dužna da obezbjedi novinarima sve uslove za neometano obavljanje posla. Član 214. dozvoljava TV stanicama i drugim elektronskim medijima direktan prenos sjednica Skupštine i njegovih odbora, dok član 215. dopušta izvještavanje o radu parlamenta i njenih odbora samo novinarima koji su akreditovani od strane određenih organa. Član 216. omogućava novinarima pristup svim materijalima, koji se razmatraju na sjednicama parlamenta i njenih odbora. Novinarima je ograničen pristup samo u slučajevima materijala koji predstavljaju državnu tajnu. 39 Član 217. obavezuje parlament da kroz zvanično saopštenje ili pres-konferenciju obavjesti javnost o svom radu. Konferenciju za novinare može organizovati klub poslanika odnosno poslanik, „dok tekst službenog saopštenja za Skupštinu, odbor, sastavlja odgovarajuća služba Skupštine, a odobrava predsjednik Skupštine, odnosno predsjednik odbora ili lice koje je za to ovlašćeno“ (www.skupstina.me). Novinari imaju pravo da koriste fonografski zapis, ukoliko nije riječ o državnoj tajni ili materijalima povjerljive prirode. Prilikom citiranja novinari su dužni, u skladu sa članom 126. istog Poslovnika, da označe da li je izlaganje autorizovano. Osim Poslovnika Skupštine, pravo na informaciju je zagarantovano Zakonom o slobodnom pristupu informacijama. Odjeljenje za odnose s javnošću, međunarodne poslove i protokol u potpunosti poštuje pravo na slobodan pristup informaciji i proceduru koja je vezana za ovaj zakon. Svako lice može da podnese zahtjev u pisanom obliku, neposredno, putem pošte ili e-maila, što je propisano članom 11 pomenutog zakona. U zahtjevu treba ukazati lične podatke (ime, prezime, mjesto prebivališta, naziv firme i sjedište), kao što nalaže član 12. I nakon toga Odjeljenje za odnose s javnošću dozvoliće pristup informaciji neposrednim uvidom ili prepisivanjem ili fotokopiranjem ili prevođenjem od strane organa vlasti, što je uređeno članom 13. Isti član omogućava pristup informaciji koja je djelimično zabranjena. Podnosilac zahtjeva može dobiti uvid u informaciju nakon brisanja zabranjenog dijela, dok Skupština kroz posebnu napomenu mora ukazati obim izvršenog brisanja, pri čemu se dokument odnosno ostali tekst ne smije uništiti ili oštetiti (www.skupstina.me). Prema članu 9 Zakona o slobodnom pristupu informacijama, u određenim situacijama moguće je ograničiti pristup informacijama. Odnosno, vlast nema obavezu da dostavi informaciju koja se tiče nacionalne i javne bezbjednosti, komercijalnih i drugih ekonomskih privatnih i javnih interesa, ekonomske, monetarne i devizne politike države, istraživanja i procesuiranja krivičnih djela, privatnosti i drugih ličnih prava pojedinca,34 postupka obrade i donošenja službenih akata. 34 Izuzev za potrebe sudskog ili upravnog postupka. Transparentnost u radu Skupštine Crne Gore Transparentnost u radu Skupštine Crne Gore 40 Odjeljenje za odnose sa javnošću, međunarodne poslove i protokol tvrdi da do sada nije odbijen nijedan regularan zahtjev medija ili pojedinaca. Zahtjevi su odbijani samo u slučajevima neposjedovanja tražene informacije. U 2011. godini odbijeno je 39 zahtjeva jer Skupština nije posjedovala traženu informaciju. Tokom 2011. godine Skupštini su upućena 162 zahtjeva za pristup informacijama koji su sadržali 529 stavke, odnosno podzahtjeva. „Skupština Crne Gore je odgovorila na sve podnijete zahtjeve i to rješenjem (114), obavještenjem (46) i zaključkom (2)“.35 Obraćanje medija Odjeljenju za odnose s javnošću najčešće je vezano za izdavanje akreditacija i pitanja koja su se odnosila na skupštinske aktivnosti i najave događaja. Za razliku od medija, nevladin sektor traži uglavnom podatke o finansijskom poslovanju. To su u najvećem broju slučajeva: „kopije platnih lista poslanika, kopije akata koje sadrže informaciju o iznosu koji je potrošen iz budžeta Skupštine Crne Gore za plaćanje troškova prevoza, smještaja, kopije listinga o glasanjima poslanika, zatim podaci o implementaciji Akcionog plana jačanja zakonodavne i kontrolne uloge Skupštine Crne Gore za period od decembra 2010. godine do novembra 2011. godine“.36 NVO sektor se često obraća kancelariji generalnog sekretara, ali se putem web stranice, odnosno kroz Obrazac za davanje mišljenja predstavnika civilnog društva može direktno obratiti radnim tijelima Skupštine. Parlament pažljivo gradi i razvija odnose s civilnim sektorom. Tako je 30. marta 2011. godine potpisan Memorandum o saradnji između Skupštine Crne Gore i Mreže za organizaciju civilnog društva za demokratiju i ljudska prava. Cilj memoranduma je unaprijediti saradnju radi doprinosa razvoju demokratije i demokratskog društva, poštovanja ljudskih prava i sloboda, unapređivanje građanske svijesti i aktivizma. Od 2001. godine realizuje se program „Otvoreni parlament“, koji omogućava i građanima i određenim institucijama da se temeljnije upoznaju sa radom Skupštine, načinom organizacije i 35 Odjeljenje za odnose s javnošću, međunarodne poslove i protokol, odgovori putem e-maila (28.06.2012) 36 Odjeljenje za odnose s javnošću, međunarodne poslove i protokol, odgovori putem e-maila (28.06.2012) 41 funkcionisanja.37 Ukoliko neko lice poželi da posjeti parlament potrebno je da uputi zahtjev najranije sedam ili najkasnije dva dana prije posjete. Zahtjev sadrži podatke kao što su ime, prezime i matični broj. Najčešće su građani zainteresovani za posjetu zgrade parlamenta, susret sa poslanicima. Međutim, 2011. godine troje građana je tražilo pristup podacima koja su se ticala finansijskog poslovanja. „Sigurno je da bi obraćanja građana za informacije o Skupštini bilo daleko više, da ne postoji skupštinska web stranica koja se redovno ažurira i sadrži sve relevantne informacije vezane za zakonodavnu aktivnost parlamenta, uključujući rezultate glasanja poslanika“.38 Parlament organizuje i grupne posjete naučnih i obrazovnih ustanova. Otvorenost parlamenta se ogleda i kroz realizaciju brojnih programa poput „Dječji parlament“ i „Ženski parlament“. Međutim, čak ni kvalitetan sajt, koji obiluje najrazličitijim podacima, nije dovoljan za informisanje građana o radu Skupštine, naročito imajući u vidu mali broj internet korisnika u zemlji. Stepen informisanosti javnosti umnogome zavisi od medija. Poznato je da mediji, kao „četvrta“ vlast, i te kako utiču na formiranje stavova i mišljenja, odnosno javnog mnjenja. Problem nastaje zbog toga što se mediji više fokusiraju na skandale, nego na informaciju od javnog interesa i time formiraju određene predrasude i stereotipe prema parlamentu. Osim toga, poslanici različitih partija krive medije za neobjektivno, površno i senzacionalističko izvještavanje o radu parlamenta. Prema njihovom mišljenju, mediji suviše izvještavaju o nebitnim stvarima. Mediji takođe nijesu nezainteresovani ni za izvještavanje o radu odbora. Jedan od poslanika manjinske partije ubjeđen je da bi građani trebalo da budu informisani o radovima odbora na kojima se odvija najvažniji dio rasprave. „Imate nekoliko jako bitnih odbora, kao što su Odbor za ekonomiju, finansije i budžet, pa Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije. To su dva jako važna odbora. U svakom parlamentu su to ključni odbori. Nažalost, čini mi se da javnost nije dobro informisana o svemu tome upravo zato što se 37 Ovaj program je nastao u sklopu saradnje sa Centrom za demokratsku tranziciju i Nacionalnim demokratskim institutom. 38 Odjeljenje za odnose s javnošću, međunarodne poslove i protokol, odgovori putem e-maila (28.06.2012) Transparentnost u radu Skupštine Crne Gore Transparentnost u radu Skupštine Crne Gore 42 ediji, odnosno novinari zadržavaju u ravni nekih pikanterija. m To izvještavanje sa odbora se svede na puku informaciju. I što je još najgore, novinari se zadrže prvih pola sata, a poslije toga nema ih nigdje, a odbori traju nekoliko sati, tako da je jedini pravi put uvođenje direktnih prenosa sjednica odbora i svih mogućih sesija u parlamentu i to preko posebnog parlamentarnog kanala“(MNE 08). 4.1. Preporuke 4.1.1. Nedostupnost informacija o službenim putovanjima Problem: Na sajtu nijesu uvijek dostupne potpune informacije o pitanjima koja bi mogla da izazovu oštar stav javnosti, kao i detaljnije i preciznije informacije o radu odbora. Posljedica: Urušeno povjerenje javnosti i otvoren prostor za senzacionalističko izvještavanje medija. Cilj: Bolja upoznatost medija i građana sa punom informacijom kada je riječ o pitanjima javnog interesa i trošenja novca poreskih obveznika. Mjera: Ažurnije i potpunije postavljanje informacija na sajt Skupštine bez obzira na interese određenih javnih funkcionera, sa posebnim akcentom na izvještaje o službenim putovanjima poslanika i troškovima istih. 4.1.2. Površne informacije o radu odbora Problem: Brojni poslanici smatraju da se na sajtu mogu naći opšte informacije o sjednicama odbora. Odnosno, posjete odbora se promovišu kroz površne ili šture informacije. Posljedica: Građani nijesu dovoljno informisani o pitanjima koja ih interesuju. Cilj: Poboljšanje informisanosti građana o radu odbora putem sajta. 43 Mjera: Pri plasiranju informacija sa sjednica odbora Skupština prvenstveno se mora rukovoditi javnim interesom i potrebama građana, a ne reklamiranjem pojedinih poslanika. Informacija na sajtu mora biti preciznija. 4.1.3. Parlamentarni kanal Problem: Uvođenje parlamentarnog kanala je neophodno zbog neobjektivnog izvještavanja medija o radu Skupštine. Parlamentarni kanal je već postojao i funkcionisao u sklopu RTCG od 2000. do kraja 2003. godine. To je bio poseban kanal sa posebnom redakcijom koji je zatvoren iz političkih razloga. U julu 2012. godine poslanici su se jednoglasno složili da je u cilju boljeg informisanja javnosti potrebno ponovo uvesti parlamentarni kanal. Jedina nedoumica koja je postojala odnosila se na način prenošenja signala. Inicijatori zakona su predlagali da se kanal emituje preko kablovskih operatera, dok je radio-difuzni centar smatrao da će na takav način biti oštećeni građani koji primaju signal putem zemaljskog predajnika. Posljedica: Zahvaljujući nedovoljno potpunom i objektivnom izvještavanju medija građani stvaraju pogrešnu predstavu o parlamentu i njegovom radu. Cilj: Imajući u vidu da javni servis parcijalno prenosi sjednice u skladu sa uređivačkom politikom, nema sumnje da bi parlamentarni kanal dao potpunu sliku dešavanja u ovoj instituciji. Mjera: Crna Gora je dužna da digitalizuje medije do 2015. godine, tako da je prenos sjednica preko kablovskih operatera razumno rješenje. Parlamentarni kanal bi prenosio ne samo sjednice, već i odbore, pa bi zainteresovani građani mogli da se informišu u skladu sa svojim interesovanjima. 4.1.4. Skupština i novinari Problem: Pri izvještavanju iz Skupštine mediji su suočeni sa nekoliko problema. Glavni problem se sastoji u tome što novinari nijesu upoznati sa predmetom glasanja dok Transparentnost u radu Skupštine Crne Gore Transparentnost u radu Skupštine Crne Gore 44 ne steknu uvid u materijal jer se pri glasanju ukazuje isključivo broj amandmana za koji se glasa, stoga je neophodno jasno precizirati prijedlog zakona o kojem se glasa. Drugi problem se ogleda u ograničenom kretanju novinara i fotoreportera, što onemogućava neformalnu komunikaciju između novinara i poslanika. Posljedica: Nezadovoljni novinari koji ne mogu doći do informacije i stiče se utisak da Skupština nešto krije. Cilj: Transparentnost parlamenta se ogleda u građenju profesio nalnih i poslovnih odnosa sa medijima. Mjera: Obezbjediti novinarima uslove za neformalnu komunikaciju sa poslanicima. 45 5.Uticaj međunarodnih aktera na rad Skupštine Crne Gore Poslovnikom Skupštine Crne Gore definisano je da nadležnost za uređenje međunarodnih odnosa Skupštine Crne Gore pripada Odboru za međunarodne odnose i evropske integracije. Ovaj odbor prati i, po potrebi, inicira usklađivanje pravnog sistema Crne Gore sa evropskim pravom; prati izvršavanje prava i obaveza Crne Gore koje proizlaze iz međunarodnih ugovora i akata Savjeta Evrope; razmatra programe pomoći i saradnje Evropske unije; razmatra i druge akte i pitanja iz nadležnosti Skupštine u ovoj oblasti; razmatra prijedloge zakona o potvrđivanju (ratifikaciji) međunarodnih ugovora; predlaže platforme za razgovore sa stranim delegacijama i razmatra izvještaje o ostvarenim posjetama, učešću na međunarodnim skupovima i studijskim posjetama iz svoje nadležnosti; daje mišljenje o kandidatima za ambasadore i šefove drugih diplomatskih predstavništava u inostranstvu; donosi godišnji program i tromjesečne detaljne programe međunarodne saradnje; sarađuje i razmjenjuje iskustva sa odgovarajućim radnim tijelima u drugim parlamentima i međunarodnim integracijama, osnivanjem zajedničkih tijela, grupa prijateljstava, preduzimanja zajedničkih akcija, usaglašavanjem stavova o pitanjima od zajedničkog interesa.39 Međutim, Skupština Crne Gore je, usvajanjem Prijedloga odluke o izmjenama i dopunama Poslovnika u julu 2012. godine, dosadašnji Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije podijelila na dva stalna radna tijela: Odbor za međunarodne odnose i iseljenike i Odbor za evropske integracije. Kao i ostale državne strukture, Parlament je uključen u procese evropske i evroatlantske integracije. Sa ciljem ispunjavanja 39 Čl. 42 Poslovnika Skupštine Crne Gore, „Sl. list RCG“, br. 51/06 od 4.8.2006, 66/06 od 03.11.2006, „Sl. list Crne Gore“, br. 88/09 od 31.12.2009, 80/10 od 31.12.2010. Uticaj međunarodnih aktera na rad Skupštine Crne Gore Uticaj međunarodnih aktera na rad Skupštine Crne Gore 46 različitih zahtjeva, postavljenih od strane EU, Skupština i stalni odbori Skupštine sarađuju sa parlamentarnim skupštinama, odnosno odgovarajućim radnim tijelima parlamentarnih skupština međunarodnih organizacija i drugim međunarodnim strukturama. Poslovnikom Skupštine definisano je da se parlamentarna saradnja ostvaruje na osnovu pravila o ostvarivanju međunarodnih aktivnosti Skupštine, koji donosi Kolegijum predsjednika Skupštine i programa saradnje, koji donosi Skupština na predlog Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije. Šefa i sastav delegacije Skupštine, ciljeve i zadatke posjete stranim državama, parlamentarnim skupštinama i drugim međunarodnim strukturama i platformu za razgovore utvrđuje Kolegijum predsjednika Skupštine. Šef delegacije Skupštine ili pojedini poslanici koji su bili u posjeti dužni su da, u roku od 10 dana od završetka posjete, podnesu Odboru za međunarodne odnose i evropske integracije izvještaj o posjeti, odnosno razgovorima (čl. 210 Poslovnika). Skupština Crne Gore članica je najznačajnijih regionalnih i međunarodnih parlamentarnih asocijacija – Parlamentarne skupštine Savjeta Evrope (PSSE), Parlamentarne skupštine Organizacije za evropsku bezbjednost i saradnju (PS OEBS), Interparlamentarne unije (IPU), Asocijacije parlamenata zemalja članica UN, Parlamentarne skupštine Sjevernoatlantske alijanse (NATO PA), Parlamentarne skupštine Mediterana – PAM i Euromediteranske parlamentarne Skupštine (EMPA). Skupština Crne Gore, takođe, ima dobru saradnju sa parlamentima zemalja EU, regiona i drugih zemalja, kroz stalne parlamentarne grupe prijateljstava, kao i druge vidove bilateralne saradnje.40 Veoma intenzivna saradnja sa drugim parlamentima odvija se kroz regionalne inicijative – Centralnoevropsku inicijativu, Proces saradnje u Jugoistočnoj Evropi i Jadransko-jonsku inicijativu, čija je članica Skupština Crne Gore, i čijim parlamentarnim dimenzijama је predsjedavala u periodu 2010–2011. godine. Iako vođenje spoljne politike i predstavljanje države spada u nadležnost izvršnih organa vlasti, Vlade i predsjednika, uloga Skupštine u procesu evropskih integracija je krucijalna. Posebna odgovornost je na Skupštini, kroz usaglašavanje nacional40 Skupština Crne Gore, Parlamentarna saradnja, <http://skupstina.me/index.php?strana=fiksna&id=5109&menu_id=11> 47 nog zakonodavstva zemlje članice sa acquis communautaireom, tj. pravnom tekovinom EU, koju čine ugovori i ostali pravni akti koje donose institucije EU. Postoje i druge oblasti u kojima se proces evropskih integracija može povezati sa radom parlamenta, a to se odvija „kroz direktne kontakte sa evropskim institucijama i nacionalnim parlamentima zemalja članica EU, zatim kroz regionalne inicijative na kojima prisustvuju međunarodni subjekti, ali i preko POSP-a41 – zajedničke delegacije crnogorskog i Evropskog parlamenta“.42 Jedna od najznačajnijih odlika crnogorskog društva jeste široki konsenzus, i to ne samo političkih partija, nego i drugih aktera, kada je riječ o pitanju da li Crna Gora treba da se priključi Evropskoj uniji ili ne. Istraživanja javnog mnjenja, koja godinama sprovodi Centar za demokratiju i ljudska prava (CEDEM), ali i druga slična istraživanja, pokazala su da pitanje pridruživanja Crne Gore Evropskoj uniji uživa natpolovičnu podršku stanovništva. U tom svjetlu treba istaći da je Skupština, kao i ostale državne institucije, uglavnom redovno, ispunjavala sve obaveze prema EU. Kako nam je rekao predstavnik vladajuće partije, „ne može se reći da je parlament u potpunosti ispunio svoje obaveze zato što je, kao institucija, po mnogim osnovama limitiran da do kraja ispuni svoje obaveze“43. Imajući u vidu značaj ove teme za sveukupni prosperitet države i građana, sa sigurnošću možemo istaći da su teme sa „evropske agende“ imale apsolutni prioritet. Dakle, bilo je slučajeva da Skupština donese propis čije se donošenje zahtijeva zarad uspješnosti evropskih integracija. „Sve ono što je bilo u funkciji ubrzanja evropskih integracija, a ticalo se propisa – prolazilo je parlament; sva tri čitanja, raspravu u nadležnom odboru za evropske integracije i na kraju i na plenumu“44. Međutim, mišljenja se razlikuju. Parlament jeste ispunjavao svoje obaveze. „... izglasavalo se na tone zakona; koliko je to usaglašeno, koliko mi imamo kapaciteta da to sprovedemo, to je potpuno druga priča“45. Takođe, prema mišljenju poslanika 41 Parlamentarni odbor za stabilizaciju i pridruživanje Skupštine Crne Gore i Evropskog parlamenta, formiran 2010. 42 Intervju sa poslanikom Skupštine Crne Gore MNE 11, 14. jun 2012. 43 Ibid. 44 Ibid. 45 Intervju sa poslanikom opozicije MNE 10, 14. jun 2012. Uticaj međunarodnih aktera na rad Skupštine Crne Gore Uticaj međunarodnih aktera na rad Skupštine Crne Gore 48 opozicije, bilo je situacija da parlamentarna većina odbije da stavi na dnevni red određeno pitanje koje je predložila opozicija. „Dešavalo se da, u principu, ono što Evropa zahtijeva – oni to stave (na dnevni red), oni to moraju ...“46 Sistem verifikacije usklađenosti novog zakonodavstva sa Acquis Communautaire postoji na skupštinskom nivou. Skupština je, prije i nakon potpisivanja SSP-a 2007. godine, usvojila različita dokumenta47, kojima je, između ostalog, predviđena i potreba tješnje saradnje između Vlade i Skupštine po pitanju procedure za usvajanje novog zakonodavstva. Najprije dobrovoljno, a nakon potpisivanja SSP-a obavezno (član 72), Vlada Crne Gore je, uz svaki predloženi zakon, Skupštini morala da dostavi Izjavu o usklađenosti predloženog akta (zakona) sa primarnim i sekundarnim aktima Evropske unije. Očekivanja su velika i raznovrsna. Najveći izazovi za novi Odbor će biti: jačanje stručnih i nadzornih kapaciteta; smanjenje nivoa politizacije (koja odlikuje i opterećuje rad Skupštine u cjelini); davanje većeg prostora za djelovanje opozicije, koja je u dosadašnjem radu bila prilično marginalizovana, kao i veći prostor za doprinos civilnog sektora. Posebna očekivanja odnose se i na rad POSP-a, s obzirom na to da predstojeća faza EU-integracija, pregovaranje, zahtijeva permanentni nadzor nad Vladom, i to ne samo Odbora za evropske integracije, već Skupštine u cjelini. Naročito značajan proces koji proističe iz međunarodne parlamentarne saradnje jeste ubrzano informisanje i obrazovanje predstavnika crnogorske Skupštine po određenim pitanjima iz oblasti parlamentarne prakse. U tom pogledu, moraju se uložiti dodatni napori za produbljivanje saradnje sa najprestižnijim međunarodnim organizacijama i organizovanje dodatnih obuka, te implementirati posebno definisane aktivnosti koje će doprinijeti izgradnji visokoprofesionalnog i djelotvornog predstavničkog tijela građana Crne Gore. 46 Ibid. 47 Radi se o: Deklaraciji o pridruživanju Evropskoj uniji (2005), Rezoluciji o ispunjavanju obaveza Crne Gore u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (2007) i Rezoluciji o neophodnosti ubrzanja procesa integracije Crne Gore u evropske i evroatlantske strukture (2009). 49 5.1. Preporuke 5.1.1. Spremnost Skupštine Crne Gore za usklađivanje nacionalnog sa zakonodavstvom EU Problem: Kapacitet poslanika, i Skupštine uopšte, za usklađivanje sa evropskim zakonodavstvom upitan je od samog starta, što je Evropska komisija nekoliko puta konstatovala u svojim izvještajima o napretku. Dodatno opterećenje predstavlja politizacija prilikom razmatranja određenih pitanja. Posljedica: Kao što je već rečeno, što zbog slabih kapaciteta, što zbog politizacije, može se reći da je Skupština prije vršila političku, nego stručnu kontrolu nad aktima Vlade.48 Cilj: Unaprijediti kvalitet rada poslanika na međunarodnom planu. Mjera: Sa ciljem poboljšanja svog rada, naročito u pogledu transparentnosti, Skupština treba nastaviti saradnju sa različitim subjektima međunarodnih odnosa. Ojačati stručne kapacitete skupštinske službe.49 48 Ovakva zabrinutost postojala je i ranije. Pročitati više u članku Dragana Đurića povodom osnivanja Nacionalnog savjeta za evropske integracije: Gdje su im kapaciteti?(19.08.2008) http://www.ceap-montenegro.com/readarticle.php?article_id=138 49 Intervju sa poslanikom Skupštine Crne Gore MNE 11, 14. jun 2012. Uticaj međunarodnih aktera na rad Skupštine Crne Gore 50 Zaključak 6.Zaključak Posljednja dekada obilježena je značajnim jačanjem funkcija i uloge Skupštine Crne Gore u procesu donošenja odluka. Trend jačanja je posebno vidljiv nakon sticanja nezavisnosti. Parlament prednjači i kada je riječ o pitanjima transparentnosti i otvorenosti u odnosu na ostale državne institucije. Međutim, skupština je ograničena u nekim pitanjima i objektivnim razlozima. Neadekvatan objekat, koji ne može da pruži ni minimalno kvalitetne uslove za rad poslaničkim klubovima, bitno ograničava rad poslanika. Mali budžet, loše ustrojstvo skupštinskih službi, čija je reforma u bitnom ograničena nedostatkom sredstava, nadomještava se u velikoj mjeri kroz veliku posvećenost i angažovanost dijela pripadnika generalnog sekretarijata i stručnih službi. Veoma loši uslovi za rad poslanika, te nespremnost izvršne vlasti da odobri njihovo rješavanja prilično realno oslikava odnos između legislative i egzekutive. Međunarodna parlamentarna saradnja, kao i saradnja Skupštine sa međunarodnim organizacijama ima poseban značaj i izuzetno veliki uticaj u pravcu kreiranja jasnije slike o demokratskim standardima, te očekivanjima od Crne Gore u procesu izgradnje punog demokratskog kapaciteta državne uprave. Doprinos samih poslanika u procesu iniciranja zakonskih projekata, te daljem njihovom uobličavanju ograničena je kroz način izbora poslanika te način finansiranja njihovog rada. Ključne funkcije parlamenta ne mogu biti ojačane u situaciji ako obnavljanje mandata poslanika ne zavisi direktno od stepena zadovoljstva birača njihovim radom, već umjesto toga od toga kako partijsko rukovodstvo ocjenjuje njihov rad. Bez sredstava kojima bi upravljali mimo političkih partija, poslanik je osuđen da isključivo prati odluke svoje partije. Ako poslanik nije makar i djelimično nezavisan u odnosu na svoju partiju, onda parlament postaje forum na kome partije saopštavaju javnosti svoje stavove a ne predstavničko dijelo, gdje predstavnici donose 51 Zaključak odluke u ime onih koji su ih izabrali. Jedan dio problema sa kojima se suočava parlament moguće je nadomjestiti reformisanjem politika i procedura njegovog rada. Rješavanje drugog dijela problema iziskuje obimnije reforme ustavnog i pravnog okvira kojima bi se, kroz jačanje uloge poslanika, povećanje uticaja birača na njihov izbor, uticalo na jačanje legislative u odnosu na egzekutivu u Crnoj Gori. Međutim, riječ je o pitanjima čije se rješavanje ne može očekivati u kratkom roku. Pored njihovog otvaranja, te zagovaranja njihovog postavljanja na agendu, potrebno je snažno podržati rješavanje drugih pitanja koja traže postojanje političke volje do koje je lakše doći u odnosu na pomenuta kompleksna pitanja koja bi iz korijena mijenjala postojeći sistem odnosa u procesu donošenja odluka. U tom cilju istraživački tim je izradio niz preporuka, od kojih je najveći broj moguće realizovati u kratkom roku, dok će neke, sasvim je izvjesno, morati da sačekaju neko drugo vrijeme. 52 Korišćena literatura Korišćena literatura Knjige i publikacije 1. Darmanović, Srđan (2002), Demokratske tranzicije u južnoj i istoč noj Evropi, doktorska disertacija, Pravni fakultet, Podgorica. 2. Darmanović, Srđan (2006), Crna Gora – nova nezavisna država na Balkanu. U: Referendum u Crnoj Gori 2006. godine, CEMI, Podgorica. 3. Darmanović, Srđan (2007), Duga tranzicija u Crnoj Gori – od polukompetitivnih izbora do izborne demokratije. U: Darmanović, Srđan, Komar, Olivera, Vujović, Zlatko, Izbori i izborno zakonodav stvo u Crnoj Gori 1990–2006, CEMI, Podgorica. 4. Goati, Vladimir (2008), Političke partije i partijski sistemi, Fakultet političkih nauka, Podgorica. 5. Goati, Vladimir (2000), Partije Srbije i Crne Gore u političkim borba ma od 1990. do 2000, CONTECO, Bar. 6. Gocini Đovani (2001), Istorija novinarstva, Clio, Beograd. 7. Федотова, Л.Н. (2004), Социология массовой коммуникации, Питер принт, Санкт- Петербург. 8. Malović, Stjepan (2004), Medijski prijepori, ICEJ, Zagreb. 9. McNair, Brian (2003), Uvod u političku komunikaciju, Fakultet političkih znanosti, Zagreb. 10. Tench, Ralph, Yeomans, Liz (2009), Otkrivanje odnosa s javnošću, Biblioteka Print, Zagreb. 11. Pavićević, Veselin, Analiza normativne strukture i efekata sistema. U: Pavićević, Veselin, 12. Vujović, Zlatko, Komar, Olivera, Bošković, Danijela (2006), Status i finansiranje političkih partija u Crnoj Gori, CeMI, Podgorica. 13. Vujović, Komar (2006), Političke partije u Crnoj Gori. U: Političke stranke i birači u državama bivše Jugoslavije, FES, Beograd. 14. Vujović, Zlatko, Tomović Nikoleta (2010), Održivi institucionalni mehanizmi za poboljšanje predstavljenosti manjina u crnogorskom parlamentu, CeMI, Podgorica. 53 Korišćena literatura 15. Bajramspahić, Dina (2012), Parlamentarna istraga afere Telekom, Institut Alternativa, Podgorica. 16. Parlamentarna istraga u Crnoj Gori – Kontrolni mehanizam bez političke podrške, Institut Alternativa, Podgorica, 2012. 17. Procjena pravnog okvira i prakse u primjeni nekih kontrolnih mehanizama Skupštine Crne Gore – konsultativno saslušanje, kontrolno saslušanje i parlamentarna istraga, Institut Alternativa, Podgorica, 2010. Stručni tekstovi 18. Gurevitch, Michael, Coleman, Stephen, Blumler, Jay, Political Communication – Old and New Media Relationships, The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science, 625, September 2009, URL: http://ann.sagepub.com/content/625/1/164. refs.html (22.09.2010) 19. Stanley, Woody, Weare, Christopher, The Effects of Internet Use on Political Participation: Evidence From An Agency Online Discussion Forum, Administration & Society, vol. 36, N. 5, 2004, URL: http//aas.sagepub.com/36/5/503.refs.html (22.09.2010). 20. Zuniga, Homero, Abril, Eulalia, Rojas, Hernando, Weblogs, traditional sources online and political participation: an assessment of how the internet is changing the political environment, New Media & Society, Vol. 11(4), str. 557, URL: http://nms.sagepub.com/ content/11/4/553.refs.html (22.09.2010). 21. Yardi, Sarita, Boyd, Danah, Dynamic Debates: An Analysis of Group Polarization Over Time on Twitter, Bulletin of Science, Technology & Society, 30(5), 2010, URL: http://bst.sagepub.com-content/30/5/316.refs.html(16.10.2010) Novinski članci 22. Bogdanović, Milica, Pejović, Igor, MINA, Svi za uvođenje parlamentarne televizije, Vojvodić traži 800.000, Vijesti, URL: http:// www.vijesti.me/vijesti/svi-uvodenje-parlamentarne-televizijevojvodic-trazi-800-000-clanak-84326 (25.07.2012) 23. MINA, Monstat: Više od polovine građana Crne Gore koristi Internet, Vijesti, URL:http://www.vijesti.me/vijesti/vise-polovine-gradana-crne-gore-koristi-internet-clanak-51952 (16.12.2011) 24. Pejović, Igor, TV Parlament ponovo ide u etar: Da bi građani bili informisani, Vijesti, URL: http://www.vijesti.me/vijesti/tv-parlament-opet-ide-etar-da-bi-gradani-bili-informisani-clanak-83456 (19.07.2012) 54 Korišćena literatura 25. Pejović, Igor, Fejsbuk i Tviter neiskorišćen potencijal za izbornu kampanju, Vijesti, URL: http://www.vijesti.me/vijesti/fejsbuktviter-neiskoriscen-potencijal-izbornu-kampanju-clanak-88997 (25.08.2012) 26. Premijer na fejsbuku, narod na ulici, Dan, URL: http://www. dan.co.me/?nivo=3&rubrika=Vijest%20dana&datum=2012-0123&clanak=316913 (23.01.2012) Dokumenta 1. Ustav Republike Crne Gore, Službeni list Republike Crne Gore, 1993. 2. Ustav Crne Gore, Službeni list Crne Gore, br. 1/2007. 3. Poslovnik Skupštine Republike Crne Gore, Službeni list Republike Crne Gore, broj 37/1996. 4. Odluka o izmjenama i dopunama Poslovnika Skupštine Republike Crne Gore, Službeni list RCG, br. 16/97. 5. Odluka o izmjenama i dopunama Poslovnika Skupštine Republike Crne Gore, Službeni list RCG, br. 24/97. 6. Poslovnik Skupštine Crne Gore, Službeni list Republike Crne Gore, br. 51/06. 7. Odluka o izmjenama i dopunama Poslovnika Skupštine Crne Gore, Službeni list Crne Gore, br. 80/2010. 8. Odluka o izmjenama i dopunama Poslovnika Skupštine Crne Gore, Službeni list Crne Gore, br. 25/2012. 9. Odluka o obrazovanju Odbora za ravnopravnost polova, Službeni list Republike Crne Gore, br. 35/01. 10. Odluka o obrazovanju Odbora za evropske integracije, Službeni list Republike Crne Gore, br. 54/03. 11. Odluka o obrazovanju Odbora za bezbjednost i odbranu, Službeni list Republike Crne Gore, br. 36/05. 12. Poslovnik Skupštine Crne Gore, Službeni list Republike Crne Gore, br. 51/06. 13. Odluka o izmjenama i dopunama Poslovnika Skupštine Crne Gore, Službeni list Crne Gore, br. 80/2010. 14. Odluka o izmjenama i dopunama Poslovnika Skupštine Crne Gore, Službeni list Crne Gore, br. 25/2012. 15. Poslovnik Skupštine Crne Gore, Sl. list RCG, br. 51/06 od 4.8.2006, 66/06 od 03.11.2006, Sl. list Crne Gore, br. 88/09 od 31.12.2009, 80/10 od 31.12.2010. 55 Korišćena literatura 16. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o izboru odbornika i poslanika, Službeni list Crne Gore, br. 46/2011. 17. National Democratic Institute for International Affairs, New Challenges for New Mandate: The Parliament of the Republic of Montenegro, Podgorica, 2006. 18. Poslovnik Skupštine Crne Gore, Sl. list RCG, br. 51/06 od 4.8.2006, 66/06 od 03.11.2006, Sl. list Crne Gore, br. 88/09 od 31.12.2009, 80/10 od 31.12.2010. 19. Intervju sa poslanikom Skupštine Crne Gore MNE 11, 14. jun 2012. 20. Intervju sa poslanikom Skupštine Crne Gore MNE 10, 14. jun 2012. 21. Informacija iz Upitnika, Program UN za razvoj (UNDP), 14. septembar 2012. 22. Informacija iz Upitnika, Fondacija Konrad Adenauer (KAS), 17. septembar 2012. 23. Informacija iz Upitnika, Organizacija za evropsku bezbjednost i saradnju (OEBS), 19. septembar 2012. 24. Zvanična internet stranica Vestminsterske fondacije za demokratiju, www.wfd.org 25. Zvanična internet stranica Skupštine Crne Gore, http://www. skupstina.me Intervjui sa poslanicima 1. Intervju sa poslanikom Emilom Labudovićem, vođen 12. juna 2012. 2. Intervju sa poslanikom Miodragom Vukovićem, vođen 14. juna 2012. 3. Intervju sa poslanikom Zarijom Pejovićem, vođen 14. juna 2012. 4. Intervju sa poslanicom Snežanom Jonicom, vođen 9. juna 2012. 5. Intervju sa poslanikom Vaseljem Siništajem, vođen 14. juna 2012. 6. Intervju sa poslanikom Suljom Mustafićem, vođen 25. juna 2012. 7. Intervju sa poslanicom Ljerkom Dragičević, vođen 20. juna 2012. 8. Intervju sa poslanicom Hidajetom Bajramspahić, vođen 28. juna 2012. 9. Intervju sa potpredsjednikom Skupštine Željkom Šturanovićem, vođen 5. jula 2012. 10. Intervju sa poslanikom Aleksandrom Damjanovićem, vođen 14. juna 2012. 11. Intervju sa poslanicom Snežanom Jonicom, vođen 14. juna 2012.
© Copyright 2024 Paperzz
