European Commission

COMMISSIONE EUROPEA
MEMO
Bruxelles, 1 aprile 2014
UNA POLITICA UE DEI VISTI PIÙ INTELLIGENTE PER
PROMUOVERE LA CRESCITA – DOMANDE FREQUENTI
L'UE ha istituito una politica comune in materia di visti per i soggiorni di breve durata cioè i soggiorni non superiori a 90 giorni su un periodo di 180 giorni – applicata attraverso
il rilascio dei "visti Schengen".
Nel 2012, gli attuali 26 Stati Schengen1 hanno rilasciato circa 14,2 milioni di visti
Schengen (si vedano, per un quadro generale, le più recenti statistiche sui visti
Schengen).
Quali sono le norme vigenti?
Un elemento centrale della politica comune in materia di visti è il codice dei visti, che
stabilisce le procedure e le condizioni per il rilascio dei visti ai fini di soggiorni di breve
durata e di transito aeroportuale.
Dalla sua entrata in vigore il 5 aprile 2010, il codice dei visti ha contribuito a facilitare i
viaggi legittimi e a combattere l'immigrazione irregolare grazie ai seguenti fattori: un
miglioramento dell'organizzazione e della cooperazione consolare, un rafforzamento delle
garanzie procedurali, e maggiore parità di trattamento fra i richiedenti il visto attraverso
un'applicazione armonizzata delle norme.
Non sempre tuttavia l'attuazione del complesso delle norme è ottimale. Occorre un
maggiore impegno per affrontare in modo più efficace i problemi incontrati dai richiedenti
il visto e dai consolati degli Stati membri.
Una comunicazione della Commissione del 2012, inoltre, ha sottolineato la necessità che la
politica comune in materia di visti tenga conto anche del potenziale in termini di crescita
economica e creazione di posti di lavoro (IP/12/1177 e MEMO/12/838).
Quale vantaggio si potrebbe ottenere da norme e prassi migliori in
materia di visti?
Se i contatti fra i popoli e le culture promuovono la comprensione reciproca e il dialogo
interculturale, l'Unione europea ha anche interesse ad essere "aperta" ai visitatori, poiché i
viaggiatori contribuiscono alla crescita economica.
Il turismo difatti, che porta a sostenere spese per alloggio, vitto, bevande, trasporti,
svaghi, acquisti, ecc., ha un considerevole impatto sull'economia in genere.
1
Tutti gli Stati membri dell'UE (eccetto Bulgaria, Croazia, Cipro, Irlanda, Romania e Regno Unito) e i quattro Stati
associati (Islanda, Liechtenstein, Svizzera e Norvegia).
MEMO/14/247
Uno studio svolto nel 2013 sull'impatto economico che le facilitazioni per i visti per
soggiorni di breve durata possono avere sull'industria del turismo dà un'idea di questo
potenziale beneficio economico2.
Secondo i risultati dello studio, che si è concentrato su sei mercati, l'introduzione di varie
agevolazioni procedurali potrebbe portare a un aumento dei viaggi nello spazio Schengen
fin del 60%.
Varie ipotesi di agevolazioni potrebbero far prospettare spostamenti di un totale di
13-14 milioni di viaggiatori, con una conseguente spesa diretta complessiva di
22-25 miliardi di euro all'anno.
Ciò potrebbe equivalere, su un arco di cinque anni, a una spesa diretta complessiva fra i
120 e i 130 miliardi euro, che si rispecchierebbe anche in 1,2–1,3 milioni di posti lavoro
nel turismo e nei settori collegati.
Quali sono i problemi da affrontare?
La proposta della Commissione affronta quattro nodi principali, che emergono anche dai
risultati di una consultazione pubblica svolta nel giugno 2013.
(1) La durata e il costo globale della procedura e la sua complessità. Le stesse
procedure sono difatti applicate a tutti i richiedenti, indipendentemente dal paese d'origine
o dalla loro situazione personale. Attualmente gli Stati Schengen non fanno sufficiente
distinzione nelle loro prassi, ad esempio per il rilascio dei visti per ingressi multipli, fra
richiedenti sconosciuti e richiedenti con una pregressa esperienza positiva sotto il profilo
dei visti.
Estratto di una lettera di reclamo ricevuta dalla Commissione:
"A titolo d'esempio riporto l'elenco dei miei visti Schengen degli ultimi 10 anni:
[…]
Dieci visti in un periodo di dieci anni sono veramente troppi. […] Non riesco a intravedere
la logica e l'utilità dei visti per soggiorni di breve durata nel caso delle persone che
dimostrano ripetutamente di avere una vita stabile nel loro paese, di avere i mezzi per
sostenere le spese di viaggio, che sono tornate a casa entro il termine stipulato e non
pongono alcun rischio in termini di sicurezza. […] Nel 2006 e nel 2010 ho anche fatto
domanda per visti, rispettivamente, per il Regno Unito e gli USA: in entrambi i casi mi
sono stati rilasciati visti per ingressi multipli validi 10 anni, poiché risultavo soddisfare
qualsiasi criterio stabilito da questi due paesi. Posso quindi presentare senza problemi
un'altra domanda per altri 10 anni, e mi aspetterei la stessa cosa nel caso degli Stati
Schengen."
2
Economic Impact Study
2
(2) L'impossibilità d'accesso ai consolati (o ai fornitori esterni di servizi) per
presentare la domanda di visto, perché la competente autorità di rilascio dei visti
Schengen non è presente nel paese di residenza del richiedente. Ciò si rivela oneroso in
termini di costo e tempi per i richiedenti, che devono recarsi all'estero per fare domanda di
visto Schengen.
Estratto di una risposta alla consultazione pubblica:
"I miei familiari ed io abbiamo trovato la procedura di domanda di visto Schengen per la
Danimarca molto complicata e burocratica. Alcuni dei miei familiari risiedono in Uzbekistan
e altri in Danimarca. Non c'è modo di fare una domanda di visto Schengen in Uzbekistan,
poiché in questo paese non ci sono ambasciate responsabili per la Danimarca. Era
possibile tre anni fa, tramite l'ambasciata tedesca a Tashkent. Ma adesso bisogna andare a
Mosca, richiedere il visto Schengen all'ambasciata danese e aspettare lì un paio di
settimane."
(3) La necessità di facilitare le visite dei familiari dei cittadini dell'Unione
indipendentemente dal luogo in cui questi ultimi risiedono
Il codice dei visti si applica alle domande di visto presentate da tutti i cittadini di paesi
terzi, compresi i familiari dei cittadini dell'Unione. Non vi sono attualmente specifiche
procedure che facilitino le visite familiari per i cittadini di paesi terzi che desiderano andare
a trovare parenti stretti, cittadini dell'Unione, che risiedono nel territorio dello Stato
membro di cui hanno la nazionalità, oppure per i parenti stretti di cittadini dell'Unione che
risiedono in un paese terzo e che intendono visitare insieme a loro lo Stato membro di cui i
cittadini dell'Unione hanno la nazionalità.
Gli accordi di facilitazione dei visti conclusi di recente prevedono determinate agevolazioni
procedurali (ad esempio la semplificazione degli obblighi riguardanti i documenti
giustificativi, l'esenzione dal pagamento dei diritti, il rilascio obbligatorio di visti per
ingressi multipli): esse valgono però solo per i cittadini dei paesi terzi interessati da tali
accordi.
Per garantire parità di condizioni sarebbe opportuno che le agevolazioni procedurali
fossero concesse in linea di principio a tutte le persone che si trovano in una delle
situazioni sopra descritte.
Al tempo stesso, la direttiva relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di
circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri
(direttiva 2004/38/CE, articolo 5, paragrafo 2) prevede particolari facilitazioni, in termini
generali, per i suoi beneficiari. La Commissione continua però a ricevere molti reclami e
domande di chiarimenti sul rapporto fra questa direttiva e il codice dei visti, poiché le
agevolazioni per i familiari dei cittadini dell'Unione previste dalla direttiva risultano attuate
in modo diverso nei vari Stati membri.
3
(4) La mancanza di un'autorizzazione per i cittadini di paesi terzi – sia soggetti
all'obbligo del visto che esenti da tale obbligo – che hanno legittimo interesse, e
necessità, di viaggiare nello spazio Schengen per più di 90 giorni in un periodo di
180 giorni senza essere considerati "immigranti". Il vigente quadro giuridico non prevede
alcuna autorizzazione che corrisponda a tali esigenze e spostamenti.
Estratto di una lettera di reclamo ricevuta dalla Commissione:
"Abbiamo lavorato e risparmiato tutta la nostra vita per visitare l'Europa in camper una
volta in pensione. Ora scopriamo che, per le leggi Schengen, abbiamo solo 90 giorni e poi
dobbiamo andarcene per 90 giorni: un tempo strettissimo per cominciare e vedere il
Continente. Abbiamo le nostre finanze, l'assicurazione malattia, l'assicurazione viaggio,
ecc. Esiste qualche deroga o visto speciale per le persone come noi, che vogliono solo
viaggiare, portando soldi all'economia locale?"
Perché fare una distinzione fra richiedenti
domanda per la prima volta e richiedenti noti?
che
presentano
Le facilitazioni procedurali esistenti per i richiedenti noti ai consolati non vengono applicate
sistematicamente: spesso tutti i richiedenti sono soggetti alla stessa procedura, e i visti
per ingressi multipli con un lungo periodo di validità non vengono rilasciati con la
frequenza con cui dovrebbero.
È un peccato, dato che i visti per ingressi multipli costituiscono l'agevolazione più
importante e tangibile che i viaggiatori possano ottenere, poiché consente loro di viaggiare
più spontaneamente. Rilasciare più visti per ingressi multipli alleggerirebbe inoltre il carico
amministrativo sia per i richiedenti che per i consolati.
Per questo motivo la Commissione propone norme obbligatorie, basate su criteri obiettivi e
definiti con precisione, al fine di distinguere chiaramente le categorie di richiedenti.
Questa distinzione viene inoltre fatta in relazione alla presentazione delle domande. In
base alle norme vigenti la domanda di visto deve essere sempre proposta di persona: si
tratta di una procedura dispendiosa in termini di tempo, e anche eccessiva per le persone
con una pregressa esperienza positiva sotto il profilo dei visti. La Commissione propone
quindi di abolire questa condizione generale. Devono presentarsi di persona i richiedenti
che presentano domanda per la prima volta, e questo ai fini del rilevamento delle impronte
digitali (e della registrazione nel VIS). Le impronte digitali sono conservate per 59 mesi e
in seguito devono essere nuovamente rilevate.
Come verrà fatta questa distinzione?
Il sistema di informazione visti (VIS), che si prevede sarà pienamente operativo a livello
mondiale nel 2015, darà agli Stati membri l'accesso a tutti i dati riguardanti le precedenti
domande di visto del richiedente.
Sarà quindi facile distinguere fra i richiedenti "sconosciuti", che presentano domanda per
la prima volta, non ancora registrati nel VIS e senza una "pregressa esperienza sotto il
profilo dei visti", e il richiedente i cui dati sono già registrati.
4
Quali saranno le norme per il rilascio dei visti per ingressi multipli
ai "viaggiatori regolari registrati nel VIS"?
Sono proposte specifiche agevolazioni procedurali per i "viaggiatori regolari registrati nel
VIS" (cioè quelli che abbiano ottenuto e utilizzato legittimamente due visti nei 12 mesi
precedenti la loro domanda). Tali agevolazioni includerebbero l'esenzione dall'obbligo di
presentazione di certi documenti giustificativi e il rilascio di visti per ingressi multipli con
un lungo periodo di validità.
In concreto, questi richiedenti dovrebbero presentare soltanto i documenti giustificativi che
attestino lo scopo del viaggio, e dovrebbero ricevere un visto per ingressi multipli valido
tre anni.
I richiedenti che hanno ottenuto e legittimamente utilizzato in precedenza visti per ingressi
multipli validi tre anni dovrebbero ricevere, per la domanda successiva, un visto per
ingressi multipli valido cinque anni.
Vi saranno miglioramenti solo per i "viaggiatori regolari registrati
nel VIS"?
No, saranno introdotte agevolazioni procedurali generali per tutti i richiedenti il visto
(anche per chi lo fa per la prima volta).
• Per quanto riguarda le scadenze:
- il termine di presentazione della domanda è stato ampliato per consentire ai viaggiatori
di organizzarsi in anticipo e di evitare i picchi (tutti i richiedenti potranno presentare
domanda a partire da sei mesi prima del viaggio previsto, invece dei soli tre mesi attuali);
- è stato stabilito un termine più breve per l'esame della domanda (10 giorni invece di 15).
Il termine per l'esame delle domande presentate da familiari o parenti stretti di cittadini
dell'Unione è fissato a 5 giorni.
• Per quanto riguarda i documenti:
- il modulo di presentazione della domanda di visto è stato semplificato;
- l'elenco dei documenti giustificativi (da fornire per ogni domanda) non è più "non
esaustivo" (cosa che garantisce una maggiore coerenza nelle condizioni da parte dei
consolati degli Stati membri e parità di trattamento fra i richiedenti);
- è stato abolito l'obbligo di fornire l'assicurazione sanitaria di viaggio.
• Per quanto riguarda le informazioni al pubblico:
- la Commissione creerà un sito Internet sul sistema comune dei visti Schengen (con
informazioni sulle norme procedurali generali e accesso diretto ai singoli siti degli Stati
membri contenenti specifiche informazioni rilevanti);
- la Commissione svilupperà un modello per le informazioni da dare ai richiedenti il visto.
5
La sicurezza e l'ordine pubblico negli Stati Schengen risentiranno di
tutte queste agevolazioni procedurali?
No, non vi saranno conseguenze negative. Pur beneficiando delle agevolazioni procedurali
generali, i richiedenti che presentano domanda per la prima volta continuerebbero a
essere sottoposti a verifiche rigorose. Ciò è necessario per salvaguardare la sicurezza del
sistema, e garantirà che essi godano di notevoli facilitazioni alla presentazione di una
nuova domanda (se richiedono un terzo visto nei 12 mesi successivi ai primi visti, utilizzati
legalmente, godranno ad esempio dello status di "viaggiatore regolare registrato nel VIS"
e delle rispettive agevolazioni).
Cosa si prevede per l'accesso alle sedi in cui presentare le
domande di visto?
L'introduzione del concetto di "rappresentanza obbligatoria" aumenterà considerevolmente
le sedi di rilascio dei visti nei paesi terzi.
In concreto, in tutti i paesi terzi in cui vi sia almeno un consolato che tratta le domande di
visto sarà garantita a tutti i richiedenti la necessaria copertura, indipendentemente dalla
destinazione nello spazio Schengen: si dovrebbe così poter presentare domanda in
qualsiasi consolato, che si occuperà poi dell'esame.
La rappresentanza obbligatoria avrà quindi un impatto positivo per i richiedenti, che
dovrebbero poter presentare domanda nel loro paese di residenza senza dover percorrere
lunghe distanze per recarsi in un paese vicino in cui è presente / rappresentato lo Stato
Schengen competente.
Il quadro giuridico per le diverse forme di cooperazione consolare è stato semplificato per
promuovere la creazione di centri comuni per la presentazione delle domande di visto, la
co-ubicazione, ecc. In linea di principio, la cooperazione fra Stati membri potrebbe
assumere qualsiasi forma adatta alle circostanze locali.
Quali sono i cambiamenti per i familiari dei cittadini dell'Unione?
La Commissione propone di facilitare ulteriormente la mobilità dei parenti stretti dei
cittadini dell'Unione. Sono previste agevolazioni procedurali (termini più brevi; esenzione
dal pagamento dei diritti per i visti; esonero dalla presentazione di certi documenti
giustificativi) per i cittadini di paesi terzi che desiderano andare a trovare parenti stretti,
cittadini dell'Unione, che risiedono nel territorio dello Stato membro di cui hanno la
nazionalità, e per i parenti stretti di cittadini dell'Unione che risiedono in un paese terzo e
che intendono visitare insieme a loro lo Stato membro di cui i cittadini dell'Unione hanno la
nazionalità. Per queste due situazioni non sono attualmente previste facilitazioni.
Le stesse agevolazioni dovrebbero inoltre applicarsi come minimo anche ai familiari dei
cittadini dell'Unione interessati dalla direttiva 2004/38/CE (relativa al diritto dei cittadini
dell'UE e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati
membri).
6
Perché consentire il rilascio temporaneo di visti alle frontiere
esterne?
Si tratta di un aspetto piuttosto importante per promuovere il turismo a breve termine. In
generale i visti possono essere richiesti e rilasciati alle frontiere esterne solo in casi
eccezionali (ad esempio situazioni d'emergenza e motivi umanitari). La Commissione
propone ora di consentire agli Stati membri di rilasciare visti alle frontiere esterne su base
temporanea, per promuovere appunto il turismo a breve termine.
La proposta si ispira ampiamente a un progetto pilota greco, volto a facilitare i viaggi brevi
alle isole greche per i turisti in vacanza sulla costa turca.
Questi regimi temporanei andrebbero notificati in anticipo alla Commissione, e le categorie
di beneficiari e la portata geografica andrebbero chiaramente definite. I visti rilasciati in
virtù di questo regime consentirebbero l'accesso al territorio dello Stato membro di rilascio
solo per un soggiorno di massimo 15 giorni.
Chi potrebbe chiedere il nuovo "visto di circolazione"?
Potrebbe richiedere il visto di circolazione ogni cittadino di paese terzo che abbia interesse
e necessità di viaggiare nell'UE per più di 90 giorni su un periodo di 180 giorni, ma che
non intenda soggiornare in nessuno degli Stati UE per un periodo superiore a 90 giorni
(non soddisfacendo così i criteri di ammissibilità per un visto nazionale per soggiorni di
lunga durata o per un permesso di soggiorno).
Il visto di circolazione interessa in linea di principio gli artisti dello spettacolo che girano
per lo spazio Schengen per un periodo prolungato, ma anche singoli viaggiatori, come
studenti, ricercatori, tirocinanti, giovani partecipanti a scambi, artisti e professionisti della
cultura, pensionati, persone che viaggiano per affari.
Con questo nuovo visto gli interessati non dovrebbero più lasciare lo spazio Schengen
dopo la scadenza del visto Schengen o alla fine del soggiorno di 90 giorni in regime di
esenzione dal visto. Potrebbero invece entrare e soggiornare in due o più Stati Schengen
per un periodo massimo di un anno con possibilità di proroga fino a due anni (senza però
fermarsi in uno stesso Stato membro per più di 90 giorni su un periodo di 180 giorni).
7
Prospetto delle agevolazioni procedurali
Lodging
in
person
Collection
of
fingerprints
Supporting
documents
Visa to be issued
First time
applicant
– not VIS
registered
YES
YES
Full list
corresponding to
all entry conditions
Single entry
corresponding to
travel purpose.
VIS
registered
applicant
(but not a
regular
traveller)
NO
NO, unless
the
fingerprints
have not
been
collected
within the
last 59
months
Full list
corresponding to
all entry conditions
Single entry or MEV
VIS
registered
regular
traveller
NO
NO
Only proof of travel
purpose
First application:
three year MEV
Presumption
(because of 'visa
history') of
fulfilment of entry
conditions
regarding
migratory and
security risk and
sufficient means of
subsistence
Following
applications: fiveyear MEV
However, a MEV
may be issued, if the
consulate considers
the applicant
reliable.
MEMO/14/247
Prospetto delle statistiche sui visti dell'Unione europea
Numero di visti Schengen richiesti e rilasciati negli Stati Schengen
nel 2012
Schengen visas
applied for
Schengen visas
issued (incl.
multiple entry
visas)
Austria
304 798
294 761
Belgium
233 490
190 579
Czech Republic
603 484
585 634
Denmark
100 402
90 582
Estonia
175 360
171 981
Finland
1 392 048
1 373 845
France
2 321 534
2 104 760
Germany
1 844 704
1 729 119
Greece
1 001 341
989 853
Hungary
322 646
315 489
Iceland
1 088
1 078
Italy
1 706 536
1 641 931
Latvia
182 496
174 921
Lithuania
416 851
411 959
Luxembourg
10 555
10 373
Malta
53 777
49 271
Netherlands
440 056
405 774
Norway
130 933
118 748
Poland
1 091 395
1 075 114
Portugal
148 489
138 680
Slovakia
7 5720
7 4532
Slovenia
42 127
40 358
Spain
1 836 868
1 634 163
Sweden
215 763
179 857
Switzerland
464 512
447 233
9
Nel 2012, la maggior parte delle domande di visti Schengen sono
state presentate in…
2012
Visas
Refusal
rate
Russia
Ukraine
China
Belarus
Turkey
India
Algeria
Morocco
Saudi
Arabia
United
Kingdom
Thailand
United
Arab
Emirates
South
Africa
Iran
Indonesia
Kazakhstan
Egypt
Tunisia
Colombia
USA
6 069 001
1 313 727
1 242 507
698 404
668 835
506 162
387 942
373 823
0,9%
2,0%
4,2%
0,5%
4,5%
6,1%
26,7%
11,8%
99,1%
98,0%
95,8%
99,5%
95,5%
93,9%
73,3%
88,2%
Share of
multiple
entry visas
issued
48,9%
38,6%
12,7%
47,1%
50,1%
49,0%
34,3%
41,6%
255 083
1,8%
98,2%
68,1%
31,9%
210 610
208 316
5,1%
6,1%
94,9%
93,9%
34,7%
16,1%
65,3%
83,9%
189 653
5,4%
94,6%
53,2%
46,8%
0,9%
18,2%
1,6%
2,1%
10,7%
12,0%
9,1%
1,7%
99,1%
81,8%
98,4%
97,9%
89,3%
88,0%
90,9%
98,3%
51,4%
37,3%
33,9%
17,9%
33,8%
37,4%
26,8%
39,0%
48,6%
62,7%
66,1%
82,1%
66,2%
62,6%
73,2%
61,0%
182
168
141
140
137
125
114
101
257
783
976
512
542
594
466
907
10
Acceptance
rate
Share of
single
entry visas
issued
51,1%
61,4%
87,3%
52,9%
49,9%
51,0%
65,7%
58,4%
L'andamento delle domande di visto nei 10 paesi con maggiori
richieste
Russia
Ukraine
China
Belarus
Turkey
India
Algeria
Morocco
Saudi Arabia
United
Kingdom
2009
3 241 940
854 209
597 430
369 842
484 209
364 408
267 460
269 875
137 548
2010
4 222 551
972 580
824 860
433 102
559 946
444 562
263 794
330 218
170 029
2011
5 265 866
1 142 732
1 079 516
583 871
624 361
499 954
311 167
359 657
196 327
2012
6 069 001
1 313 727
1 242 507
698 404
668 835
506 162
387 942
373 823
255 083
191 178
198 046
212 564
210 610
Useful Links
IP/14/347
Report 'A smarter Visa Policy for economic growth': link
Proposal for a Regulation on the Union Code on Visas (Visa Code): link
Proposal for a Regulation establishing a touring visa: link
An overview of Visa statistics: infographic
Cecilia Malmström's website
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