DGCS
Ufficio IX
Valutazione
Programma di Conversione del Debito II fase (Egitto)
INSERIRE UNA FOTOGRAFIA
RAPPRESENTATIVA DEL
PROGETTO
Novembre 2013
Valutazione
Il lavoro è frutto dell'attività del team di valutazione DRN coordinato da Marco Zupi (team leader) e costituito da Paolo
Navone (senior expert), Sara Monti e Sara Hassan (experts).
Il rapporto è frutto del lavoro congiunto del team, ma le diverse parti sono attribuibili come segue:
 Marco Zupi ha curato l’impostazione del lavoro, è autore dei capitoli 2, 3 e 6 e dell'appendice 1 e ha
supervisionato la stesura finale del rapporto.
 Paolo Navone è autore del capitolo 8 e del capitolo 9 ed è co-autore dei capitoli 10, 11 e 12, avendo
approfondito tre studi di caso (Progetto ITEC, modello sostenibile di sicurezza alimentare, il progetto ITEC e il
sostegno alle aree protette).
 Sara Monti è autrice del capitolo 4 ed è co-autrice dei capitoli 11 e 12, avendo approfondito tre studi di caso
(Una rete di piccoli produttori per il riconoscimento dei loro diritti socio-economici, Modernizzazione degli
Istituti professionali attraverso le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, il Distretto conciario di
Robbiki)
 Sara Hassan è autrice del capitolo 5 e 7 ed è co-autrice dei capitoli 10 e 11, avendo approfondito quattro
studi di caso (Azioni per lo sviluppo del settore della pesca in Egitto, la Green Trade Initiative, il progetto
REMEDY e il Centro per il Coordinamento, Monitoraggio e Supporto al Contratto Sociale)
Il team si è avvalso della collaborazione dei partner locali, la società North South Consultants Exchange, che hanno
curato le interviste qualitative e di profondità coi beneficiari (Appendice 3).
Le interviste e la sintesi dei risultati delle stesse, utili come lavoro preparatorio, sono state curate da tutti i
componenti del team.
Tutti i membri del team hanno poi contribuito all’elaborazione del documento finale, leggendo e commentando le
prime stesure dei capitoli e redigendo congiuntamente i capitoli di sintesi, raccomandazioni, conclusioni e lezioni
apprese.
Gli autori ringraziano i partner del progetto, tutti coloro che, in Italia e in Egitto, hanno accettato di essere intervistati
e partecipato alle riunioni del team di lavoro, offrendo un contributo di riflessioni e stimoli all’elaborazione del lavoro
finale. Un sentito ringraziamento, altresì, va all'ambasciata italiana in Egitto, nella persona dell'Ambasciatore Maurizio
Massari, all'UTL e alla TSU per la disponibilità, l'interlocuzione e l'interesse che hanno sicuramente agevolato il lavoro
svolto.
Le idee espresse riflettono esclusivamente le opinioni degli autori, che rimangono i soli responsabili di eventuali errori
e imprecisioni.
Il presente Rapporto di valutazione è stato completato nel mese di luglio 2013.
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
INDICE
SINTESI .................................................................................................................................. 1
IL PROGRAMMA E LA SUA VALUTAZIONE ...................................................................................11
1.
2.
2.1
OBIETTIVO: TIPO, SCOPO E UTILITÀ DELLA VALUTAZIONE ............................................................ 11
QUADRO TEORICO E METODOLOGICO .......................................................................................15
3.
3.1
IL DISEGNO DELLA VALUTAZIONE, LA RACCOLTA E LA RAZIONALIZZAZIONE DELLE INFORMAZIONI . 15
3.2
METODOLOGIA DI ANALISI E MODALITÀ OPERATIVE ................................................................... 19
CONTESTO E ATTORI DEL PROGRAMMA ....................................................................................21
4.
4.1
IL CONTESTO ............................................................................................................................ 21
4.2
GLI ATTORI .............................................................................................................................. 26
IL QUADRO LOGICO DEL PROGRAMMA ......................................................................................33
LE PRINCIPALI EVIDENZE DELL'ANALISI GENERALE .......................................................................43
5.
6.
6.1
UNA MISURAZIONE COMPOSITA DI TIPO SINTETICO ................................................................... 43
6.2
LA RAPPRESENTAZIONE SINTETICA DEL FIORE VALUTATIVO ......................................................... 47
LA RILEVANZA, IL COORDINAMENTO, LA COMPLEMENTARIETÀ E LA COERENZA DEL PROGRAMMA ....50
7.
7.1
LA RILEVANZA .......................................................................................................................... 50
7.2
IL GRADO DI COORDINAMENTO, LA COMPLEMENTARIETÀ E LA COERENZA .................................. 56
L’EFFICIENZA DEL PROGRAMMA ...............................................................................................60
8.
8.1
L'IMPOSTAZIONE DEL PROGRAMMA E LE SUE CONDIZIONI.......................................................... 60
8.2
LA SELEZIONE DEI PROGETTI ..................................................................................................... 61
8.3
LA FASE DI REALIZZAZIONE DEI PROGETTI .................................................................................. 68
L’EFFICACIA DEL PROGRAMMA .................................................................................................74
9.
9.1
LA SELEZIONE DEI BENEFICIARI .................................................................................................. 74
9.2
LA REALIZZAZIONE .................................................................................................................... 76
10.
11.
IMPATTO E SOSTENIBILITÀ DEL PROGRAMMA ............................................................................81
10.1
IMPATTO ............................................................................................................................. 81
10.2
LA SOSTENIBILITÀ ................................................................................................................. 86
STUDIO DI CASO: L'APPROFONDIMENTO DI 10 PROGETTI .............................................................90
11.1
AZIONI PER LO SVILUPPO DEL SETTORE DELLA PESCA IN EGITTO .................................................. 90
11.2
LA GREEN TRADE INITIATIVE...................................................................................................... 96
11.3
UNA RETE DI PICCOLI PRODUTTORI PER IL RICONOSCIMENTO DEI LORO DIRITTI SOCIO-ECONOMICI ..
............................................................................................................................................. 101
11.4
MODELLO SOSTENIBILE DI SICUREZZA ALIMENTARE.................................................................. 107
11.5
IL PROGETTO REMEDY ............................................................................................................ 110
11.6
CENTRO PER IL COORDINAMENTO, MONITORAGGIO E SUPPORTO AL CONTRATTO SOCIALE ........ 113
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11.7 IL POLO INTEGRATO PER LA FORMAZIONE TECNICA E PROFESSIONALE NEL SETTORE DELLA
MECCANICA ....................................................................................................................................... 118
11.8 MODERNIZZAZIONE
DEGLI
ISTITUTI
PROFESSIONALI
ATTRAVERSO
LE
TECNOLOGIE
DELL'INFORMAZIONE E DELLA COMUNICAZIONE .................................................................................. 123
11.9
11.10
IL DISTRETTO CONCIARIO DI ROBBIKI ....................................................................................... 127
IL SOSTEGNO ALLE AREE PROTETTE ..................................................................................... 133
INDICAZIONI DI TIPO COMPARATIVO DERIVANTI DA ALTRE ESPERIENZE DI CONVERSIONE DEL DEBITO ..
12.
......................................................................................................................................... 135
12.1
IL CONFRONTO CON LA CONVERSIONE DEL DEBITO IN ECUADOR .......................................... 135
12.2
IL CONFRONTO CON ALTRI PROGRAMMI DI CONVERSIONE DEL DEBITO IN EGITTO ................ 137
12.3
L'EVOLUZIONE DALLA I ALLA II FASE DEL PROGRAMMA ITALO-EGIZIANO DI CONVERSIONE DEL
DEBITO ......................................................................................................................................... 140
CONCLUSIONI ...................................................................................................................... 144
13.
13.1
QUADRO LOGICO ............................................................................................................... 144
13.2
RILEVANZA......................................................................................................................... 144
13.3
EFFICIENZA ........................................................................................................................ 145
13.4
EFFICACIA .......................................................................................................................... 146
13.5
IMPATTO ........................................................................................................................... 146
13.6
SOSTENIBILITÀ ................................................................................................................... 147
13.6
VALORIZZAZIONE DELLA COMUNITÀ DI ATTORI .................................................................... 147
13.7
LEZIONI RICAVABILI DALL'ANALISI COMPARATA .................................................................... 147
14.
RACCOMANDAZIONI............................................................................................................. 149
APPENDICI
APPENDICE 1. IL QUADRO MACROECONOMICO E L'INDEBITAMENTO DELL'EGITTO
APPENDICE 2. DETTAGLIO ARTIGIANCASSA DEBITO ODA EGITTO-ITALIA AL 31 05 2013
APPENDICE 3. INTERVISTE QUALITATIVE E DI PROFONDITÀ COI BENEFICIARI
APPENDICE 4. LO SCHEMA DEL DISEGNO DI VALUTAZIONE
APPENDICE 5. LA LISTA DEI DOCUMENTI CONSULTATI
APPENDICE 6. LA LISTA DELLE PERSONE INTERVISTATE
APPENDICE 7. L'AGENDA DELLA MISSIONE IN LOCO
APPENDICE 8. I TERMINI DI RIFERIMENTO DELLA VALUTAZIONE
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LISTA DEGLI ACRONIMI
APQ Accordo di programma Quadro
AT Assistenza Tecnica
BRAVO Building Rural Assets with Valuable Opportunities
CCA Country Common Assessment
CE Commissione Europea
COSPE Cooperazione per lo Sviluppo dei Paesi Emergenti
CPF Counterpart Fund
CT Comitato Tecnico
DGCS Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo
EDF Educational Development Fund
EIECP Egyptian Italian Environment Cooperation Programme
ENP European Neighbourhood Policy
ERF Economic Research Forum
ESDF Egyptian Swiss Development Fund
EU European Union
FAO Food and Agriculture Organization
FIE Fondo Italo Ecuadoriano
GAFRD General Authority for Fish Resources Development
GTI Green Trade Initiative
HEPCA Sustainable Development in the South Red Sea
HIPC Heavily Indebted Poor Countries
IBRD International Bank for Reconstruction and Development
ICT Information and Communication Technologies
IDSC Information& Decision Support Center
IEDS Italian Egyptian Debt Swap
ILOInternational Labour Organization
IMIS Integrated Migration Information System
ISS Istituto Superiore di Sanità
ITEC Technical Education Cluster for Employment
JD Joint Declaration
LIFP Legal and Institutional Framework Project
M&E Monitoring and Evaluation
MADE Marine Aquaculture Development in Egypt
MAE Ministero degli Affari Esteri
MAIS Movimento per l’Autosviluppo l’Interscambio e la Solidarietà
MC Management Committee
MCIT Ministry of Communications and Information Technology
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MDRI Multilateral Debt Relief Initiative
MEF Ministero dell’Economia e delle Finanze
MIC Ministry of International Cooperation
MoU Memorandum of Understanding
NCC National Coordination Committee
NCCM National Council for Childhood and Motherhood
NWRC National Water Research Center
ODA Official Development Assistance
ODI Overseas Development Institute
OI Organizzazione Internazionale
ONG Organizzazione Non Governativa
OOII Organizzazioni Internazionali
OVI Objectively Identifiable Indicators
PMI Piccole e Medie Imprese
PMU Project Management Unit
QL Quadro Logico
REMEDY Psychosocial Rehabilitation for Mental Disability
RLC Robbiki Industrial Leather and Tanneries City
SC Stearing Committee
SCC Social Contract Center
SE Segretariato Esecutivo
SEC Safer Environment for Children
SEPA Support to the Egyptian Protected Areas
ST Segreteria Tecnica
SWOT Strengths Weaknesses Opportunities Threats
ToR Terms of Reference
TSU Technical Support Unit
UN United Nations
UNCTAD United Nations Conference for Trade And Development
UNDP United Nations Development Programme
UNIDO United Nations Industrial Development Organization
UTL Unità Tecnica Locale
WB World Bank
WFP World Food Programme
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1.
Sintesi
1. I dati e le informazioni utilizzati in questa valutazione sono stati raccolti dal team di valutazione
attraverso una rilevazione campionaria che ha coinvolto 80 interviste (interviste in profondità
con somministrazione di un questionario strutturato che ha richiesto almeno 30 minuti) e 3 focus
group, affiancati ad una consultazione di 171 documenti, numerosi siti web e database
internazionali.
2. Sulla base dei risultati dell'analisi valutativa, si offre di seguito una sintesi che, in particolare,
descrive in modo succinto le caratteristiche intrinseche del Programma, in termini di quadro
logico sottostante alla dimensione di Programma e dei cinque criteri canonici di valutazione
(efficienza, efficacia, impatto, sostenibilità e rilevanza/pertinenza), con un'attenzione specifica
alla sostenibilità del meccanismo istituzionale perno della dimensione di Programma, al criterio di
coerenza del Programma rispetto alla politica italiana ed internazionale di cooperazione allo
sviluppo e alle strategie e politiche egiziane, al tessuto reticolare della comunità degli attori del
Programma, alle lezioni ricavabili da un'analisi comparata del Programma. Concludono alcune
raccomandazioni ricavabili dai risultati della valutazione.
Il contesto del Programma
3. In un contesto segnato, sin dagli inizi degli anni ’80, da un’attenzione crescente della comunità
internazionale verso l’eccessivo accumulo di debito estero da parte dei paesi in via di sviluppo,
anche l’Italia ha partecipato ad iniziative lanciate dalla comunità internazionale per far fronte a
questa emergenza, sotto l’egida del Club di Parigi.
4. Nel quadro normativo segnato dalla legge 209/2000 sulle “Misure per la riduzione del debito
estero dei paesi a più basso reddito e maggiormente indebitati” e dal relativo regolamento
attuativo, il decreto 185/2001 del Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione
Economica, il governo italiano ha adottato finora programmi di debt swap in 15 paesi, ovvero in
Albania, Algeria, Ecuador, Egitto, Filippine, Giordania, Gibuti, Indonesia, Kenya, Marocco,
Myanmar, Pakistan, Perù, Vietnam, Yemen.
5. Fra questi l’Egitto è uno dei primi paesi ad aver beneficiato di questa iniziativa con un primo
accordo di conversione siglato nel 2001, seguito da altri due accordi del 2007 e del 2012 che
hanno lanciato la II e la III fase del Programma. La II fase, oggetto di studio in questo rapporto, ha
previsto la cancellazione delle rate del debito dovute dall’Egitto all’Italia nel periodo 2007-2012
per un ammontare pari a 100 milioni di dollari che sono stati impegnati per il finanziamento di
30 iniziative in vari ambiti tematici.
6. L’accordo fa seguito a una precedente intesa, firmata il 19 febbraio del 2001, che ha lanciato la I
fase del Programma grazie alla quale sono stati realizzati 53 progetti di sviluppo per un
ammontare di 149,1 milioni di dollari, mentre il 10 maggio 2012 è stato firmato un nuovo
accordo per dare via alla III fase del Programma che prevede un’ulteriore conversione di 100
milioni di dollari e che, alla sua conclusione, comporterà l’estinzione della posizione debitoria
dell’Egitto nei confronti dell’Italia.
7. La valenza del Programma si esplica sotto numerosi punti di vista, non solo sul piano economico,
dove il debito si trasforma da ostacolo in opportunità di sviluppo consentendo il finanziamento di
iniziative di promozione del benessere socio-economico del paese, ma anche su quello politico.Il
Programma è, infatti, considerato come la principale iniziativa italiana nel paese. La decisione di
confermare l’impegno italiano all’indomani della rivoluzione del 2011 è stato percepito dalle
autorità egiziane come una testimonianza dell’amicizia e della vicinanza dell’Italia all’Egitto in
questo delicato momento di transizione, nonché della volontà di sostenere attivamente gli sforzi
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di riforma del governo del Presidente Morsi chiamato ad affrontare numerose sfide a seguito del
perdurare dell’instabilità e dell’aggravarsi della situazione socio-economica nel paese (vedi il
quadro logico del Programma).
Gli attori del Programma
8. Sono stati 38 i soggetti istituzionali coinvolti nelle iniziative finanziate dal Programma.
9. Nella veste di applicants emerge il ruolo dei Ministeri (51%), con un ruolo prominente del
Ministero del Commercio e dell’Industria, il referente dei due principali programmi finanziati
dalla fase II del Programma: il “Distretto conciario di Robbiki” e la “Green Trade Iniziative”. La
centralità dei ministeri egiziani appare come una caratteristica propria del Programma di
conversione del debito che lo contraddistingue rispetto agli altri canali della cooperazione
italiana (sia bilaterale che multilaterale) dove, seppureè presente un’interlocuzione con le
controparti istituzionali egiziane, il grado di coinvolgimento e partecipazione è inferiore. I
Ministeri egiziani, infatti, hanno la facoltà di partecipare come applicant, e si rendono pertanto
loro stessi portatori di iniziative che sono chiamati a sviluppare e articolare in una vera e propria
proposta progettuale da sottoporre all’attenzione del Management Committee. Non solo, ma il
Programma ha predisposto un nuovo modello di governance che consente la partecipazione
egiziana tanto al livello delle decisioni sull’allocazione dei fondi, grazie al ruolo del Ministero
egiziano per la Pianificazione e la Cooperazione Internazionale all’interno del Management
Committee, quanto nella gestione effettiva dei progetti dove i ministeri egiziani interessati sono
presenti grazie agli SteeringCommittee. La rilevanza delle autorità egiziane è destinata ad
aumentare nella III fase del Programma, il cui Agreement prevede l’attribuzione diretta del 90%
dei fondi nelle casse dei Ministeri egiziani.
10. IMinisteri sono seguiti da enti pubblici egiziani (24%),come l’Educational Development Fund
(EDF) e il National Water Research Center (NWRC).Agenzie delle Nazioni Unite (WFP, ILO e UNDP)
occupano il terzo posto (15%), e ad esse seguono le ONG, con un’uguale ripartizione dei fondi tra
ONG egiziane e ONG italiane (5% in entrambi i casi).
11. In qualità di enti esecutori sono, invece, le Organizzazioni Internazionaliad emergere come i
principali attori (45%), seguiti da enti pubblici egiziani (40%) e, in misura inferiore (15%), da ONG
egiziane, ONG italiane e enti pubblici italiani con un’uguale ripartizione dei fondi. La delega di
responsabilità nell’esecuzione dei progetti da parte dei Ministeri egiziani proponenti a favore di
enti maggiormente operativi (OOII e enti pubblici) segna il cambiamento principale rispetto alla I
fase e spiega la discrepanza nei dati tra enti promotori ed enti esecutori.
12. Considerando l’insieme complesso e articolato di istituzioni, società civile organizzata e singole
persone che il Programma ha reso in qualche modo coesi perché portatori (consapevolmente o,
spesso, inconsapevolmente) dei valori, degli obiettivi e della cultura che il Programma stesso
esprime, si può parlare di un potenziale asset, forse il più importante, che il Programma ha
sviluppato, da non disperdere, quanto piuttosto da valorizzare, cominciando con l'esplicitare il
senso identitario e di legame tra i partner che l'appartenenza allo stesso Programma dovrebbe
comportare.Un limite che, invece, si coglie nel Programma è proprio la sua disattenzione rispetto
alla messa a sistema della “comunità professionale” degli operatori (pubblici e privati, italiani,
egiziani e delle Organizzazioni Internazionali) che di fatto si è determinata.
Il quadro logico del Programma
13. Il Programma è essenzialmente un accordo di tipo politico e per tale motivo non esiste un vero e
proprio quadro logico; tuttavia è possibile ricostruire la logica dell’intervento (con riferimento in
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particolare alla II fase, che è oggetto specifico di questo esercizio di valutazione) e la sua
evoluzione nel tempo attraverso le sue tre fasi.
14. Tra gli obiettivi principali emerge quello del rafforzamento delle relazioni bilaterali tra i due
paesi, insieme all’altro obiettivo generale di contribuire alla riduzione della povertà; a livello di
obiettivi specifici, tali finalità si concretizzano nell’alleggerimento del peso del debito egiziano e
nel finanziamento di interventi a promozione dello sviluppo socio economico sostenibile.
15. A tali obiettivi se ne affiancano altri impliciti, non specificati negli Agreement e tuttavia deducibili
dall’analisi delle percezioni degli operatori e della documentazione disponibile: in primo luogo, ci
si riferisce al tentativo di armonizzazione, allineamento e coordinamentocon politiche e
strategie egiziane, ed indirettamente con l’operato degli altri donor presenti nel Paese, in
ossequio ai principi dell’agenda internazionale sull’efficacia degli aiuti. Funzionale anche a questo
obiettivo generale è un altro obiettivo implicito che il Programma specificamente si pone, vale a
dire il rafforzamento delle capacità e delle opportunità istituzionali egiziane, in particolare nel
campo della programmazione concertata e con particolare riferimento al tema della riduzione
della povertà.
16. Il dialogo e la concertazione si configurano come i principali strumenti decisionali ed operativi. Il
negoziato emerge come caratteristica principale del meccanismo e della logica sottesa al
Programma e come strumento principale per garantire l’incontro delle diverse aspettative delle
controparti, coerentemente alla previsione di un obiettivo generale di rafforzamento delle
relazioni bilaterali e anche all’implicita previsione di allineamento alle politiche egiziane.
17. Il Programma è inoltre caratterizzato dall’alto grado diownershipdegli egiziani, in ognuna delle
fasi, allontanandosi con ciò dalla logica donor-beneficiario ancora diffusa nella cooperazione
bilaterale classica. A ciò contribuisce sicuramente il meccanismo di conversione del Programma,
che prevede il contributo egiziano diretto accreditato in valuta locale sul Fondo di Contropartita
(CPF), alimentando quindi, nella controparte egiziana, un forte senso di appropriazione
dell’intervento.
18. Rispetto ai temi della reciprocità e dell’ownership è possibile individuare una evoluzione del
Programma in relazione alle sue diverse fasi: ad una prima fase caratterizzata da una minore
enfasi sugli aspetti legati alla gestione e che si affidava in larghissima parte agli strumenti del
negoziato bilaterale, è subentrata una II fase maggiormente strutturata, che presenta
un’architettura istituzionale più in linea con quella prevista dai Programmi di conversione del
debito concordati tra l’Italia e altri Paesi.
19. Infatti, la II fase è caratterizzata dall’istituzione della Technical Support Unit e dall’ampliamento
delle competenze del Management Committee, poi ridimensionate significativamente nel terzo
Agreement, con l’importante esclusione della funzione di identificazione e selezione congiunta
dei progetti, e con la sparizione di qualsiasi riferimento alla TSU. Il Programma sembra quindi
evolvere verso una ridimensionata attenzione alla previsione di meccanismi di appoggio alla
gestione congiunta, a favore di una maggiore ownershipegiziana.
La rilevanza del Programma
20. L’analisi della rilevanza dell’intervento qui proposta si struttura su quattro livelli. Il primo è
rappresentato dalla rilevanza rispetto alla programmazione nazionale strategica; il secondo
livello da tenere in considerazione è quello della rilevanza dell’intervento rispetto alla sua
aderenza o meno alle oggettive problematiche di povertà presenti nel paese; il terzo livello è
quello dell’aderenza del Programma alle priorità espresse dai Ministeri e dalle altre
istituzioniapplicantdei diversi progetti; il quarto è infine quello della rilevanza rispetto alle
priorità individuate da implementatori e da beneficiari diretti: evidentemente, si tratta in
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questo caso di un’analisi a livello dei singoli interventi, da cui è possibile tuttavia trarre alcune
indicazioni interessanti da estendere all’intero Programma.
21. Dall’analisi della programmazione nazionale si nota l’aderenza del Programma di Conversione
del Debito alle priorità espresse dal Piano Quinquennale per il periodo 2007-2012 e dal Piano
Nazionale per le Misure Prioritarie Economiche e Sociali, varato nel marzo 2012. Infatti le aree
tematiche su cui si è concentrata l’azione (riportate nelle delle Linee Guida programmatiche
esplicitate nella Dichiarazione Congiunta sottoscritta il 12 maggio 2009) sono state chiaramente
individuate tenendo conto delle priorità espresse nel Piano Quinquennale, riprese in larga parte
dal successivo documento del 2012. Gli obiettivi perseguiti (riduzione del peso del debito,
promozione dello sviluppo economico e riduzione della povertà, trasferimento di competenze)
sono in linea con la pianificazione nazionale.
22. L’analisi di alcuni dei documenti-paese elaborati dai principali donore attori internazionali
operanti nel Paese, relativi alla situazione precedente e successiva agli eventi del 2011, permette
di affermare che gli obiettivi generali e specifici del Programma tengono conto in misura
elevata delle problematiche legate allo sviluppo e alle povertà declinate all’interno del contesto
specifico di riferimento.
23. E’ tuttavia verosimile presumere la presenza di un gap tra la coerenza degli interventi rispetto
ai documenti di programmazione nazionale 2007-2012 e la loro effettiva rilevanza rispetto alle
nuove e mutevoli priorità dei Ministeri e alla loro programmazione (soprattutto vista la
situazione di fluidità istituzionale), che potrebbe essere un fattore in grado di spiegare in parte i
numerosi ritardi sperimentati dai progetti nella fase di start up.
24. Dall’analisi del memorandum d’intesa per un nuovo partenariato 2010-2012 e delle Dichiarazioni
firmate nel settembre 2012 a latere dell’incontro Morsi-Monti è possibile evidenziare un
continuum tematico, con iniziative, in corso o previste, operanti negli stessi settori d’intervento
individuati dal Programma. Il grado di coordinamento e complementarità tra il Programma di
conversione del debito e le altre politiche e azioni della Cooperazione italiana è quindi
abbastanza alto, e molte delle altre iniziative italiane in corso nel Paese sono state in qualche
modo “legate” al Programma, lavorando in parallelo o all’interno di esso.
25. Tuttavia, non esiste un vero e proprio meccanismo di coordinamento; il raccordo tra le attività
del Programma e gli altri interventi della Cooperazione Italiana avviene per mezzo dei soli canali
informali, come anche in riferimento al coordinamento con le attività portate avanti nel paese
dalle altre Cooperazioni.
L’efficacia del Programma
1. Le condizioni imposte ai partner egiziani dall’Accordo di Conversione del Debito
(IIfase)riguardano:
 La creazione di un fondo di contropartita e le condizioni di cancellazione del debito;
 Gli enti e le attività ammissibili al finanziamento da parte del fondo di contropartita;
 Il meccanismo di selezione dei progetti e di gestione del Programma.
2. La somma soggetta all’Accordo di conversione del Debito è stata versata dal Governo egiziano su
un fondo di contropartita e il debito cancellato corrisponde a quanto trasferito alle date stabilite
per le attività ammissibili in base allo stesso Accordo. Questo ha rappresentato un cambiamento
migliorativo rispetto alla I fase di del Programma di conversione del debito, dove la condizione
per la cancellazione era il versamento delle rate sul fondo di contropartita da parte del Governo
egiziano.
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Rapporto finale
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3. Il Programma fa esplicito riferimento al profilo di tre tipologie di enti eleggibili (applicant) per i
finanziamenti, che sono tutte le istituzioni pubbliche egiziane, ONG egiziane e italiane e OOII. In
questo si distanzia dalle Linee–guida e dagli indirizzi di programmazione della Cooperazione
italiana allo sviluppo nel triennio 2013–2015, miranti a definire una visione strategica unitaria e
condivisa, individuando un numero definito di priorità geografiche, tematiche e trasversali.
Questo profilo esclude altri potenziali attori (in primis il settore privato e i governi subnazionali
della decentrata) e soprattutto, non avendolo esplicitamene previsto, non è riuscito a creare
rapporti e superare la compartimentazione tra i soggetti partecipanti motivandoli a cooperare,
come è dimostrato dall’assenza di momenti di condivisione.
4. Per quanto riguarda le attività ammissibili al finanziamento del CPF, l’Accordo prevede che oltre
ai progetti di sviluppo, possano essere finanziate attività di assistenza tecnica ai progetti e per
perseguire gli scopi di sviluppo identificati dal MC. Nella successiva Dichiarazione Congiunta
sull’implementazione del Programma firmata dai rappresentanti dei Governi egiziano e italiano,
sono identificati cinque settori o aree prioritarie per le attività del Programma, considerando
l’agenda di riforma del Governo egiziano e le priorità del Sesto Piano Quinquennale 2007-2012:
 Sviluppo delle risorse umane;
 Trasferimento di tecnologia e innovazione;
 Promozione della produzione primaria, logistica e trasporto;
 Ambiente, incluso protezione e gestione delle risorse naturali;
 Dimensioni sociali.
5. Altre condizioni, implicite nella formulazione del Programma, includevano il miglioramento della
governance e del rispetto dei diritti umani. Queste sono state perseguite coerentemente fino a
quando queste condizioni corrispondevano a un’agenda compartita tra i partner. Con i
cambiamenti politici seguiti agli avvenimenti del 2011, sull’applicazione di queste condizioni ci
sono state a volte differenti interpretazioni, cosa che ha costituito un problema per l’efficiente
realizzazione del Programma.
6. Il meccanismo di selezione dei progetti e di gestione del Programma ha costituito una novità
rispetto alla I fase, con l’applicazione di procedure dall’inizio delle attività e la presenza di una
TSU binazionale con compiti di supporto del MC. Il processo d’approvazione dei progetti è stato
diviso in due fasi, la prima che corrispondeva all’approvazione di un profilo di progetto e una
seconda all’approvazione del documento di progetto completo, che includeva lo studio di
fattibilità. La TSU ha spesso seguito la formulazione del documento di progetto e, dove ha
reputato necessario, è intervenuta proponendo assistenza tecnica e favorendo il dialogo tra i
partner per arrivare a produrre un documento di progetto che fornisse le garanzie richieste dal
MC. Quest’attività ha permesso al MC di approvare documenti di progetto mediamente di buona
qualità, a differenza dalla I fase dove la bassa qualità dei documenti dei progetti era stata
indicata come una causa della bassa efficienza del Programma dalla seconda Mid-Term Review.
Indicazioni più precise e formalizzate del Programma sulla priorità delle diverse attività della
TSU, con conseguente programmazione, avrebbero contribuito a migliorare ulteriormente la
qualità dei documenti di progetto approvati.
7. I criteri del meccanismo utilizzato dal Programma per la selezione dei progetti ha permesso di
approvare le attività con maggiore efficienza di quanto si sarebbe potuto fare per progetti DGCS
di cooperazione allo sviluppo a dono, soprattutto per quanto riguarda:
 Lavicinanza tra l’applicante chi prende la decisione, in modo simile a quanto avviene nelle
Delegazioni CE;
 Laflessibilitànell’assegnare le risorse, come nel caso dell’assegnazione dei saldi della fase
precedente o la rapida inclusione di progetti a seguito di accordi bilaterali sopravvenuti.
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8. Ad aprile 2013, a un anno e tre mesi dalla scadenza originariamente prevista del Programma,
solo il 49% del budget impegnato è stato trasferito ai progetti, pur con un progresso sostanziale
negli ultimi due anni rispetto ai tre precedenti, durante i quali era stato trasferito solo il 4% del
CPF ai progetti. In particolare, nel 2012 è stato trasferito ai progetti il 16% del CPF. Di questo
49%, peraltro solo il 64% era stato speso effettivamente (o giustificato) dai progetti al 31
dicembre 2012. Questo risultato non differisce in modo sostanziale da quanto verificato dalla
seconda Mid-TermReview della I fase del Programma, che era rispettivamente del 64% e del 61%.
La causa più spesso citata per giustificare il basso livello di spesa sono le difficoltà sopravvenute a
seguito degli avvenimenti del 2011, con i cambiamenti delle politiche, il turnover dei responsabili
che avevano seguito l’iter dei progetti e la resistenza a prendere decisioni caratteristica di un
ambiente politico in rapida mutazione. Il carattere prolungato della situazione politicoistituzionale obbliga, tuttavia, a riconsiderare la natura congiunturale o eccezionale dello stallo e
a prendere conseguentemente provvedimenti.
9. Alle cause "congiunturali" vanno aggiunte cause “strutturali” nell’amministrazione e che
dovranno essere tenute presente nella realizzazione della III fase. Queste sono:
 L’iscrizione in bilancio degli importi da erogare ai progetti nell'esercizio finanziario dell'anno
di riferimento (che inizia nel mese di luglio), che deve compiere ogni anno l’Amministrazione
competente previa autorizzazione del Ministero della Pianificazione, e che spesso ritarda
l'erogazione delle tranche di finanziamento dei progetti;
 La lentezza dell’iter amministrativo per l’erogazione dei fondi che riguarda i progetti
assegnati a enti pubblici e affidati a Organismi internazionali;
 La difficoltà per le ONG dovute alla lunghezza dell'iter procedurale per ottenere la licenza
necessaria per poter lavorare in Egitto e realizzare un progetto, a causa dei controlli da parte
del Ministero degli Affari Sociali, del Ministero degli Affari Esteri e del Ministero degli Interni,
come conseguenza diretta del cambio di regime politico a seguito della cosiddetta Primavera
araba.
10. Oltre a queste cause ve ne sono di sostanziali che riguardano le insufficienze nella formulazione
del progetto, sia legate all’assenza di un approccio partecipativo che provoca disaccordo tra i
partner del progetto, sia dovute al non corretto uso o al non uso dello strumento del quadro
logico o a lacune nella programmazione tecnica.
11. Importante è anche il ruolo che avrebbe dovuto ricoprire il monitoraggio tecnico. La TSU avrebbe
dovuto avere la possibilità d’inviare missioni regolari di monitoraggio per anticipare le cause di
ritardo dei progetti e per raccomandare soluzioni. Questo si ricollega alla carenza d’indicazioni
precise e formalizzate sul ruolo della TSU, con la sua dotazione dei mezzi adeguati per condurre a
termine questi incarichi.
L’efficienza del Programma
12. I criteri adottati per la selezione dei progetti hanno favorito l’obiettivo di rafforzare le relazioni
bilaterali e l’allineamento a politiche e strategie del Governo egiziano, attraverso la selezione di
progetti che rientravano nelle priorità della DGCS.L’approccio scelto, che è quello della
concertazione, ha incoraggiato il rafforzamento delle relazioni bilaterali e l’appropriazione del
Programma da parte egiziana. Tutte le iniziative finanziate sono coerenti con la logica del
Programma in quanto frutto del processo negoziale.
13. La coerenza tra gli obiettivi dei progetti e quelli del Programma è assicurata anche
dall’individuazione delle aree tematiche prioritarie in cui concentrare l’azione e dalla stretta
aderenza alla programmazione nazionale.
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14. Le caratteristiche del meccanismo operativo del Programma non risultano sempre coerenti con
l’obiettivo di rafforzare le capacità dei partner e, in particolar modo, delle istituzioni egiziane
coinvolte. Le istituzioni e la pubblica amministrazione non trovano nel Programma meccanismi
strutturati ed omogenei per il trasferimento di competenze e il capacity building. I partner fanno
riferimento alle proprie procedure nell’ambito dell’esecuzione dei progetti e manca un
qualunque tipo (formalizzato o meno) di coordinamento tra i vari progetti, anche tra quelli
afferenti alla stessa tematica / area prioritaria di riferimento.
15. Il grado di raggiungimento degli obiettivi di ogni progetto, analizzato con l’aiuto della TSU, se
confrontato con quanto constatato dalla seconda MidTerm Review della I fase, porta alle
seguenti conclusioni: i progetti che rischiano di non raggiungere affatto i propri obiettivi sono
due su trenta, pari a meno del 7%, comparato con il 30% dei progetti nelle stesse condizioni a
uno stadio simile di realizzazione del Programma di I fase.
16. Un ruolo di grande importanza nel permettere ai progetti di seguire il giusto percorso per
raggiungere i propri obiettivi è stato giocato dalla TSU, particolarmente grazie alle sue
caratteristiche di rappresentare i due partner presenti nel MC. Questo le ha permesso di giocare
un ruolo di facilitatore nell’incitare, negoziare, chiarire e appoggiare i partner del progetto, ma
anche di essere elemento di vulnerabilità della cultura di programma in quanto unico depositario
di questa concezione (al di là ovviamente del MC), nell'articolazione quotidiana del lavoro da
svolgere.
17. I progetti che si sono rivelati più deboli e che hanno richiesto un importante intervento della TSU
sono quelli presentati da enti statali egiziani come applicant e come implementing agency, oltre a
quelli di alcune ONG egiziane.
18. È quindi da valutare con attenzione l’opportunità per il Programma, nella suaIII fase, di fare a
meno della TSU con le attuali caratteristiche di rappresentanza dei due partner, egiziano e
italiano, soprattutto alla presenza di un approccio budget o sector supportcome sembra
prefigurare l’Accordo di III fase che, al di là del suo esito, rischia di ridurre l'identità e il valore di
programma, in assenza di iniziative di capitalizzazione che, più di ogni altra cosa, potrebbero
favorire il principio di sostenibilità della cultura di programma creatasi, esplicitamente o meno, e
di cui la TSU è stata prima portatrice.
19. Per quanto riguarda i progetti analizzati su base campionaria dal team di valutazione, gli elementi
raccolti portano a dare i seguenti giudizi sul grado di coerenza con gli obiettivi:
Obiettivi generali
 Consolidamento delle relazioni bilaterali: buono
 Contributo alla riduzione della povertà e allo sviluppo egiziano: buono
 Allineamento e orientamento a politiche e strategie egiziane: molto buono
Obiettivi specifici
 Riduzione del peso del debito: tra sufficiente e buono
 Finanziamento di progetti che contribuiscano allo sviluppo socio-economico del paese:
buono
 Rafforzamento delle capacità istituzionali egiziane nel campo della programmazione
concertata e con particolare riferimento al tema della povertà: tra sufficiente e buono
(più vicino a buono).
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L’impatto e la sostenibilità del Programma
26. Rispetto a impatto e sostenibilità del Programma è difficile trarre conclusioni, poiché la maggior
parte degli interventi sono ancora in corso ed alcuni devono ancora essere avviati; inoltre
mancano le informazioni e i dati necessari per poter procedere ad un'analisi rigorosa. Infine, la
continuità tra I e II fase rende difficile individuare lo specifico contributo della sola II fase ai
mutamenti intercorsi. Se è quindi possibile fare alcune considerazioni sui cambiamenti indotti da
singoli interventi, è ben più difficile fare un discorso organico a livello di Programma rispetto a
tutti gli obiettivi, generali e specifici, espliciti e impliciti, che l’intervento si pone.
27. In relazione all’obiettivo specifico della riduzione del debito, l’intero ammontare oggetto di
conversione – 100 milioni di dollari – è stato versato nel Fondo di Contrapartita. Tuttavia la
situazione di generale instabilità del Paese non ha favorito un regolare svolgimento delle attività:
ciò ha portato a dei rallentamenti e richiesto l'approvazione di estensioni non onerose della
durata per la quasi totalità delle iniziative.
28. Nonostante ciò, ad oggi i progetti in corso avanzano: l'importo impegnato supera il 93% del
totale, e l’erogato ha raggiunto il 47,7%. Questi dati evidenziano il positivo progresso registratosi
negli ultimi 3 anni e in particolare nell'ultimo periodo, dal momento che circa 16 milioni di dollari
sono stati erogati nel secondo semestre del 2012.
29. L’impatto sullo sviluppo socio-economico e sulla riduzione della povertà risulta invece
difficilmente misurabile, poiché disperso in vari settori di attività e in differenti aree geografiche.
Da ciò consegue la dispersione di risorse limitate rispetto agli ambiziosi obiettivi e, quindi, i
cambiamenti e i risultati risultano tanto più difficilmente individuabili.
30. Il Programma ha contribuito significativamente al rafforzamento delle relazioni bilaterali,
soprattutto in virtù della considerevole visibilità che l’Italia ha acquisito nel paese in seguito al
suo avvio. Anche la notevole capacità di allineamento e coordinamento con le politiche e
strategie egiziane dimostrata dal Programma ha sicuramente prodotto effetti, che sono tuttavia
anch’essi difficilmente quantificabili e misurabili.
31. Il Programma non ha mostrato particolare attenzione all'opportunità di valorizzare l'ampia rete
relazionale costruita e consolidata coi referenti di progetto e di Programma; la visione e cultura di
programma non è di conseguenza emersa con sufficiente trasversalità ed ha assunto una
rilevanza limitata presso i progetti finanziati, mentre è rimasta molto alta presso la TSU, che ha
finito col capitalizzare in proprio e assumere questa dimensione. Il perseguimento dell’obiettivo
del rafforzamento delle capacità istituzionali è stato limitato da questa mancanza di strutture
di coordinamento tra i vari progetti e funzioni di capitalizzazione, che rendesse possibile il
contatto continuo e la conoscenza delle differenti esperienza condotte.
32. Nonostante ciò, le interviste restituiscono un giudizio positivo sull’azione di capacity building e i
suoi risultati a livello sub-ministeriale e in particolare dipartimentale; inoltre, anche la società
civile sembra averne beneficiato: in particolare, il trasferimento di know-how ha interessato le
imprese e, in misura anche maggiore, le ONG egiziane responsabili dell’implementazione delle
attività.
33. In relazione alla generale sostenibilità dei risultati raggiunti dal Programma, si può affermare
che essa è in parte garantita dall’alto grado di coerenza e rilevanza rispetto alle politiche e alla
programmazione nazionale da un lato, e dall’altro dal coordinamento e dalla complementarità
del Programma rispetto al resto della Cooperazione italiana nel Paese e anche ad alcune azioni
finanziate e gestite da altridonor. Inoltre, i progetti e le attività finanziate dal Programma sono in
generale ben ancorati nel sistema istituzionale o nella realtà sociale delle comunità all’interno
delle quali sono realizzati.
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34. Tuttavia la diversità di interventi, motivati da logiche giustificabili ma poco concatenate, fanno
apparire il Programma come uno strumento finanziario per l’attuazione di attività sparse
piuttosto che una iniziativa della quale sono chiari obiettivi e strategia per conseguirli. Queste
caratteristiche costituiscono evidentemente un rischio per la sostenibilità degli interventi al
termine del finanziamento esterno, che potrebbe accentuarne la polverizzazione.
Alcune raccomandazioni
35. Per la formulazione dei tre progetti non ancora approvati dal MC occorre rafforzare la
componente tecnica e assicurare un approcci partecipativo in modo da coinvolgere nella
definizione del documento di progetto tutti i partner e anche i beneficiari finali e assicurare il
raggiungimento di una buona qualità dei documenti di progetto.
36. Può risultare utile, alla luce delle lezioni apprese in programmi comparabili come quello della
Svizzera in Egitto e dell'Italia in Ecuador, esplorare la fattibilità del ricorso a meccanismi e
strumenti di impiego temporaneo (su base semestrale, in coincidenza con la tempistica del
processo decisionale del MC) delle risorse trasferite sul Fondo di Contropartita e non erogate
immediatamente ai Progetti a favore di un investimento sicuro che assicuri un rendimento
finanziario con cui poter coprire, senza obblighi di copertura della spesa a valere sul capitale
convertito, le necessarie attività di assistenza tecnica.
37. Sarebbe utile predisporre un sistema di monitoraggio tecnico e di orientamento alla valutazione
strategica, in termini di predisposizione di un sistema informativo che permetta di anticipare i
problemi e i conseguenti ritardi e dia suggerimenti al management (del progetto e del
Programma) per prendere tempestivamente i necessari rimedi, e che consenta di adottare
approcci valutativi diimpatto rigorosi.
38. Sarebbe utile includere nelle strutture di coordinamento (Steering Committees) all’interno di ogni
progetto alcuni rappresentanti dei Ministeri dai quali il progetto dipende per approvazioni o
permessi perché, conoscendo il progetto e il Programma da un lato ed essendo familiari con le
procedure del proprio Ministero dall’altro, facilitino il rapido rilascio di queste autorizzazioni o
permessi.
39. Traendo insegnamento dalle lezioni apprese in seno ad altri programmi realizzati dall'Italia nella
stessa regione come l'APQ nel Mediterraneo, ma anche programmi Europei come Med, si
possono affiancare azioni di capitalizzazione della fase II del Programma, ovvero un programma
di visibilità con la produzione di materiale informativo, l’organizzazione d’eventi e occasioni di
scambio e discussione di pratiche, ponendo particolare attenzione a creare occasioni d’incontro e
dialogo tra i progetti.
40. Una maggiore coerenza interna del Programma, e in particolare dei progetti in relazione alle
finalità perseguite dall’intervento del suo complesso, può essere individuata, pur nella
differenziazione delle aree tematiche (e quindi dei Ministeri conseguentemente individuati quali
referenti principali della III fase) nella definizione di linee guida chiare e condivise a cui tutti gli
interventi dovrebbero uniformarsi, con particolare riferimento agli obiettivi generali e specifici a
livello di Programma e ai meccanismi, che dovrebbero essere incentrati sui principi di
partecipazione della società civile e del mondo imprenditoriale, eventualmente assegnando una
maggiore attenzione al processo del decentramento politico, amministrativo e finanziario in
corso in Egitto, quale leva di sviluppo e partecipazione democratica ai processi decisionali.
41. Al fine di massimizzare l’impatto e la sostenibilità del Programma, su cui peraltro in sede di
raccolta di opinioni e documenti si sono registrati i giudizi meno positivi tra i diversi criteri di
valutazione adottati e su cui evidentemente pesa la difficoltà di prevedere al momento gli
sviluppi di contesto, è importante limitare la dispersione e la polverizzazione degli interventi che
ha sinora caratterizzato il Programma. A tale proposito sarebbe consigliabile individuare, nella III
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fase, all’interno di ciascuna linea tematica/di Ministero, pochi temi, settori ed aree prioritarie
oggetto di intervento, come pure assicurare la capacità di mainstreaming, ovvero che le diverse
iniziative non siano soltanto inserite nel quadro della programmazione nazionale, ma che siano
volano di cambiamenti nella cultura generale di programmazione del Paese.
Contemporaneamente, occorrerebbe assicurare una qualche forma di coordinamento leggero
(cioè in forma di semplice consultazione e scambio di informazioni sullo stato di avanzamento)
tra i progetti afferenti alla medesima linea tematica, definendo una sorta di “clusterizzazione” del
Programma, al fine di contribuire a creare maggiore massa critica e coerenza tra gli interventi e
organizzare, subito dopo l’approvazione di un gruppo di progetti, un seminario nel quale
presentare il Programma, gli obiettivi, i risultati e la strategia, spiegando le procedure, il sistema
di monitoraggio e l'orientamento ai risultati e all'impatto, su cui dovrà focalizzarsi la valutazione
interna stessa.
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2.
Il Programma e la sua valutazione
2.1
Obiettivo: tipo, scopo e utilità della valutazione
1. La valutazione della II fase del Programma di Conversione del Debito dell'Egitto verso l'Italia (da
qui in avanti: Programma) può ingenerare aspettative di vario tipo che è opportuno chiarire in
premessa al fine di evitare fraintendimenti, alla luce delle indicazioni contenute nei ToR e delle
informazioni e dati raccolti.
2. Anzitutto, si tratta di valutare un Programma e non singolarmente i progetti che lo
compongono. Il Programma non è semplicemente la somma di tanti tasselli, cioè i progetti.
Piuttosto, è vero il contrario: i progetti sono, a cascata, l'emanazione dell'Accordo di Programma,
si iscrivono all'interno della cornice di un Programma e nella sua logica generale devono trovare
senso e giustificazione. Non si tratta di valutare la realizzazione delle attività previste da tutti i
progetti, singolarmente considerati.
3. Per la natura specifica del Programma in oggetto, al di là di numerose e legittime domande
valutative di interesse, la questione centrale da porre è perciò: quanto è stato vantaggioso, in
termini di risultati, per l'Italia e per l'Egitto (cioè in relazione agli obiettivi espressi dai suddetti
partner dell'accordo) l'adozione del meccanismo utilizzato, piuttosto che il ricorso ad alternative
come il trasferimento diretto sotto forma di aiuto a bilancio o sector wide approach o, sul lato
opposto di un'immaginaria sequenza di opzioni alternative distinte per il grado di ownership da
parte del Paese partner, il ricorso ai canale tradizionale della politica bilaterale a dono?
FIGURA 1: I CRITERI DI INTERESSE DELLA VALUTAZIONE IN RELAZIONE ALLA STRUTTURA LOGICA DEL
PROGRAMMA
4. In altri termini, volendo convertire l'importo del pagamento del debito estero in un
finanziamento per iniziative di sviluppo, si tratta di scegliere il meccanismo che ha un migliore
rapporto tra costi ed efficacia (cost effectiveness analysis) o, volendo considerare in modo
esplicito la molteplicità delle dimensioni del problema decisionale senza tentare di ricondurre i
diversi criteri ad uno solo, che risulti migliore sulla base di un'analisi multicriteri.
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5. Va da sé che il ricorso al canale bilaterale a dono o il trasferimento a sostegno del bilancio
egiziano, trattandosi di meccanismi entrambi preesistenti, collaudati e a regime, avrebbe
incontrato presumibilmente costi di transazione più bassi, se non altro non dovendo predisporre
un'architettura istituzionale nuova. Il che giustifica uno sguardo rivolto anzitutto al piano
dell'efficacia del meccanismo.
6. Parlare di efficacia significa cercare di capire quanto siano stati raggiunti gli obiettivi del
Programma; capire anzitutto se gli obiettivi di Programma fossero stati ben identificati (e
condivisi tra le due parti) e quantificati e con consequenziali iniziative progettuali e quanto siano
stati raggiunti.
7. Significa anche cercare di approfondire quali siano stati i meccanismi e i fattori che più hanno
influenzato il raggiungimentodegli obiettivi, con particolare attenzione (nel caso specifico) agli
aspetti organizzativi, istituzionali propri della cultura del Programma.
8. Ai fini della valutazione, solo in modo complementare sono utili anche informazioni non
direttamente correlate al criterio dell'efficacia e all'attribuzione causale che lega il Programma ai
risultati in termini di cambiamenti ingenerati, ma relative alla descrizione (e computo)
quantitativa e qualitativa delle attività realizzate, il che permette di dar conto sia dell'efficienza
che del rispetto degli impegni assunti come Programma.
9. Cercare di capire se si ottimizza l'uso delle risorse impiegate per ottenere i risultati, coi costi e nel
tempo previsti, e se ci sarebbero state alternative più efficienti (definendo altre condizioni che
non quelle previste dal Programma) implica anche un'attenzione al grado di copertura della
domanda soddisfatta con l'erogazione dei beni e servizi (gli output) e alla qualità degli stessi.
10. È importante, anche se meno centrale e fattibile per la natura del Programma e le informazioni
disponibili, approfondire altri tre criteri canonici di valutazione. Anzitutto, il criterio dell'impatto,
cioè gli effetti diretti e indiretti, attesi e non sul contesto istituzionale in particolare (per capire se
l’obiettivo strategico è pertinente), cercando di trarre indicazioni utili a capire quali reali
cambiamenti il Programma abbia provocato nella collettività, non tanto come beneficiari passivi
ma come soggetti attivi capaci di partecipare ai processi decisionali nel percorso di
programmazione e quali cambiamenti nella capacità di programmazione della collettività e delle
sue rappresentanze istituzionali il Programma abbia contribuito a promuovere.
11. Il secondo criterio addizionale è quello della sostenibilità, relativa alla capacità del Programma di
assicurare che i benefici durino nel tempo, con particolare attenzione alle dimensioni
istituzionale, socio-culturale e finanziaria (correlata alla priorità di programmazione nazionale),
più che tecnologica ed economica, tenuto conto della prosecuzione attesa con lo svolgimento
della III fase del Programma. Si tratta, in questo caso, di capire quanto i benefici del progetto
continuino dopo la sua conclusione e quali siano i fattori che influenzano il raggiungimento della
sostenibilità del Programma e quanto conti la capacità di programmazione concertata.
12. IL terzo criterio, infine, è quello della pertinenza o rilevanza, che significa approfondire se si è
tenuto debitamente conto del contesto e dei problemi di sviluppo, cioè se gli obiettivi del
Programma rispondessero realmente ai bisogni della collettività e, nello specifico del Programma,
anche all'obiettivo strategico di programma.
13. Vista la natura di programma articolato in progetti, le dimensioni della coerenza e della
complementarità si aggiungono come ulteriori criteri di interesse, declinati in termini di coerenza
e complementarità tra i progetti (i) all'interno del Programma, (ii) in relazione alla politica
bilaterale italiana di cooperazione allo sviluppo e (iii) in relazione alla programmazione egiziana.
14. Tutto ciò contribuisce ad una valutazione centrata sulla dimensione chiave del rafforzamento
della capacità e opportunità di programmazione egiziana orientata alla riduzione della povertà,
attraverso il partenariato e la concertazione nel processo decisionale, che si può configurare
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come l'obiettivo strategico e latente dell'iniziativa. In questa accezione, si può parlare di valore
aggiunto, in termini di risultati e criticità, del design del Programma stesso.
FIGURA 2: IL MODELLO INPUT-PROCESS-OUTPUT (IPO) DEL PROGRAMMA
15. La misura della complessità di un programma come quello considerato, in particolare la
complessità delle relazioni tra i diversi input, processi e output (intesi terminologicamente alla
Leontief, più che secondo la vulgata del Project Cycle Management) collegati al Programma, può
venire dal numero elevato di domande valutative che possono essere formulate per analizzare
la complessità strutturale del Programma stesso. Parimenti, i termini utilizzati nella
schematizzazione del modello di interrelazioni del Programma rappresentano concetti teorici
definiti in modo non rigido, piuttosto che specifici dati osservabili.
16. Per di più, la schematizzazione grafica non chiarisce con precisione quali indicatori e variabili
debbano essere presi in considerazione per la misurazione. Il termine di "aspirazioni", ad
esempio, non illustra cosa concretamente si debba misurare e come. Il tema della misurazione,
includendo l'affidabilità e validità delle misure, è essenziale ai fini della valutazione.
17. La presenza, poi, di un obiettivo strategico latente, se da un lato consente di cogliere il valore
aggiunto potenziale dell'adozione del meccanismo utilizzato, rispetto alle opzioni alternative che,
nei casi estremi indicati (aiuto a bilancio oppure canale bilaterale a dono), sono carenti sul piano
della logica di piena concertazione negoziata di tutto il processo decisionale, pone un classico
problema di valutazione rigorosa degli effetti. Non tutti i programmi e i progetti di cooperazione
allo sviluppo giustificano, ovviamente, una valutazione degli effetti. In particolare, oltre
all'assenza di dettagliate informazioni e dati che permettano di realizzare una valutazione
rigorosa, si presentano in questo specifico caso altri due problemi. Il Programma ha una funzione
meramente simbolica rispetto ad un obiettivo macro come quello di contribuire alla
sostenibilità del debito egiziano (mancando una ragionevole proporzionalità fra l'importo di
debito convertito e tale obiettivo); inoltre la dimensione strategica dei risultati e degli obiettivi
ha forti connotati di immaterialità ed è difficilmente misurabile, come nel caso del
rafforzamento della capacità di governance e programmazione degli interventi.
18. Con riferimento all'ultimo punto, si pongono diversi sotto-problemi laddove si tenti di collegare
in modo inappropriato il micro-livello progettuale coi cambiamenti a livello macro, cercando di
tenere sotto controllo il problema della causalità attraverso l'uso di dati disponibili per
supportare evidenze quantitative relative a fenomeni e variabili multi-livello. Tuttavia, a dispetto
dei problemi e difficoltà ricordati, un'attenzione valutativa al bilanciamento dei piani in gioco è
importante, dal momento che entrambi sono fondamentali e, per questa stessa ragione,
particolare enfasi si è data ai criteri dell'efficacia del Programma rispetto agli obiettivi macro e
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dell'efficienza, soprattutto con riferimento alla capacità di spesa in tempi rapidi per la
realizzazione dei progetti, un aspetto per inciso che era stato riscontrato come molto critico nel
corso della I fase del Programma.
19. Il bilanciamento tra attenzione alla dimensione macro e strategica del rafforzamento, in chiave di
concertazione italo-egiziana, della capacità istituzionale di progettazione a fini di riduzione della
povertà e la dimensione micro di realizzazione in tempi rapidi delle iniziative progettuali serve
anche a evitare un'eccessiva enfasi sui sistemi, i processi e le iniziative di rafforzamento delle
capacità istituzionali, a scapito dell'attenzione sull'erogazione dei servizi concreti che i progetti
prevedono, rischio che per esempio diversi studi dell'Overseas Development Institute (ODI)
20. Non si tratta solo di tenere conto di un possibile trade-off tra due livelli di analisi entrambi
importanti, ma anche di valutare l'esistenza di un concreto gap tra un livello centralizzato di
programmazione strategica, che coinvolge alcuni attori, e un livello operativo di progetti, nel cui
ambito sfugge completamente o in parte la dimensione strategica di programma. Un gap che
determina il rischio di una stratificazione tra attori, coinvolti o meno con senso di appropriazione
nella logica di Programma, e il venir meno dell'opportunità di costituire una comunità di attori
con senso forte di appartenenza al Programma e ai suoi valori.
21. Tutto ciò premesso, in coerenza con quanto indicato dai ToR, la valutazione mira a fornire alla
Cooperazione Italiana raccomandazioni utili e operative, rendendo conto ai vari interlocutori
esterni sulle attività svolte attraverso un quadro conoscitivo degli esiti conseguiti, condividendo
le esperienze acquisite al fine di poter indirizzare i futuri finanziamenti nel settore creditizio in
Egitto e di contribuire ad orientare la III fase del Programma.
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3.
Quadro teorico e metodologico
3.1
Il disegno della valutazione, la raccolta e la razionalizzazione delle informazioni
1. Il principio della valutazione come “processo di apprendimento” è alla base dell’approccio del
lavoro del team di valutazione e del Rapporto. Inoltre un approccio partecipativo è stato
utilizzato ove possibile, con l’obiettivo di coinvolgere i soggetti implicati a diverso titolo
nell’esecuzione del programma, tenendo in conto le finalità della valutazione e la sua durata. In
tal modo si è inteso accrescere, tra l’altro, il livello di appropriazione dei risultati della valutazione
da parte dei principali stakeholder. L’impiego di un team di valutazione con competenze
diversificate e il supporto offerto nella fase di terreno da parte di un pool di consulenti locali sono
stati ulteriori elementi di qualifica dell'impostazione adottata.
2. L’approccio metodologico, gli strumenti analitici e le fonti informative valorizzate hanno
costituito la struttura del “disegno di valutazione” (appendice 4). Questo è stato elaborato a
partire dal contenuto dei Termini di Riferimento (appendice 8) e dalla necessità innanzitutto della
definizione delle modalità di acquisizione delle informazioni. Le metodologie valutative ordinarie
hanno richiesto infatti l’attivazione di due canali principali di recupero di informazioni/dati utili
per effettuare le analisi.
3. Le fonti primarie, ovvero quelle rilevabili attraverso l’osservazione e l’indagine di terreno, che
hanno comportato il recupero diretto delle informazioni dai soggetti coinvolti nell’intervento,
attraverso:

Interviste con singoliprogrammatori o progettisti di interventi(realizzati nell'ambito
della II fase del Programma) in Italia e in Egitto di inquadramento generale del
Programma e dei progetti al suo interno;

Indagini dirette presso i programmatori del Programma, gli enti applicant e gli enti
realizzatori di progetti, condotte somministrando dei questionari semi-strutturati con cui
si sono raccolte delle “valutazioni” degli intervistati su criticità attuative e impatti diretti
delle azioni progettuali e del Programma nel suo complesso, cercando di combinare
percezioni e fonti documentali di supporto;

Visite ad alcune realizzazioni progettuali per verificarne, coi loro responsabili, l’impatto
o gli effetti prevedibili;

Interviste e focus group coi beneficiari dei suddetti interventi progettuali in cui sono
stati coinvolti più portatori di interesse, debitamente informati su obiettivi conoscitivi e
temi principali affrontati;

Interviste con referenti di altre esperienze bilaterali e multilaterali di cooperazione allo
sviluppo e programmi di conversione del debito, al fine di raccogliere indicazioni sulla
conoscenza esistente circa il Programma in oggetto e la natura comparata di altre
esperienze.
4. Le fonti secondarie, ovvero:

Il sistema di monitoraggio del Programma;

La documentazione ufficiale prodotta dal Programma e di correlati progetti;

I documenti e le note di servizio interni alle strutture di Programma e di progetto;

Le fonti statistiche ufficialinazionali ed internazionali per il corretto inquadramento del
contesto socio-economico;
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
Le statistiche prodotte da Enti pubblici e privati di ricerca economica e altre banche dati
e statistiche rilevanti.
5. In pratica, tutte le analisi hanno richiesto: (i) una forte interazione con tutti i principali soggetti
coinvolti nell’attuazione del Programma, ma anche con i beneficiari delle azioni
particolarmentesignificative; (ii) la valorizzazione di fonti statistiche specifiche, pur se tra loro
non omogenee e pertanto bisognose di grande cura nella verifica dell’affidabilità e della
comparabilità dei dati.
6. Nello specifico, la valutazione del Programma di conversione realizzato in Egitto ha richiesto
perciò anzitutto di analizzare stock, flussi, peso e sostenibilità del debito pregresso contratto
con i creditori e l'Italia in particolare, per la realizzazione di specifiche iniziative di investimento e
sviluppo. Si è trattato in altri termini di analizzare la politica di indebitamento egiziano sotto il
profilo finanziario e macro-economico e, in relazione ad esso, nelle implicazioni in termini di
sviluppo istituzionale-politico, economico e sociale (appendice 1).
7. Su questa base, l'analisi del Programma italo-egiziano di Conversione del Debito, nella sua II fase,
è stato fatto oggetto di valutazione nella sua duplice natura:

Per un verso, come elemento di discontinuità rispetto alla fase di accumulazione
insostenibile del debito estero (oggetto pertanto di specifica e preliminare analisi macro)
e

Comeelemento di continuità sia storica (time-series analysis), facendo seguito ad una I
fase (avviata nel 2001) e precedendo una III fase (siglata nel 2012), sia in termini
comparativi (cross-sectional analysis), rispetto al contesto più ampio di rinegoziazione e
conversione del debito egiziano da parte di altri creditori e da parte dell'Italia nei
confronti di altri debitori comparabili all'Egitto, di cui occorre tener conto.
8. La combinazione della prospettiva temporale e trasversale è risultata particolarmente indicata,
soprattutto per ovviare ai problemi di adozione dei principi della logica contro-fattuale e per
l'interesse a individuare un eventuale valore aggiunto del Programma in oggetto che lo
qualifichi come buona pratica.
9. La valutazione, in pratica, si è focalizzata sull'analisi dell'efficienza e dell'efficacia dell'intero
Programma (cap. 8 e 9), tenuta in considerazione l'articolazione micro dei singoli progetti che lo
compongono (cap. 11), e sull'impatto e la sostenibilità (cap. 10) di quest'ultimo all'interno del
contesto di riferimento (cap. 4), vale a dire la realtà egiziana, e della rilevanza del Programma
stesso (cap. 7) al fine di formulare un giudizio generale (cap. 6) su quanto il Programma abbia
contribuito al raggiungimento degli obiettivi previsti (cap. 5). Allo stesso tempo, la valutazione
ha cercato di offrire elementi di analisi comparata con altre esperienze simili di conversione del
debito realizzate da altri creditori in Egitto e dall'Italia in altri paesi, come pure con la fase I del
Programma (cap. 12).
10. La rilevanza dei progetti e il loro impatto sono risultati inoltre determinanti fondamentali sul
fronte della valutazione di Programma (finanziaria) al fine di permettere la formulazione di un
giudizio sulla sostenibilità nel tempo dei risultati ottenuti e sul fronte delle trasformazioni
istituzionali e politiche che un programma di conversione mira a comportare.
11. La raccolta di dati e informazioni è avvenuta quindi grazie alla consultazione e uso di differenti
fonti:
Pag. 16

Pubblicazioni, rapporti e banche dati di istituzioni finanziarie internazionali;

Documenti egiziani di indirizzo strategico (policy papers, dichiarazioni di intenti, piani di
programmazione economica pluriennale);
Novembre 2013
Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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
La documentazione reperibile presso l'istituto Nazionale Egiziano di Statistica e la Banca
Centrale;

La documentazione relativa agli accordi sul debito, al Programma di Conversione e ai
progetti implementati (Accordo di programma, documenti di progetto, rapporti di
monitoraggio…) ed altri documenti strategici italiani (policy papers, documenti
parlamentari, Memorandum sulla conversione del debito…);

Le interviste semi-strutturate ad attori chiave sia in Italia, sia in loco grazie ad una
missione sul terreno, allo scopo di raccogliere e/o commentare i dati quantitativi e
qualitativi summenzionati. Sono stati intervistati e consultati i rappresentanti di
istituzioni egiziane ed italiane (in particolare a livello ministeriale) allo scopo di ottenere
elementi per la formulazione di un giudizio complessivo sul Programma; rappresentanti
di ONG e organizzazioni multilaterali coinvolte nell'implementazione dei singoli progetti,
stakeholders e beneficiari di progetti adatti a fornire informazioni e percezioni
sull'andamento delle singole iniziative promosse all'interno del Programma.

Esperti di altre cooperazioni internazionalipresenti in Egitto e contatti con un numero
ristretto di esponenti del mondo accademico egiziano (ricercatori delle Università e
dell'Economic Research Forum del Cairo), cui sono state sottoposti quesiti di ordine più
strettamente macroeconomico.
12. In termini di progetti, la valutazione ha considerato l'universo dei casi con riferimento agli
elementi d'informazione amministrativa che la TSU ha reso disponibili, utili soprattutto in
relazione al criterio dell'efficienza, mentre gli approfondimenti di caso hanno selezionato un
numero ristretto di dieci progetti, sulla base dei seguenti cinque criteri:
i.
Entità del finanziamento. E’ stato considerato il valore del finanziamento, conseguentemente
sono stati individuati 10 progetti con un valore economico complessivo pari al 61% del totale,
superiore alla soglia del milione di euro (senza con ciò escludere i progetti di importo minore:
due ricadono tra quelli sotto la soglia di un milione di dollari);
ii.
Coinvolgimento dei diversi attori. E’ stata considerata la presenza o meno tra gli enti che
hanno presentato o realizzato i progetti delle diverse tipologie previste dal Programma
(ministeri ed enti pubblici egiziani, OOII, ONG italiane ed egiziane);
iii.
Asse tematico/settoriale di appartenenza. E' stata considerata l'articolazione dei progetti in
cinque cluster tematici: (Human Resources, development -technical education and training
systems-, Transfer of Technology and innovation, Primary production promotion;
Environment –and cultural heritage-, Social dimension). La ratio di questo criterio è finalizzata
ad individuare un numero limitato di progetti, comunque espressione di tutte le aree
prioritarie di intervento.
iv.
Localizzazione territoriale e concentrazione dei progetti. Sono stati individuati i progetti che
hanno svolto parte almeno delle attività al Cairo o, comunque, in territori di prossimità, al
fine di facilitare lo svolgimento della missione sul campo.
v.
Rilevanza secondo i programmatori. Si tratta di un criterio qualitativo basato sulla percezione
dei referenti italiani del Programma (ToR/Uff. Valutazione, Uff. Territoriale, UTC, UTL, TSU),
intervistati nel periodo che ha preceduto la selezione allo scopo di individuare i progetti più
significativi in termini di conseguimento dei risultati previsti, interesse strategico, peculiarità,
funzionamento del partenariato, ecc. Si assume che tali progetti abbiano un contenuto
informativo utile al processo valutativo. Il criterio funziona anche all’inverso come
indicazione sui progetti che non hanno funzionato o creato problemi.
Alla luce di questi criteri, la scelta dei progetti è ricaduta su:
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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Progetto
Importo finanziario (US$)
Azi oni per l o s vi l uppo del s ettore del l a pes ca i n Egi tto
6.880.937
Green Tra de Ini tia tive
9.830.315
Una rete di pi ccol i produttori per i l ri conos ci mento dei di ri tti s oci a l i ed economi ci
Model l o s os teni bi l e di s i curezza a l i mentare
749.176
8.309.900
Ri a bi l i tazi one ps i col ogi ca per l a di s a bi l i tà mental e (REMEDY)
456.230
Centro per i l Coordi na mento, Moni tora ggi o e Supporto a l Contra tto Soci a l e
4.770.723
Pol o per l a forma zi one tecni ca e profes s i ona l e nel s ettore del l a Mecca ni ca
15.118.163
Moderni zza zi one degl i Is tituti profes s i ona l i a ttra vers o l e tecnol ogi e
del
'i nforma
zi one
l a comuni
ca zi one
Di s ltretto
conci
a ri o edidel
Robbi
ki
Sos tegno a l l e Aree Protette
1.477.992
11.446.642
1.967.392
Total e
61.007.470
13. L’approccio adottato nella realizzazione di analisi desk per la valutazione si è articolato nei
seguenti “momenti”:

Verificare la qualità delle informazioni in termini di accuratezza, comparabilità,
coerenza, accessibilità e completezza;

Rendere adeguatamente accessibili ed elaborabili le informazioni utilizzando un
database che ha permesso e facilitato sia l’analisi dei dati disponibili sia un trattamento
quantitativo degli stessi (trattandosi di informazioni prevalentemente qualitative);

Integrare eventualmente la base dati attraverso il ricorso a dati secondari dopo aver
adeguatamente valutato la relazione tra i dati secondari e gli elementi della valutazione e
delimitato l’ambito di utilizzo dei dati secondari.
14. In termini metodologici, ove possibile, si è fatto ricorso alla triangolazione tra metodi qualitativi,
qualitativi e di Qualitative Comparative Analysis (applicazione dei principi della triangolazione
metodologica). Tra i principali metodi di analisi qualitativa, oggetto di impiego, si segnalano le
analisi basate su focus groupe interviste individuali on the field. Tra i principali metodi di analisi
comparata di tipo qualitativo, si segnalano: SWOT Analysis. Tra i metodi di analisi quantitativa, si
segnalano strumenti semplici di analisi descrittiva e applicazione, sulla base del numero di
informazioni raccolte, di modelli causali.
15. In generale, il metodo di lavoro si è basato sulla sequenza di:
a.
Data mining (guidata dai riscontri della fase centrata sull’analisi delle domande
valutative);
b.
Scoping mission e data collection (per discutere le informazioni raccolte e raccogliere
nuovi dati e informazioni);
c.
Data analysis:
d.
Incontri di discussione dei risultati;
e.
Stesura del rapporto finale.
16. In sede di restituzione dei risultati della valutazione del Programma, complessivamente questa ha
evidenziato un'accentuata asimmetria nella quantità e qualità di informazioni disponibili e
riferibili al piano delle percezioni rispetto ai dati fattuali e quantitativi (fatta eccezione per i dati
finanziari di monitoraggio amministrativo). L’inserimento delle attività di rilevazione dati in
tutte le fasi delle iniziative, a partire dalle attività diagnostiche legate agli studi di prefattibilità,
innoverebbe la cultura della progettazione, ampliandone la capacità di guardare al ruolo
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Rapporto finale
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strategico del Programma e al suo inserimento nel quadro complessivo della politica di
cooperazione e allontanando i rischi di autoreferenzialità che spesso caratterizzano le singole
iniziative e gli stessi programmi.
17. L’utilizzo di dati riferibili principalmente al piano delle percezioni non è di per sé un elemento di
debolezza né metodologica, né per la rilevanza dei risultati. Tuttavia, quando la maggiore
difficoltà di rilevazione per dati non puramente percettivi dipende principalmente dalla
difficoltà di collegare il dato percepito ad una conferma fattuale o narrativa, tale evidenza
rappresenta un'indicazione utile dal punto di vista metodologico che, anche in questo caso,
rimanda alle potenzialità di miglioramento della funzione di valutazione che si otterrebbero da
una sua integrazione nella fase di pianificazione. Un'innovazione, quest’ultima, che faciliterebbe
la raccolta di basi informative (documentazione, dati quantitativi, ecc.) sugli aspetti di interesse,
contribuendo probabilmente ad una maggiore visibilità e comprensione della portata del
Programma (effetto sistemico, ruolo dei processi, crescita di beni relazionali, eccetera). La
valutazione di interventi complessi come un Programma multi-settoriale come questo amplifica,
inoltre, la difficoltà di risolvere il problema dell’attribuzione e contributo dell’iniziativa, cioè di
determinare un nesso di causalità fra iniziativa e variazioni delle variabili risultato in assenza di
dati sperimentali, come prescrive la logica contro-fattuale. Un'integrazione della logica controfattuale di valutazione in sede di pianificazione di un Programma come questo consentirebbe di
affrontare la meglio la sfida della valutazione di impatto secondo la stessa logica contro-fattuale
che risulta al momento, alla luce delle informazioni e dei dati disponibili, non applicabile in
modo rigoroso.
3.2
Metodologia di analisi e modalità operative
18. Il processo valutativo si è sviluppato a partire da alcune domande valutative essenziali cui dare
risposta, già espresse nei Termini di Riferimento del servizio. Le domande proposte e i relativi
indicatori valutativi sottolineano come il Programma sia un'iniziativa che permette ed anzi esige
una valutazione incentrata non sui risultati conseguiti dai singoli interventi, ma sull'esame di un
più ampio processo di rafforzamento istituzionale e politico che il Programma implica.
19. La traduzione di queste domande in criteri valutativi e la successiva messa a punto di indicatori
appropriati sono stati i passaggi fondamentali per permettere la consecutiva individuazione di
strumenti metodologici essenziali quali le tecniche (quantitative e qualitative) per la raccolta e
l'analisi dei dati. I criteri presi in considerazione nella valutazione del Programma sono quindi
indicati di seguito, tenendo conto:
i.
Che le dimensioni e le corrispondenti batterie di indicatori da prendere in considerazione
nell'analisi del debito e delle misure di conversione dello stesso qui brevemente menzionati,
trovano una loro giustificazione metodologica e concettuale nell'impianto strategico del
disegno di valutazione;
ii.
Che la predisposizione della lista finale di domande in sede di disegno di valutazione
incorpora:
a.
Effetti previsti e imprevisti (per quanto possibile con attribuzione causale e logica
contro-fattuale: Quanto funziona? E per chi?);
b.
Contesto - in termini di istituzioni, integrazione nel mercato, stabilità politica,
geografia (in che situazione funziona?);
c.
Meccanismo latente, in base alla teoria del cambiamento sottostante adottata, la
spiegazione contingente centrata su processo e collegata al contesto,
all’implementazione e alle preferenze (come funziona?).
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iii.
Che sia a fini di raccolta delle informazioni e delle esigenze valutative sia per la presentazione
dei risultati delle analisi di valutabilità e rilevanza dei singoli quesiti valutativi, cioè per la
finalizzazione del disegno di valutazione, si è fatto riferimento a una matrice che associa le
domande valutative e i corrispettivi indicatori, che esplorano tre livelli della realtà (verità
fattuale contingente, narrazione ufficiale, percezioni) attraverso correlate fonti
informative.
20. La definizione delle domande/indicatori valutativi contribuisce a focalizzare l’attenzione sulle
tematiche più rilevanti, migliorando l’efficacia dell’attività valutativa. In sede di svolgimento del
lavoro, durante la prima fase di desk, si è prodotta una prima ipotesi strutturata (long list) di
domande/indicatori valutativi, partendo dalle informazioni e conoscenze sulla realtà debitoria e
sul Programma di conversione e sul suo stato di attuazione,con riferimento alle politiche e ai
processi in corso, anche al fine di facilitare e rendere più produttivo il confronto con gli
stakeholder. Questa Long List è stata strutturata in base al criterio di funzionalità delle domande,
conformemente alle priorità valutative chiarite dai Termini di Riferimento. Le domande di tipo
descrittivo hanno tenuto conto del contesto, dei processi in atto, delle politiche e in specifico
del posizionamento del Programma. Le domande di tipo causale e normativo hanno avuto un
carattere strategico e hanno riguardato l’analisi dei risultati. Le domande di tipo predittivo
sono state funzionali all’elaborazione di policy recommandation. Le domande di tipo critico,
infine, sono state dirette a supportare il cambiamento, attraverso la formulazione di giudizi
critici (si veda appendice 4).
21. A seguito della presentazione della Long List di domande valutative sono stati consultati diversi
stakeholderal fine di selezionare domande/indicatori di valutazione. Partendo dalla graduazione
di domande/indicatori si è proceduto a raccogliere anche ulteriori domande/indicatori
valutativi.Su questa base, il team ha selezionato le domande/indicatori “prioritari” e alla
selezione definitiva delle domande (short list), che si è tradotta nell'articolazione in tre set di
batterie di domande nel Disegno di valutazione (appendice 4):
iv.
Valutazione del contesto e dimensione macro;
v.
Valutazione dell'implementazione del Programma:
vi.
a.
Fase di preparazione del Programma;
b.
Fase di selezione dei beneficiari;
c.
Fase di realizzazione dei progetti (in generale e con riferimento ad alcuni progetti in
particolare);
d.
Fase di reazione dei beneficiari e post-trattamento (in generale e con riferimento ad
alcuni progetti in particolare).
Valutazione dell'impatto e della sostenibilità del Programma.
22. Come detto all'inizio, la funzione indiretta di capacity development ha fatto parte
dell’approccio generale al servizio valutativo predisposto. Essa è stata finalizzata ad attivare
processi di apprendimento per tutti i responsabili operativi del Programma, ma anche per i
funzionari pubblici coinvolti nel processo di implementazione dell’intervento, al fine di offrire
spunti e indicazioni per migliorare l'efficacia del Programma nella III Fase e per il futuro di
iniziative assimilabili al presente Programma.
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4.
Contesto e attori del Programma
4.1
Il contesto
DOMANDA VALUTATIVA:
Come si è arrivati all'accordo?
1. Il Programma di Conversione del Debito italo-egiziano si pone in un contesto segnato, sin dagli
inizi degli anni ’80, da un’attenzione crescente della comunità internazionale verso l’eccessivo
accumulo di debito estero da parte dei paesi in via di sviluppo e dalla conseguente adozione, da
parte dei creditori bilaterali e delle istituzioni finanziarie internazionali, di una serie di iniziative
per far fronte a questa emergenza, fra le quali figurano, appunto, le cd. conversioni debitorie
(debt swap).
2. Il quadro di riferimento per le iniziative di conversione debitoria in Egitto è rappresentato da un
accordo siglato con il Club di Parigi, il foro multilaterale che riunisce 19 fra i principali creditori
mondiali1 ed è incaricato di rinegoziare il debito pubblico bilaterale dei paesi con difficoltà ad
onorare i pagamenti.
3. L’accordo in questione è stato sottoscritto il 25 maggio del 1991, a seguito di una precedente
intesa del 1987, con l’intento di perseguire quattro obiettivi2:

Alleggerire il peso del debito estero egiziano, con la possibilità di finanziare progetti di
sviluppo e di investimento;

Sostenere il bilancio dello stato;

Incoraggiare gli investimenti nel paese;

Svincolare le autorità egiziane dall’obbligo di garantire la valuta straniera richiesta per il
rimborso del debito.
4. Ad oggi sono cinque i paesi che hanno firmato accordi di conversione del debito con l’Egitto:
accanto all’Italia, la Francia (1994), la Svizzera (1995), la Germania (con un primo accordo nel
2001 ed un nuovo accordo in corso di negoziazione) e, più recentemente, il Belgio (2012). Un
confronto dell’esperienza tra i programmi di questi paesi sarà proposto nel capitolo III, par. 12 di
questo rapporto.
5. Nel caso italiano la cornice normativa di riferimento è data dalla legge 209/2000 sulle “Misure
per la riduzione del debito estero dei paesi a più basso reddito e maggiormente indebitati” e dal
relativo regolamento attuativo, il decreto 185/2001 del Ministero del Tesoro, del Bilancio e della
Programmazione Economica. In particolare ai sensi dell’art. 1, comma 2, lettera f) del
regolamento attuativo viene definita come conversione:
“la nuova destinazione dei flussi finanziari relativi al rimborso del debito, verso investimenti o
comunque interventi a favore dello sviluppo e per la riduzione della povertà che siano valutati
compatibili con l’ecosistema e prevedano forme di partecipazione delle popolazioni interessate, sia
nella fase dell’individuazione degli investimenti o interventi da finanziare che nei momenti del
monitoraggio e controllo”.
1
Austria, Australia, Belgio, Canada, Danimarca, Federazione Russa, Finlandia, Francia, Germania, Irlanda, Italia, Giappone,
Norvegia, Paesi Bassi, Regno Unito, Spagna, Svezia, Svizzera e Stati Uniti. Ai lavori del Club di Parigi partecipano in qualità di
osservatori i maggiori creditori multilaterali come il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale, nonché le Banche
Regionali di Sviluppo, l’UNCTAD ed altre Organizzazioni Internazionali.
2
http://www.clubdeparis.org/sections/traitements/egypte-19910525/viewLanguage/fr.
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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6. La conversione si configura,
quindi, come una transazione
attraverso la quale l’Italia
acconsente a cancellare una
parte del debito dovuto da un
governo debitore in cambio
dell’impegno, da parte di
quest’ultimo, di destinare i
risparmi così ottenuti a favore di
programmiche, come specificato
sopra, devono avereun’esplicita
valenza sociale e ambientale.
La conversione del debito nella normativa italiana
Le operazioni di debt swap sono disciplinate dalla legge 209/2000
“Misure per la riduzione del debito estero dei Paesi a più basso
reddito e maggiormente indebitati” e dal regolamento attuativo
(DM 185/2001).
In base a questa normativa l’Italia può sottoscrivere accordi
bilaterali per cancellare parte del debito estero di un paese
debitore a fronte dell’impegno, da parte del governo di
quest’ultimo, di investire la somma corrispondente in iniziative
concordate bilateralmente e finalizzate allo sviluppo socioeconomico, alla riduzione della povertà e alla protezione
ambientale.
Possono beneficiare di programmi di conversione debitoria i paesi
per i quali è stata precedentemente concordata un’intesa di
ristrutturazione debitoria nel quadro del Club di Parigi.
Dal 2000 ad oggi l’Italia ha stipulato accordi di conversione del
debito con 15 paesi: Albania, Algeria, Ecuador, Egitto, Filippine,
Giordania, Gibuti, Indonesia, Kenya, Marocco, Myanmar Pakistan,
Perù, Vietnam, Yemen.
7. Il debito in oggetto è quello
derivante da pregressi crediti di
aiuto, e la sua conversione, che
viene gestita dalla Direzione
Generale per la Cooperazione
allo Sviluppo (DGCS) d’intesa con
il Ministero dell’Economia e delle
Finanze (MEF), è ammissibile per i paesi debitori che hanno firmato un’intesa multilaterale di
ristrutturazione debitoria nel quadro del Club di Parigi. In linea generale l’intesa prevede che, su
richiesta del paese debitore, ciascun paese creditore può concludere un accordo bilaterale di
conversione sugli importi oggetto di ristrutturazione (“debt swap clause”)3.
8. Dando uno sguardo generale all’esperienza italiana, dal 2000 ad oggi il governo italiano ha
sottoscritto conversioni debitorie con i seguenti 15 paesi:
Albania (2011), Algeria (2002, 2011), Ecuador (2003, 2012), Egitto (2001, 2007, 2012), Filippine
(2012), Giordania (2000, 2011), Gibuti (2006), Indonesia (2005), Kenya (2006), Marocco (2000,
2009, 2013), Myanmar (2012), Pakistan (2006), Perù (2001, 2007), Vietnam (2010), Yemen
(2003).
9. L’Egitto è uno dei primi paesi ad aver beneficiato di questa iniziativa con un primo accordo di
conversione siglato nel 2001, seguito da altri due accordi del 2007 e del 2012 che hanno lanciato
la II e la III fase del Programma.
10. Considerando la situazione debitoria dell’Egitto nei confronti dell’Italia è possibile delineare il
quadro seguente. Per quanto riguarda il debito commerciale (distinto dalla componente
debitoria derivante dai crediti di aiuto), al 31 maggio 2013 il credito vantato da SACE nei
confronti dell’Egitto è pari a circa 182 milioni di dollari e 13 milioni di euro. Circa 597 milioni di
dollari (di cui 21 milioni di interessi di ritardo capitalizzati) e 42 milioni di euro (di cui 0,1 milioni
di interessi di ritardo capitalizzati) sono stati ristrutturati in base agli accordi bilaterali del 1994.
3
Non ci sono limiti per i crediti di aiuto, mentre per i crediti commerciali la ristrutturazione non può superare il 20%-30%
dei crediti (la percentuale è più bassa per i c.d. “higher middle incomecountries”).
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TABELLA1:ANDAMENTO DEL CREDITO NON ANCORA SALDATO (OUTSTANDING)
ESPRESSO IN MILIONI PER LE DUE VALUTE
Periodo
Euro
Dollari
fine 1995
42
589
fine 1995
42
589
fine 1996
41
579
fine 1997
40
569
fine 1998
39
557
fine 1999
38
544
fine 2000
37
529
fine 2001
36
513
fine 2002
35
495
fine 2003
34
475
fine 2004
32
454
fine 2005
30
431
fine 2006
29
405
fine 2007
27
378
fine 2008
25
348
fine 2009
22
316
fine 2010
20
281
fine 2011
17
244
fine 2012
15
203
Al 31/5/13
13
182
*- L’ultima scadenza prevista è il 1/1/2024
Fonte: MEF, giugno 2013
11. Parallelamente, a partire dal 1982 l’Egitto ha beneficiato complessivamente di 27 crediti di aiuto
per il finanziamento di vari progetti, concessi a valere sulle risorse del Fondo Rotativo per la
Cooperazione allo sviluppo ai sensi dell’art. 26 della Legge 227/77 e dell’art. art. 6 della Legge
49/1987, per un importo complessivo equivalente ad 407 milioni di euro. Inoltre, l'Egitto ha
beneficiato di due operazioni di ristrutturazione debitoria (1987 e 1991) a seguito di intese
multilaterali concluse nell’ambito del Club di Parigi e di tre differenti Accordi bilaterali di
conversione del debito (rispettivamente finalizzati nel 2001, 2007 e 2012) relativi al debito ODA
dovuto all’Italia4.
FIGURA3: RIPARTIZIONE DEL VALORE DEGLI IMPEGNI DEI CREDITI DI AIUTO CONCESSI DAL 1982 (%)
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1982/1986
1987/1991
1992/1996
1997/2001
2002/2006
2007/2012
Fonte: MEF, giugno 2013
4
Si ringrazia vivamente la Direzione Rapporti Finanziari Internazionali del Dipartimento del Tesoro, Ministero dell'Economia
e delle Finanze, nella persona del Dirigente Uff. VIII, dott.ssa Raffaella Di Maro, per la cortesia e la disponibilità mostrata,
fornendo informazioni di dettaglio e aggiornamento molto utili riassunte nella note di approfondimento "Egitto – Situazione
del debito ODA al 31.05.2013" e "Egitto – Debito commerciale al 31.05.2013" qui utilizzate nei punti 10-15.
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12. Il quinquennio 1987/1991 è il periodo in cui si concentra gran parte dei nuovi crediti di aiuto
concessi dall'Italia all’Egitto, mentre a partire dal 2001 l’attività dell’Italia di cooperazione allo
sviluppo verso l’Egitto si è fondamentalmente concentrata nella gestione dei programmi di
conversione del debito.
13. Di conseguenza, a fronte dei continui e regolari incassi sui crediti in essere (e degli importi
sospesi oggetto di Accordo di conversione di cui si dirà), l’esposizione finanziaria (cioè,
considerando solo lo stock di capitale) in termini di debito dovuto dall’Egitto all’Italia per i crediti
d'aiuto, al netto degli importi oggetto di Accordi bilaterale di conversione del debito, è andata
decrescendo nel tempo, scendendo da 213,76 milioni di euro (2005) a 30,47 milioni (31 maggio
2013).
14. Complessivamente, circa 380 milioni di euro sono i crediti d'aiuto concessi ed effettivamente
erogati; sono ancora da esborsare fondi relativi a due programmi di sostegno settoriale, i cui
relativi Accordi bilaterali di finanziamento sono in corso di negoziazione. Al 31 maggio 2013,
l'Egitto deve ancora all'Italia circa 150 milioni di euro (circa 134 milioni in linea capitale e 16
milioni in linea interessi), ma solo 33 milioni di euro (tra capitale e relativi interessi) dovranno
essere effettivamente restituiti all'Italia entro il 2036, secondo i termini fissati dai piani di
ammortamento concordati, essendo la parte rimanente oggetto degli Accordi di conversione
bilaterali del debito in essere e da riversare in loco. L'Egitto, che ha finora sempre onorato
regolarmente le proprie rate, non ha rate in scadenza, in quanto tutto il debito in essere è
oggetto di conversione sino al 2021.
15. Il Programma di Conversione del Debito italo-egiziano si trova attualmente nella II fase che è
oggetto di analisi nel presente studio. A seguito di una prima tranche che ha convertito 149,1
milioni di dollari, il Programma attualmente in corso ha un importo pari a 100 milioni di dollari
che equivalgono alle rate del debito dovute dall’Egitto all’Italia nel periodo 2007-2012. Tale fase
precede la terza, inaugurata con l'Accordo del 10 maggio 2012, relativo ad un importo in
controvalore di circa 100 milioni di dollari.
16. Secondo i termini dei tre Accordi le rate dei crediti concessi anziché essere restituite al Fondo
rotativo sono versate in un Fondo di contropartita presente localmente ed i relativi importi
utilizzati per finanziare nuovi progetti di sviluppo analizzati ed approvati congiuntamente dalle
Autorità italiane ed egiziane. Gli importi versati e trasferiti per il finanziamento dei progetti e
programmi selezionati sono di conseguenza annullati e non più dovuti all’Italia.
Il Programma di Conversione del Debito italo-egiziano (II fase)
Il programma di Conversione del Debito italo-egiziano ha origine in un accordo siglato tra i due paesi il 3 giugno
2007.
L’accordo prevede la cancellazione delle rate del debito dovute dall’Egitto all’Italia nel periodo 2007-2012 e la loro
“conversione” in risorse destinate a finanziare progetti di sviluppo nel paese.
L’ammontare oggetto della conversione è pari a 100 milioni di dollari che sono stati impegnati per il finanziamento
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di 30 iniziative. Il termine per la realizzazione dei progetti in corso o che devono ancora partire è fissato per il 2015,
5
anno di conclusione della validità dell’accordo a seguito dell’approvazione di una proroga di 12 mesi .
L’accordo fa seguito a una precedente intesa, firmata il 19 febbraio del 2001, che ha lanciato la prima fase del
programma grazie alla quale sono stati realizzati 53 progetti di sviluppo per un ammontare di 149,1 milioni di
dollari (interamente versati ed annullati). Anche in questo caso è stata estesa la durata originaria dell’accordo, dal
6
luglio 2007 al dicembre 2008 , per consentire la conclusione delle attività dei progetti, mentre una parte dei fondi
rimasta inutilizzata, pari a 29.838.825 milioni di sterline egiziane, è stata trasferita per finanziare parzialmente due
7
iniziative della II fase del programma .
Il 10 maggio 2012 è stato firmato un nuovo accordo per dare via alla terza fase del programma che prevede
un’ulteriore conversione di 100 milioni di dollari e che, alla sua conclusione, comporterà l’estinzione della posizione
debitoria dell’Egitto nei confronti dell’Italia.
17. La valenza del Programma si esplica sotto numerosi punti di vista, non solo sul piano economico,
dove il debito si trasforma da ostacolo in opportunità di sviluppo consentendo il finanziamento di
iniziative di promozione del benessere socio-economico del paese, ma anche su quello politico.
18. Il Programma è, infatti, considerato come la principale iniziativa italiana nel paese e questa
convinzione è stata ribadita dalle autorità egiziane in varie occasioni, come nell’ultimo vertice
italo-egiziano tenutosi a Roma nel maggio 2010. La decisione di confermare l’impegno italiano
all’indomani della rivoluzione del 2011 è stato percepito dalle autorità egiziane come una
testimonianza dell’amicizia e della vicinanza dell’Italia all’Egitto in questo delicato momento di
transizione, nonché della volontà di sostenere attivamente gli sforzi di riforma del governo
nascente chiamato ad affrontare numerose sfide a seguito del perdurare dell’instabilità e
dell’aggravarsi della situazione socio-economica nel paese.
19. L’importanza strategica del Programma sul piano delle relazioni italo-egiziane è
fondamentalmente legata alle solide basi che sono state poste per l’affermazione di
un’appropriazione effettiva del Programma da parte egiziana, e che trovano riscontro in vari
elementi, principalmente nei seguenti: (i)il coinvolgimento attivo delle autorità egiziane negli
organi di governo e di controllo del Programma, il Management Committee (MC) e la Technical
Support Unit (TSU); (ii) la gestione in loco delle risorse finanziarie corrispondenti alle rate del
debito cancellate dall’Italia che sono accreditate in valuta locale, la sterlina egiziana, su un Fondo
di Contropartita (CPF) aperto presso la Banca Centrale egiziana; (iii) l’ancoraggio del Programma
alle priorità strategiche del governo egiziano: i settori di intervento del Programma, concordati
nella Dichiarazione congiunta firmata in occasione del II vertice italo-egiziano del 12 maggio
20098, sono in linea con le priorità del Sesto Piano Nazionale Quinquennale 2007-2012. Questi
elementi, che saranno dettagliati maggiormente nel capitolo dedicato alla logica di intervento del
Programma, hanno alimentato la percezione dell’Italia come un vero e proprio partner
dell’Egitto, e non come un donatore, con un ritorno positivo per l’immagine dell’Italia che, dal
5
L’estensione della validità dell’accordo è stata approvata dal Management Committee nella sua X riunione del 14
novembre 2011 conformemente a quanto previsto dall’art. 9 dell’accordo: «The present Agreement shall remain in force for
seven (7) years. Its extension shall be mutually agreed upon, in case funds allocated to specific projects and activities have
not been fully spent by the expiration date».
6
La durata originaria prevista dall’Accordo era di sei anni, con termine previsto per l’8 luglio 2007. L’art. 5.2 dello stesso
accordo prevedeva la possibilità di concordare un’estensione per consentire il completamento delle attività previste e
l’utilizzo dei fondi generati dal meccanismo di conversione. In base a questo, nel corso della XVII riunione del MC del 22
marzo 2007 è stata concordata una prima estensione fino al 30 giungo 2008; successivamente, durante la XX riunione del 12
maggio 2008, il MC ha approvato un’ulteriore estensione fino al 31 dicembre 2008.
7
Nello specifico sono stati erogati 22.000.000 di sterline egiziane per il progetto del distretto conciario di Robbiki e
7.838.825,57 per estendere il programma di educazione scolastica del WFP nei tre Governatorati di Bani Swaif, Minya e
Fayoum fino al giugno 2014.
8
Joint Declaration on the implementation of the Debt for Development Swap Programsottoscritta in occasione del vertice
italo-egiziano tenutosi a Sharm El Sheikh il 12.05.2009 dal Ministro degli esteri Franco Frattini e dal Ministro della
cooperazione internazionale Fayza Aboulnaga.
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suo canto, può contare su un partner strategico nel Mediterraneo e nel Medio Oriente9. Il fatto
che la prima visita ufficiale del Presidente Morsi in Europa sia stata compiuta a Roma appare
come il segno tangibile di questo riconoscimento.
4.2
Gli attori
DOMANDE VALUTATIVE:
Le istituzioni italiane coinvolte sono diverse da quelle interessate da un progetto DGCS di
cooperazione allo sviluppo a dono e/o a credito?
Le istituzioni egiziane coinvolte sono diverse da quelle interessate da un progetto a dono e/o a credito
d'aiuto?
42. A differenza della sua specifica architettura istituzionale, a livello di tipologia di attori
coinvolti il Programma di Conversione del Debito italo-egiziano non si distingue
apparentemente rispetto a programmi che passano attraverso i canali tradizionali della
cooperazione bilaterale italiana (doni e crediti d’aiuto). Il Programma ha abbracciato una
pluralità di attori che sono coinvolti, o lo sono stati in passato, in iniziative di sviluppo
finanziate dalla DGCS, a partire da istituzioni governative e pubbliche del governo egiziano, a
Organizzazioni Internazionali e rappresentanze della società civile, di parte sia egiziana che
italiana. Tuttavia, il Programma ha strutturalmente impostato la sua articolazione
progettuale sul principio di caratterizzazione per tipologie differenziate di attori (sia in veste
di applicants che di enti esecutori), oltre che per temi, ed è utile in termini valutativi,
analizzare ex-post il posizionamento dei diversi attori.
43. In particolare, si vuole qui sottolineare l'importanza di pensare la cooperazione tra Italia ed
Egitto che il meccanismo della conversione del debito consente come espressione non delle
autorità di gestione (MC e TSU), ma della comunità dei numerosi attori coinvolti, come
insieme complesso e articolato di istituzioni, società civile organizzata e singole persone
che il Programma ha reso in qualche modo coesi perché portatori (consapevolmente o,
spesso, inconsapevolmente) dei valori, degli obiettivi e della cultura che il Programma stesso
esprime.
44. Da questo punto di vista, si può parlare di un potenziale asset, forse il più importante, che il
Programma ha sviluppato, da non disperdere, quanto piuttosto da valorizzare, cominciando
con l'esplicitare il senso identitario e di legame tra partner che l'appartenenza allo stesso
Programma dovrebbe comportare.
45. Un limite che, invece, si coglie nel Programma è proprio la sua disattenzione rispetto alla
messa a sistema della “Comunità professionale” degli operatori (pubblici e privati, italiani,
egiziani e delle Organizzazioni Internazionali) che di fatto si è determinata.
46. Una primissima misura, seppur grossolana, della comunità di attori coinvolti nel Programma
è il numero: 38 soggetti istituzionali coinvolti durante la II fase (rispetto a 41 nella I fase:
tabella 2) che, naturalmente, tradotto in persone coinvolte registra un effetto moltiplicatore,
cui si aggiungono i numerosi soggetti beneficiari diretti e indiretti delle iniziative progettuali
in essere.
TABELLA2:GLI ENTI COINVOLTI NEL PROGRAMMA
Ente esecutore
I fase
II fase
Ministeri egiziani
Enti pubblici egiziani
7
14
8
9
9
Interviste a Valeria Mazzacane (Direttore della TSU), Nadia Fathalla (Ministero egiziano della Pianificazione e della
Cooperazione Internazionale), Houssam Eldine Reda (Ministero egiziano degli Affari Esteri).
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Enti pubblici italiani
Organizzazioni Internazionali
ONG egiziane
ONG italiane
Società private egiziane
Totale
0
7
9
3
1
41
1
7
8
5
38
47. Le figure sottostanti definiscono la tipologia dei soggetti e il loro peso rispetto ai fondi
stanziati nella II fase del Programma. Nella veste di applicants delle proposte progettuali
approvate è possibile notare una prevalenza dei Ministeri egiziani (51%). All’interno di
questa categoria spicca il Ministero del Commercio e dell’Industria, il referente dei due
principali programmi finanziati dalla II fase del Programma: il “Distretto conciario di Robbiki”
e la “Green Trade Iniziative”.
48. I Ministeri sono seguiti da enti pubblici egiziani (24%), che includono l’Educational
Development Fund (EDF), il Medical Research Institute dell’Università Alessandria, il National
Council for Childhood and Motherhood (NCCM), il Supreme Council of Antiquities e il centro di
ricerca del Ministero delle Risorse Idriche, il National Water Research Center (NWRC).
49. Le agenzie delle Nazioni Unite (WFP, ILO e UNDP) occupano il terzo posto (15%), e ad esse
seguono le ONG, con un’uguale ripartizione dei fondi tra ONG egiziane e ONG italiane (5%).
FIGURA 4: RIPARTIZIONE DEI FONDI PER ENTI
PROMOTORI NELLA II FASE DEL PROGRAMMA
FIGURA 5: I MINISTERI EGIZIANI COINVOLTI NELLA II
FASE DEL PROGRAMMA
Fonte: Dati elaborati dalle statistiche dei progetti della TSU
50. Non sembra esserci una correlazione diretta tra la categoria di appartenenza dell’ente
promotore (istituzione egiziana, OI, ONG) e l’ambito tematico del progetto presentato, se
non nel caso del “trasferimento di tecnologia e modernizzazione di centri industriali
innovativi”, i cui rispettivi progetti10 cadono sotto la responsabilità di enti egiziani. Per tutti gli
10
Si tratta del distretto conciario di Robbiki e del progetto “Utilizzo dei sistemi di remote sensing per il monitoraggio della
qualità dell'acqua nella regione del Delta del Nilo”.
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altri settori (ambiente, dimensione sociale, promozione della produzione primaria e sviluppo
delle risorse umane) è presente una sostanziale compartecipazione delle varie istituzioni nel
sostenere iniziative di sviluppo, non si evince quindi una specializzazione tematica in funzione
della tipologia dell’applicant.
51. Tende invece ad esserci un rapporto tra quest’ultima e la scala del progetto: se l’ammontare
medio dei progetti presentati da enti egiziani e OI è pari a 4,7 milioni di dollari, i progetti
delle ONG, sia italiane che egiziane, si aggirano attorno a 0,8 milioni di dollari. Solo in tre casi
i progetti di enti egiziani hanno un importo inferiore a questa cifra11.
52. La rilevanza delle istituzioni egiziane è destinata ad aumentare nella III fase del Programma
dove, già a livello dell’Agreement, è stata prevista una ripartizione predefinita dei fondi. Si
tratta di una ripartizione che formalizza ufficialmente quanto avvenuto nel corso della II fase,
ovvero che il 90% dei 100 milioni $ del Programma graviteranno nelle casse dei Ministeri
egiziani e che le istituzioni pubbliche egiziane saranno i principali attori nelle richieste di
finanziamento (figura 6).
FIGURA6:GLI ENTI PROMOTORI - LE TRE FASI DEL PROGRAMMA A CONFRONTO
Fonte: Dati elaborati dalle statistiche dei progetti della TSU
Fonte: Proiezioni in base al testo del
terzo Agreement
53. Inoltre, come emerge dalla figura 6 che mette a confronto la III fase del Programma con le
fasi precedenti, le agenzie delle Nazioni Unite e, più in generale, le Organizzazioni
Internazionali, non potranno più proporsi come enti promotori delle proposte progettuali;
il loro eventuale coinvolgimento sarà definito da parte delle istituzioni pubbliche egiziane per
l’implementazione di singole iniziative.
54. Un’altra considerazione che emerge dalla figura 6 è che l’Agreement consolida, di fatto, una
tendenza affermata nella seconda fase del Programma: il 10% dei fondi saranno destinate
ad iniziative di ONG.
55. La centralità dei Ministeri egiziani appare come una caratteristica propria del Programma di
Conversione del Debito che lo contraddistingue rispetto agli altri canali della Cooperazione
italiana (sia bilaterale che multilaterale) dove, seppur sia presente un’interlocuzione con le
controparti istituzionali egiziane, il grado di coinvolgimento e partecipazione è
indubbiamente inferiore. Questo lo si può notare sotto vari profili. Innanzitutto nel caso del
11
Si tratta dei progetti: Gestione del parco archeologico di Medinet Madi, Utilizzo dei sistemi di remote sensing per il
monitoraggio della qualità dell'acqua nella regione del Delta del Nilo; Valutazione delle politiche di e-government in Egitto.
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Programma di Conversione i Ministeri egiziani hanno la facoltà di partecipare come
applicant, e si rendono pertanto loro stessi portatori di iniziative che sono chiamati a
sviluppare e articolate in una vera e propria proposta progettuale da sottoporre
all’attenzione del Management Committee.
56. Le differenze non si limitano a questo. Il Programma di Conversione ha, infatti, predisposto
un nuovo modello di governance che si articola, al livello del Programma, nel Management
Committee, attraverso il quale il Ministero egiziano per la Pianificazione e la Cooperazione
Internazionale condivide, al pari della sua controparte italiana, la responsabilità delle
decisioni sull’allocazione dei fondi. Peraltro questo Ministero è chiamato a svolgere un ruolo
di coordinamento dei vari Ministeri egiziani interessati dai progetti che godono, almeno
potenzialmente, di un canale privilegiato per far valere le proprie posizioni in sede
decisionale.
57. Al livello di progetto emerge il ruolo degli Steering Committeecome base di concertazione
inter-istituzionale che garantisce la presenza dei Ministeri egiziani nella gestione effettiva dei
progetti che ricadono nel loro ambito di intervento. Gli Steering Committte tendono ad avere
una configurazione tanto più articolata, quanto al numero delle istanze partecipative, e
strutturata, quanto alla loro operatività, tanto maggiore è il peso finanziario del progetto. Nel
caso del distretto conciario di Robbiki, ad esempio, spicca il profilo politico della struttura
decisionale e gestionale. Accanto allo Steering Committee, dove partecipano il Ministero del
Commercio e dell’Industria e il Ministero per la Pianificazione e la Cooperazione
Internazionale, è stato attivato il National Coordination Committee (NCC) con il ruolo di
coordinamento dei vari Ministeri e delle autorità egiziane coinvolte dal progetto, nonché di
facilitatore per l’esecuzione del progetto attraverso l’adozione delle politiche e delle
autorizzazioni necessarie (figura 7).
FIGURA 7: LA GESTIONE DEL PROGETTO IL DISTRETTO CONCIARIO DI ROBBIKI
Steering Committee (SC)
Composition: Ministry of Trade and Industry, Ministry of International Cooperation, Italian
Development Cooperation Office of the Italian Embassy and a representative of the Italian
Embassy.
Mandate: it is the Board in charge of conceiving the strategic orientation and guidelines of the
project. It will approve the work plans, actions and budgets issued by the Project Management Unit
and monitor the implementation of the project and all multi-institutional aspects related to it.
National Coordination Committee (NCC)
Composition: Ministry of Trade and Industry, Ministry of the State for Economic Development,
Industrial development Authority, National Investment Bank, Ministry of Finance, Ministry of
Culture, Ministry of International Cooperation, Ministry of Housing, Ministry of Local Authorities,
Ministry of Environment, Chamber of Tanneries, Chamber of Leather, Governorate of Cairo,
Industrial Modernization Center.
Mandate: to coordinate the different Ministries and Authorities involved in the project and play a
role of facilitator of the implementation of the project by issuing the necessary policies and
authorizations.
Project Management Unit (PMU)
Composition: an Italian and an Egyptian Coordinator and their staff, in charge of Italian/Egyptian
co-management and an Executive Staff.
Mandate: to manage the implementation of policies and strategies approved by the Steering
Committee, by contracting and supervising implementing agencies, the subcontractors and the
service providers and submitting a periodical work plan and a budget (on three months basis) for
approval of the Steering Committee as well as periodical progress reports
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58. Quanto al ruolo dei singoli Ministeri, il passaggio dalla I alla II fase conferma l’importanza del
Ministero del Commercio e dell’Industria e del Ministero dell’Agricoltura come i principali
attori a livello ministeriale (figura 8). Il resto della compagine ha subito modifiche, con la
riduzione del ruolo del Ministero delle Comunicazioni e delle Tecnologie dell’Informazione e
la mancata partecipazione di tre Ministeri (della Salute e della Popolazione, della Solidarietà
Sociale e del Turismo). Viceversa nella II fase hanno fatto la comparsa in qualità di applicant il
Ministero dell’Ambiente, il Ministero dell’Approvvigionamento e il Ministero dello Sviluppo
Amministrativo.
FIGURA 8:I MINISTERI EGIZIANINELLA I E NELLA II FASE
Fonte: Dati elaborati dalle statistiche dei progetti della TSU
59. Gettando un sguardo agli enti esecutori dei progetti approvati nella II fase del Programma le
Organizzazioni Internazionali emergono come i principali attori (45%), seguiti da enti pubblici
egiziani (40%) e, in misura inferiore (15%), da ONG egiziane, ONG italiane e enti pubblici
italiani con un’uguale ripartizione dei fondi.
60. Operando un confronto tra enti promotori ed enti esecutori (figura 9) possiamo dedurre una
sostanziale autoreferenzialità delle ONG: laddove le ONG sono fautrici di proposte
progettuali si assumono anche la responsabilità nell’implementazione delle iniziative.
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FIGURA 6: ENTI PROMOTORI V. ENTI ESECUTORI NELLA II FASE DEL PROGRAMMA
Fonte: Dati elaborati dalle statistiche dei progetti della TSU
61. Emerge, viceversa, una discrepanza nei dati dei Ministeri, degli enti pubblici egiziani e delle
Organizzazioni Internazionali riconducibile al fatto che i progetti sponsorizzati dai Ministeri
egiziani sono stati realizzati con l’intervento di Organizzazioni Internazionali, enti pubblici
egiziani ed italiani.
62. E’ proprio la delega di responsabilità nell’esecuzione dei progetti da parte dei Ministeri
egiziani a segnare il cambiamento principale rispetto alla I fase, come emerge anche dai dati
riportati nella tabella sottostante. Si tratta di una delega che prescinde dalla specifica area di
intervento del progetto e che sembra essere principalmente legata alla maggiore operatività
e capacità di azione di Organizzazioni Internazionali e di enti pubblici rispetto a quella dei
Ministeri.
TABELLA 3: GLI ENTI ESECUTORI NELLA I E NELLA II FASE DEL PROGRAMMA
Ente esecutore
I fase
II fase
Ministeri egiziani
Enti pubblici egiziani
ONG egiziane
ONG italiane
Enti pubblici italiani
Organizzazioni interazionali
53%
18%
3%
1%
25%
40%
5%
5%
5%
45%
63. Allo stesso tempo è utile notare che nella realizzazione degli interventi gli enti esecutori si
sono a loro volta appoggiati ad istanze egiziane, sia della società civile (ad esempio la
collaborazione del COSPE con la Fondazione Ayadi Masreya), che del settore privato (la scelta
del WFP di avvalersi di produttori locali presenti a Fayoum, l’area di intervento del progetto
di school feeding, per la produzione e la distribuzione delle merende con contenuto nutritivo
arricchito a favore dei bambini delle scuole beneficiarie).
64. Il Programma ha cercato di offrire uno spazio di inserimento anche per il settore privato,
altrimenti marginalizzato dalla strategia complessiva di intervento che, da questo punto di
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vista, rappresenta l'espressione di un approccio tradizionale di cooperazione allo sviluppo
(che non si caratterizza per l'approccio territoriale, che implicherebbe il coinvolgimento
multi-attoriale e multi-livello sui diversi temi prioritari di intervento). Per di più si tratta di
una strategia di programma che non ha sposato nemmeno il tema del private sector
development come area prioritaria di intervento. Il canale di ingresso per il settore privato è
stato rappresentato dalle calls for proposals, pubblicate in base alla normativa vigente in
Egitto, per coadiuvare nella realizzazione dei progetti; questo coinvolgimento è visibile
soprattutto per i progetti che sono legati al trasferimento di tecnologia e modernizzazione di
centri industriali innovativi (Robbiki) e allo sviluppo delle risorse umane (progetti “ICT e
modernizzazione degli Istituti professionali attraverso le tecnologie dell'informazione e della
comunicazione”).
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5.
Il quadro logico del Programma
DOMANDA VALUTATIVA:
Qual è il quadro logico del programma di conversione?
1. Il Programma è un accordo di tipo politico e non esiste un vero e proprio quadro logico, tuttavia
gli obiettivi dell’intervento sono esplicitati nell’Agreement e della Dichiarazione Congiunta
sottoscritta il 12 maggio 2009 relativi alla II fase. In base all’Agreement firmato il 7 giugno 2007, il
Programma ha il fine di promuovere la cooperazione bilaterale tra i due Paesi, e di alleggerire il
peso del debito egiziano; un terzo obiettivo del Programma che emerge dalla lettura
dell’Agreement è l’utilizzo dei fondi risultanti dalle operazioni di conversione per il finanziamento
di progetti di sviluppo nel paese. L’obiettivo di ridurre il peso del debito e contribuire a
riequilibrare la bilancia dei pagamenti egiziana è funzionale a consentire al paese di conservare le
proprie riserve di valuta estera: come è facilmente intuibile, si tratta di una questione di estrema
rilevanza data l’attuale situazione socio-economica che il paese sta attraversando.
2. Il rafforzamento delle relazioni bilaterali è un obiettivo citato diverse volte anche nella
Dichiarazione congiunta, dove viene ribadita “l’importanza di rafforzare ulteriormente i legami di
amicizia esistenti tra i due Paesi e la cooperazione bilaterale nel settori dello sviluppo economico,
sociale e culturale e della conservazione ambientale”12.
3. È inoltre importante considerare in un tale contesto la progressiva auspicata crescita del ruolo
della Cooperazione italiana, che si vuole promotrice e facilitatrice nella creazione di un sistema di
collegamenti funzionali tra i due sistema-paese. In una tale ottica, i progetti finanziati dal Fondo
di Contropartita permettono di identificare il Programma come uno strumento per il
consolidamento di una partnership strategica in alcune aree di particolare interesse, siano esse
tradizionali settori di intervento della Cooperazione italiana o nuovi ambiti potenzialmente
interessanti per entrambi i paesi.
TABELLA 4: GLI OBIETTIVI DEL PROGRAMMA - COMPARAZIONE TRA LE TRE FASI
PRIMA FASE
SECONDA FASE
TERZA FASE
Obiettivi
Agreement, premesse: …with a view to
promoting their bilateral co-operation
and relieving the Egyptian debt burden
Agreement, art. 3: Funds resulting
from debt-swap operations collected in
the CPF, including accruedinterests if
any, shall be used to finance jointly
agreed development projects
Agreement, premesse: …with a view to
promoting their bilateral co-operation
and relieving the Egyptian debt burden
*…+
Agreement, premesse: …with a view to
promoting their bilateral co-operation
and relieving the Egyptian debt burden
*…+
the Parties agreed that funds resulting
from
debt-for-development swap
operations shall be used to finance
development projects
the Parties agreed that funds resulting
from
debt-for-development
swap
operations shall be used to finance
development projects
4. Comparando i tre diversi Agreement, si nota una quasi completa uniformità nella definizione
degli obiettivi del Programma, se si esclude la mancanza di un esplicito riferimento ai progetti di
sviluppo da finanziare tra le premesse nell’accordo relativo alla I fase (dove tale affermazione è
sancita nell’articolo 3) e il diverso importo delle operazioni di conversione (indicato direttamente
nel testo dell’accordo solo relativamente alla III fase, mentre per gli altri due il rimando è agli
12
Joint Declaration between the Government of the Italian Republic and the Government of the Arab Republic of Egypt on
the Implementation of the Debt-for Development Swap Programme: “Recognizing the importance of further strengthening
the ties of friendship existing between the two countries and the bilateral cooperation in the fields of economic, social
cultural development and environmental conservation”.
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allegati). È quindi possibile affermare che la II fase si pone, sul piano strategico, in un’ottica di
continuità con la prima, e lo stesso sembra fare anche la III fase rispetto alle due precedenti.
5. Dalle interviste condotte ad alcuni degli attori-chiave del Programma (in particolare di quelli che,
avendo partecipato anche alla I fase, rappresentano la “memoria storica” dell’intervento)13 e
dall’analisi della documentazione disponibile (particolarmente interessanti a tale fine sono
risultati alcuni documenti ed analisi finali riferiti alla I fase del Programma)14 è possibile
estrapolare ed affiancare, agli obiettivi esplicitati negli Agreement, anche alcuni obiettivi impliciti
che l’intervento ha inteso perseguire in entrambe le fasi finora attuate.
6. Oltre al rafforzamento delle relazioni bilaterali, il Programma si pone un altro importante
obiettivo, non esplicitato nell’Agreement e nella Dichiarazione congiunta e tuttavia ugualmente
deducibile dall’analisi delle percezioni degli operatori e della documentazione disponibile: si
tratta del tentativo di armonizzazione, allineamento e coordinamento alle politiche e alle
strategie egiziane, oltre che di un indiretto coordinamento con l’operato degli altri donor presenti
nel paese e con gli orientamenti europei; se conseguito, tale obiettivo contribuirebbe a rafforzare
la posizione italiana in ambito regionale, grazie alla realizzazione di iniziative rilevanti in settori
innovativi, con un potenziale significativo impatto nell’area e in ossequio ai principi dell'agenda
internazionale sull'efficacia degli aiuti.
7. È ricollegabile al perseguimento di tale obiettivo l’impegno profuso allo scopo di concentrare
l’azione congiunta su tematiche innovative e di prioritario interesse per entrambe le controparti,
influenzando in tal modo la presente e futura allocazione delle risorse egiziane15, facilitando allo
stesso tempo le future contribuzioni di altri donor sullo stesso tema e rafforzando quindi la
partnership tra le autorità egiziane e le Organizzazioni Internazionali presenti sul territorio.
Funzionale anche a questo obiettivo generale è un altro obiettivo implicito che il Programma
specificamente si pone, vale a dire il rafforzamento delle capacità e delle opportunità istituzionali
egiziane, in particolare nel campo della programmazione concertata e con particolare riferimento
al tema della riduzione della povertà.
8. Rispetto a questi aspetti, alcune considerazioni possono essere fatte, inerenti alla logica del
Programma ed illuminanti nell’analizzare gli obiettivi impliciti che l’intervento nel suo complesso
si pone. Il dialogo e la concertazione si configurano come i principali strumenti decisionali ed
operativi; allo stesso modo, anche sul piano degli obiettivi del Programma, è ravvisabile la
centralità dell’idea di mutualità e di reciprocità, laddove uno degli obiettivi generali che emerge
dall’analisi degli interventi e dalle percezioni degli operatori è proprio quello del consolidamento
delle relazioni bilaterali tra i due Paesi, con l’obiettivo di assicurare alla parti un mutuo vantaggio:
la Dichiarazione Congiunta relativa al Programma di Conversione del Debito in progetti di
sviluppo sottoscritta il 12 maggio 2009 esplicita questo importante obiettivo quando parla
dell’auspicio di rafforzare il legami di amicizia esistenti tra i due paesi e la cooperazione bilaterale
nel campo dello sviluppo economico, sociale e culturale e della conservazione ambientale.
TABELLA 5: RICOSTRUZIONE DEL QUADRO LOGICO DEL PROGRAMMA, CON SPECIFICO RIFERIMENTO ALLA
SECONDA FASE
13
Intervista alla dott.ssa Ginevra letizia e al dott. Nino Merola, 14/03/2013; intervista al dott. Marcello Giordani,
22/04/2013.
14
In particolare, S. Radwan. S. Kemal, N. El Oraby, “Partners for development – The experience of the Italian-Egyptian Debt
Swap Program (2001-2008)”; S. Radwan, G. Santariello, D. Shaban ,“Nuove prospettive per la cooperazione allo sviluppoUna storia di successo: il Programma italo-egiziano di Conversione del Debito”, 2008.
15
A tale riguardo, occorre sottolineare che il Programma ha rappresentato una leva per incanalare ulteriori investimenti da
parte del governo egiziano a favore delle iniziative approvate per un ammontare complessivo pari a 153 milioni di sterline
egiziane e maggiori investimenti, rispettivamente di 60 e di 56 milioni di sterline egiziane, a favore dei distretti per la
formazione tecnica all’impiego e del distretto conciario di Robbiki.
Pag. 34
Novembre 2013
Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
QUADRO LOGICO DEL PROGRAMMA ITALO-EGIZIANO DI CONVERSIONE DEL DEBITO (II FASE)
OBIETTIVI GENERALI
OBIETTIVI SPECIFICI
RISULTATI
ATTIVITA’











Consolidamento delle relazioni bilaterali;
Contributo alla riduzione della povertà e allo sviluppo egiziano;
Allineamento e orientamento a politiche e strategie egiziane.
Riduzione del peso del debito;
Finanziamento di progetti che contribuiscano allo sviluppo socio-economico
sostenibile del paese;
Rafforzamento delle capacità istituzionali egiziane nel campo della
programmazione concertata e con particolare riferimento al tema della
povertà
La quota concordata di debito è stata cancellata;
Progetti in aree tematiche di interesse prioritario sono stati implementati
Identificazione, formulazione e realizzazione dei singoli progetti;
Assistenza tecnica e finanziaria ai progetti
Monitoraggio dei progetti
9. Il Programma è caratterizzato dall’alto grado diownershipdegli egiziani, in ognuna delle fasi,
allontanandosi con ciò dalla logica donor-beneficiario ancora diffusa nella cooperazione bilaterale
classica. A ciò contribuisce sicuramente il meccanismo di conversione del Programma, che
prevede il contributo egiziano diretto: infatti le risorse finanziarie corrispondenti alle rate del
debito da convertire escono dalla Banca Centrale egiziana e sono accreditate in valuta locale, la
sterlina egiziana, su un Fondo di Contropartita (CPF) appositamente dedicato al Programma.
Questo alimenta la percezione, da parte egiziana, di un senso di appropriazione forte sulle risorse
in questione.
10. Il negoziato emerge come caratteristica principale del meccanismo e della logica sottesa al
Programma e come strumento principale per garantire l’incontro delle diverse aspettative delle
controparti, coerentemente alla previsione di un obiettivo generale di rafforzamento delle
relazioni bilaterali e anche all’implicita previsione di allineamento alle politiche egiziane. In ciò
trova applicazione uno dei cinque pilastri della Dichiarazione di Parigi sull'efficacia degli aiuti
(2005), quello appunto sulla piena appropriazione dei processi di sviluppo da parte dei Paesi
beneficiari dei flussi di aiuti; tuttavia, è da sottolineare che risulta invece disatteso il principio
ispiratore dell'Agenda di Accra (2008), secondo cui i governi dei Paesi beneficiari si sarebbero
dovuti impegnare a lavorare maggiormente a fianco dei Parlamenti e delle autorità locali nella
definizione delle priorità d'intervento, coinvolgendo attivamente anche le espressioni della
società civile: infatti, il meccanismo messo in atto dal Programma rende possibile che definizione
delle priorità avvenga, seppure congiuntamente e su base bilaterale, con il coinvolgimento delle
sole autorità di governo egiziane.
11. L’altro obiettivo che il Programma si pone è quello di finanziare progetti che contribuiscano allo
sviluppo socio-economico sostenibile del paese. Per raggiungere tale scopo, i progetti finanziati
sono stati identificati grazie alla definizione e all’esplicitazione, rintracciabile nella Dichiarazione
Congiunta sottoscritta il 12 maggio 2009, delle Linee Guida programmatiche condivise dalle due
parti, ed individuate tenendo conto delle priorità espresse nel sesto Piano Quinquennale egiziano
(2007-2012) e nell’agenda del processo di riforma avviata dal Governo egiziano nel tentativo di
affrontare la difficile e mutevole situazione politica, sociale ed economica che il paese sta
attraversando.
12. Le aree tematiche su cui i progetti finanziati dalla seconda fase per Programma si sono focalizzati
sono:
i.
Sviluppo delle risorse umane, con particolare attenzione alla formazione tecnica e al
vocational training, che costituiscono elementi caratterizzanti della partnership italoegiziana;
Rapporto finale
Novembre 2013
Pag. 35
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
ii.
Supporto alla modernizzazione dei principali settori industriali, grazie all’introduzione di
tecnologie che massimizzino l’impatto sociale e che assicurino la sostenibilità ambientale
(con particolare riferimento ai settori tessile, abbigliamento, pellami, artigianato,
agroalimentare e ad altri settori rilevanti per l’economia nazionale);
iii.
Promozione della produzione del settore primario e della logistica e del sistema di
trasporto correlati;
iv.
Protezione e gestione delle risorse idriche, delle risorse naturali e delle aree protette, e
gestione dei rifiuti;
v.
Dimensione sociale, in particolare creazione di opportunità di impiego rivolte
principalmente ai giovani, attività finalizzate alla riduzione della povertà con specifico
riferimento ai gruppi vulnerabili (donne e bambini) e all’empowerment femminile.
13. Analizzando i tre Agreement, si nota che i riferimenti all’obiettivo del perseguimento dello
sviluppo socio-economico sostenibile e all’individuazione congiunta delle aree tematiche
prioritarie su cui concentrare l’azione, presenti nei primi due, non sono direttamente esplicitati
anche nel terzo. I settori di intervento sono oggetto di variazione da un accordo all’altro: se nel
primo Agreement c’è solo un generico richiamo tematico a sviluppo rurale, riduzione della
povertà e sicurezza alimentare, nel secondo assistiamo ad una più precisa definizione delle aree
di intervento, con l’individuazione di settori strategici all’interno della programmazione egiziana,
caratterizzata da un maggior livello di dettaglio che arriva, nel caso della promozione della
produzione del settore primario, alla esplicita citazione del precedente progetto pilota “Green
Corridor” come di un intervento a cui dare seguito durante la II fase del Programma.
14. Rispetto a questo secondo Agreement, quello siglato per l’implementazione della III fase torna ad
assumere toni maggiormente generici, pur mantenendo gli stessi macro-settori di intervento già
individuati nel precedente accordo, con l’eliminazione degli interventi relativi a trasferimento di
tecnologie (peraltro non imputabili all’azione e quindi al budget di uno specifico Ministero) e il
ritorno di quello della sicurezza alimentare (cui possono essere ricondotti anche alcuni interventi
condotti nel corso della II fase).
TABELLA 6: COMPARAZIONE DEI TEMI PRIORITARI E DEI CRITERI DI SELEZIONE DEI PROGETTI NEI TRE
AGREEMENT
PRIMA FASE
SECONDA FASE
Agreement, art 3.2: Such projects
shall aim at promoting socioeconomic development and/or
environmental protection and shall
be identified in compliance with
the principles and guidelines
agreed upon by both Parties within
the framework of Egyptian-Italian
Development Co-operation”.
Agreement, art. 4.3: Eligible projects shall aim
at promoting socio-economic sustainable
development in Egypt and shall be identified
in compliance with the principles and
guidelines agreed upon by both parties within
the framework of the Egyptian Italian
Development Cooperation Program.”
TERZA FASE
Aree tematiche
Agreement, art 3.3: Priority will be
accorded to projects aimed at
rural
development,
poverty
alleviation and food security in a
context of sustainable resource
use.
Agreement, Annex 2: Programs
and projects shall meet most of
the following criteria:– be located
Pag. 36
Joint Declaration: project will focus on the
following areas, taking into account the
Egyptian reform agenda and the priorities of
the Sixth Five-Year National Plan 2007 – 2012:
-Human Resources Development: upgrading
technical education and vocational training
systems;
-Transfer of technology and upgrading
Innovation Centers: continuing to support
modernization of main industrial sectors *…+
-Primary Production promotion, organization,
Novembre 2013
Agreement, art.3.1: finance projects
already identified for financing in
the relevant Egyptian annual State
budget approved by law by the
Egyptian Parliament and will be
allocated as follows:
a) Food and nutrition: 45% of total
funds to the Ministry of Supply and
Internal Trade.
b)Education: 13% of total funds to
the Ministry of Education and/or to
the Ministry of Higher Education;
c) Agriculture: 15% of total funds to
the Ministry of Agriculture;
d) Civil Society: 10% of total funds to
finance Egyptian and Italian NGO’s
projects to be selected by the
Management Committee through a
Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
in rural or peri-urban areas;– be
targeted towards the poor
segment of the population;–
enhance household food security;
– be gender sensitive; – increase
local institutional capacity and
self-reliance
particularly
by
promoting
decentralized
development; – be supported by
enabling policy initiatives which
would
ensure
effective
implementation of the program
and the sustainability of its impact.
logistics and transportation: expanding and
capitalizing the experience of the pilot project
of the Green Corridor *…+
call for proposals procedure, in
accordance with Egyptian law and
regulations;
- Environment including Natural Resources
Protection and Management […+
e)Environment
and
Cultural
Heritage: 155 of total funds to
finance
the
Ministry
of
Environmental affairs and the
Ministry of State for Antiquities
affairs follows up of the ongoing
environmental and Cultural heritage
programmes financed by the Italian
Cooperation;
- Social Dimension: creating employment
opportunities and improving living conditions
with particular regard to young people,
poverty alleviation activities with special
emphasis on children and empowerment of
women.
MoU between the Ministry of Culture of the
Arab Republic of Egypt and the Ministry of
Foreign Affairs of the Italian Republic on
Cultural Heritage, art. 3.2: the two Parties will
make an effort to secure financial support
through bilateral development aid, debt for
swap funds and contributions from public and
private
15. Nelle prime due fasi l’enfasi è posta sull’individuazione congiunta delle aree di interesse
all’interno delle quali concentrare le attività, e a ciò si accompagna a una identica e paritetica
partecipazione delle parti nel processo di identificazione e selezione dei progetti beneficiari. Al
contrario, l’ultimo Agreement assegna tali funzioni esclusivamente alla parte egiziana,
permettendo di ipotizzare un'evoluzione della strategia e della logica sottese all’intervento nel
senso di una maggiore (e quasi esclusiva) appropriazione da parte egiziana in ogni momento
della realizzazione del Programma, dalla selezione degli interventi al monitoraggio. Tale aspetto
può essere meglio compreso analizzando e comparando alcuni degli aspetti procedurali sanciti
nei tre Accordi.
16. L’Accordo relativo alle II fase del Programma prevede la creazione di un Fondo di Contropartita,
sul quale è accreditato in valuta locale, secondo un calendario prestabilito, il corrispettivo delle
rate del debito che il Governo egiziano avrebbe dovuto rimborsare all’Italia nel corso del
quinquennio dal giugno 2007 al giugno 2012. Il Governo italiano riceve in cambio l’impegno del
Governo egiziano ad utilizzare i fondi risultati dalla conversione del debito per finanziare progetti
finalizzati a favorire lo sviluppo sociale ed economico sostenibile nel paese.
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Novembre 2013
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
TABELLA 7: - DIFFERENZE NELL’ARCHITETTURA ISTITUZIONALE NELLE TRE FASI: IL MANAGEMENT
COMMITTEE
PRIMA FASE
SECONDA FASE
TERZA FASE
Management Committee
Agreement, art. 4.1. A Management
Committee will be established with the
following tasks:
Agreement, art 3.2: The Management
Committee will have the following
tasks:
Agreement, art. 5.2: The Management
Committee will have the following
tasks:
1. to select projects to be financed in
accordance
with
the
present
Agreement;
-to monitor the implementation of the
present Agreement;
a) to monitor the implementation of
the present Agreement;
- to select projects to be to be financed
in accordance with the present
Agreement;
b) to determine amounts to be
transferred to the budget lines of
relevant Ministries as in art. 3
according to the indicated repartition;
2. to monitor project implementation
through field visits and evaluation of
progress/financial reports;
3. to verify project achievements.
Agreement, art. 4.2: The Management
Committee
shall
include
representatives of the Parties: on
behalf of the Italian Government, H.E.
the Ambassador of the Republic of Italy
in Egypt, assisted by experts in the
sectors of finance, agriculture, health,
social development and environment;
on behalf of the Egyptian Government,
the Head of the European Co-operation
Sector in the Ministry of International
Co-operation
assisted
by
the
representatives of the Central Bank of
Egypt and the Ministry of Finance, and
the representatives of the other
relevant
Ministries
and/or
Organizations as the case may be. In
the case of programs financed in
connection with FAO, IFAD and WFP as
per Art. 3.3., experts of such
organizations will be invited to attend
the meetings
-to select appoint experts for technical
assistance whenever needed;
- to approve the Project Documents
mentioned in Articles 5 and 6;
- to verify and approve the amounts of
funds to be transferred in biannual
installments from the CFP to the
Project Accounts according to the
procedure described in Article 5;
- to monitor project implementation;
- to inform the Parties in
technical/financial progress of projects;
- to verify project achievements.
Agreement, art. 3.1:: a Management
Committee is established for the
implementation of the Agreement and
is composed of: on behalf of the Italian
Government, H.E. the Ambassador of
the Republic of Italy in Egypt or his
representative, assisted by members of
the Italian Embassy and of the Italian
Cooperation Office; on behalf of the
Egyptian Government, H. E. the
Minister of International Cooperation
of the Arab Republic of Egypt or his
representative,
assisted
by
representatives, of the Ministry of
International Cooperation, of the
Ministry of Finance, of the Ministry of
Economic development, of the Central
Bank of Egypt, and other relevant
Ministries and/or organizations as the
case may be. Representatives of U.N.
organizations or NGOs or other
institutions will be invited to attend the
meetings whenever needed.
Agreement, art 3.3: The Management
Committee will meet every three
months or whenever needed upon
request of one of the Parties.
Pag. 38
Novembre 2013
c) to approve the portfolio of projects
to be financed through the relevant
budget lines, including the resources
coming from the CPF each year;
d) to endorse the six-monthly and the
Annual Progress reports mentioned in
article 6, paragraph 4 and article7,
paragraph 1;
e) to endorse the selection procedures
results from the technical assistance
experts requested by the Ministry of
international Cooperation, whenever
needed;
f) to verify projects achievements.
Agreement, art 5.1: a Management
Committee is established for the
implementation of the Agreement and
is composed of: - on behalf of the
Italian
Government,
H.E.
the
Ambassador of the Republic of Italy in
Egypt or his/her representative.,
assisted by members of the Italian MFA
– Directorate General for Development
Cooperation, of the Italian Embassy
and of the Italian Cooperation Office; on
behalf
of
the
Egyptian
Government.E. the Minister of Planning
and International Cooperation of the
Arab Republic of Egypt or his/her
representative, assisted by members of
the Ministry of Planning, of the
Ministry of International Cooperation,
of the Ministry of Finance, of the
Ministry of Social Affairs and of other
relevant line Ministries and/or
organizations which may be invited to
attend the meetings whenever needed.
Agreement, art. 5.3: The Management
Committee will meet every six months
or whenever needed upon request of
one of the Parties.
Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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17. Per l’implementazione dell’accordo viene istituito il Management Committee (MC), organo di
controllo e di indirizzo, il cui compito principale è quello di orientare e monitorare
l’implementazione e i risultati raggiunti dai progetti. Il MC è composto da rappresentanti dei due
governi: per l’Italia, l’Ambasciatore in Egitto, assistito da membri dell’Ambasciata e della
Cooperazione italiana; per l’Egitto è prevista la partecipazione del Ministro per la Cooperazione
Internazionale, insieme a rappresentanti dello stesso Ministero e di quelli delle Finanze e
Sviluppo Economico, ed inoltre della Banca Centrale egiziana. A tale nucleo possono aggiungersi,
a seconda dei casi, rappresentanti di altri Ministeri rilevanti, di Organizzazioni Internazionali e di
altre organizzazioni.
18. Si possono individuare alcune differenze rispetto alle funzioni e alla composizione del MC nei tre
Accordi: se nella II fase si assiste, rispetto alla prima, ad un ampliamento delle competenze del
MC, queste vengono ridimensionate significativamente nel terzo Agreement, con l’importante
esclusione della funzione di selezione dei progetti, in accordo con quanto stabilito all’art. 3.1
dove, come visto, scompare il riferimento all’identificazione congiunta degli interventi.
19. L’identificazione e la selezione degli interventi diviene così prerogativa esclusiva dei Ministeri
egiziani competenti per le diverse linee di intervento, che la esercitano nel rispetto delle priorità
espresse dall’Annual State Budget approvato dal Parlamento. È lecito immaginare che tutto ciò
condurrà a una ridotta possibilità per la controparte italiana di orientare, seppure
indirettamente, le scelte e le strategie egiziane, possibilità peraltro preclusa anche agli altri attori
nazionali coinvolti nella definizione delle politiche, dato che il processo decisionale relativo alla
selezione dei progetti da finanziare sul Programma di conversione rimane, anche in questa III
fase, circoscritto all’esecutivo egiziano.
TABELLA 8: DIFFERENZE NELL’ARCHITETTURA ISTITUZIONALE NELLE TRE FASI: IL SUPPORTO TECNICO
PRIMA FASE
SECONDA FASE
TERZA FASE
Technical Support
Agreement, art. 4.1. A Management
Committee will be established with the
following tasks: […+
2. to monitor project implementation
through field visits and evaluation of
progress/financial reports;
Agreement, art 3.4: A Technical
Support Unit shall assist the
Management Committee in the
performance of his tasks. The
permanent staff of the Unit shall be
composed of Italian experts (costs will
be covered by the Italian Government)
and Egyptian experts (costs will be
covered by CPF)
Agreement, art. 3.5: The experts of the
Technical Support Unite shall also act
as Management Committee Secretariat
and will report directly to the
management Committee.
Agreement, art 3.1:
f) Operational costs: up to 2% of the
total funds shall be allocated to cover
the costs of technical support and
assistance borne by the Ministry of
Planning
and
International
Cooperation, as described in article 5
and 6. A detailed break-down of costs,
including temporary experts’ contracts,
will be provided yearly to the
Management Committee.
Agreement, art. 4.4: A maximum of
four per cent(4%) of the funds
deposited in the CPF shall be allocated
to cover the costs of capacity building.,
technical assistance, staffing and
functioning of the Technical Support
Unit
20. L’analisi dei meccanismi previsti per il supporto tecnico permette di delineare ancora più
chiaramente l’evoluzione della logica del Programma: ad una I fase caratterizzata un Agreement
in cui non vi è una esplicita previsione di fondi destinati al tale scopo, si passa ad una II fase
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caratterizzata dalla previsione di una Technical Support Unit(TSU). La TSU assiste il MC con uno
staff permanente composto da esperti italiani ed egiziani, che attuano azioni di capacity building,
assistenza tecnica, monitoraggio e assistenza ai progetti. I costi del funzionamento della TSU
sono coperti dal CPF per un massimo del 4% dei fondi totali disponibili16.La III fase si caratterizza
invece per la previsione di un 2% dei fondi totali da destinare al Ministero del Planning e della
Cooperazione Internazionale per il supporto tecnico ai Ministeri implementatori, senza che a ciò
si accompagni la previsione di un organo specifico a tale scopo.
21. Anche rispetto al monitoraggio e alla valutazione, l’Agreement della I fase non prevede alcun
capitolo specifico,rimandando alla generica funzione di monitoraggio attribuita al MC, e
accennando solo indirettamente alla valutazione quando assoggetta la firma di un eventuale
nuovo accordo futuro ai positivi risultati di una valutazione della I fase del Programma.
TABELLA 9: DIFFERENZE NELL’ARCHITETTURA ISTITUZIONALE NELLE TRE FASI: MONITORAGGIO E
VALUTAZIONE
PRIMA FASE
SECONDA FASE
TERZA FASE
Monitoraggio e Valutazione
Agreement, art. 5.3: In the light of the
results of the evaluation of this
agreement, a new agreement could be
agreed upon with the view to
continuing to promote bilateral cooperation and relieving Egyptian debt
burden.
Agreement art. 6: The Management
Committee shall be responsible for
project monitoring and evaluation. To
this effect, all the projects financed
should submit for approval the
following
documents
to
the
Management Committee:
a) six-monthly Project Progress Report
(technical and financial)
b) proposed next year Work Plan and
relevant updated annual Financial Plan
c)Final Report (upon conclusion of the
project)
d) Annual financial Auditing Report,
upon request of the Management
Committee.
Agreement, art. 7.2: With regard to
Monitoring, a six-monthly as well as
an Annual Projects Progress Report (
technical and financial),related to
project portfolios will be prepared in
English language by the Ministry of
Planning
and
International
Cooperation on the basis of the
information received from the line
Ministries, to be submitted to the
Management Committee for approval
Agreement, art. 7.4: With regard to
Midterm Review a joint Mid Term
Review on the implementation of this
Agreement will be carried out by the
Management Committee after 36
months from its entry into force
The Management Committee shall be
responsible for keeping the Parties
informed on technical and financial
progress of approved projects, by
providing at the end of every year an
Annual Progress report *…+
A joint Mid Term Review Evaluation on
the implementation of this Agreement
will be carried out after 36 months
from its entry into force *…+
22. Da quanto riportato è possibile interpretare l'evoluzione del Programma che, ad una I fase
caratterizzata da una minore enfasi sugli aspetti legati alla gestione del Programma e che si affida
16
I costi degli esperti italiani della TSU sono finanziati dalla Cooperazione italiana come componente a dono; i costi degli
esperti egiziani, del personale amministrativo e i costi logistici sono finanziati dal CPF, fino a un tetto massimo del 4%. Gli
esperti tecnici della TSU sono stati ridotti nella seconda fase del Programma al numero di due, un esperto italiano e uno
16
egiziano con la funzione rispettivamente di direttore e vice-direttore . Il posto di direttore italiano è stato vacante per un
periodo di sei mesi nel 2010. Attualmente, l’Unità di Supporto Tecnico è composta da un esperto italiano in qualità di
direttore del Programma, affiancato da uno staff egiziano: un vice direttore, tre analisti finanziari ed un assistente di
programma junior.
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in larghissima parte agli strumenti del negoziato bilaterale, ha visto subentrare una II fase
maggiormente strutturata, con la previsione di un MC appoggiato da una TSU, e che presenta
quindi un’architettura istituzionale più in linea con quella prevista dai programmi di conversione
del debito concordati tra l’Italia e altri Paesi.
23. La III fase si caratterizza, invece, per una ridimensionata attenzione alla previsione di meccanismi
di appoggio alla gestione congiunta del Programma, a favore di una maggiore ownership egiziana.
Tale caratteristica procedurale è direttamente imputabile a cambiamenti nella logica stessa
dell’intervento che, con la previsione di finanziamenti diretti alle linee di budget dei singoli
Ministeri e con l’eliminazione dell’identificazione congiunta degli interventi da finanziare, si
caratterizza per una sempre maggiore avvicinamento al sistema del budget support, senza
tuttavia poter essere considerato (almeno alla luce dei documenti, percezioni e riscontri fattuali
raccolti) il frutto di una valutazione rigorosa, basata su indicatori predisposti all'uopo e attività di
monitoraggio, relativa ai miglioramenti della capacità di governance, della trasparenza e dei
sistemi di accountability nei processi decisionali inclusivi delle politiche pubbliche. Secondo
l'impostazione adottata dalla Commissione Europea17, infatti, il sostegno al bilancio (generale o
settoriale) richiede, oltre a una politica e una strategia nazionali ben definite, un quadro
macroeconomico orientato alla stabilità e un programma credibile e pertinente per migliorare la
gestione delle finanze pubbliche, anche la presenza di criteri e indicatori di rendimento (spesso
orientati ai risultati, con l'indicazione di benefici e rischi) nei settori prioritari, tenuto conto della
difficoltà di valutare l'impatto del sostegno al bilancio sulla riduzione della povertà, in termini di
attribuzione dei risultati che si sarebbero ottenuti utilizzando strumenti alternativi (logica
controfattuale).
TABELLA 10: DIFFERENZE NELL’ARCHITETTURA ISTITUZIONALE NELLE TRE FASI: GLI APPLICANT
PRIMA FASE
SECONDA FASE
TERZA FASE
Applicants
Agreement, art. 3.2: Funds collected in
the CPF may also be used to finance
local costs of relevant projects and
programs undertaken by Italian
Development Co-operation.
Agreement, art. 3.3: Project proposals
may be presented by relevant U.N.
organization such as FAO, IFAD and
WFP
Agreement, art. 4.4: The following
institutions are entitled to apply for
financing:
Agreement, art.3.1:
-all Egyptian public institutions;
a) Food and nutrition: 45% of total
funds to the Ministry of Supply and
Internal Trade.
- Egyptian and Italian NGOs, registered
in Egypt through the Egyptian Minister
of Social Solidarity;
b)Education: 13% of total funds to the
Ministry of Education and/or to the
Ministry of Higher Education;
United
Nations
Agencies/
International Organizations.
c) Agriculture: 15% of total funds to the
Ministry of Agriculture;
d) Civil Society: 10% of total funds to
finance Egyptian and Italian NGO’s
projects to be selected by the
Management Committee through a
call for proposals procedure, in
accordance with Egyptian law and
regulations;
e) Environment and Cultural Heritage:
155 of total funds to finance the
Ministry of Environmental affairs and
the Ministry of State for Antiquities
Affairs
24. Proprio l’evoluzione prevista dall’Agreement della III fase sottolinea l’opportunità di soffermarsi,
seppur brevemente, sulla convergenza delle due controparti rispetto agli obiettivi del quadro
logico relativo alla II fase del Programma. In particolare questo interrogativo può essere posto
17
CE (2010), Il futuro del sostegno al bilancio dell'UE a favore dei Paesi Terzi, COM(2010) 586, Bruxelles, 19 ottobre.
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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riguardo ad uno degli obiettivi impliciti individuati, ossia quello del rafforzamento delle capacità e
delle competenze istituzionali di governance nell’ambito della programmazione delle politiche di
lotta alla povertà. Il generale consenso egiziano rispetto alla previsione di una III fase
maggiormente orientata verso caratteristiche tipiche del budget support18potrebbe suggerire una
non piena condivisione di un obiettivo che prevede necessariamente la conduzione di un’attività
in partenariato con la controparte italiana. Dalle discussioni avvenute con i membri della TSU a
tale riguardo l’obiettivo del rafforzamento istituzionale risulta tuttora condiviso dalla
controparte19, anche se minacciato nella sua realizzazione dalla mancanza di strumenti di
coordinamento tra i singoli interventi componenti il Programma. È possibile tuttavia ipotizzare
anche che il contesto in continuo mutamento abbia portato con sé, in seguito al turnover
istituzionale, un cambiamento negli obiettivi dei referenti egiziani (non esplicitati
documentalmente né emersi in forma netta in sede di interviste), a causa di due ordini di motivi:
la difficile e fluida congiuntura politica e i problemi di efficienza riscontrati nella gestione dei
progetti.
18
La quasi totalità dei referenti ministeriali egiziani intervistati (con la significativa esclusione del Ministero per la
Cooperazione Internazionale) ha espresso un giudizio positivo nei confronti del meccanismo del budget support e di una
adozione, da parte del Programma, di alcune caratteristiche ad esso riconducibili.
19
Colloqui con Valeria Mazzacane, Direttrice della TSU
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6.
Le principali evidenze dell'analisi generale
6.1
Una misurazione composita di tipo sintetico
1. I dati utilizzati in questo capitolo sono stati raccolti dal team di valutazione attraverso una
rilevazione campionaria che ha coinvolto 80 interviste (interviste in profondità con
somministrazione di un questionario strutturato che ha richiesto almeno 30 minuti) e 3 focus
group, affiancati ad una consultazione di 171 documenti, numerosi siti web e database
internazionali.
2. Per quanto riguarda direttamente la dimensione di Programma della fase oggetto di valutazione,
e non quindi informazioni più di contesto macroeconomico, le fonti informative sono state 77
interviste delle 80 totali e 45 documenti dei 171 consultati.
3. Le interviste sono state rivolte in 28 casi a persone italiane, in 44 casi a egiziani e nei restanti 5
casi a persone di altra nazionalità. In realtà il totale delle interviste o questionari somministrati è
un numero che non coincide con quello delle persone intervistate per due ragioni: da un lato, in
alcuni casi, l'intervista è stata fatta a due persone (in rarissimi casi a tre) della stessa
organizzazione, cosicché la somministrazione delle interviste e la corrispondente compilazione
dei questionari ha coinvolto complessivamente un numero maggiore di persone. Dall'altro lato, vi
sono persone che sono state intervistate più volte da diversi componenti del team di valutazione,
trattandosi di referenti particolarmente rilevanti e informati, il che implica di fatto un'implicita
ponderazione delle opinioni espresse, laddove si è deciso di mantenere separate le interviste.
4. Metodologicamente, questionari strutturati come quelli utilizzati e interviste semi-strutturate,
per quanto combinabili all'interno di cosiddetti mixed methods, presentano differenze nei metodi
di raccolta, analisi e interpretazione dei dati da non trascurare. A maggior ragione, una
combinazione con l'analisi documentale come quella compiuta in questa valutazione, necessaria
a fronte di limitate informazioni fattuali, di una natura "complessa" del Programma e dell'
"instabilità" oltre che immaterialità della dimensione di particolare interesse (il rafforzamento
delle capacità istituzionale di programmazione delle politiche di riduzione della povertà), si presta
ad un esercizio di sintesi, ma con l'avvertenza che la consistenza statistica dei risultati - ovvero, la
convergenza verso il dato parametro di interesse all'aumentare dell'informazione, ossia della
numerosità delle fonti consultate - è debole. Comparare fonti ben diverse e con diversi gradi di
variabilità al loro interno non è facile; la presenza di informazioni sensibili all'interno del
questionario, la componente emotiva delle risposte, le aspettative di ruolo da parte
dell'intervistatore, come i pregiudizi e i fraintendimenti di alcune domande (per quanto si sia
fatto ricorso alla traduzione in arabo egiziano), il divario temporale tra le interviste e le fonti
documentali (divario che anche solo di alcuni giorni, nel caso della situazione egiziana, può
rappresentare un cambiamento significativo di contesto e aspettative) sono alcuni dei problemi
da considerare. Al contempo, un eccesivo impegno in direzione di un maggiore allineamento tra
le fonti informative rischierebbe di sottrarre troppe energie e far perdere la ricchezza della
complementarità dei dati e delle informazioni raccolte.
5. Con questa avvertenza preliminare, si è ritenuto comunque utile in via di prima approssimazione
definire e utilizzare il concetto di "Indice sintetico di valore" del Programma, rappresentato dal
valore di un Indice composito di valore o ICV (laddove i fa riferimento al giudizio espresso
dall'intervista i delle n totali), tanto più alto quanto più positivo è percepito il valore delle diverse
dimensioni o criteri di valutazione adottati. Il valore assunto da questo "Indice d'impatto
strategico", in base al giudizio espresso dalle persone non è, però, un dato ricavabile
direttamente.
20. La domanda di fondo a cui l'analisi di valutazione ha cercato di rispondere è: "in termini di
valutazione, quale giudizio complessivo si può dare al Programma?”. Si tratta di una domanda
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implicita, non formulata direttamente nel questionario perché ambigua e perché la sua
mancanza di chiarezza avrebbe impropriamente indotto gli intervistatori a cercare di specificare
meglio la domanda.
21. Si è, dunque, costruito un indice sintetico (e composito) di valore in termini di otto
criteri/dimensioni:
i.
La qualità della programmazione stessa, definita come logica, struttura e coerenza degli
obiettivi della matrice del quadro logico del Programma che, in via di principio e in
pratica, è una variabile rilevante ma latente, ovvero una variabile di valutazione che, per
quanto concettualmente utile, non è osservabile direttamente nel Programma: quel che
si può osservare direttamente, infatti, è solo il quadro logico dei progetti iscritti
all'interno del Programma. L'assenza di una matrice del quadro logico del Programma
esplicitamente formalizzata è un problema che, al di là della possibilità di ricostruirla ex
post, evidenzia una carenza strutturale del Programma, ovvero l'assenza di cosiddetti
"momenti chiave" o milestone (esclusa la data d’inizio e quella di fine del Programma,
legati piuttosto a punti di svolta o al rilascio di specifici deliverables), sulla cui base poter
effettuare delle procedure di controllo per verificare l'andamento del Programma stesso,
come la Work Breakdown Structure adottata dalla Commissione Europea per la
progettazione richiede. Una proxy, adottata per misurare una dimensione della qualità
della programmazione, è nello specifico la sostenibilità del meccanismo istituzionale e
dell'architettura gestionale ed organizzativa predisposta dal Programma (in sostanza,
l'adeguatezza dello schema organizzativo rispetto agli obiettivi) e che, più di ogni altra
cosa, riflette la visione di Programma.
ii. La rilevanza o pertinenza, ovvero il grado di corrispondenza tra gli obiettivi e i
problemi/bisogni identificati, con cui si misura quanto l’azione che si realizza sia basata
su una corretta e più completa possibile rilevazione del bisogno, nonché, sulla base di
questa rilevazione, quanto predisponga gli elementi strategici, metodologici e la
disponibilità e l’utilizzo delle risorse per perseguire gli obiettivi che si propone.
iii. L’efficienza, ovvero il modo con cui le diverse attività trasformano le risorse disponibili
nei risultati desiderati in termini di qualità, quantità e tempi. Questo criterio
approfondisce quanto le risorse allocate per i vari progetti siano risultate sia adeguate e
ben proporzionate rispetto al possibile raggiungimento di determinati obiettivi, sia
utilizzate al meglio per garantire una relazione bilanciata tra costi e benefici.
iv. L’efficacia, ovvero il grado di raggiungimento degli obiettivi e dei risultati attesi del
Programma. Si tratta di un criterio che, abbandonando la centralità dell'attuazione e
spostandosi su quella dei risultati, implica la considerazione di un nesso causale tra i
servizi erogati o l’azione realizzata e il fatto che ciò abbia determinato il raggiungimento
(o meno) degli obiettivi, sulla base di un cambiamento di comportamento (iscrivibile al
cambiamento di capacità o di opportunità) degli attori sociali considerati beneficiari del
Programma.
v. L’impatto, ovvero il grado di estensione dei benefici, conseguenti al raggiungimento degli
obiettivi, dai beneficiari individuati al contesto di intervento nel suo complesso. Si tratta
di un'estensione di benefici solitamente associata ad un diverso orizzonte temporale
necessario perché questi effetti si realizzino (nel medio-lungo periodo), nel settore
d’interesse o nella regione o nel paese nel suo complesso. Anche in questo caso, come
già per l'efficacia, la logica causale del meccanismo o cosiddetta teoria del cambiamento
di cui il Programma è portatore, deve essere esplicitata, vagliata e sottoposta a verifica,
con la difficoltà aggiuntiva che occorre considerare le variabili complesse e la stessa
arena sociale. L’assenza di dati fattuali e percezioni raccolti in modo standardizzato e
sistematico impedisce purtroppo di rilevare in modo coerente e rigoroso i dati relativi
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all’impatto del Programma e rende anche quelli eventualmente disponibili poco indicativi
nella sostanza rispetto al reale impatto del Programma. In questo modo anche se si
trattasse di un'esperienze positiva, si corre il rischio di non riuscire a capitalizzare e
sistematizzare in modo adeguata l'iniziativa (si tratta di un problema molto serio che il
Programma evidenzia, al pari della grande maggioranza dei progetti di cooperazione allo
sviluppo).
vi. La sostenibilità, ovvero la capacità del Programma di continuare a garantire il flusso di
benefici anche oltre la tempistica della sua realizzazione programmata, con riferimento
alle dimensioni economico-finanziaria, politico-istituzionale, socio-culturale, tecnologica
e ambientale. Corre l'obbligo di segnalare come sia norma riscontrare, in sede di
valutazione finale di iniziative di cooperazione allo sviluppo, una percezione diffusa e
prevalente di bassa sostenibilità nel medio-lungo termine degli interventi realizzati,
associata ad un'eccessiva dipendenza dalla disponibilità di risorse pubbliche e alla
percezione diffusa di difficoltà e rischi per il futuro (che l'attuale crisi economica e
finanziaria rende realistico ipotizzare anche con riferimento a questo Programma).
vii. La coerenza del Programma rispetto alle iniziative condotte nell'ambito della politica
italiana bilaterale di cooperazione allo sviluppo, delle strategie internazionali (in primis
dell'Unione Europea) e della politica nazionale egiziana di sviluppo. In questo caso, si
tratta di dare un'indicazione indiretta anche del principio di allineamento e
armonizzazione (oltre che di appropriazione, gestione basata sui risultati e responsabilità
comune) delle azioni di cooperazione alle priorità del governo partner sanciti dalla
Dichiarazione di Parigi sull’efficacia dell’aiuto allo sviluppo.
viii. Il miglioramento rispetto alla precedente fase I del Programma, che riflette la specificità
dell'oggetto di valutazione: un Programma complesso e che si sviluppa in un arco
temporale molto ampio, al punto che si suddivide la sua realizzazione in tre fasi e
permette di poter configurare i punti di cesura (passaggio dalla prima alla seconda e dalla
seconda alla terza fase) come i "momenti chiave" sopra ricordati.
22. Sulla base di questa specifica concettualizzazione che identifica 8 dimensioni che esprimono la
multidimensionalità della valutazione o assegnazione di valore (latente), si definisce la base
informazionale, cioè l’insieme di parametri considerati rilevanti approssimazioni per "catturare"
la variabile ai fini dell’analisi teorica del problema di valutazione in questione. Ciò significa che
l'indice ICVIè una funzione di 8 variabili determinanti, i cui valori, per l'intervistato (o il
documento) i, sono Xik (dove k=1,...,8).
23. Attraverso le interviste e i documenti consultati si sono raccolti giudizi relativi alle 8 dimensioni
espressi come variabili ordinali, su una scala di 5 livelli: da impatto negativo (-1) a molto positivo
(+3), passando per "senza alcun effetto" (0), "poco positivo" (+1) e "abbastanza positivo" (+2). Il
fatto che si tratti di variabili ordinali, cioè categorie reciprocamente esclusive ed esaustive
classificate e definite in ordine gerarchico dalle percezioni soggettive degli intervistati, implica
che i diversi livelli attribuiti alle differenti dimensioni che compongono lo spettro della
valutazione sono implicitamente letti come un rimando ai valori della variabile latente ICVI
associato ad alcuni valori soglia non definiti20.
20
In termini statistici, nei casi di una variabile ordinale è possibile stabilire, fra due casi, soltanto una relazione di maggiore o
minore. Mentre è, dunque, possibile calcolare la mediana, non sono applicabili, in senso proprio, le medie e le misure che
ne derivano (deviazione standard, correlazione, coefficiente di variazione, ecc.), che possono essere calcolate nel caso di
variabili continue misurate su scala a intervalli e a rapporti. Allo stesso tempo, in presenza di una scala ordinale a 5
categorie, la distribuzione ha un campo di variazione necessariamente ristretto e la relativa omogeneità penalizza
maggiormente la mediana (piuttosto che la media). Per questa ragione, in sede di analisi si è deciso di calcolare le medie e
le misure che ne derivano, capaci di evidenziare la variabilità delle diverse distribuzioni delle risposte riconducibili a
ciascuna dimensione di interesse, e di eseguire test di robustezza (confrontando sia la media con la mediana, sia i risultati
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24. Detta in altri termini, l'ipotesi di base è che il livello percepito (dagli intervistati) o descritto (dai
documenti) di valore del Programma possa essere considerato il risultato ultimo di una
combinazione di determinanti, rappresentate dalle 8 dimensioni o criteri, qualificabili come
fattori che concorrono a definire il livello di valore complessivo.
25. A complicare ulteriormente il quadro, alcune delle stesse dimensioni che permettono di
approssimare l'indice latente ICVI sono variabili non associate, perché non associabili per loro
natura, in modo univoco a domande del questionario o a paragrafi precisi di un documento. Ciò
implica un ulteriore grado di approssimazione, attribuibile al giudizio affidato ai componenti del
team di valutazione, che rende evidentemente ancora più lasco il legame tra giudizi (articolati) di
valore e punteggio assegnato a fini di sintesi.
26. Inoltre, è importante chiarire che si è lavorato con due set di indicatori diversi:
a. Indicatori progettuali (utili per la ricognizione fra gli attori dei progetti scelti come
campione);
b. Indicatori strategici (volti a misurare il valore a livello di Programma), la cui misurazione
deriva dalla rielaborazione delle misurazioni effettuate mediante gli indicatori
progettuali.
27. Sono state, pertanto, individuate domande valutative e indicatori progettuali capaci di
ricostruire, dalla “materialità” dei progetti del Programma, le risposte alle dimensioni strategiche
e immateriali del Programma stesso. Non si trattava, poi, di trasformare sic et simpliciter le
dimensioni in domande da sottoporre ai rappresentanti delle strutture coinvolte nei singoli
progetti, dal momento che per questi attori l’orizzonte di riferimento è dato dal progetto cui
hanno preso parte. Per questa ragione, il passaggio dal piano del progetto a quello del
Programma è stato effettuato selezionando e scremando le informazioni raccolte – mediante
fonti amministrative, interviste e analisi testuale.
28. Dal quel che è stato detto sin qui emerge, con sufficiente chiarezza, come sia stato somministrato
un questionario strutturato di natura complessa, che riflette la complessità del Programma e del
disegno di valutazione. Il questionario, infatti, mira ad approfondire le otto dimensioni,
nell'ipotesi peraltro che ci possano essere - e debbano quindi, essere oggetto di analisi interazioni multiple tra le stesse dimensioni e non semplicemente una loro sommatoria.
29. Per le dimensioni in oggetto si tratta poi di esplorare, ove possibile e attraverso specifiche
domande di approfondimento:
a. I meccanismi causali che possono contribuire a spiegare il cambiamento in corso;
b. L’influenza esercitata dal contesto specifico di riferimento;
c. Le possibili indicazioni, utili per adottare alcuni elementi riconducibili - seppure non in
senso proprio - a principi propri della una logica controfattuale, ricavabili dalle stesse
percezioni degli intervistati.
30. Infine, con il proposito di confrontare e misurare, per quanto possibile, la rappresentazione e il
grado di corrispondenza tra i diversi piani della realtà, a fianco del piano delle percezioni
soggettive e delle informazioni documentali (che sono la vera ossatura e fonte di informazioni
raccolte in questo esercizio di valutazione), si sono cercati elementi e riscontri fattuali, che
potessero aggiungere informazioni complementari utili a verificare la convergenza di risultato.
accorpando la scala ordinale a 2 o 3 categorie rispetto a quella a 5 valori) che hanno confermato la validità dei risultati
ottenuti.
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6.2
La rappresentazione sintetica del fiore valutativo
31. In particolare, si è fatto ricorso ad una rappresentazione ideografica che sintetizza in modo
intuitivo i giudizi valutativi espressi: si tratta dell’applicazione del “fiore valutativo” , con il pistillo
centrale che può essere utilizzato per dar conto del cambiamento riscontrato nel tempo in
relazione alle dimensioni (tra loro non collegate in modo rigido e predeterminato), una linea
spezzata con i vertici che, quindi, possono rappresentare il valore degli indicatori, la lunghezza
dei petali che misura la media aritmetica degli indicatori relativi alle varie dimensioni e la loro
larghezza che misura l’eterogeneità (o dispersione) per ogni dimensione, la possibilità di una
parziale sovrapposizione tra due o più petali, l’uso di linee per evidenziare legami e l’uso dei
colori per aggiungere altre dimensioni rilevanti (in questo caso per segnalare il numero di
informazioni valide raccolte).
32. Il lavoro di valutazione è consistito, a quel punto, nel tradurre l’idealtipo del fiore dello sviluppo
con otto petali nel fiore effettivo risultante dall’analisi, con il numero di petali e il profilo degli
stessi e delle altre componenti raffigurate frutto del “controllo” che sul terreno si è fatto,
attraverso tecniche di analisi qualitativa e quantitativa volte a capire “quanto funziona e per chi”,
“come funziona” e “quando funziona” il Programma
FIGURA7: LA RAPPRESENTAZIONE SINTETICA DEI GIUDIZI DI VALORE ESPRESSI SUL PROGRAMMA
33. La rappresentazione grafica sintetica del fiore valutativo permette una visualizzazione immediata
che restituisce la distribuzione dei giudizi degli intervistati sulle dimensioni di maggior successo
del Programma in relazione alle sue dimensioni di valutazione.
34. Tre sono le principali indicazioni che possiamo ricavare dal fiore su indicato.
35. Anzitutto, l'"attendibilità" del punteggio ottenuto non è omogenea: le risposte date sono
risultate più numerose in relazione alla dimensione della rilevanza/pertinenza (89 su 122 fonti
disponibili a livello di Programma) piuttosto che ad altre (impatto e sostenibilità sono le due
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dimensioni su cui si è riscontrata una minore capacità di fornire indicazioni valutative: in
entrambi i casi si sono registrate 61 risposte). Statisticamente, ovviamente, è preferibile il caso
col numero di risposte più alto, cioè dove il tasso di non risposta è più basso perché, a parità di
altre condizioni, più è numerosa la percentuale di risposte ottenute più è piccolo l'errore
campionario, anche perché i rischi di autoselezione, e quindi di errata rappresentazione della
realtà, sono meno rilevanti. Le dimensioni affette dal problema di bassa numerosità delle
risposte sono più esposte al problema di "attendibilità" ma, soprattutto, evidenziano una
prevedibile bassa cultura valutativa per quel che attiene alla dimensione delle sostenibilità e
dell'impatto.
36. Un secondo fattore di "attendibilità" della risposta è legato alla media aritmetica (o mediana) dei
punteggi ottenuti per ogni dimensione, graficamente rappresentata dalla lunghezza del petalo.
Più è lungo il petalo, più nella scala ordinale adottata per la misurazione il punteggio sale - cioè il
giudizio espresso è favorevole circa il valore positivo del Programma - e meno significativo è un
fattore che concorre a determinare l'errore di campionamento, perché è il risultato più ambiguo
(nel caso, cioè, in cui si equivalga la proporzione di risposte con giudizi molto positivi rispetto a
quella di risposte con giudizi molto negativi, il che tenderebbe ad abbassare la media) quello che
fa pesare di più possibili errori di campionamento. Più è stretto, poi, il petalo, minore è la
dispersione delle risposte attorno al valore medio - cioè più bassa è la deviazione standard - il che
concorre a dare maggiore rappresentatività/attendibilità al risultato medio. Classificate in modo
decrescente, le dimensioni su cui maggiormente i giudizi convergono in termini di più positivo
giudizio di valore sul Programma sono: (1) rilevanza, (2) impatto, (3) efficacia, efficienza e
coerenza, (6) miglioramento rispetto alla fase I, (7) sostenibilità dei risultati e sostenibilità del
meccanismo (gli unici criteri che registrano un valore medio inferiore a 1). Occorre aggiungere
come la rilevanza sia la dimensione che registra un ampio consenso circa un valore positivo (non
raggiungendo la media del 2, equivalente a "molto positivo", e tantomeno la media del 3,
corrispondente a "eccezionalmente positivo"), infatti il grado di dispersione attorno alla tendenza
centrale - la larghezza del petalo - è abbastanza contenuta.
37. Complessivamente l'"Indice sintetico di valore" del Programma, rappresentato dal valore
dell'Indice composito ICV, pari alla media geometrica21 del punteggio degli otto criteri valutativi
considerati, è pari a 1,30 (CIOÈ, UN RISULTATO PIÙ VICINO A "POSITIVO" CHE A "MOLTO POSITIVO").
38. È possibile procedere con un'analisi aggiuntiva, sempre di tipo descrittivo, che permetta di
determinare la relazione esistente tra due o più delle otto dimensioni. In particolare, si utilizza il
coefficiente di correlazione di Spearman, misura non parametrica idonea a calcolare la
concordanza nel caso di variabili in scala ordinale22.
39. Complessivamente, per quanto riguarda il coefficiente di correlazione tra le varie dimensioni di
interesse, la matrice di correlazione evidenzia una correlazione tendenzialmente sempre positiva,
ma per lo più moderata (tra 0,25 e 0,49) e solo in pochi casi elevata (tra 0,5 e 0,71)23. Conforta in
21
La scelta di un indice come la media geometrica per la normalizzazione, anziché per esempio l'uso della media aritmetica,
riflette la scelta di costruire un indice che premi il "bilanciamento" delle dimensioni: la sostituibilità o compensazione delle
dimensioni (per cui, come puro esempio teorico, a fronte di un più alto valore attribuito alla rilevanza fa riscontro un valore
molto basso attribuito all'efficienza) è penalizzata da questo indice, mentre un allineato andamento moderatamente
positivo dei valori di tutte le dimensioni considerato è premiato. Tecnicamente, cioè, l'incremento marginale dell'indice
composito è ridotto all'aumentare del valore di una dimensione, se questa non si accompagna a quella delle altre. A titolo
comparato, l'indice sintetico costruito con la media aritmetica supera la soglia di 1,33.
22
Il coefficiente di Spearman è calcolato col fattore di correzione, in ragione della presenza di molte osservazioni (cioè,
intervistati) che danno lo stesso giudizio relativamente ad una data dimensione. A conforto dei risultati, è stata riscontrata
la convergenza dei valori del coefficiente di Spearman con quelli dell'operatore gamma e del coefficiente tau-b di Kendall
(altre misure di concordanza a livello di scala ordinale).
23
Peraltro, i risultati sono significativi ad una probabilità che, a volte, non è alta (minore del 10%). Ciò deve essere
considerato un elemento di puro orientamento che suggerisce particolare cautela nell'interpretazione dei dati. Se si
aggiunge il fatto che la numerosità dei giudizi relativi alle singole dimensioni non è particolarmente elevata e, al contempo,
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particolare il fatto che la correlazione tra le dimensioni sia elevata nei casi in cui ci aspettiamo
tale risultato (tra efficacia ed impatto anzitutto, ma è elevata anche tra impatto ed efficienza).
40. Si segnala, all'opposto, come molto moderata la correlazione della rilevanza con qualsiasi altra
dimensione (non si supera mai la soglia di 0,49), il che si collega alla particolarità di questa
dimensione: è quella che ha ottenuto il giudizio più positivo (in termini di scala) e convinto (in
termini di numerosità delle risposte, con una dispersione relativamente contenuta, come
indicato dal valore del coefficiente di variazione, o CV, pari a 0,54, il più basso - anche se non
particolarmente basso in assoluto - riscontrato tra le otto dimensioni, che altrimenti registrano
valori del coefficiente oscillante tra 0,65 e 0,97).
TABELLA11:LA MATRICE DELLE CORRELAZIONI TRA I GIUDIZI RELATIVI ALLE DIVERSE DIMENSIONI
VALUTATIVE DEL PROGRAMMA
Coherence
Relevance
Efficiency
Effectiveness
Impact
Sustainability
Improvement over
Phase I
Coherence
1
Relevance
0,53709
1
1
Efficiency
0,28775
8
0,43561
7
1
Effectiveness
0,19140
1
0,42117
0,71435
5
1
Impact
0,36806
5
0,49113
3
0,49828
1
0,70731
1
Sustainability
0,30946
3
0,28506
7
0,47725
1
0,538131
0,579035
1
Improvement over Phase I
0,28471
4
0,33281
3
0,27940
2
0,364242
0,448381
0,447971
1
Mechanism's sustainability
0,21049
9
0,18388
3
0,53702
5
0,427584
0,287204
0,688024
0,346097
Mechanism's
sustainability
1
41. I valori positivi ma non particolarmente elevati presenti nella matrice di correlazione possono
essere interpretati, oltre che come riprova del fatto che abbiano una particolare influenza
determinanti varie che agiscono separatamente sulle dimensioni considerate, come
dimostrazione che le fonti informative non si siano mai limitate ad utilizzare lo stesso giudizio per
le varie dimensioni, ma hanno cercato di sintonizzarsi con la logica del disegno di valutazione
proposto.
il campo di variazione dei giudizi su scala ordinale è limitato (da -1 a +3), sul piano statistico la "potenza" di queste analisi
non è molto elevata.
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7.
La rilevanza, il coordinamento, la complementarietà e la coerenza del
Programma
1. L’attuale contesto economico, politico e sociale dell’Egitto è caratterizzato da numerose
incertezze. La difficile situazione economica che il paese sta attraversando (debito estero e
debito interno crescenti, alti livelli di disoccupazione soprattutto giovanile, caduta libera degli
investimenti diretti esteri, contrazione del reddito derivante da esportazioni e da attività
turistiche) rende sempre più difficile l’auspicata normalizzazione politica e istituzionale, che a sua
volta è precondizione necessaria al fine di elaborare una strategia nazionale condivisa che possa
contribuire efficacemente alla ripresa dell’economia.
2. L’economia egiziana è ancora interessata da una grave recessione e il governo in carica deve
affrontare numerose sfide: ripristinare la crescita, il mercato e la fiducia degli investitori.
L’incertezza diffusa a livello politico e istituzionale, unita a una generale percezione di crescente
insicurezza e ai disordini sporadici, continuano a influenzare negativamente l’andamento
dell’economia; alla caduta libera del tasso di crescita reale del PIL e degli investimenti interni ed
esteri si accompagna il significativo aumento della disoccupazione, che si attestava al 13 per
cento a fine dicembre 2012, con 3,5 milioni di persone senza lavoro, e con picchi particolarmente
preoccupanti tra i giovani. Le riserve valutarie hanno continuato a scendere e ora sono sufficienti
a garantire meno di 3 mesi di importazioni24.
3. In una tale situazione, il governo dovrà affrontare la sfida di conciliare l'esigenza di una migliore
spesa pubblica con l'obiettivo di ridurre il deficit, che è salito all’11 per cento del PIL nel periodo
2011/2012. È centrale a tale proposito la questione degli stipendi per il settore pubblico e dei
sussidi, che rappresentano più della metà della spesa pubblica totale.
7.1
La rilevanza
DOMANDE VALUTATIVE:
Se, quanto e come gli obiettivi generali e specifici del programma di conversione tengono conto del
contesto e dei problemi di sviluppo e povertà in Egitto?
Il Programma di conversione è percepito come utile dai beneficiari e dalle istituzioni egiziane?
4. Per poter analizzare quanto il Programma tenga conto delle problematiche legate a sviluppo e
povertà nel paese, è importante condurre un’analisi della rilevanza o pertinenza dell’intervento
che si strutturi su quattro livelli.
5. Il primo livello è rappresentato dalla rilevanza rispetto alla programmazione nazionale
strategica, desumibile soprattutto dall’analisi del piano “narrativo” della realtà, ovvero quello del
discorso politico e della produzione documentale orientata politicamente, quale ad esempio il
Piano Quinquennale egiziano.
6. Il secondo livello da tenere in considerazione è quello della rilevanza dell’intervento rispetto alla
sua aderenza o meno alle oggettive problematiche di povertà presenti nel paese, e quindi con
un focus maggiore sul livello “fattuale” della realtà (ovvero sull’analisi di dati quantitativi e
statistici, desumibili nel nostro caso dai rapporti e dai country paper elaborati da istituzioni
egiziane e internazionali operanti nel paese), con lo scopo di valutare altresì l’allineamento
dell’intervento alle raccomandazioni espresse dai donor e dalla comunità internazionale, ovvero
la rilevanza del Programma non solo rispetto alla programmazione nazionale, ma anche rispetto
24
WB’s Egypt Overview, aprile 2013
Pag. 50
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ad altre analisi della situazione, ed alla conseguente individuazione di priorità da parte di altri
importanti attori che operano nel paese.
7. Il terzo livello di rilevanza è quello dell’aderenza del Programma alle priorità espresse dai
Ministeri e dalle altre istituzioni applicant dei diversi progetti. Tale aspetto è particolarmente
interessante vista la condizione attuale del paese, in cui la situazione istituzionale fluida e i
continui turnover non hanno ancora permesso la definizione di una nuova strategia e una nuova
pianificazione nazionale. Nel contesto post-rivoluzione la programmazione quinquennale 20072012 non ha più rappresentato un punto di riferimento, allo stesso tempo è venuta a mancare la
definizione di un nuovo quadro strategico per orientare l’operato delle istituzioni negli ultimi due
anni.
8. Il quarto livello è infine quello della rilevanza rispetto alle priorità individuate dalla rete
istituzionale coinvolta nell’implementazione dei progetti e dai beneficiari diretti.
Evidentemente, si tratta in questo caso di un’analisi a livello dei singoli interventi, da cui è
possibile tuttavia trarre alcune indicazioni interessanti da estendere all’intero Programma.
9. L’analisi del Sesto Piano quinquennale (2007-2012) evidenzia l’importanza attribuita allo
sviluppo delle esportazioni guidato soprattutto da avanzamenti nei settori di punta
dell’economia nazionale, allo sviluppo delle micro, piccole e medie imprese, alla creazione di
impiego in particolar modo per i giovani, e alla necessità di intensificare gli sforzi per la riduzione
della povertà, specialmente nelle aree più svantaggiate dell’Alto Egitto. Capisaldi della
pianificazione sono l’intensificazione degli investimenti in infrastrutture, la diversificazione
delle strutture produttive, la crescita dei settori energetico, turistico, agricolo e di quello legato
alla diffusione delle ICT.
10. Il framework concettuale del Piano è basato sull’individuazione della crescita della competitività
internazionale e del miglioramento delle condizioni di vita dei cittadini quali basi per lo sviluppo
del paese, da perseguirsi tramite l’imprescindibile partecipazione della comunità e in particolare
del settore privato. Le azioni devono essere portate avanti tenendo presenti i principi della
sostenibilità sociale ed ambientale, insieme alla necessità di operare riforme politiche per
raggiungere la stabilità sociale e un clima favorevole agli investimenti. In una tale ottica, il Piano
era solo uno dei pilastri della strategia nazionale a lungo termine, insieme ad altri tre strumenti:
The Presidential Election Program, The Third Millennium Goals for Human Development, the New
Social Contract25. Rispetto al tema della riduzione della povertà, gli sforzi si sono concentrati
soprattutto sull’Alto Egitto, con la previsione di investimenti in acqua potabile e diffusione dei
servizi igienico-sanitari, e azioni mirate per favorire il generale miglioramento degli indicatori di
sviluppo umano e sociale nell’area.
11. Da questa analisi sommaria della programmazione nazionale si nota l’aderenza del Programma
di Conversione del Debito alle priorità espresse dal Piano. Infatti le aree tematiche su cui si è
concentrata l’azione (riportate nelle delle Linee Guida programmatiche esplicitate nella
Dichiarazione Congiunta sottoscritta il 12 maggio 2009) sono state chiaramente individuate
tenendo conto delle priorità espresse nel sesto Piano Quinquennale egiziano, come del resto
esplicitamente specificato nel documento stesso. Gli obiettivi perseguiti (riduzione del peso del
debito, promozione dello sviluppo economico e riduzione della povertà, trasferimento di
competenze) sono in linea con la pianificazione nazionale.
12. La rilevanza del Programma rispetto alla programmazione egiziana 2007-2012 è stata assicurata
dall’ownership e dalla negoziazione che ha caratterizzato ogni fase del meccanismo di
identificazione degli obiettivi e delle aree tematiche prioritarie e dei singoli progetti. In aderenza
a tale strategia di sviluppo, il Programma di Conversione del Debito ha inteso sostenere la
modernizzazione dei settori industriali a maggiore impatto sociale, quali il tessile,
25
Sixth Five-Year Plan (2007/08 – 2011/12), Capitolo 3, p.57 e ss.
Rapporto finale
Novembre 2013
Pag. 51
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
l’abbigliamento, la pelle, il legno, il marmo, la plastica, i macchinari, l’arredamento, la ceramica,
l’artigianato, l’agro-industriale ed altri settori chiave, cercando allo stesso tempo di sfruttare il
potenziale derivante da un uso più efficace delle risorse umane e naturali, al fine di ridurre i
costi umano ed ambientale della crescita economica. I progetti selezionati propongono nella
maggior parte dei casi una estesa attività di capacity building, accompagnata da una attenzione
al settore privato mirante a provvedere un migliore accesso ai mercati di esportazione.
13. Tuttavia, la coerenza del Programma rispetto alle priorità espresse dalla pianificazione nazionale
non può essere considerata elemento sufficiente ad assicurare l’effettiva rilevanza
dell’intervento rispetto alle problematiche di sviluppo e povertà vissute dal Paese, soprattutto a
seguito degli eventi legati alla “Primavera araba” e alla conseguente obsolescenza della
pianificazione in atto, e della peggiorata situazione socio economica del Paese. Può essere di
conseguenza utile l’analisi di alcuni dei documenti-paese elaborati dai principali donor e attori
internazionali ivi operanti, relativi alla situazione precedente e successiva agli eventi del 2011,
per comprendere l’evoluzione delle dinamiche di povertà nel Paese e la rilevanza del
Programma rispetto alla situazione iniziale e a quella attuale.
14. La tabella 11 riporta, senza alcuna pretesa di esaustività, le indicazioni prioritarie emerse da
alcune delle analisi-paese condotte da Gruppo Banca Mondiale, Sistema Nazioni Unite e Unione
Europea sull’Egitto, in riferimento al periodo immediatamente precedente o successivo alla firma
dell’Agreement e alla Dichiarazione Congiunta che hanno dato il via alla II fase del Programma di
Conversione del Debito. In alcuni casi è possibile trovare, all’interno di questi documenti, dei
riferimenti specifici alla programmazione nazionale egiziana; in altri, è possibile dedurre
l’aderenza o meno della programmazione stessa alla visione proposta da ognuna di queste
organizzazioni grazie ad una analisi dei temi e delle azioni prioritarie individuate.
15. Se la Banca Mondiale e la Banca Africana di Sviluppo citano direttamente il Piano Quinquennale,
sottolineandone l’aderenza e la rilevanza rispetto ai bisogni del Paese, Unione Europea e UNDP
propongono, tra le aree prioritarie di intervento, una serie di temi direttamente rintracciabili non
solo nei documenti di programmazione egiziani, ma nella stessa Dichiarazione Congiunta che
stabilisce le aree di intervento della II fase del Programma di Conversione, con particolare
riferimento alla “Social Dimension” (salute, educazione, accesso ai servizi di base, creazione di
impiego).
16. In particolare, il Programma si focalizza sull’azione mirata ad intervenire su tre aspetti chiave
dello sviluppo nazionale, già identificati nell’ambito dell’UNCountry Common Assessment del
2005:governance, ambiente e povertà. La sua rilevanza rispetto non solo alla programmazione
egiziana, ma anche alle analisi condotte da donor e Organizzazioni Internazionali ha assicurato al
Programma una maggiore capacità di rispondere e confrontarsi con le sfide reali della povertà e
dello sviluppo nel Paese.
TABELLA 12:EGITTO, ANALISI-PAESE PERIODO 2007-2011
WB/IBRD
COUNTRY ASSISTANCE
STRATEGY FOR THE ARAB
REPUBLIC OF EGYPT FOR THE
PERIOD FY06-FY09
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There is a broad overlap between the thinking of the GOE and that of the Bank Group with regard
to Egypt’s key development challenges and reform agenda. The Bank Group proposes to help the
GOE achieve its goals by aligning its support over the next four years (FY06-09) to three key
strategic objectives, namely, facilitating private sector development, enhancing the provision of
public services, and promoting equity (p.iii)
Novembre 2013
Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
AFRICAN DEVELOPMENT
BANK
ARAB REPUBLIC OF
EGYPT2007-2011
COUNTRY STRATEGY PAPER
EU
COUNTRY STRATEGY PAPER
2007-2013
EGYPT HUMAN
DEVELOPMENT REPORT 2005
Choosing our Future:
Towards a New Social
Contract
UN Common Country
Assessment 2005
Embracing the Spirit of the
Millennium Declaration
The Government’s agenda as articulated in its Fifth Five-Year Plan and the long-term perspective
plan is both comprehensive and relevant to the development needs of Egypt. Substantial progress
in implementation of the agenda was achieved since July 2004 in terms of implementation of the
much-needed economic and institutional reforms (p.22)
The emphasis on the private sector as the main engine of growth in the economy is a correct one,
but Government needs to ensure that all major impediments to successful private sector-led growth
are removed. This would entail modernization of the public service and removal of bureaucratic
impediments to trade, investment and growth(p.22)
According to this document, empirical analysis of poverty trends and characteristics in Egypt
suggests that three sets of factors are critical for the poor: income-earning opportunities,
education and social safety nets (p.6)
An appropriate anti-poverty strategy should be based on macroeconomic and structural policies
that promote sustained economic growth. *…+ The MDG Reports note that the Egyptian
Government has continued to pay attention to critical areas of development, such as health,
education, access to water and sanitation, and improving the livelihoods of the most deprived
segments of the population. However, the pace of progress varies between goals: fast and
sustained in some areas (child and maternal mortality, water and sanitation), acceptable in others
(education and poverty reduction), while somewhat slow in the rest (empowerment of women and
protection of the environment) (p.7)
TheEHDR in Chapter Four proposes four specific deliverables that can make operational the
principles and processes suggested by the framework of the new social contract. These are: 1.
quality education for all; 2. health insurance for all; 3. a targeted social insurance program; and 4.
an integrated package of income transfers and service access for families in extreme poverty(P.3)
The emphasis throughout the report is on promoting pro-poor initiatives *…+ The vision pays special
attention to the environment, land use and the provision of quality public utilities (p.4)
The strategy is fivefold: 1. achieving the MDGs education targets plus eradication of illiteracy *…] 2.
Accelerate the decline in fertility *…+ 3. *…+ 5 employment creation by investing in three major
areas of private sector activity: export oriented manufacturing, SMEs in the traditional goods and
tradable services (urban and rural), formal high-tech services including information, finance,
transport, tourism and personal services; 4. Redraw the map of Egypt so as to transfer the poles
of development, urbanization, agriculture, industry and tourism to the periphery of rural Egypt,
especially in Upper Egypt. safe drinking water and sanitation (p.7-8)
CCA theme groups: Governance, Environment, Poverty
In this vein the report concludes that Egypt continues to suffer from the three principal human
development deficits identified by the 2002 Arab Human Development Report (AHDR), namely in
knowledge, freedom and the empowerment of women. The main message which emerges is that
the state needs to strengthen its capacities to build the human capabilities of all citizens in an
equitable way, so as to ensure that all Egyptians can realize their full potential and benefit from the
expansion of choices in their lives (P.8)
The important point which emerges from this discourse is that policies aimed at ensuring a more
equitable distribution (and in some cases straightforward re-distribution) of wealth may enhance
economic efficiency and growth. The emphasis on wealth distribution returns the discussion and
attention for public policy to the issue of investments for human capital addressing education,
public service delivery and improved physical infrastructure(P.18)
17. Se gli obiettivi generali e specifici del Programma di Conversione del Debito tengono conto in
misura elevata delle problematiche legate allo sviluppo e alle povertà declinate all’interno del
contesto specifico di riferimento, è anche grazie al processo negoziale che accompagna ogni fase
del meccanismo di identificazione e implementazione dell’Accordo. Tale processo infatti
permette in qualche modo la ricezione, al proprio interno, anche di istanze e di orientamenti
proposti da attori non istituzionali operanti in Egitto, favorendo inoltre la partecipazione di
molte di queste Organizzazioni Internazionali alla fase operativa, consistente nella presentazione
e in seguito implementazione dei singoli progetti finanziati.
18. In tal senso, il Programma agisce da catalizzatore, facilitando da una parte ulteriori e
complementari interventi della Cooperazione italiana (vedi oltre), dall’altra canalizzando
l’interesse da parte di altri donor e favorendo l’allocazione di risorse da parte del Governo
egiziano. Il Programma mostra quindi di essere un utile strumento di coordinamento con le azioni
portate avanti nel Paese dallo Organizzazioni Internazionali e dalle Cooperazioni degli altri paesi,
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
in osservanza dei principio dell’efficacia degli aiuti e dell’agenda di Parigi (ownership, cioè i paesi
partner esercitano una leadership efficace riguardo le loro politiche di sviluppo, strategie e azioni
di sviluppo co-ordinate, ma anche allineamento, ovvero i donatori offrono il loro sostegno allo
sviluppo delle strategie nazionali dei paesi partner).
19. Tuttavia, la situazione attuale del Paese è ben diversa da quella fotografata dal Piano
Quinquennale e dalle analisi-paese fin qui valutate, in considerazione non solo degli anni
trascorsi, ma anche e soprattutto dagli avvenimenti verificatisi a partire dal 2011. La “Primavera
egiziana” e il successivo conseguente periodo di instabilità pongono una prima questione sulla
rilevanza della II fase del Programma di Conversione del Debito, sia rispetto alla priorità espresse
dalla programmazione nazionale, sia rispetto alle caratteristiche della povertà nel paese e alle
azioni da intraprendere al fine di operare per la sua riduzione. Visti i profondi cambiamenti che
hanno attraversato la società egiziana negli ultimi anni, la programmazione nazionale orientata
dal sesto Piano quinquennale e conclusasi formalmente alla fine del 2012, non può essere
considerata indicativa a partire dall’inizio del 2011.
20. Questa situazione pone la necessità di ripensare la rilevanza dell’intervento alla luce della
nuova situazione del Paese e rispetto alle nuove strategie faticosamente in corso di elaborazione,
soprattutto in considerazione del fatto che molti degli progetti finanziati sono tuttora in corso,
che alcuni sono stati approvati ma non ancora implementati, mentre tre di essi sono ancora in
fase di formulazione.
21. In seguito alla "Primavera", il governo ad interim ha cercato di confrontarsi con alcune delle
questioni sociali maggiormente pressanti, mantenendo i “pilastri dello sviluppo” e gli obiettivi
economici a medio termine già esistenti, anche se con un accento più forte su inclusione sociale
e crescita equa. Nel marzo 2012 il Governo ha proposto il Piano Nazionale per le Misure
Prioritarie Economiche e Sociali, della durata di 18 mesi26, anch’esso caratterizzato dalla
sostanziale accettazione dell’agenda proposta dal piano quinquennale e dagli altri pilastri della
strategia a lungo termine fino al 2022. Unici segni distintivi sono il forte accento sul "nuovo
contratto sociale", con una maggiore attenzione a protezione sociale, istruzione, servizi sanitari e
crescita inclusiva quali obiettivi finali delle azioni proposte.
22. Il Piano è accompagnato da una Operational Policy Matrix che propone misure per migliorare la
trasparenza e l’accesso alle informazioni, supportare il dialogo politico e la partecipazione della
società civile, portare avanti politiche destinate ai poveri e ai disoccupati, agendo allo stesso
tempo sulle debolezze strutturali del Paese, razionalizzando la spesa pubblica, riformando il
sistema fiscale e creando un clima favorevole agli investimenti.
23. La tabella 12 riporta, senza pretesa di esaustività, le indicazioni prioritarie emerse da alcune
delle analisi-paese più recenti. Questa sommaria comparazione permette di evidenziare la
maggiore importanza attribuita, rispetto al periodo pre-rivoluzione, al riequilibrio del quadro
macroeconomico del Paese e a favorire gli investimenti, operando allo stesso tempo con azioni
puntuali mirate per la lotta a povertà, esclusione sociale e disoccupazione.
TABELLA 13: EGITTO, ANALISI-PAESE PERIODO 2012-2013
WB/IBRD
INTERIM STRATEGY NOTE
FOR THE ARAB REPUBLIC OF
EGYPT
May 31, 2012
26
Three main areas of engagement: Helping to maintain macro-economic stability through
control of the fiscal deficit; Initiating steps to improve the environment for private sectorled growth and employment creation; and Initiating steps to improve access to social
services.(p.2)
In the next 18 months, the Bank Group's interim strategy will focus on supporting the
Egyptian authorities to meet these challenges, which include: (i) economic management; (ii)
job creation, including through private sector development by restoring both domestic and
foreign investor confidence in the short-term; and (iii) broader inclusion in access to quality
African Development Bank – Egypt 2012-2013 Interim Strategy Paper, pp.10-11.
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DRN
UE ENP Country Progress
Report 2012 – Egypt
AFRICAN DEVELOPMENT
BANK
EGYPT 2012-2013 INTERIM
STRATEGY PAPER
infrastructure and social services and greater voice and participation in Government
programs.(p7)
In the medium-term, more fundamental institutional changes are needed in all of these
areas to ensure their sustainability. These include in particular reducing energy and
infrastructure bottlenecks, reducing gender disparities, improving the governance of state
enterprises and private sector companies, developing financial infrastructure to facilitate
a well-functioning financial sector and increase private sector efficiency, supporting
investment climate reforms, and improving the effectiveness and efficiency of the
educational, health and social protection systems. Bank Group support for these will be
articulated in a full Country Partnership Strategy covering a three to four year period
through FY17.
On the basis of this year’s report and to sustain implementation of the ENP Action Plan in
2013, Egypt is invited to:
Ensure an inclusive dialogue with all political parties and other actors including religious
leaders *…+ Organise within the set timetable fair and transparent parliamentary elections
with the participation of foreign election observation missions Completely halt the use of
military courts to judge civilians; Create conditions conducive to an active and independent
NGO community and adopt NGO legislation in line with international standards; Pay
particular attention to the protection of women’s rights and gender equality;Implement
the Economic Reform Programme that ensures macroeconomic stability and strengthens
public finance management in line with international standards; Ensure and implement
social safety net systems to protect the most vulnerable from the impact of commodities
subsidy reductions; Engage in the Deep and Comprehensive Free Trade Area (DCFTA)
preparatory process in line with the EU-Egypt task force conclusions ,
Sign and ratify the regional Convention on pan-Euro-Mediterranean preferential rules of
origin.
The key pre-revolution challenges remain: Governance and cost of bureaucracy, Extent of
innovation and sophistication, Tax collection - despite improvements- remain an issue,
Education and basic public services delivery needs improvement; Poverty, regional
disparities and youth unemployment.
New challenges have emerged since the beginning of the revolution. Worsening macro-risks
The Bank’s intervention strategy in Egypt during the period 2012-2013 would be based on
primarily pursuing macroeconomic stabilization to support the recovery and secondly
promoting inclusive growth to reduce poverty , Improve Job Creation ; Improved
Effectiveness and delivery of basic services
24. Dall’analisi della programmazione nazionale e delle analisi–paese successive alla "Primavera"
emerge quindi uno scenario di priorità anche in questo caso largamente sovrapponibili a quelle
rintracciabili nell’Agreement e nella Dichiarazione congiunta. Alla necessità di garantire lo
sviluppo di settori produttivi destinati all’esportazione si aggiunge e quasi si sostituisce tuttavia
l’urgenza del riequilibrio della situazione macroeconomica interna, con una parallela rinnovata
attenzione a contemporanee azioni di mitigazioni degli effetti della recessione sui gruppi
maggiormente vulnerabili. Rimane molto alta l’attenzione rispetto ai temi dello sviluppo delle
risorse umane e dell’istruzione e formazione, con lo scopo di ridurre il tasso di disoccupazione
soprattutto giovanile, mentre la tutela ambientale sembra diventare un elemento di secondo
piano nella definizione del framework di breve periodo, caratterizzato dalla dimensione
emergenziale giustificata dalla situazione socio economica del Paese.
25. Come già accennato, molti dei progetti finanziati dal Programma sono frutto di Implementing
Agreement firmati in un periodo successivo al turnover politico; in una tale situazione
(identificazione e formulazione prima della Primavera, avvio delle attività dopo la rivoluzione),
è possibile che per alcuni dei progetti approvati la rilevanza (sia rispetto alla programmazione
nazionale, sia rispetto agli orientamenti strategici dei singoli Ministeri coinvolti) abbia subito un
ridimensionamento, anche a causa degli avvicendamenti che hanno interessato le sfere
dirigenziali.
26. Tale presunto gap tra la coerenza degli interventi rispetto ai documenti di programmazione
nazionale 2007-2012 e la loro effettiva rilevanza rispetto alle nuove priorità dei Ministeri e alla
loro programmazione (soprattutto vista la situazione di fluidità istituzionale), potrebbe essere
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
un fattore in grado di spiegare in parte i numerosi ritardi sperimentati dai progetti nella fase di
start up. Si tratta in questo caso di considerazioni supportate esclusivamente dalle discussioni
avute con i membri della TSU, poiché non è stato possibile ottenere nel corso della missione del
team di valutazione alcun documento di programmazione nazionale interna relativo ai Ministeri e
alle altre istituzioni statali coinvolte nell’intervento.
27. È il caso ad esempio del progetto “Green Trade Initiative”, non ancora avviato a causa di ritardi
nell’iscrizione in bilancio e poi nell’erogazione dei fondi all’UNIDO da parte del Ministero
dell’Industria e del Commercio Estero, ritardi verosimilmente determinati anche da avvenuti
cambiamenti di orientamento strategico, che potrebbero aver interessato sia un ripensamento
del ruolo delle Organizzazioni Internazionali sia l’attenzione prioritaria riservata
precedentemente al mercato per l’esportazione.
28. Un'altra iniziativa da esaminare in una tale prospettiva è quella del progetto relativo alla
creazione di un panificio meccanizzato nel governatorato di Qualyoubia, che emergeva quale
priorità al punto di essere, ancora nel settembre 2012, oggetto di una specifica Dichiarazione
Congiunta27 firmata dai due Ministri degli Esteri Giulio Terzi e Kamel Amr in occasione della visita
a Roma del Primo Ministro Morsi e ora abbandonata in quanto non più rispondente alle priorità
strategiche del Ministero del Commercio Interno e dell’Approvvigionamento.
29. E’ tuttavia importante segnalare che, considerando i singoli progetti analizzati, la rilevanza degli
interventi è molto alta anche se si prendono in considerazione le percezioni dei beneficiari e
degli attori coinvolti a vario titolo nelle attività (come emerge dall’analisi dei risultati emersi da
interviste a livello di programma e progetti e dai focus group).
30. La mutata situazione politica ha, d’altro canto, favorito l’acquisizione di una sempre maggiore
rilevanza agli occhi delle istituzioni e rispetto ai reali problemi che il paese sta affrontando, se si
guarda ad altri progetti. Forse l’esperienza maggiormente significativa a tale proposito è quella
del Social Contract Center: l’intervento, realizzato con UNDP e l'Information Decision Support
Centre presso il Gabinetto del Primo Ministro assume una valenza particolare in virtù dell'attuale
situazione del paese, poiché mira alla promozione di attività a sostegno del "National Dialogue"
su una nuova forma di stato e di governo, processo democratico, riforma costituzionale, legge
elettorale, lotta alla corruzione e alla povertà.
7.2
Il grado di coordinamento, la complementarietà e la coerenza
DOMANDA VALUTATIVA:
Qual è il grado di coordinamento, complementarietà e coerenza tra gli obiettivi del Programma di
conversione e quelli delle politiche della DGCS e le priorità del Governo egiziano?
31. Il grado di coordinamento e complementarità tra Il Programma di Conversione del Debito e le
altre politiche e azioni della cooperazione italiana è abbastanza alto. In effetti, tra i criteri di
selezione dei progetti emersi nel corso delle interviste figura non solo l’area tematica, ma anche
la continuazione di progetti esistenti e la complementarità con la cooperazione bilaterale28. La
Cooperazione italiana aveva ed ha altre iniziative in corso nel Paese, alcune delle quali sono state
in qualche modo “legate” al Programma, lavorando in parallelo o all’interno di esso29.
27
Joint Declaration Between the Government fothew Italian Republic and the Government of the Arab Republic of Egypt on
Launching the Construction of New Industrial Bakeries, Roma, 13 settembre 2012.
28
Intervista a Nadia Fathalla, Ministero della Cooperazione Internazionale, 12/05/2013.
29
Intervista alla dott.ssa Ginevra letizia e al dott.Nino Merola, 14/03/2013; intervista al dott. Marcello Giordani,
22/04/2013.
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32. Dall’analisi del memorandum d’intesa per un nuovo partenariato 2010-201230 e delle
Dichiarazioni firmate nel settembre 201231 a latere dell’incontro Morsi-Monti è possibile
evidenziare un continuum tematico, coniniziative in corso o previste, operanti negli stessi settori
d’intervento individuati dal Programma.
33. In seguito alla definizione di un nuovo Accordo quadro di Cooperazione tra i due paesi32, è stato
infatti redatto e siglato un Memorandum d’Intesa, comprendente anche una lista indicativa
degli interventi proposti e finanziati a dono. Le aree tematiche dei progetti individuati
coincidono largamente con quelle enunciate nella dichiarazione congiunta relativa alla II fase del
Programma (maggio 2009) e con i settori specifici di intervento di alcuni dei progetti finanziati
nell’ambito del Programma: promozione della salute infantile, cooperazione in campo
ambientale, promozione e protezione dei diritti dei bambini edempowerment della famiglia,
sviluppo socio-economico nella costa nord occidentale, sviluppo dell'istruzione e della ricerca
scientifica.
BOX 1 - Iniziative in corso e previste in materia di sostegno alla maternità e all’infanzia
Programma di Conversione del Debito (II fase): Egitto a misura di bambino – Osservatorio nazionale dei diritti
del bambino. Il progetto ha creato, all'interno del Consiglio per l’Infanzia e la Maternità (NCCM), un
Osservatorio Nazionale dei Diritti del Bambino. L'Osservatorio costituirà il principale punto di riferimento in
Egitto in tema d’infanzia, raccogliendo e gestendo, in maniera regolare ed affidabile, tutte le informazioni sulla
condizione dei bambini in Egitto, utili alla definizione di politiche, strategie e azioni a favore dei minori
Programma di Conversione del Debito (II fase): Azioni per bambini vulnerabili. Le attività si sono concentrate
sul rafforzamento della capacità di 15 ONG egiziane che lavorano con i bambini di strada e/o disabili nei
Governatorati di Cairo, Helwan e Giza.
Il 26 giugno 2012, è stato siglato l’Accordo sul Programma dei diritti dei Minori ed Empowerment della
Famiglia nel Governatorato del Fayoum, per un valore di 1.5 milioni di euro a dono. L’intervento è volto a
rafforzare le capacità del Consiglio Nazionale per l’Infanzia e la Maternità (NCCM) nell’attuazione del primo
Piano Nazionale per i Minori nel Governatorato del Fayoum e prevede azioni a sostegno della promozione dei
diritti dei minori e di lotta contro le mutilazioni genitali femminili, i matrimoni precoci, l’abbandono scolastico,
principalmente delle bambine.
34. Inoltre, nel mese di maggio 2012 è avvenuta la firma di altri tre accordi tra i due governi: la III
fase del Programma di Conversione del Debito, un intervento per la sicurezza alimentare che sarà
realizzato dal WFP in collaborazione con il Ministero egiziano del Commercio Interno e
dell’Approvvigionamento, infine una linea di credito per le PMI, del valore di circa 13 milioni di
euro, in collaborazione con il Fondo Egiziano per lo Sviluppo Sociale. Anche in relazione agli
ultimi due Accordi firmati, è possibile sottolineare la continuità tematica con il Programma (in
particolare, un analogo intervento sulla sicurezza alimentare era stato condotto nel corso della I
fase) e una complementarità nel caso degli interventi volti a potenziare le piccole e medie
30
Memorandum d’Intesa tra il Governo della Repubblica Italiana e il Governo della Repubblica Araba d’Egitto per un nuovo
partenariato per lo sviluppo, firmato a Roma il 19 maggio 2010.
31
Si tratta delle Joint Declaration Between The Government of the Italian Republic And The Government of the Arab Republic
of Egypt On Strengthening the Cooperation in the Sector of Technical and Vocational Education and Training; Joint
Declaration Between the Government of the Italian Republic and the Government of the Arab Republic of Egypt on
Launching the Construction of New Industrial Bakeries; Joint Declaration Between the Government of the Italian Republic
and the Government of the Arab Republic of Egypt on Enhancing the Development of Egyptian Small and Medium
Enterprises; Agreement Between the Government of the Italian Republic and the Government of the Arab Republic of Egypt
Relative to the Second Phase of the “Support to Egyptian National Railways Restructuring a Development Plan” Project,
tutte firmate il 13 settembre 2012.
32
Si tratta dell’ Accordo Quadro di Cooperazione allo Sviluppo tra il Governo della Repubblica Italiana e il Governo della
Repubblica Araba d’Egitto, firmato al Cairo il 17 gennaio 2010, che sostituisce il precedente accordo del 1975.
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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imprese egiziane, azione di cui emergeva la necessità anche analizzando gli studi di contesto
elaborati nel corso di alcuni progetti finanziati dalla sII fase del Programma (come “Green Trade
Initiative”e “Marine Aquacolture Developmentin Egypt”).
BOX 2 - Iniziative in corso e previste in materia di sicurezza alimentare e nutrizione
Programma di Conversione del Debito (II fase): “Modello sostenibile di sicurezza alimentare”. L’iniziativa sta
realizzando un sistema pilota di distribuzione, nelle scuole, di merende con contenuto nutritivo arricchito ai
bambini provenienti da famiglie particolarmente disagiate e razioni di riso alle loro famiglie, in tre
Governatorati a rischio sicurezza alimentare in Alto Egitto: Minya, Beni Swef e Fayoum. Realizzate campagne di
sensibilizzazione e informazione sulla nutrizione e l'igiene, con particolare riferimento alla prevenzione delle
infezioni intestinali. Target del progetto sono in particolare le bambine che frequentano le scuole elementari
comunitarie femminili, a sostegno del programma nazionale "Girls Education Initiative".
Con il Programma Alimentare Mondiale delle Nazioni Unite (WFP), è stato siglato, il 10 maggio 2012, l’Accordo
sull’Intervento per la Sicurezza Alimentare della popolazione vulnerabile in Egitto, del valore di 2 milioni di
euro, che ha fornito zucchero ed olio attraverso il sistema nazionale di distribuzione di alimenti di base, “Ration
Card System”, diretto alle fasce sociali più bisognose della popolazione del Governatorato di Beni Suef, uno dei
più poveri del Paese.
Grazie ad un contributo italiano pari a circa 3 milioni di dollari, l’Organizzazione delle Nazioni Unite per
l’Alimentazione e l’Agricoltura (FAO) e il Ministero egiziano dell’Agricoltura, hanno siglato, il 28 maggio 2012,
l’Accordo sul Programma per la promozione della salute e della nutrizione infantile in Egitto. L’intervento
dispiega una triplice azione volta a migliorare la sicurezza alimentare e la qualità della nutrizione tra le fasce più
bisognose della popolazione, attraverso la promozione di attività generatrici di reddito, campagne di
sensibilizzazione ed interventi di capacity building a livello centrale e locale.
35. Il 13 settembre 2012 a Roma, in occasione dell’incontro del Presidente del Consiglio Mario Monti
con il Presidente della Repubblica Araba d’Egitto Mohamed Morsi sono stati sottoscritti sette
documenti, tra cui una Dichiarazione Congiunta di ampio respiro politico, che copre l’intero
spettro della cooperazione bilaterale. Il Ministro degli Esteri, Terzi, e quello dello sviluppo
economico, Passera, hanno inoltre firmato, insieme ai loro omologhi egiziani, un piano di azione
sulla cooperazione economica bilaterale per il periodo 2012-2015, che stabilisce gli ambiti e le
modalità della partnership fra i due Paesi. I due Ministri degli Esteri Giulio Terzi e Kamel Amr
hanno firmato quattro Dichiarazioni Congiunte che aprono importanti prospettive di sviluppo in
vari settori di cooperazione di rilievo strategico: rafforzamento della cooperazione nel settore
dell’istruzione tecnica e del vocational training, costruzione di nuovi panifici meccanizzati,
sostegno allo sviluppo delle piccole e medie imprese, supporto al piano nazionale di
modernizzazione della rete ferroviaria.
36. Anche in questo caso si può notare da un lato coerenza tematica rispetto alle azioni promosse
nell’ambito del Programma (ad esempio, il continuo interesse alla promozione dell’istruzione
tecnica orientata all’impiego), dall’altro la complementarità (ne è un esempio lo sforzo diretto
all’ammodernamento del sistema di trasporto interno, funzionale all’aumento della produzione
primaria destinata ai mercati nazionali e all’esportazione, che vista l’elevata deperibilità necessita
di infrastrutture di trasporto veloci ed efficienti; non a caso, tra i partner della GTI, risulta anche il
Ministero dei Trasporti).
BOX 3 - Iniziative in corso e previste in materia di istruzione tecnica e vocational training
Programma di Conversione del Debito (II fase): Modernizzazione degli Istituti professionali attraverso le
tecnologie dell'informazione e della comunicazione. L’iniziativa si propone di migliorare la qualità della
formazione tecnico-professionale attraverso l’introduzione dell’uso delle tecnologie informatiche nella gestione
amministrativa e nei curricula didattici. Beneficiari dell’iniziativa sono gli insegnanti e gli studenti di dieci istituti
tecnico-professionali situati in vari governatorati egiziani. Il progetto faciliterà l’accesso alle tecnologie
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informatiche anche per le comunità che vivono nei dintorni delle scuole, attraverso l’organizzazione di corsi di
formazione tecnico-professionale al di fuori dell'orario scolastico.
Programma di Conversione del Debito (II fase): Distretto integrato per la formazione tecnica e professionale.
Attraverso questo progetto, l'Italia sostiene il piano di riforma del sistema di istruzione tecnica e professionale
del Governo egiziano. L’iniziativa, attraverso la creazione di un Distretto per la formazione tecnica e
professionale nel settore meccanico-industriale a Demo, nel Governatorato del Fayoum, si prefigge di collegare
il sistema di educazione tecnica e formazione professionale alle esigenze del mercato del lavoro e delle
imprese. Ciò, attraverso un percorso formativo che mira a produrre tecnici specializzati e istruttori/formatori
altamente qualificati, per colmare il “gap” tra la domanda del mercato del lavoro e le competenze dei diplomati
delle scuole secondarie e post secondarie.
Programma di Conversione del Debito (II fase): Sostegno all'impiego giovanile. Si tratta di una estensione del
Programma di Orientamento al Lavoro per l’Impiego Giovanile, finanziato dalla DGCS per un valore di 700.000
euro e realizzato dall’Organizzazione Internazionale del Lavoro (ILO), in collaborazione con il Ministero egiziano
del Lavoro e della Migrazione, in cinque Governatorati
Programma di Cooperazione per lo Sviluppo dell’Istruzione e della Ricerca Scientifica (dono pari a 675.000
euro). Si tratta di un intervento originato dai positivi riscontri del 2009, Anno Italo-Egiziano della Scienza e della
Tecnologia, e volto a promuovere la cooperazione tra Università e Centri di Ricerca.
Scuola Infermieristica di Port Said per lo sviluppo di una scuola tecnica, centro di eccellenza nel settore
dell’istruzione in ambito infermieristico.
Programma di Orientamento al Lavoro per l’Impiego Giovanile, finanziato dal Ministero italiano degli Affari
Esteri per un valore di 700.000 euro, ed eseguito dall’Organizzazione Internazionale del Lavoro, in
collaborazione con il Ministero egiziano del Lavoro e della Migrazione, in cinque Governatorati pilota.
37. L’analisi fin qui condotta mostra come il Programma si ponga, nei confronti dell’altra
cooperazione italiana nel Paese, in un’ottica di coerenza e, in molti casi, di complementarità e di
coordinamento. Esempi in tal senso sono il progetto “Sostegno all'impiego giovanile”, che
rappresenta un’estensione del Programma di Orientamento al Lavoro per l’Impiego Giovanile
finanziato dalla DGCS, e il progetto “Sostegno alle Aree Protette”, che si caratterizza per essere
un intervento ponte tra due fasi del Programma Italo-Egiziano di Cooperazione Ambientale.
38. Tuttavia, non esiste un vero e proprio meccanismo di coordinamento; il raccordo tra le attività
del Programma e gli altri interventi della Cooperazione Italiana avviene per mezzo di soli canali
informali, come anche in riferimento al coordinamento con le attività portate avanti nel paese
dalle altre Cooperazioni.
BOX 4 - Iniziative in corso e previste in materia di protezione e gestione ambientale
Programma di Conversione del Debito (II fase): Ecoturismo per uno sviluppo sostenibile nel Governatorato
della Nuova Valle.Il Progetto, concluso nel dicembre 2012, ha conseguito eccellenti risultati attraverso la
realizzazione di interventi nelle oasi del Governatorato della Nuova Valle - El Kharga, Dakhla e Farafra - volti a
salvaguardare, promuovere e valorizzare l'inestimabile patrimonio archeologico, culturale e ambientale del
Governatorato.
Programma di Conversione del Debito (II fase): Sostegno alle Aree Protette. L’intervento è da considerarsi una
fase di ponte tra la seconda fase dell’EIECP conclusa e la Terza Fase, che sarà avviata nel 2013 per un valore di 3
Milioni di Euro a dono. L’intervento contribuirà a garantire la sostenibilità dell’azione intrapresa per migliorare
il sistema delle Aree Protette in Egitto e le attività si concentreranno nelle Aree Protette di Siwa, Salloum e
Wadi el Rayan, nei Parchi Nazionali del Gilf Kebir e di Wadi Gamal, nel deserto orientale.
Attraverso il Programma Italo-Egiziano di Cooperazione Ambientale (EIECP), finanziato dal MAE-DGCS con un
contributo di circa 12 milioni di Euro e realizzato in collaborazione con UNDP, la Cooperazione Italiana ha
assicurato un costante e qualificato sostegno al Ministero egiziano dell’Ambiente in materia di tutela
ambientale, inclusi la gestione delle aree protette, l'agricoltura sostenibile e il turismo, la conservazione del
patrimonio culturale, la legislazione ambientale, le risorse idriche e la gestione dei rifiuti solidi.
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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8.
L’efficienza del Programma
1. Nell’analizzare l’efficienza del Programma si sono esaminati lo stato di realizzazione delle attività
e i loro costi, per verificare se e come gli impegni assunti dal Programma stesso siano stati
rispettati.
2. È stato anche analizzato il meccanismo concepito per la realizzazione di tali attività e il suo
funzionamento, in particolare il quadro delle condizioni imposte ai partner, il loro rispetto e il
loro contributo nel raggiungimento dei risultati attesi.
8.1
L'impostazione del Programma e le sue condizioni
DOMANDA VALUTATIVA:
Quali vincoli/condizioni sono stati imposti ai partner egiziani?
3. A livello internazionale è proprio attraverso gli strumenti di riduzione del peso del debito estero
che, a partire dagli anni '80, si introduce il concetto di condizionalità a livello macroeconomico. Il
Programma in oggetto di Conversione del Debito s’iscrive nella categoria di cosiddetta terza
condizionalità (dopo quelli centrati sul vincolo di adozione di riforme strutturali
macroeconomiche e di stabilizzazione finanziaria orientate all'economia di mercato e quelli, di
seconda generazione, centrati sul rispetto dei diritti umani e dei principi di democrazia e buon
governo), avviati nel Duemila e attenti ad assicurare l'obiettivo della riduzione della povertà
attraverso la propria implementazione.
4. Il Programma, infatti, rappresenta un caso classico di cosiddetto swap-for-poverty reduction nella
definizione dei suoi obiettivi generali.
5. Inoltre, ai fini di assicurare una maggiore efficienza, è indicato quale deve essere l’uso del credito
oggetto dell’accordo e il modo di gestire il CPF.
6. Allo scadere delle rate, il credito deve essere convertito in valuta locale e versato dal Governo
egiziano in un fondo di contropartita (CPF), attraverso il quale possono essere finanziati progetti
di sviluppo, attività di rafforzamento istituzionale e di assistenza tecnica, e altre attività per
perseguire obiettivi di sviluppo. Il credito cancellato corrisponde a quanto, alle date
convenzionalmente stabilite (30 giugno e 31 dicembre), è stato trasferito dal CPF per la
realizzazione delle attività indicate dall’Accordo di Conversione del Debito. Questo rappresenta
un cambiamento rispetto a quanto previsto dall’Accordo di Conversione del Debito di I fase, dove
il debito era cancellato in seguito al versamento dell’equivalente delle rate da parte dellaBanca
Centrale egiziana sul CPF33.Questo cambiamento era stato raccomandato dalla seconda
valutazione di metà percorso della I fase del Programmaper migliorare l’efficienza della spesa34.
7. Il sistema scelto per la gestione del CPF prevede la corresponsabilità dei due Governi attraverso i
loro rappresentanti nel MC. Questo sistema di gestione del CPF che rende il consenso
indispensabile per eseguire il Programma ha ovviato all’assenza di condizioni esplicite fino a
quando c’è stata una visione comune sulle riforme indispensabili per favorire lo sviluppo
sostenibile. Dalle interviste con responsabili della Cooperazione italiana35è emerso che
l’approccio del Programma è stato di collaborare attivamente con le controparti nel Governo
33IEDS
Second Mid term review, 26 April 2006, § 4.1, Relevance and Programme Design
34IEDS
Second Mid term review, 26 April 2006, Remarks and Recommendation on the eventual renewal of the IEDS
Programme, recommendation N. 4.
35
Intervista con Dott. Nino Merola e con Dott.ssa Ginevra Letizia, Roma 15 marzo 2013.
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egiziano per favorire riforme legate alla governance36e al rispetto dei diritti umani, alla
promozione del ruolo della donna e a una visione comune dello sviluppo sostenibile. Queste
possono essere considerate condizioni implicite, seppur fortemente volute e compartite con il
Governo egiziano37.
8. Alcuni progetti affidati a Organizzazioni Internazionali38 hanno effettivamente contribuito ai
risultati positivi ottenuti in direzione di una riforma della governance da parte del Governo
egiziano, come dei progetti produttivi finanziati dal Programma hanno svolto il ruolo di azioni
pilota per illustrare nella pratica l’uso di procedure innovative e standard europei39, contando sul
contribuitod’istituzioni italiane.
9. In seguito agli avvenimenti del 2011 e al cambio di politiche che li hanno seguiti sono subentrate
maggiore sensibilità ed in alcuni casi il sospetto verso gli obiettivi di alcuni progetti e verso le
ONG40. Parallelamente è iniziato un periodo d’instabilità istituzionale caratterizzata dai continui
turnover che, portando nelle istituzioni coinvolte nuovi attori spesso inesperti o comunque non
informati, ha rallentato i processi d’approvazione da parte delle autorità. Va menzionato anche il
sopravvenire di un atteggiamento da parte dei responsabili della pubblica amministrazione
caratterizzato dall’attendismo e dalla riluttanza a prendere decisioni, in un clima di generale
insicurezza e sfiducia.
10. L’esistenza di condizioni implicite e non esplicite ha ridotto la capacità della parte italiana di far
fronte alle difficoltà d’implementare i progetti come originariamente previsto o di resistere alle
richieste di cambiarne gli attori. A dimostrazione di questo, si possono citare sia la difficoltà che
hanno alcune ONG italiane a ottenere o rinnovare la registrazione o la licenza dal Ministero degli
Affari Sociali41 che quella di ottenere l’autorizzazione a realizzare il nuovo progetto che deve
essere incluso nella licenza42. Inoltre, ci sono indicazioni di complicazioni che il Programma
potrebbe avere in futuro nel lavorare con ONG egiziane43.
8.2
La selezione dei progetti
11. Una caratterizzazione del Programma risiede nei criteri di eleggibilità. Mentre è prassi
consolidata nel campo della cooperazione allo sviluppo, come dimostra da ultimo il caso delle
Linee–guida e indirizzi di programmazione della Cooperazione italiana allo sviluppo nel triennio
2013–201544, formare una visione strategica unitaria e condivisa individuando un numero
definito di priorità geografiche, tematiche e trasversali, il Programma fa invece esplicito
riferimento (art. 4.4 dell'Agreement) al profilo di tre tipologie di enti eleggibili (applicant) per i
finanziamenti.
36
Ad esempio, attraverso progetti quali “Social Contract Advisory, Monitoring and Coordination Center” e “Peer Review of
E-Government in Egypt”.
37
Programma prima fase Seconda valutazione 26 aprile 2006 pag. “…i progetti erano fortemente inseriti nei Ministeri
egiziani e nelle istituzioni centrali dove in alcuni casi hanno costituito un’ottima opportunità per proporre e sostenere
riforme istituzionali”.
38
Es. Centro per il Coordinamento, Monitoraggio e Supporto al Contratto Sociale, realizzato da UNDP/Information Decision
Support Centre-IDSC e Valutazione delle politiche di e-government in Egitto realizzato col Ministero dello Sviluppo
Amministrativo per l’OCSE.
39
Ad es. Azioni per lo sviluppo del settore della pesca in Egitto realizzato da General Authority for Fish Resources
Development-GAFRD con la partecipazione dello IAM di Bari o anche il progetto “Technical Education Cluster for
employment” al quale collaborano l’Assessorato Formazione della Regione Emilia Romagna e il Ministero italiano
dell’Istruzione, Università e Ricerca.Per la dimostrazione di pratiche innovative si veda il progetto di “Health Governance
Unit” con la partecipazione dell’Istituto Superiore della Sanità di Roma.
40
Ad esempio i progetti che perseguono il rispetto dei diritti umani e la promozione del ruolo della donna.
41
Es. l’ONG Progetto Sud.
42
Es. l’ONG MAIS.
43
Intervista con Nadia Fathalla (Ministero della Pianificazione e della Cooperazione Internazionale).
44
Presentate dalla DGCS al Tavolo Interistituzionaleil 14 dicembre 2012.
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12. Tale scelta è iscrivibile all'interno di un disegno di Programma che si propone di mettere a
sistema competenze e complementarità di profili istituzionali diversi. Per un verso, si tratta di
profili che combinano quelli propri della cooperazione allo sviluppo (ONG e Agenzie delle Nazioni
Unite e Organizzazioni Internazionali) e quelli delle politiche nazionali di sviluppo (istituzioni
pubbliche egiziane), in ciò riflettendo la natura specifica e composita della concertazione e del
dialogo tra ambiti complementari di politiche - nazionali ed internazionali - che caratterizza il
Programma. Per altro verso, si tratta di scelte che non esauriscono la gamma dei potenziali attori
eleggibili protagonisti di politiche pubbliche nazionali e di cooperazione internazionale (si pensi,
in primis, al settore privato). Per altro verso ancora, la logica del Programma appare ispirata a
principi di rigida compartimentazione e di assenza di rapporti d’interazione tra i suddetti soggetti,
non incentivati a cooperare, e l'assenza di momenti di condivisione e azioni di capitalizzazione
accentua tale struttura. Infine, proprio il profilo delle tipologie di enti eleggibili può essere un
criterio valutativo utile a distinguere i risultati in termini di efficienza, a seconda cioè che sia
coinvolto l'uno o gli altri degli attori menzionati.
13. L’Accordo di Programma è dettagliato nell’indicare il processo di selezione dei progetti, che deve
avvenire in due fasi: la prima per l’approvazione da parte del MC di un documento
d’identificazione del progetto; la seconda prevede l’approvazione da parte del MC del
documento di progetto completo, che rappresenta la fine del processo di selezione. La TSU è
coinvolta nel processo di selezione per la verifica della completezza e della congruità della
documentazione fornita. Alla TSU sono state date anche responsabilità nella selezione,
valutazione e accompagnamento al disegno di progetto, coerentemente con il suo ruolo di
assistenza al MC. L’Accordo prevede anche l’uso di assistenza tecnica, che è stata utilizzata in
parte per accompagnare i candidati nel formulare il progetto. Formalmente è il candidato che
richiede questi fondi per avere assistenza nella formulazione del progetto. Nella pratica, se a
seguito della verifica della proposta di progetto sussistono delle perplessità sulla coerenza della
stessa e sulla capacità del candidato di reperire al proprio interno le capacità per migliorarne la
qualità, la TSU assiste l’istituzione candidata a ottenere l’assistenza tecnica45. Dei circa 1,8 milioni
di sterline egiziane utilizzate a questo scopo, il 7% è stato usato per accompagnare le ONG
egiziane nel processo di formulazione, circa il 36,5% per le agenzie governative e il rimanente
56,5% per i ministeri46. Le Organizzazioni Internazionali e le ONG internazionali non hanno avuto
bisogno di accompagnamento. La TSU è stata comunque in generale molto presente nel processo
di formulazione, per permettere che il disegno dei progetti raggiungesse lo standard richiesto dal
Programma47.
14. Una considerazione valutativa al riguardo attiene all'assenza d’indicazioni precise e formalizzate
del Programma circa la priorità di ripartizione delle diverse attività della TSU (selezione,
monitoraggio, valutazione e accompagnamento al disegno di progetto, AT e controllo
amministrativo) o una successiva verifica che, attraverso un sistema standardizzato, potrebbe
suggerire un riorientamento di risorse (umane, finanziarie e di tempo) a favore di una o altra
attività.
15. Il processo complessivo, grazie al supporto fornito dalla TSU e al ricorso all’AT, rappresenta, sulla
base di riscontri fattuali48e di opinioni espresse dai tecnici della TSU, un miglioramento rispetto
alla I fase del Programma, dove l’approvazione è avvenuta sulla base di documenti spesso molto
45
Intervista al Direttore italiano della TSU, Dott.ssaValeria Mazzacane.
Elaborazione su dati della TSU.
47
Intervista al Direttore italiano della TSU, Dott.ssaValeria Mazzacane.
48
Durante la prima fase, la 2nd Mid-Term Review aveva stimato, sulla base delle valutazioni della TSU, che solo per il 44%
dei progetti c’erano alte possibilità di raggiungere i risultati previsti mentre per il restante 56% le possibilità di raggiungerli
erano o medie o basse. La causa maggiore di questo era attribuita alla bassa qualità del disegno di progetto, per la
mancanza di assistenza tecnica del Programma in fase di appraisal e selezione. Nella seconda fase, in presenza di assistenza
tecnica durante la fase di appraisal dei progetti, la percentuale di questi che viene stimata dalla TSU avere alte possibilità di
raggiungere i risultati previsti sale a più del 90%.
46
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disomogenei per qualità e completezza/approfondimento49. Il miglioramento del processo
d’approvazione aveva costituito una raccomandazione della seconda valutazione mid-term della I
fase del Programma50, che ha portato quest’ultimo a rafforzare l’assistenza tecnica e a dotarsi di
procedure ad hoc.
16. L’Accordo prevede specificatamente, all’articolo 4.3, la possibilità di finanziare i costi locali dei
progetti e programmi della Cooperazione italiana51. Questo non è avvenuto, ma il Programma ha
tenuto in conto le priorità della Cooperazione italiana finanziando la continuazione di esperienze
realizzate sul bilaterale o sul multilaterale attraverso Organizzazioni Internazionali, cosa che ha
anche permesso d’utilizzare strutture già rodate e in grado di realizzare i progetti applicando le
procedure richieste dalla Cooperazione.
DOMANDA VALUTATIVA:
Criteri, tempi e costi di selezione dei progetti beneficiari attraverso il meccanismo utilizzato sono
migliori rispetto a quelli per selezionare un progetto DGCS di cooperazione allo sviluppo a dono?
17. Per quanto riguarda i criteri, i tempi e i costi della selezione dei progetti, le differenze tra il
meccanismo utilizzato dal Programma e quello necessario per selezionare un progetto DGCS di
cooperazione allo sviluppo a dono non permettono d’indicare l’uno come migliore dell’altro52,
anche se il primo rivela degli aspetti che ne sottolineano una maggiore efficienza.
18. I tempi di selezione attraverso il meccanismo realizzato dal Programma sono generalmente più
brevi rispetto a quelli necessari a selezionare un progetto bilaterale di cooperazione allo sviluppo
a dono, anche se questo dipende dalla capacità del partner candidato. Come è stato indicato
sopra, l’approvazione avviene in due fasi, e dopo la prima approvazione di principio il partner
candidato deve produrre un documento di progetto con annessi tecnici e finanziari che
dimostrino la sua capacità di realizzare il progetto. Le ragioni del prolungarsi del tempo per la
definizione del documento di progetto possono essere la scarsa capacità del partner candidato di
formulare il progetto, e in questo caso può avvalersi dell’assistenza tecnica offerta dal
Programma, oppure problemi di assonanza o comprensione tra i differenti partner coinvolti
(candidato, realizzatore, altri partner associati).
19. L’interazione tra i responsabili del Programma (MC attraverso la TSU) e i candidati ha avuto un
ruolo importante nella conclusione positiva del processo di formulazione. Durante la fase di
formulazione dei progetti è quindi la migliore possibilità d’interagire tra chi è responsabile della
selezione e chi lo è della realizzazione che rende più fluido il processo rispetto a quello per i
progetti a dono53.
20. L’elasticità nell’applicare i criteri indicati nei documenti costitutivi del Programma (Accordo e
Dichiarazione Congiunta) hanno permesso d’integrare settori non originariamente previsti ma
che hanno assunto rilevanza per lo sviluppo delle relazioni bilaterali a seguito di nuovi accordi o
della necessità d’assicurare la continuità a iniziative bilaterali. Esempi sono l’approvazione di
progetti nel settore della sanità54 e della conservazione del patrimonio culturale55, non
49
Programma prima fase Seconda valutazione 26 aprile 2006 pag. 4. Vi si dice che la scarsa qualità del disegno dei progetti è
dovuta alla mancanza di assistenza tecnica.
50
Raccomandazione numero 1 pag. 31:”Reinforcing the identification and selection process of the project proposals,
establishing more specific and clear criteria and methodologies” La seconda MTR aveva anche proposto ToR per l’AT della
seconda fase del Programma.
51
“Funds collected in CPF mayalso be used to finance local costs of relevant projects and programmes of the Italian
Development Cooperation” Agreement onDebt for Development Swap, 3 giugno 2007, Articolo 4.3
52
Intervista al Dott. Marco Platzer, Direttore Unità Tecnica Locale (UTL), Il Cairo.
53
Intervista con il Direttore della UTL del Cairo, Dott. Marco Platzer, e Direttrice italiana della TSU, Dott.ssa Valeria
Mazzacane.
54
Un settore questo che conta una lunga tradizione di cooperazione tra Egitto e Italia.
55
Es. MoU tra il Ministero delle Antichità egiziano e il Ministero degli Esteri italiano sulla conservazione del patrimonio
culturale, Il Cairo il 26 ottobre 2008.
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originariamente inclusi tra i settori ammissibili. Il risparmio di tempo (e di costi) risulta dal non
dover sempre riferirsi alla sede di Roma della DGCS; inoltre il Programma applica procedure più
agili e snelle, quali la possibilità di allocare i residui della I fase a seguito di un veloce negoziato, o
la prossimità dei responsabili delle decisioni.
DOMANDA VALUTATIVA:
Le condizioni poste dal Programma ai partner nel processo di preparazione e di decision-making sono
state rispettate (tenendo conto di quanto il meccanismo di selezione dei progetti abbia favorito il
rispetto delle condizioni imposte ai partner egiziani dal Programma) e ciò ha contribuito al
raggiungimento dei risultati?
21. Come riportato sopra, alcuni candidati non possedevano le capacità di trasformare l’idea di
progetto accettata dal MC in documento di progetto formulato in accordo con le procedure del
Programma. A volte la causa è stata l’insufficiente capacità tecnica, altre volte la mancanza di
familiarità con il metodo del logical framework, altre volte ancora il non riuscire ad assicurare la
partecipazione degli attori o ad ottenere il loro accordo sulla strategia del progetto. Questi
progetti sono caratterizzati dal tempo necessario per la formulazione/approvazione, in genere
superiore all’anno. Per giungere alla formulazione di un documento di progetto accettabile
secondo i formati del Programma, si è reso necessario l’intervento della TSU, che a volte ha
incluso la dotazione di assistenza tecnica56. Di questi progetti, che rappresentano oltre il 50%
delle risorse allocate dal Programma, più dell’80% sono stati presentati da istituzioni pubbliche o
ONG egiziane. Tale correlazione giustifica l'affermazione secondo cui i risultati in termini di
maggiore efficienza come tempi di presentazione e approvazione (e implementazione)
progettuale trovano una determinante importante nel profilo dell'ente proponente candidato,
che - fatta salva naturalmente qualsiasi considerazione sul piano dell'efficacia o della rilevanza ha maggiore (Organizzazioni Internazionali e ONG italiane) o minore (istituzioni pubbliche o ONG
egiziane) familiarità con il Quadro Logico del ciclo del progetto che, di fatto, è adottato come
approccio guida per la progettazione dal Programma.
22. Assegnando i progetti ai diversi macro-settori di appartenenza, con alcune forzature dovute alla
natura intersettoriale di diversi progetti, si ricava che la quasi totalità dei progetti approvati (il
90%) appartiene ai cinque settori indicati dalla Dichiarazione Congiunta del 12 maggio 2009. Il
restante 10% riguarda argomenti affini57, in settori dove la Cooperazione italiana è presente da
lungo tempo.
23. Confrontando il bilancio dei progetti per settore, si nota una differenza tra le indicazioni
contenute nella Dichiarazione Congiunta del 2009 e il numero e la composizione del budget dei
progetti approvati. Si nota che il numero (più che il budget totale) dei progetti riconducibili ai tre
settori dimensione sociale, sviluppo delle risorse umane e ambiente sono maggiori in modo
consistente rispetto a quelli degli altri due settori (sostegno alla produzione primaria,
trasferimento e innovazione tecnologica), che sono però d’importo medio molto maggiore (Fig.
11).
56
Technical Education Cluster for employment in the sector of Mechanics, Actions for vulnerable children, Solid Waste
Management in Minya Governorate, Robbiki Industrial Leather and Tanneries City (RLC) – Stage 1, Health Governance Unit,
Safer Environment for Children (SEC), Psychosocial Rehabilitation for Mental Disability (REMEDY), Green Trade Initiative.
57
Due progetti nel settore della sanità (riconducibili al campo soicale, nell'accezione ampia del settore psico-socio-sanitario),
uno con il Ministero della Sanità realizzato da una ONG egiziana “Riabilitazione psicologica per la disabilità mentale” e uno
con l’Università d’Alessandria “Unità per la governance sanitaria”, e il progetto “Gestione del parco archelogico di Medinet
Madi” con il Ministero delle Antichità (riconducibile al campo del Cultural Heritage, associabile per convenzione invalsa in
alcuni casi, in modo improprio, al tema ambientale).
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FIGURA 11: PROGETTI APPROVATI PER SETTORE (STERLINE EGIZIANE)
Amount (US$ million)
24
22
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
N. of projects
9
8
8
7
6
6
6
5
5
4
4
3
2
2
1
1
0
PROD
TECH
HR
SOC
ENV
OTHER
TSU
24. Una spiegazione è fornita dalla concentrazione dei progetti proposti dalle ONG nel settore sociale
e ambientale, caratterizzati da budget generalmente inferiori a quelli dei progetti implementati
dalle istituzioni nazionali. All’interno del settore dimensione sociale si trovano inoltre progetti nel
settore della sanità58 mentre in quello dell’ambiente è inserito un progetto che si riferisce alla
conservazione delle antichità59. Questo aumenta la polverizzazione delle attività riducendo così la
possibilità di valutare il reale impatto del Programma sulla povertà, considerando anche
l’ammontare ridotto delle risorse che vengono allocate per settore. Sotto “altri” vi sono due
progetti di rafforzamento istituzionale60, formalmente inclusi nel settore sviluppo delle risorse
umane. Questi hanno un impatto solo indiretto e difficile da valutare sulla riduzione della
povertà, ma hanno portato molto prestigio al lavoro della Cooperazione italiana. Anche le
conclusioni del secondo rapporto di valutazione mid-term della I fase del Programma avevano
evidenziato l’eccessiva dispersione su diversi settori dei progetti, che ne rendeva problematica la
valutazione dell’impatto, pur riconoscendo che questo permetteva una maggiore flessibilità nel
rispondere a richieste da parte dell’amministrazione egiziana e della Cooperazione italiana. Nella
II fase del Programma, con la firma della Dichiarazione Congiunta, è stato introdotto un elemento
d’indicazione della ripartizione dei fondi che, sebbene fornisca un ventaglio ancora troppo ampio
per permettere una realistica valutazione dell’impatto del Programma sulla riduzione della
povertà, ha fornito una traccia che è stata sostanzialmente rispettata.
25. Le condizioni poste ai partner egiziani e indicate sopra riguardano l’uso dei fondi, la selezione dei
progetti, le procedure per realizzarli e i settori d’appartenenza dei progetti. La presenza
d’istituzioni italiane nei progetti, con funzioni di assistenza tecnica o di partenariato, è in accordo
con lo scopo espresso nella Dichiarazione Congiunta del 2009 di migliorare le relazioni bilaterali e
di favorire gli investimenti italiani, con lo scopo di promuovere il trasferimento del know-how e lo
58
Unità per la governance sanitaria, un progetto di formazione dell’Istituto Superiore di Sanità italiano con l’Università di
Alessandria in campo sanitario e Riabilitazione psicologica per la disabilità mentale, con il Ministero della Sanità da
realizzare attraverso una ONG egiziana.
59
GESTIONE DEL PARCO ARCHEOLOGICO DI MEDINETMADI.
60
“Centro per il Coordinamento, Monitoraggio e Supporto al Contratto Sociale” e “Valutazione delle politiche di egovernment in Egitto”.
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sviluppo di prodotti d’elevato valore commerciale e sociale. In alcuni progetti considerati durante
questa valutazione61, la presenza di consulenti o istituzioni italiane ha rappresentato un valore
aggiunto per il raggiungimento dei risultati previsti. Si tratta di progetti che avevano rischiato di
non raggiungere i risultati previsti per gravi difetti in fase di formulazione, che la presenza di
consulenti qualificati ha permesso di correggere.
26. Le procedure del Programma prevedono che l’istituzione che richiede il progetto presenti
inizialmente un documento d’identificazione dello stesso. Questo documento è composto da:
i.
Una breve descrizione con gli obiettivi fissati;
ii. Il piano di lavoro generale;
iii. Il quadro istituzionale e il metodo di esecuzione;
iv. Il bilancio previsionale.
27. L’accordo sull’approvazione del progetto siglato in sede di riunione di MC è preceduto da un iter
istruttorio che ne verifica l'eleggibilità; in questo modo non si è mai verificato che progetti
presentati al MC non siano stati approvati.
28. Una volta ottenuto il primo accordo, il candidato deve preparare:
i.
Il documento di progetto completo con gli elementi del Quadro Logico (QL);
ii. I piani di lavoro generale e dettagliato per il primo anno;
iii. Il quadro istituzionale e il metodo di esecuzione;
iv. Il piano finanziario e il bilancio previsionale con il dettaglio dei costi per anno;
v. Gli annessi tecnici che comprendono la fattibilità.
29. La TSU, che appoggia il MC nel processo di selezione, non si limita a verificare la completezza e la
congruità della documentazione fornita, ma segue e appoggia il candidato e gli fornisce, quando
è il caso, AT per la formulazione del progetto e per gli studi di fattibilità.
30. Le linee guida finanziarie per i candidati preparati dalla TSU includono il formato dei documenti
da presentare per la seconda fase della selezione, sia quelli tecnici62 che quelli per il monitoraggio
finanziario63.
31. I documenti indispensabili per condurre il monitoraggio tecnico sono il QL e il Piano di lavoro. Per
quanto riguarda il QL, la qualità di quelli dei progetti esaminati nel dettaglio dal team di
valutazione è molto variabile, a conferma delle indicazioni relative ai casi progettuali con tempo
di formulazione/approvazione definitiva più lungo della media: è buona la qualità dei progetti
formulati direttamente dalle Organizzazioni Internazionali e da ONG internazionali (cioè
italiane)64, meno buona quando si tratta di progetti implementati da amministrazioni nazionali e
locali65.
32. Uno degli equivoci più frequenti notati è l’identificazione degli indicatori oggettivamente
verificabili (OVI) con gli output delle attività, e i mezzi di verifica con i rapporti d’attività. Oltre a
denotare una non elevata conoscenza tecnica dello strumento del quadro logico, questi indicatori
61
“Robbiki Industrial Leather and Tanneries City (RLC)”, “Technical Education Cluster for employment”, “Marine
Aquaculture Development in Egypt (MADE)”.
62
Documento di Progetto, QL, Piano di lavoro.
63
Cash book, List of accrued interest, New budget, Reconciliation statements, Updated financial situation.
64
Progetto per il supporto alle Aree protette in Egitto (SEPA-UNDP), Modello sostenibile di sicurezza alimentare realizzato
da WFP, Una rete di piccoli produttori per il riconoscimento dei diritti sociali ed economici realizzato da COSPE.
65
Es. progetto Fishery-GAFRD, ma anche il progetto Robbiki o la Green Trade Initiative affidata a UNIDO per la realizzazione
ma formulato da Ministero dell’Industria, e persino il progetto “Technical education clusters” formulato da EDF mostra
varie lacune nel documento di progetto prima che intervenisse la TSU.
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Novembre 2013
Rapporto finale
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non sono sufficienti per permettere a un eventuale sistema di monitoraggio tecnico del
Programma di verificare tempestivamente il rispetto dei tempi previsti da parte del progetto per
evitare il rischio di accumulare ritardi.
33. Il Piano di lavoro generale è presentato in forma di diagramma di GANTT abbastanza
semplificato, ma spesso le attività sono troppo generiche e manca il riferimento alle attività
critiche, quelle il cui ritardo è destinato a ripercuotersi sull’intero progetto provocando ritardi
nell’esecuzione.
34. L’aspetto più importante però è che attualmente la TSU non ha il personale per svolgere un
accurato monitoraggio tecnico; gli unici esperti in possesso di formazione tecnica adeguata sono
il direttore italiano e il vice-direttore egiziano, i quali non possono occuparsene per tutto il tempo
che tale attività richiederebbe, a causa dei numerosi impegni che queste posizioni impongono66
e per l'assenza di un'assegnazione precisa di priorità di ripartizione delle diverse attività della
TSU.
35. Il monitoraggio tecnico richiede impegno a tempo pieno e, in ogni caso, la costituzione di una
base di dati sulla realizzazione di tutti i progetti aggiornata regolarmente e possibilmente con
routine automatiche, oltre a visite regolari con un questionario. In alternativa a quest’ultima
attività, ogni progetto potrebbe essere richiesto di munirsi di un’unità di monitoraggio che abbia
il compito di raccogliere e trasferire i dati armonizzati secondo una codifica standard come
supporto al management. Questi dati sarebbero trasmessi all’incaricato del monitoraggio presso
la TSU/MC come responsabile della raccolta dati, dell’analisi e delle raccomandazioni al MC e al
management del progetto.
36. In assenza di tale struttura o procedura standardizzata, il monitoraggio tecnico è attualmente d
surrogato da quello eseguito dagli esperti finanziari che, attraverso il controllo della fluidità e
congruità dei costi, contribuiscono a determinare se il progetto stia seguendo la tabella di marcia
o no.
37. Lo strumento utilizzato a questo scopo è il Piano finanziario per annualità e per semestre, dove
sono riportati i costi previsti per attività. Le attività possono includere vari input e lo stesso input
può essere utilizzato trasversalmente per diverse attività. Il costo di ogni input è attribuito in
percentuale alle attività alle quali concorre. È tuttavia difficile in questo modo rimarcare il ritardo
di un’attività in base ai costi incorsi, per la difficoltà di calcolarne l’avanzamento sulla base di una
percentuale dell’input spesso arbitrariamente attribuito a quell’attività. Le segnalazioni della
complessità di questo esercizio sono venute praticamente da tutti i progetti contattati, e questo
è noto anche alla TSU67.
38. Allentare questi controlli significherebbe però rinunciare a quello che spesso è il solo modo
possibile per svolgere un controllo sui progetti68 e al contempo a un efficace strumento di
formazione69.
39. Il monitoraggio finanziario è di buona qualità e permette di tenere sotto controllo in modo
tempestivo i dati finanziari dei progetti. L’ottima competenza del team finanziario è riconosciuta
sia dalla parte italiana70, che da quella egiziana71. Il suo ruolo è stato importante, avendo
assicurato i vantaggi di uno specifico meccanismo amministrativo composto da un'unità di
66
Intervista alla Direttrice italiana TSU, Dott.ssa V. Mazzacane.
Intervista alla Direttrice italiana TSU, Dott.ssa V. Mazzacane.
68
Intervista al Capo Unità Finanziaria TSU, Heshman Kotb.
69
Quando sollecitati a fornire un parere sull’utilità della metodologia usata per il controllo finanziario sulla capacità di
eseguire e controllare le attività, i progetti ne hanno riconosciuto la validità. Questo metodo viene regolarmente trasferito
attraverso il learning by doing dalla TSU all’unità di gestione dei progetti.
70
Interviste al Direttore UTL, Dott. Marco Platzer e alla Direttrice italiana TSU, Dott.ssa V. Mazzacane.
71
Il Ministero per la Cooperazione Internazionale, seppur identificato come responsabile della gestione del Programma
dall’Accordo di terza fase, ha espresso l’intenzione di mantenere la TSU per l’apprezzamento sulla sua efficienza nel seguire
il Programma (Dott.ssa V. Mazzacane, intervista).
67
Rapporto finale
Novembre 2013
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auditing che ha realizzato unicità di metodologia di controllo finanziario e amministrativo, sulla
base anche della predisposizione di un manuale delle procedure amministrativo-contabili e di
formati per la presentazione dei progetti predisposto ad hoc. I controlli sono regolari e accurati e
questo si accompagna all’esperienza e alla competenza del team. Il lavoro d’accompagnamento
tecnico dei progetti da parte della TSU è dunque positivo, considerando i limiti in termini di
risorse umane sperimentato in questi ultimi tre anni. La lunga e profonda esperienza del
Programma da parte della Direttrice italiana e del Vice-direttore egiziano e i loro ottimi rapporti
con le controparti istituzionali ha facilitato il raggiungimento di questi risultati.
40. Le procedure del Programma, formulate dalla TSU, permettono alle istituzioni egiziane di
realizzare i progetti finanziati dal Programma utilizzando le procedure e gli standard nazionali.
41. A tutti i candidati è richiesto di aprire presso una banca un conto intestato al progetto e dedicato
esclusivamente ai fondi del Programma. Le istituzioni egiziane seguono i ruoli stabiliti dal
Ministero delle Finanze. Questa norma ha creato non pochi problemi alle Organizzazioni
Internazionali che hanno in genere un conto centrale che dispensa i fondi a tutti i progetti. In un
caso72, l'Organizzazione ha ottenuto che i fondi del progetto fossero trasferiti sul conto centrale.
Referenti di alcune OOII hanno indicato al team di valutazione che non potranno più avere la
deroga per aprire un conto dedicato nel caso di un prossimo progetto73.
42. Il partner candidato, dopo aver ottenuto l’approvazione dal MC, deve impegnarsi a nominare un
Direttore di progetto con poteri di procura, e un responsabile finanziario. Qualsiasi
comunicazione ufficiale del progetto deve essere firmata dal Direttore. I progetti realizzati da
istituzioni egiziane devono rispondere alle norme e leggi nazionali. Questo include le acquisizioni
di beni e servizi, i contratti con il personale, le norme di controllo, etc.
8.3
La fase di realizzazione dei progetti
DOMANDA VALUTATIVA:
Complessivamente, tempi e costi di esecuzione dei progetti beneficiari attraverso il meccanismo
utilizzato corrispondono a quanto previsto dal programma di conversione?
43. A marzo 2013, a un anno e tre mesi dalla scadenza originariamente prevista del Programma solo
il 49% del budget impegnato è stato trasferito ai progetti e di questo il 64% era stato speso
effettivamente (o giustificato) dai progetti al 31 dicembre 2012. Durante la I fase, circa allo stesso
periodo, il 64% dell’ammontare totale era stato trasferito sui conti dei progetti e di questo ne era
stato speso il 61%74.
44. Il Programma è stato di conseguenza esteso di un anno (giugno 201575) ma dovrà con ogni
probabilità essere ulteriormente esteso se si vogliono portare a termine progetti la cui durata
prevista è di tre anni e che sono già stati approvati e non ancora iniziati o le cui attività non sono
ancora iniziate76.
72
UNDP “Social Contract Advisory, Monitoring and Coordination Center”. Si veda oltre, cap. 11 su approfondimento
progetti: “dalla possibilità per UNDP di ricevere i fondi direttamente sul proprio conto bancario, come previsto da un
accordo precedente all’implementazione della seconda fase del Programma, e siglato da UNDP e Ministero egiziano Degli
Affari Esteri. In base a tale accordo, per ogni progetto co-gestito da UNDP e Governo egiziano, tutte le risorse finanziarie
mobilizzate devono essere canalizzate sul conto di UNDP in base alle sue norme e regolamenti.”
73
Incontro del team di valutazione con WFP. Una delle ragioni per cui il progetto realizzato da questa organizzazione ha
firmato due addendum d’importo rilevante invece di firmare nuovi contratti è stata di continuare a utilizzare la deroga
ottenuta dal progetto nei confronti del WFP per utilizzare un conto bancario dedicato, deroga che difficilmente sarà
rinnovata.
74
Rapporto “Second MidTerm Review”, 26 aprile 2006, pag. 5
75
Concordata durante la X riunione del Management Committee svoltasi il 14 novembre 2011.
76
Il progetto s’intende iniziato il primo giorno del mese successivo al primo trasferimento dalCPF al conto del progetto. Ci
sono però progetti (es. Psycho-social Rehabilitation for Mental Disability (REMEDY), Support to the Egyptian Protected
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45. Dei 27 progetti che hanno ottenuto l’approvazione a entrambi i livelli durante la II fase, 8 (29,6%)
sono terminati e 19 (70,4%) sono in corso o non sono ancora iniziati. Alcuni deiprogetti in corso
sperimentano ritardi77.
46. Le cause dei ritardi sono varie, anche se durante le interviste la causa più menzionata è stata il
generale rallentamento seguito agli avvenimenti del 2011.
47. I grafici seguenti analizzano l’andamento della realizzazione dei progetti, prendendo come proxy i
trasferimenti finanziari sui conti dei progetti. I progetti sono stati divisi in tre gruppi secondo la
data d’inizio. Il primo gruppo comprende i progetti che sono iniziati nel 2009 (suddivisi, al loro
interno, tra quelli cominciati nel primo semestre e quelli avviati nel secondo semestre), il
secondo gruppo quelli iniziati nel 2010 e il terzo quelli iniziati nel 2011 e 2012.
FIGURA 12:ANDAMENTO DEI PROGETTI INIZIATI NEL 2009
(i) avviati nel primo semestre
100%
Poverty alleviation
90%
Sustaining Lives for Human Security
80%
Remote Sensing
70%
Egypt fit for Children
60%
Social Contrac Center
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2009 i
2009 ii
2010 i
2010 ii
2011 i
2011 ii
2012 i
2012 ii
apr-13
Areas (SEPA), Green Trade Initiative (GTI)) per i quali sono state versate le prime tranche sul conto indicato dai ministeri
beneficiari e questi non hanno ancora trasferito queste quote all’agenzia esecutrice. Oltre a questo vi sono tre progetti che
si trovano ancora in fase di formulazione: il primo progetto è intitolato Verso un impiego sostenibile: formazione
professionale nel settore delle costruzioni; il secondo riguarda la gestione del parco archeologico di Medinet Madi; un terzo
progetto, ancora non identificato, è destinato a rimpiazzare un progetto recentemente decaduto per la creazione di un
panificio meccanizzato.
77
Ad esempio Technical Education Cluster for employment in the sector of Mechanics implementato da EDF e Health
Governance Unit implementato da ISS.
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(ii) avviati nel secondo semestre
1
Ecotourism Development in the New Valley
0,9
Promotion of Women’s Rights in Sohag
0,8
Sustainable Development in the South Red Sea
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
2009 i
2009 ii
2010 i
2010 ii
2011 i
2011 ii
2012 i
2012 ii
apr-13
Fonte: elaborazione su dati forniti dalla TSU
48. Come si può notare, i progetti sono in gran parte terminati, con l’eccezione di due 78. Non si
notano particolari ritardi subiti nell’esecuzione dei progetti durante l’anno 2011, con l’eccezione
dei due progetti ICT “Modernising Industrial Schools” e HEPCA “Sustainable Development in the
South Red Sea”, per i quali il non utilizzo dei fondi durante questo periodo appare legato più alla
struttura del Piano Finanziario che a cause esterne.
FIGURA 13:ANDAMENTO DEI PROGETTI INIZIATI NEL 2010
(i) avviati nel primo semestre
1
Modernizing Industrial Schools
0,9
Small-Scale Producers Network
0,8
Peer Review of E-Government
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
2009 i
2009 ii
2010 i
2010 ii
2011 i
2011 ii
2012 i
2012 ii
apr-13
78 Si tratta dei progetti “Sustaining Lives for Human Security” implementato dal WFP e “Egypt fit for Children”
implementato da Consiglio per l’Infanzia e la Maternità (NCCM). Per il primo sono stati firmati due Addenda e gli sono state
assegnate risorse addizionali per $ 1,3 milioni restanti dalla prima fase del programma, mentre il secondo è stato coinvolto
nei cambi istituzionali che hanno riguardato l’istituzione responsabile per la sua realizzazione.
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(ii) avviati nel secondo semestre
1
0,9
0,8
Technical Education Cluster / Mechanics
Date Palm & Olive in North Sinai
Actions for vulnerable children
0,7
Marine Aquaculture Development
0,6
Health Governance Unit
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
2009 i
2009 ii
2010 i
2010 ii
2011 i
2011 ii
2012 i
2012 ii
apr-13
Fonte: elaborazione su dati forniti dalla TSU
49. Dei progetti iniziati nel 2010 solo uno è terminato79. Gli altri progetti hanno incontrato problemi
che appaiono più legati alla qualità della formulazione del progetto e/o a problemi di
coordinamento inter istituzionale che ai cambiamenti sopravvenuti dopo i fatti del 2011.
FIGURA 14:ANDAMENTO DEI PROGETTI INIZIATI NEL 2011 E NEL 2012
(i) avviati nel 2011
1
Poverty alleviation 2
0,9
Safer Environmental for Children
0,8
Solid Waste Menia
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
2009 i
79
2009 ii
2010 i
2010 ii
2011 i
2011 ii
2012 i
2012 ii
apr-13
Si tratta del progetto “Actions for Vulnerable Children”
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(ii) avviati nel 2012
1
0,9
Transition to Employment Career Guidance
Integrated Migration Information System (IMIS) III
0,8
Psychosocial Rehabilitation for Mental Disability (REMEDY)
0,7
Support to the Egyptian Protected Areas (SEPA)
0,6
Green Trade Initiative (GTI)
Robbiki Leather City
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
2009 i
2009 ii
2010 i
2010 ii
2011 i
2011 ii
2012 i
2012 ii
apr-13
Fonte: elaborazione su dati forniti dalla TSU
50. I progetti iniziati nel 2011 e 2012 mostrano nella maggioranza una seria difficoltà nel rispettare il
piano stabilito.
51. Anche in questo caso si possono citare problemi di coordinamento inter-istituzionale80 e
insufficienze nella formulazione del documento di progetto81. Si segnalano, tra gli altri, per il
grave ritardo due Progetti "complessi", che rientrano tra quelli di importo maggiore, inseriti
nell'ambito produttivo e tecnologico (Robikki e Green Trade Initiative, che insieme superano i 21
milioni di dollari di importo, pari a più di un quinto dell'intero Programma). Malgrado molti di
questi progetti fossero già stati identificati alla data dell’inizio operativo del Programma82, il loro
inizio è stato ritardato a causa d’ insufficienze in fase di formulazione, soprattutto per gli aspetti
istituzionali e di accordo dei beneficiari83, oltre a lacune nella programmazione tecnica e nella
formulazione del piano di lavoro. Si può quindi affermare che, accanto ad evidenti problemi
politici seguiti agli avvenimenti della “Primavera araba”, una parte sostanziale dei ritardi del
Programma sia riconducibile alle carenze nella formulazione di specifici progetti.
52. Vi sono poi cause di ritardo nell’esecuzione che tendono a diventare “strutturali” e che dovranno
essere tenute presenti nella realizzazione della III fase. Queste sono: l'iscrizione in bilancio degli
importi da erogare ai progetti nell'esercizio finanziario dell'anno di riferimento (che inizia nel
mese di luglio), che deve compiere ogni anno l’Amministrazione competente previa
autorizzazione del Ministero della Pianificazione, e che spesso ritarda l'erogazione delle tranche
di finanziamento dei progetti; la lentezza dell’iter amministrativo per l’erogazione dei fondi che
riguarda i progetti assegnati a enti pubblici e affidati a organismi internazionali; la difficoltà per le
ONG e la lunghezza dell'iter procedurale per ottenere la licenza necessaria per poter lavorare in
Egitto e realizzare un progetto, a causa dei controlli da parte del Ministero degli Affari Sociali, del
Ministero degli Affari Esteri e del Ministero degli Interni.
80
Es. i progetti Green Trade Initiative (GTI), Support to the EgyptianProtectedAreas (SEPA)
ePsycho-social Rehabilitation for Mental Disability (REMEDY), Integrated Migration Information System (IMIS).
81
Es. il progetto “Safer Environmental for Children” ha dovuto essere riformulato.
82La
Joint Declaration del 2009 firmata in maggio 2009 contiene già l’identikit di programmi iniziati con forti ritardi (es. Robikki,
Technical Education Clusters, Green Trade Initiative).
83
Ad esempio Technical Education Cluster for employment in the sector of Mechanics implementato da EDF e Health
Governance Unit implementato da ISS.
Pag. 72
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53. Il CPF è, per definizione, un fondo di transito di risorse finanziarie già destinate a progetti. Per
tale risorse, dunque, non si può parlare di costo opportunità, cioè di ciò a cui si è costretti a
rinunciare (i rendimenti legati a investimenti alternativi) per avere quella giacenza. Nondimeno,
pur nella necessità di mantenere il capitale garantito, cioè in presenza di una tipologia di totale
avversione a rischi e perdite, è lecito ipotizzare la convenienza a sfruttare il gap temporale tra
accreditamento sul CPF e trasferimento ai progetti, misura di inefficienza del meccanismo
gestionale, soprattutto ai fini di una qualche protezione dagli andamenti sfavorevoli
dell'inflazione che hanno contraddistinto l'Egitto. In tal senso, si può ipotizzare il profilo del CPF
come quello di un fondo orientato a impiegare le risorse in giacenza per impieghi con rendimento
di tipo risk-free e a breve termine (idealmente obbligazioni della Banca Centrale egiziana di 6
mesi o comunque liquidabili sul mercato in 6 mesi, cioè con scadenza concomitante alle date in
cui il CPF procede al versamento delle somme dovute, raggiungendo così il matching perfetto). In
tal modo il Fondo sarebbe capace di garantire i livelli più elevati di rendimento sicuro e di
protezione del capitale nel breve periodo, non potendo in nessun caso rischiare un deficit
(shortfall) rispetto alle somme dovute semestralmente. Si potrebbe parlare di costo opportunità
del capitale in giacenza, per monetizzare il livello di inefficienza (temporale) di funzionamento del
meccanismo del CPF.
FIGURA 15:ANDAMENTO CUMULATO FONDI ACCREDITATI, TRASFERITI, SALDO NETTO E
POTENZIALE REMUNERAZIONE GIACENZE CPF (IN MILIONI DI STERLINE EGIZIANE)
CPF somma accreditata cumulata
CPF debito cancellato cumulato
Fonte: elaborazione su dati forniti dalla TSU
La differenza tra l'andamento cumulato delle somme accreditate sul CPF e di quelle trasferite da
questo ai progetti, che rappresenta l’efficienza del Programma in rapporto ai tempi di spesa, è pari al
saldo netto disponibile. L'andamento del valore potenziale cumulato dell'investimento finanziario del
capitale in giacenza sul Fondo, adottando i criteri sovra esposti e non lontano dalla pratica adottata
da chi ha depositato il CPF in una banca commerciale84, evidenzia un valore netto aggiuntivo
particolarmente significativo che, a fine primo trimestre 2013, sarebbe intorno ai 246 milioni di
sterline egiziane, cioè un ammontare pari a 44 milioni di dollari (il 44% del totale cancellato nella II
fase del Programma) che si sarebbe dimostrato più che sufficiente, oltre che a coprire tutte le spese
di gestione e controllo del meccanismo di conversione (TSU e MC, azioni di assistenza tecnica - ivi
compresa la predisposizione di rigorosi studi di fattibilità -, M&E ed audit, più attività di
capitalizzazione trasversale ai progetti), a dare sostegno per la continuazione e lo sviluppo dei
progetti realizzati attraverso azioni complementari
84
Metodo adottato per esempio dal programma svizzero di conversione del debito
Rapporto finale
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9.
L’efficacia del Programma
1. Questa sezione analizza quanto e in che modo i risultati del Programma hanno contribuito al
raggiungimento degli obiettivi proposti.
9.1
La selezione dei beneficiari
DOMANDA VALUTATIVA:
I criteri di selezione sono stati ben definiti e quantificati?
2. I criteri di selezione, come visto sopra, definiscono i settori per i quali è possibile presentare un
progetto e le organizzazioni ammissibili ad essere candidate per il finanziamento. I progetti sono
stati selezionati generalmente in conformità a questi settori, con alcune eccezioni determinate
da valutazioni legate alle attività di cooperazione tra i due paesi85. Il meccanismo non prevede un
sistema di selezione competitiva legato a punteggi attribuiti per mezzo di griglie di valutazione86,
essendo stata data preminenza alle priorità del Governo egiziano87. La TSU ha comunque
applicato i criteri e la metodologia utilizzati anche dall’UE in fase di valutazione dei progetti, in
forma di griglia utilizzata sia da checklist che come strumento per valutare, attraverso il
punteggio, le componenti del progetto. Questo meccanismo, se da un lato è coerente con il
raggiungimento dell’obiettivo del consolidamento delle relazioni bilaterali, grazie al processo
negoziale che instaura, mentre non è immediatamente in relazione con l’obiettivo della riduzione
della povertà. Infatti, un meccanismo competitivo permetterebbe di selezionare i progetti che, a
parità di risorse investite, contribuiscono in maggior misura alla riduzione della povertà. Inoltre,
l’attribuzione di un punteggio nella griglia usata dalla TSU avrebbe dovuto prendere in maggiore
considerazione il quadro logico, sia quello del Programma sia quello del progetto da valutare; così
si sarebbe valorizzata la qualità della formulazione del progetto. In questo modo si sarebbe
assicurata la coerenza con il Programma e poste le basi per una diversa relazione tra il
Programma e i progetti, per esempio attraverso un maggiore e più tempestivo monitoraggio
tecnico.
3. Alcuni referenti dei progetti visitati dal team di valutazione88 hanno dichiarato di non avere
informazioni su quanto e come gli altri progetti del Programma stanno realizzando. L’impressione
ricavata è che in generale i progetti si limitino a considerare il Programma come una fonte di
finanziamento piuttosto che come uno strumento di sviluppo del quale compartiscono la
visione. In questo modo si riduce l'opportunità (in termini di valore aggiunto) di questo tipo di
meccanismo di conversione del debito.
85
Es. MoU tra il Ministero delle Antichità egiziano e il Ministero degli Esteri italiano sulla conservazione del patrimonio
culturale, Cairo il 26 ottobre 2008.
86
Questo meccanismo è stato invece usato per la call for proposals lanciata per sostituire due progetti presentati da ONG,
una italiana (Movimondo, cui era stato approvato il progetto “BRAVO: Building Rural Assets with Valuable Opportunities”
che ha in seguito rinunciato ad eseguire)e una egiziana (El Rowad Association, della quale era stato approvato il progetto
“Improvement of Operational Capacities and Health Care Services Delivery for Disabled Community" e che in seguito non è
riuscita ad ottenere l’accredito da parte delle competenti autorità egiziane). I progetti selezionati dalle calls sono
stati“Azioni comunitarie per ridurre la povertà nell'Alto Egitto - Governatorato del Fayoum” dell’ONG italiana MAIS e
“Psycho-social Rehabilitation for Mental Disability (REMEDY)” di Alex Work Shop Centre.
87
Intervista al Direttore italiano della TSU, Valeria Mazzacane.
88
Support to Protected Areas, Sustaining Lives for Human Security, ITEC, Modernizzazione degli Istituti professionali
attraverso le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, Una rete di piccoli produttori per il riconoscimento dei
diritti sociali ed economici, Distretto conciario di Robbiki, SCC,. MADE, GTI e REMEDY.
Pag. 74
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4. L’avere legato la selezione dei progetti alla programmazione nazionale, in particolare al sesto
Piano Quinquennale 2007-2012 e all’agenda di riforme del Governo egiziano89, favorisce
l’appropriazione del Programma della Parte controparte egiziana e dà priorità agli interventi che
hanno come scopo la riduzione della povertà, obiettivo della programmazione nazionale.
DOMANDA VALUTATIVA:
Quali sono i principali fattori che hanno influenzato il processo di selezione dei progetti?
5. La Oltre ai già citati criteri riguardanti i settori e gli attori ammissibili per il finanziamento, una
decisione che ha influito significativamente sul processo di selezione è stata quella di dare un
seguito ad alcuni progetti finanziati durante la I fase del Programma90, in linea con quanto
indicato nella Dichiarazione Congiunta.. Nel caso del progetto “Green Corridor” vi è una specifica
indicazione inserita nella Dichiarazione Congiunta del 2009. In altri casi sono state finanziate le
prosecuzioni di progetti della Cooperazione italiana sul bilaterale o con Organizzazioni
Internazionali91. Questo ha permesso di armonizzare le azioni di supporto alle politiche prioritarie
egiziane con le priorità della Cooperazione italiana in Egitto. Anche l’esigenza egiziana di favorire
investimenti italiani in Egitto e di promuovere il trasferimento di competenze e di tecnologie per
sviluppare prodotti industriali e sociali con elevate potenzialità, espressa nella Dichiarazione
Congiunta, ha avuto un peso nella scelta dei progetti.
DOMANDA VALUTATIVA:
Il meccanismo di selezione dei progetti è coerente con gli obiettivi del programma?
6. Nel selezionare i progetti, il Governo egiziano ha comunque tenuto presente l’obiettivo di ridurre
la povertà, sua principale preoccupazione. Questo è anche dimostrato dal tema dei primi progetti
approvati92. La selezione è stata condotta tenendo anche in conto il trasferimento di competenze
(capacity building) alle istituzioni egiziane e alla realizzazione dell’agenda di riforme stabilita dal
Governo egiziano93. Questa selezione è stata facilitata dal processo negoziale posto in opera,
mediante il quale i partner hanno individuato alcune attività della Cooperazione italiana già in
essere e hanno esplorato l’offerta di competenze presenti nel sistema Italia che potessero meglio
rispondere a quelle esigenze94.
DOMANDA VALUTATIVA:
Il meccanismo di selezione dei beneficiari assicura un processo di ownership in base al quale sono gli
egiziani a fissare le priorità?
7. Durante le interviste condotte dalteam di valutazione presso i partner istituzionali egiziani, è
stato sottolineato l’apprezzamento per il livello di ownership che il Programma garantisce nella
selezione dei progetti. Solo in un caso95 è stata indicata la preferenza per il supporto di budget
diretto come nel caso del precedente Programma di Conversione del Debito della Germania96,
89
Dichiarazione congiunta, 12 maggio 2009.
Intervista con Dott. Nino Merola e con Dott.ssa Ginevra Letizia, Roma 15 marzo 2013.
91
Es. Solid Waste Management in Minya Governorate; Health Governance Unit; Psycho-social Rehabilitation for Mental
Disability (REMEDY); Support to the Egyptian Protected Areas (SEPA); Green Trade Initiative per i progetti che seguono
iniziative della Cooperazione italiana sul bilaterale, Transition to Employment; Career Guidance for Youth and Job Creation;
Integrated Migration Information System (IMIS) III seguono progetti che la Cooperazione italiana aveva finanziato con OOII.
92
I primi due progetti approvati sono stati “Poverty alleviation through creating low-cost jobs in the solid waste system in
the Greater Cairo region” e “Sustaining Lives for Human Security” per un ammontare superiore a otto milioni di dollari.
93
Dichiarazione congiunta, 12 maggio 2009.
94
Intervista al Direttore italiano della TSU, Valeria Mazzacane.
95
Intervista presso il Ministero delle Finanze.
96
In realtà in questo caso non fu un vero programma di budget support. Una quota pari al 50% è stata direttamente
cancellata mentre il rimanente 50% è stato convertito in progetti di sviluppo.
90
Rapporto finale
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
anche se la stessa Cooperazione tedesca - espressamente consultata - ha affermato di non aver
intenzione di proseguire quest’approccio. Il prossimo Programma di debt swap tedesco utilizzerà
l’intero fondo di contropartita per finanziare progetti di sviluppo nei settori dell’istruzione e della
creazione di lavoro, e questi saranno selezionati attraverso call for proposals97.
9.2
La realizzazione
DOMANDA VALUTATIVA:
Le caratteristiche progettuali sono coerenti con l'obiettivo generale e specifico del Programma?
8. Come già evidenziato, i progetti sono stati identificati e selezionati in accordo con i principi e le
linee guida concordate da entrambe le parti all’interno del quadro di riferimento costituito dalla
cooperazione italo-egiziana. La fase di formulazione e di selezione degli interventi è stata
caratterizzata da un processo negoziale che ha coinvolto gli operatori a livello di Programma e
quelli dei vari progetti, rendendo possibile la creazione di punti di vista condivisi con riferimento
a obiettivi, risultati ed attività dei singoli interventi.
9. La logica del Programma lo configura come strumento per il conseguimento di obiettivi quali il
rafforzamento delle relazioni bilaterali e l’allineamento a politiche e strategie egiziane. In tal
senso, tutte le iniziative finanziate sono coerenti con questa logica, e questo sin dal momento
della loro formulazione, frutto del processo negoziale previsto dal Programma. L’individuazione
delle aree tematiche prioritarie e la stretta aderenza alla programmazione nazionale assicurano
coerenza tra gli obiettivi dei progetti e quelli del Programma.
10. Tuttavia, le caratteristiche del meccanismo operativo del Programma (anche con riferimento alla
più strutturata II fase) non risultano sempre coerenti con l’obiettivo di rafforzare le capacità dei
partner e, in particolar modo, delle istituzioni egiziane coinvolte: le istituzioni e la pubblica
amministrazione non beneficiano infatti del contatto continuo con meccanismi strutturati ed
omogenei che favoriscano il trasferimento di competenze e il capacity building, e mentre
nell’ambito dell’esecuzione dei progetti continuano a utilizzare le proprie procedure. Tutto ciò
non ha permesso di mettere a punto un sistema condiviso e coerente di modalità per la selezione
e l’esecuzione di iniziative partecipative e per la relazione con le espressioni della società civile e
il settore privato, assicurando quell’accrescimento di competenze che è presupposto necessario
per assicurare il successo di una III fase caratterizzata da una sempre più accentuata
appropriazione egiziana in ogni fase dell’intervento.
11. Inoltre, il Programma non prevedealcun tipo di coordinamento tra i vari progetti, neanche tra
quelli afferenti alla stessa tematica / area prioritaria di riferimento; tale mancanza di contatti e
scambi non è una caratteristica coerente con l’obiettivo di rafforzare le capacità istituzionali e di
programmazione egiziane e con la specifica natura di progetti iscritti all'interno di un Programma.
12. Di conseguenza, a fronte di una buona coerenza a livello globale, la dimensione di programma
non viene percepita sufficientemente a livello di progetto. Durante alcune interviste nei Ministeri
e istituzioni egiziane98, al team di valutazione è stata riferita l’esigenza di una maggiore diffusione
dell’informazione sul Programma, maggiori occasioni d’incontro e di discussione tra i responsabili
dei progetti e diffusione delle buone pratiche individuate.
13. Al momento della realizzazione, i progetti sono già passati per un processo di selezione iniziato
con la presentazione di un profilo e proseguito con la formulazione del progetto, accompagnato
dalla TSU del Programma, durante il quale si definisce il quadro logico e si determina la fattibilità
dei vari componenti. Questo processo facilita l’uniformazione del progetto con gli obiettivi del
Programma, evoluzione peraltro agevolata dalla TSU. Tuttavia modalità d’azione, approcci e
97
98
Intervista a Hans Ch. Hamman, Ambasciata di Germania in Egitto, e Jens Mackensen, KFW.
Interviste con referenti di Ministero dell’Ambiente, EDF, COSPE.
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Novembre 2013
Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
meccanismi messi in atto dai progetti non sono univoci, ed è di conseguenza possibile individuare
diversi livelli di aderenza ai differenti obiettivi del Programma a seconda dell’intervento
considerato.
14. La tavola seguente mostra il grado di coerenza dei progetti con gli obiettivi generale e specifico
del Programma, valutato in base al un'attribuzione di punteggio che i componenti del team di
valutazione hanno discrezionalmente e separatamente attribuito, sulla base delle interviste, la
documentazione consultata e le osservazioni sul campo, alla luce di un brainstorming preliminare
di condivisione e discussione delle impressioni ricavate. Non sorprende che i progetti sociali e
ambientali mostrino maggiore coerenza con l’obiettivo di ridurre la povertà mentre quelli dei
settori economico e della formazione, o comunque segnalati nella Dichiarazione Congiunta del
maggio 2009, mostrino maggiore coerenza con quelli dell’allineamento e orientamento di
politiche e strategie egiziane e del consolidamento delle relazioni bilaterali.
TABELLA 14: GIUDIZIO SUL GRADO DI COERENZA DEI PROGETTI CON GLI OBIETTIVI DEL PROGRAMMA
Progetto
Obiettivo/i generali
Obiettivi specifici
Modello sostenibile di
sicurezza
alimentare
(WFP)
Riduzione
della
“fame
nascosta” che prevale tra I
bambini in età scolare e le
loro famiglie nelle aree più
povere del paese.
Polo per la formazione
tecnica e professionale
Contribuire allo sviluppo di
un
evoluto
sistema
educativo
tecnico
nel
sistema educativo egiziano
Sostegno alle
Protette (SEPA)
UNDP
Consolidare
i
risultati
raggiunti dal partenariato
Egitto-Italia-UNDP
nel
quadro di EIECP II e
assicurare la sostenibilità
delle attività intraprese dal
programma
nelle
Aree
Protette;
Costruire sulle esperienze e
lezioni apprese;
Promuovere
sinergia
e
complementarietà con altre
iniziative simili condotte nel
settore.
Migliorare la competitività
delle esportazioni egiziane di
prodotti agricoli verso i paesi
dell'Unione Europea, grazie
allo
sviluppo
della
collaborazione con il settore
pubblico e privato in Italia
Supportare la partecipazione
della società civile ai
processi decisionali e il
conseguimento lo sviluppo
umano in Egitto
Costruzione di capacità locale con
dimostrazioni pilota di metodi efficaci di
reti
di
sicurezza
alimentare,
introducendo merende con contributo
nutritivo arricchito, buone pratiche
igieniche (vermifughi e educazione
alimentare). Efficienza migliorata nella
gestione
della
catena
d’approvvigionamento.
Istituire un distretto integrato per la
formazione tecnica e professionale nel
settore,
fornendo
educazione
tecnologica evoluta, formazione e
indirizzo di più alto livello qualitativo che
soddisfi le necessità del mercato del
lavoro e della società.
Migliorare la capacità di gestione nelle
cinque aree selezionate;
GREEN
INITIATIVE
SOCIAL
CENTER
Aree
TRADE
CONTRACT
Rapporto finale
Contribuire
alla
protezione
dell’ambiente e del patrimonio culturale,
oltre che allo sviluppo sostenibile delle
comunità locali;
Grado di Coerenza
(a) (b)
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Buona
Molto buona
Molto buona
Sufficiente
Sufficiente
Buona
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Molto buona
Buona
Molto buona
Buona
Buona
Sufficiente
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Buona
Buona
Buona
Buona
Molto buona
Molto buona
Potenziare le strutture d’accoglienza
delle cinque aree protette portandole a
livello di strutture di prima classe
Sostegno alla creazione di un sistema
integrato per migliorare la produzione e
la catena di esportazione ortofrutticola
1) Molto Buona
2)Sufficiente
3) Molto buona
4)Buona
5) Molto buona
6) Buona
L’obiettivo specifico è quello di costruire
un consenso condiviso intorno al
significato e alle implicazioni di un nuovo
contratto sociale; monitorare i progressi
conseguiti nel raggiungimento degli
1) Sufficiente
2) Molto buona
3) Molto buona
4) Sufficiente
5) Buona
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
REMEDY
Migliorare la qualità di vita e
le risorse psicosociali delle
persone affette da disordini
psichiatrici
nel
Governatorato di Behera
MADE
Sviluppare la pesca e
l’acquacoltura mediterranea
in Egitto attraverso azioni
sinergiche che coinvolgano i
settori pubblico e privato.
Distretto conciario di
Robbiki
Migliorare la qualità e la
produttività
dell’industria
egiziana del cuoio e le
condizioni ambientali nella
città del Cairo
Una rete di piccoli
produttori
per
il
riconoscimento
dei
diritti
sociali
ed
economici
Contribuire al miglioramento
delle condizioni di vita dei
piccolo produttori attraverso
i principi del commercio
equo e solidale e un
approccio organizzativo
Modernizzazione degli
Istituti
professionali
attraverso le tecnologie
dell'informazione
e
della comunicazione
Sostenere il processo di
riforma dell’istruzione nelle
scuole
professionali
avvalendosi delle tecnologie
ICT
per
ridurre
la
disoccupazione giovanile
Obiettivi del Millennio e dei 55
programmi socio-economici promossi
dall’EHDR del 2005
Miglioramento delle capacità di autoaiuto, autosufficienza, autonomia e
dignità;
Creazione
di
opportunità
per
l’autorealizzazione e l’inclusione sociale;
Incoraggiamento a potenziare le abilità
individuali attraverso l’impiego e
l’attività lavorativa; aumento della
consapevolezza nella comunità
Implementare una sector leading action,
supportando il dialogo tra privato e
pubblico, sia grazie ad un’opera di
assistenza tecnica alle imprese sia
attraverso la messa in atto di attività
produttive (avannotteria e cage unit) in
accordo con i principi guida di
responsabilità e sostenibilità.
Contribuire alla creazione di un
l’impianto per il trattamento delle acque
di scarico
Creare una rete nazionale di piccole
imprese del settore agricolo e artigianale
per favorire il riconoscimento dei diritti
socio-economici di queste categorie,
rafforzando
le
capacità
di
rappresentanza e negoziazione in tema
di sicurezza sociale e assistenza
sanitaria, nonché di marketing e
commercializzazione
dei
prodotti
agroalimentari e di artigianato locale per
incrementarne la vendita sul mercato
interno e all'estero.
Migliorare la qualità della formazione
tecnico-professionale
attraverso
l’introduzione dell’uso delle tecnologie
informatiche
nella
gestione
amministrativa e nei curricula didattici
6) Molto buona
1) Buona
2) Molto buona
3) Molto buona
4) Sufficiente
5) Sufficiente
6) Buona
1) Buona
2) Sufficiente
3) Buona
4) Buona
5) Molto buona
6) Molto buona
1) Molto buona
2) Sufficiente
3) Molto buona
4) Buona
5) Buona
6) Scarsa
1) Sufficiente
2) Molto buona
3) Molto buona
4) Sufficiente
5) Molto buona
6) Buona
1) Sufficiente
2) Buona
3) Molto buona
4) Sufficiente
5) Buona
6) Scarsa
Incoraggiare la cooperazione tra sistema
educativo e settore privato per
condividere esperienze e best practices.
(a) Obiettivi generali
(b) Obiettivi specifici
1) Consolidamento delle relazioni bilaterali
4) Riduzione del peso del debito;
2) Contributo alla riduzione della povertà e allo sviluppo
egiziano;
5) Finanziamento diprogetti che contribuiscano allo
sviluppo socio-economico sostenibile del paese;
3) Allineamento e orientamento a politiche e strategie
egiziane.
6) Rafforzamento delle capacità istituzionali egiziane nel
campo della programmazione concertata e con particolare
riferimento al tema della povertà
(b) Molto buona, Buona, Sufficiente, Scarsa
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Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
DOMANDA VALUTATIVA:
In che misura gli obiettivi dei progetti selezionati e implementati sono stati o stanno per essere
raggiunti?
15. Differentemente dalla I fase, dove un importante numero di progetti99 aveva avuto delle basse
prestazioni con il rischio di non raggiungere gli obiettivi previsti, e questo a causa di gravi
insufficienze nella formulazione100, nella II fase solo due progetti si trovano in situazioni
critiche101, dovute peraltro a modifiche nelle attività del progetto richieste dai nuovi responsabili
nei Ministeri di competenza, tali da snaturarlo o richiedere importanti investimenti aggiuntivi. Da
notare che questi nuovi responsabili istituzionali sono gli ultimi a essere stati nominati dopo un
turnover molto ravvicinato.
16. I progetti realizzati dalle ONG italiane sono terminati o in via di conclusione, avendo raggiunto i
loro obiettivi. Anche quelli realizzati dalle ONG egiziane hanno raggiunto gli obiettivi prefissati,
con l’eccezione del progetto di riabilitazione psicologica per la malattia mentale, dove il nuovo
referente del progetto in seno al Ministero della Salute è in parte in disaccordo sull’approccio che
il progetto intende realizzare. La maggioranza dei progetti realizzati dalle OOII ha raggiunto o sta
raggiungendo gli obiettivi prefissati. Alcuni progetti, implementati dalle OOII ma richiesti da
istituzioni egiziane, sperimentano ritardi102 dovuti in parte alla difficoltà di queste nel ridefinire le
norme che vanno in parallelo con i cambiamenti politici che sta sperimentando il paese. I progetti
realizzati direttamente da istituzioni egiziane stanno rapidamente ristrutturando la propria
organizzazione per raggiungere gli obiettivi dopo un periodo caratterizzato da ritardi e scelte
sbagliate, che hanno richiesto l’intervento della TSU, a volte per riformulare ed estendere il
progetto, altre volte per rimodulare le attività.
DOMANDA VALUTATIVA:
Quali sono le buone pratiche e le lezioni apprese riconducibili alla specificità del Programma di
Conversione del Debito secondo diversi beneficiari e stakeholder?
17. Tra le buone pratiche riconducibili al Programma, quella segnalata in modo ricorrente negli
incontri delteam di valutazione con i partner istituzionali103 è la maggiore opportunità
d’appropriazione da parte del partner locale offerta da questo Programma. Questa attenzione
alla ownership permette di proporre per il finanziamento del Programma le attività sentite dalla
controparte egiziana come prioritarie, assicurando quindi una motivazione per il raggiungimento
degli obiettivi che costituisce un punto di forza dei progetti. Di contro, il periodo che ha seguito
gli avvenimenti del 2011 e che ha portato con sé vari cambiamenti di politica e un rapido
turnover dei responsabili amministrativi ha rimesso in dubbio l’efficacia di questo approccio.
L’agenda politica perseguita dai nuovi responsabili dei Ministeri non sempre coincide con quella
di chi aveva originariamente negoziato il progetto, per cui quello che originariamente è visto
come un punto di forza si può trasformare in un punto di debolezza a seguito del cambio delle
politiche del governo. Questa è una lezione che si ricava anche dal caso del Programma di
Conversione del Debito dell’Ecuador, discusso nel capitolo 12. Uno stretto collegamento del
Programma con le politiche del paese ne aumenta l’efficacia, confermando quanto sostenuto
99
Seconda valutazione Mid-term del programma Egitto Italia Conversione del Debito per lo sviluppo, 26 aprile 2006, pag. 7.
Vi è riportato che i progetti con un livello di prestazione basso è 30%.
100
Seconda valutazione Mid-term del programma Egitto Italia Conversione del Debito per lo sviluppo, 26 aprile 2006, pag. 6,
“l’ampia gamma delle prestazioni è dovuto a molti fattori ma soprattutto all’insufficiente valutazione preliminare del
contesto …”.
101
Si tratta dei progetti Gestione dei rifiuti solidi nel Governatorato di Minya e Riabilitazione psicologica per la disabilità
mentale.
102
Es.Solid Waste Management in Minya Governorate; Support to the Egyptian Protected Areas (SEPA); Green Trade
Initiative; Integrated Migration Information System (IMIS) III seguono progetti che la Cooperazione italiana aveva finanziato
con OOII.
103
Ministero delle Antichità, Ministero dell’Ambiente, Ministero della Cooperazione Internazionale.
Rapporto finale
Novembre 2013
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
nella Dichiarazione di Parigi. D’altra parte, lo stesso fattore rende il Programma molto sensibile ai
cambiamenti nella politica nazionale.
18. Un'altra lezione positiva appresa è il ruolo attivo della TSU nella gestione del Programma.
All’esistenza della TSU è da attribuire il miglioramento che c’è stato tra il livello di efficacia del
Programma nella I fase, riscontrata dalla seconda valutazione mid-term e quella relativa alla II
fase verificata durante questa valutazione. Malgrado il Programma si sia svolto a cavallo di un
periodo politicamente difficile, durante il quale è stato complicato mantenere il regolare
rapporto con gli interlocutori istituzionali e si sono anche verificate situazioni difficili di sicurezza,
la quasi totalità dei progetti ha raggiunto/sta raggiungendo gli obiettivi previsti o è comunque
sufficientemente sotto controllo. La TSU è riuscita a svolgere quest’attività pur se carente di
personale tecnico. La ragione di questo sta in gran parte in un dipartimento finanziario che ha
saputo assicurare il controllo, il mantenimento di stretti rapporti con i progetti e la presenza un
archivio di dati che, seppure limitati rispetto a quanto richiesto per assicurare un buon
monitoraggio tecnico, hanno permesso la necessaria gestione del Programma.
19. Molto importante per il raggiungimento di questo risultato è stato il carattere binazionale della
TSU, che ha facilitato la partecipazione dei partner alla gestione del Programma e il
coinvolgimento nella risoluzione dei problemi che si venivano creando, sia a livello dei progetti
sia a quello del Programma.
Pag. 80
Novembre 2013
Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
10.
Impatto e sostenibilità del Programma
10.1
Impatto
DOMANDE VALUTATIVE
Quali sono i cambiamenti reali che il Programma ha contribuito a determinare?
Il Programma ha contribuito a creare un catalizzatore per migliorare la pianificazione, la governance,
la coordinazione e la responsabilità?
1. Rispetto all’analisi dell’impatto e della sostenibilità del Programma, è difficile trarre conclusioni
e risultati, poiché la maggior parte degli interventi sono ancora in corso ed alcuni devono ancora
essere avviati; mancano inoltre le informazioni e i dati necessari per poter procedere ad
un'analisi rigorosa, di tipo ad esempio contro-fattuale. Se è quindi possibile fare alcune
considerazioni sui cambiamenti indotti da singoli interventi conclusi o in via di conclusione, è ben
più difficile fare un discorso organico a livello di Programma rispetto a tutti gli obiettivi, generali e
specifici, espliciti e impliciti, che l’intervento si pone, e prefiggersi soprattutto un'analisi
valutativa fondata scientificamente.
2. Inoltre, è importante considerare che questa II fase si pone in continuità con la prima, con la
quale condivide, nonostante le differenze a livello organizzativo, procedurale e di struttura,
finalità ed obiettivi. Di conseguenza, molti dei cambiamenti che il Programma ha contribuito o
sta contribuendo a determinare non sono facilmente ascrivibili ed attribuibili alle sole azioni
condotte nel corso della II fase; questo fattore rappresenta un ulteriore ostacolo alla definizione
dell’impatto di questa specifica fase dell’intervento.
3. Fatte queste premesse, è possibile in ogni caso delineare alcune prime interessanti
indicazionianalitiche circa i risultati e i cambiamenti indotti attribuibili al contributo del
Programma, in relazione agli obiettivi che il Programma stesso si pone e ai settori di intervento
individuati come prioritari, oltre che rispetto agli effetti direttamente riscontrabili, per mezzo
dell’azione dei progetti, sui beneficiari finali dei singoli interventi condotti nell’ambito del
Programma.
4. Una prima considerazione sui risultati che si sono ottenuti è quella relativa all’obiettivo specifico
della riduzione del debito: l’'intero ammontare oggetto di conversione – 100 milioni di dollari –
è stato versato nel Fondo di Contrapartita, sul conto aperto presso la Banca Centrale d'Egitto e
intestato al Programma, per un controvalore pari a 559.115.926 sterline egiziane104.
5. Come è noto, l’ammontare è destinato dalProgramma all’implementazione di progetti che
contribuiscano allo sviluppo socio-economico e alla riduzione della povertà nel paese. Con
riferimento all’utilizzo del Fondo di Contropartita e alla realizzazione degli interventi, la
situazione di generale instabilità del Paese non ha favorito un regolare svolgimento delle attività;
ciò ha portato a dei rallentamenti e richiesto l'approvazione di estensioni non onerose della
durata per la quasi totalità delle iniziative. Tuttavia, ad oggi i progetti in corso avanzano, e diversi
di loro si stanno avviando alla conclusione. L'importo impegnato supera il 93% del totale, sono
state approvate 27 iniziative, e l'importo erogato ha raggiunto il 47,7% del totale del Programma.
Questi dati evidenziano il positivo progresso registratosi negli ultimi 3 anni (4 milioni di dollari
erogati alla fine del 2009), in particolare nell'ultimo periodo, dal momento che circa 16 milioni di
dollari sono stati erogati nel secondo semestre del 2012, frutto dell’impegno profuso da
104
ITALIA – EGITTO Programma di Conversione del Debito - Rapporto di avanzamento gennaio 2013, p.2
Rapporto finale
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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entrambe le parti per accelerare l'avanzamento del Programma nella fase del suo previsto
completamento105.
TABELLA 15:SITUAZIONE DELL’IMPORTO OGGETTO DI CONVERSIONE NELLA SECONDA FASE
DEL PROGRAMMA AL 31/01/2013
Importo totale del Programma
Importo erogato
Importo impegnato
Importo allocato
.
Fon
Sterline egiziane
559.115.926
263.480.475
257.460.451
38.175.000
%
100.00%
47.72%
45.46%
6.83%
Dollari
100.000.000
47.715.723
45.456.533
6.827.743
te: TSU, Rapporto di avanzamento, gennaio 2013
6. C’è una grande variabilità tra i risultati ottenuti e quindi tral’impatto e la sostenibilità attesi per
quanto riguarda i diversi progetti;ciò rende difficile fare previsioni e considerazioni generali, a
livello di Programma. Una delle ragioni che spiega le differenze dei risultati raggiunti da diversi
progetti sono motivi ascrivibili alla struttura stessa del Programma che, anche nella sua II fase
così come già avvenuto nella prima106, si caratterizza per la varietà di temi e settori, approcci,
tipologia degli enti implementatori, scala del finanziamento, collocazione e ampiezza dell’area
geografica di intervento dei singoli progetti. A tale variabilità si aggiunge il ruolo giocato dai
fattori di contesto esterno, che hanno concorso e continuano a concorrere nella determinazione
di cambiamenti ed effetti non sempre programmati e prevedibili.
7. Nell’ottica di condurre un’analisi a livello di Programma, seppure tenendo conto dei limiti
rappresentati dalla incompiutezza di molti degli interventi che lo compongono, è possibile
tuttavia formulare alcune considerazioni. In particolare, può risultare interessante guardare ai
risultati raggiunti da alcuni interventi particolarmente "incisivi", che si qualificano come success
stories, allo scopo di trarne utili indicazioni di carattere generale, anche in previsione della III fase
del Programma. È interessante sottolineare che uno dei fattori determinanti per il successo di
queste iniziative sembra essere la priorità attribuita dal Ministero di competenza (spesso
applicant), che è responsabile della decisione di un’implementazione immediata, oltre che le
capacità dimostrate dagli enti implementatori nella fase di implementazione, a prescindere dalla
loro natura istituzionale di organizzazione pubblica (IDSC, GAFRD) e non (Ayadi Masreya, Istituto
Don Bosco).
Box5 - La seconda fase del Programma: alcune storie di successo
Centro per il Coordinamento, Monitoraggio e Supporto al Contratto Sociale (UNDP / Information Decision
Support Center)
Il Centro per il Contratto Sociale ha acquisito grande rilevanza e visibilità vista la particolare congiuntura sociopolitica in cui l'Egitto si trova, e ha valorizzato e rafforzato il ruolo di advisor su questioni di massima rilevanza
per il Paese, anche grazie alla partecipazione nell’elaborazione di alcuni articoli della nuova Costituzione e
fornendo consulenze specifiche sull’agenda legislativa. Le attività del Centro sono state aggiornate sulla base
delle nuove esigenze, e riorientate a sostegno del “National Dialogue” su temi cruciali quali la
democratizzazione, la good governance e la lotta alla corruzione. La conclusione è prevista per il giugno 2013.
Creazione di un network nazionale per il riconoscimento dei diritti socio-economici dei piccoli produttori
(ONG italiana COSPE in collaborazione con la Fondazione Ayadi Masreya)
Il progetto ha contribuito alla creazione di una rete a livello nazionale di produttori che operano nel commercio
equo e solidale e a rafforzare le capacità della Fondazione nel supportare e favorire il riconoscimento dei diritti
105
ITALIA – EGITTO Programma di Conversione del Debito - RAPPORTO D’AVANZAMENTO GENNAIO 2013, p. 4.
Italian Egyptian Debt-for development SWAP Program, Second Mid Term Evaluation, p. 7.
106
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Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
socio-economici dei gruppi più marginalizzati di produttori, rafforzando le loro capacità di rappresentanza e
negoziazione in tema di sicurezza sociale e assistenza sanitaria, nonché di marketing e commercializzazione dei
prodotti agroalimentari e di artigianato locale, per incrementarne la vendita sul mercato interno e all'estero.
Azioni per lo sviluppo del settore della pesca in Egitto (Ministero dell'Agricoltura / General Authority for Fish
Resources Development - GAFRD)
È stato ristrutturato e riavviato un impianto esistente non funzionante, di proprietà del GAFRD, che oggi rende
possibile la produzione di tre specie ittiche. Inoltre, si apprestano ad essere assegnate le due gare
internazionali lanciate dal progetto per la fornitura ed installazione dell'unità pilota di 4 gabbie galleggianti
nella laguna di Bardawill, la prima, e per la progettazione esecutiva e l’avviamento produttivo di
un'avannotteria ad Alessandria, la seconda.
Distretto per la formazione tecnica e professionale (Education Development Fund – EDF)
Dopo l'inaugurazione, il 1 ottobre scorso, della sezione italiana della scuola tecnica per operatori elettrici di
Demo - Governatorato di El Fayoum - è stata avviata una collaborazione con l'Istituto salesiano Don Bosco de Il
Cairo, per l'erogazione di corsi di lingua italiana - a Demo e a Il Cairo - rivolti a studenti e insegnanti. Sono stati
inoltre effettuati due corsi di formazione tecnica per 34 insegnanti, uno nel settembre 2012 e uno nel gennaio
2013. Dieci insegnanti hanno, poi, effettuato un corso di formazione in Italia presso la Regione Emilia Romagna,
sul tema della certificazione delle competenze, corso che ha incluso una visita a istituti tecnici e professionali
per ragazze, di estremo interesse per la regione di El Fayoum. Si tiene a ricordare che il modello educativo
italiano è stato promosso da EDF presso altri donatori che operano o sono interessati a sviluppare iniziative nel
settore (ad esempio la cooperazione tedesca per il progetto ITEC in Assiut).
Egitto a misura di bambino – Osservatorio nazionale dei diritti del bambino
Il progetto ha creato, all'interno del Consiglio per l’Infanzia e la Maternità (NCCM), un Osservatorio Nazionale
dei Diritti del Bambino. L'Osservatorio costituirà il principale punto di riferimento in Egitto in tema d’infanzia,
raccogliendo e gestendo, in maniera regolare ed affidabile, tutte le informazioni sulla condizione dei bambini in
Egitto, utili alla definizione di politiche, strategie e azioni a favore dei minori. Dopo i problemi incontrati nel
primo anno di attività, dovuti soprattutto ai cambiamenti istituzionali in seno a NCCM (NCCM dipendeva dal
Ministero della Famiglia e della Popolazione. Dopo la Rivoluzione questo Ministero è stato abolito e il Consiglio
è stato integrato nel Ministero della Salute), NCCM ha riformulato un programma di attività e spesa e richiesto
una estensione di un anno della durata del progetto. Si stanno mettendo a punto la strategia nazionale per la
formulazione del Piano Nazionale per i minori, gli indicatori per il monitoraggio e il Piano di Azione, principali
output del progetto. In corso l'iter di istituzionalizzazione dell’Osservatorio nell'organizzazione del Consiglio.
Fonte: TSU, Rapporto di avanzamento gennaio 2013
8. Con riferimento agli obiettivi generali del Programma è importante sottolineare che, in ragione
dell’ampio spettro delle attività implementate, l’impatto sullo sviluppo socio-economico risulta
difficilmente misurabile poiché disperso nei vari settori di attività; le varie aree tematiche e le
differenti zone geografiche in cui i progetti sono stati implementati hanno come conseguenza la
dispersione di risorse limitate rispetto agli ambiziosi obiettivi e, quindi, i cambiamenti e i
risultati risultano tanto più difficilmente individuabili e misurabili.
9. Ad esempio il progetto realizzato dall’ONG COSPE (già menzionato nel box 1) ha indubbiamente
avuto esiti incoraggianti sul piano dell’empowerment dei piccoli produttori, tuttavia l’impatto è
circoscritto alla cerchia dei beneficiari diretti, non essendo ipotizzabile un risvolto su scala
nazionale sia per l’importo limitato delle risorse (749.176 mila dollari) sia per il raggio di azione
dell’intervento che ha interessato aree dislocate in 14 governatorati diversi (Aswan, Qena, Sohag,
Assiut, Minia, Fayoum, Cairo, Giza, Sharkya, Beheira, North Sinai, South Sinai, Matrouh e Mar
Rosso).
10. Allo stesso modo, non è possibile individuare uno specifico contributo del Programma alla
riduzione della povertà, sia prendendo in considerazione l’alleggerimento del peso del debito,
sia considerando l’insieme degli interventi: la pure significativa entità del finanziamento, in un
Paese popoloso e vasto come l’Egitto, risulta insufficiente a produrre seppur minimi
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cambiamenti sostenibili a livello aggregato, che possano essere misurati con l’uso dei
convenzionali indicatori macroeconomici.
11 Inoltre, è opportuno evidenziare che, con riferimento in particolare all’obiettivo di riduzione
della povertà, solo alcuni dei progetti presentano degli obiettivi ed una logica di intervento
direttamente coerenti con tale obiettivo, mentre altri si concentrano su sviluppo economico di
settori che privilegiano grossi investimenti e grossi produttori107.
12. Come già sottolineato, il Programma si è configurato anche quale strumento funzionale al
rafforzamento delle relazioni bilaterali tra Italia ed Egitto, in un’ottica di partenariato, negoziato
e concertazione, allo scopo di favorire lo sviluppo equilibrato delle relazioni politiche e socioeconomiche tra i due paesi. In tal senso, il Programma ha contribuito significativamente
soprattutto in virtù della considerevole visibilità che l’Italia ha acquisito nel paese in seguito al
suo avvio108. La presenza diffusa sul territorio dei progetti ha favorito l’unanime riconoscimento
della positiva azione svolta dalla Cooperazione italiana109, soprattutto in considerazione della
capacità dimostrata dal Programma di integrarsi e coordinarsi con le altre azioni portate avanti
dalla Cooperazione italiana in Egitto (negli ultimi anni di importo finanziario limitato), favorendo
la continuità dell’azione italiana in settori di eccellenza e di interesse strategico per entrambi i
paesi: in una tale ottica, l’azione nei distretti educativi per una mutua ed efficace gestione della
domanda ed offerta di lavoro sulle due sponde del Mediterraneo e le collaborazioni in settori
industriali strategici quale quello della produzione ortofrutticola (allo scopo di evitare
sovrapposizioni di stagionalità e di prevedere un importante ruolo di hub d’entrata per l’Italia
rispetto alle produzioni agricole egiziane destinate all’esportazione in Europa) rappresentano
azioni sinergiche e integrate, la cui rilevanza strategica è stata garantita dal processo negoziale e
di decisione congiunta che ha accompagnato ogni fase del Programma.
13. Anche il sostegno al distretto conciario di Robbiki è perfettamente in linea con quest’ottica di
promozione degli interessi reciproci e dei mutui benefici; la creazione di legami produttivi tra la
realtà industriale egiziana e quella italiana ha aperto la strada, da un lato, ad opportunità di
investimento in uno dei paesi di spicco dell'area mediterranea, nonché importante partner
commerciale e mercato di approvvigionamento di materie prime per l’Italia e, dall’altro lato, ha
favorito il trasferimento di know-how, consulenza e tecnologia finalizzato all'upgrading del
settore del cuoio in Egitto, con l’obiettivo di migliorare la qualità dei prodotti finiti e la loro
competitività sul mercato internazionale.
14. Inoltre, il ruolo della Cooperazione italiana si è rafforzato anche rispetto alla sua capacità di
proporsi quale aggregatore degli interventi condotti da altri donor presenti nel paese110e degli
investimenti governativi in settori strategici111. L’accresciuta visibilità della Cooperazione
italiana, il suo progressivo rafforzamento presso le autorità egiziane e il contributo dell’Italia
nell’ambito del processo di sviluppo del paese, riconosciuto anche dagli attori stranieri e
multilaterali, e la pure notevole capacità di allineamento e coordinamento con le politiche e
strategie egiziane dimostrata dal Programma, hanno prodotto tuttavia effetti difficilmente
107
Ci si riferisce ad esempio alla Green Trade Initiative o al progetto Robikki.
Intervista con Iman Radwan, Swiss Agency for Development and Cooperation, 09/05/2013; intervista con Houssam Eldine
Reda, Ministero degli Affari Esteri, 07/05/2013; intervista con Nadia Fathalla, Ministero della Cooperazione Internazionale,
12/05/2013.
109
Tale aspetto è stato indicato da quasi tutti gli intervistati, in particolare l’argomento è stato approfondito nel corso di
interviste e colloqui con Valeria Mazzacane e Yassin Mubarak, Direttore e vice direttore della TSU; intervista con Houssam
Eldine Reda, Ministero degli Affari Esteri, 07/05/2013; intervista con Nadia Fathalla, Ministero della Cooperazione
Internazionale, 12/05/2013; intervista con l’Ing. Magdy Shabaka, Direttore Generale dell’Ufficio per le Relazioni con
l’Estero, Ministero dell’Agricoltura, 08 /05/2013.
110
Per maggiori informazioni, si veda il capitolo 7 sulla rilevanza.
111
A tale scopo è importante ricordare che, per gli interventi di maggiore entità finanziaria, quasi sempre è stata prevista
una quota di finanziamento da parte dei Ministeri egiziani interessati dall’iniziativa.
108
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quantificabili e misurabili, soprattutto vista la situazione di continua instabilità e di incertezza
programmatoria che caratterizza oggi l’Egitto.
15. A partire dal 2011, a seguito dei mutamenti politici che hanno coinvolto il Governo e
l’Amministrazione egiziana, i rapporti inter-istituzionali si sono infatti complicati, si è verificato un
elevato turnover che ha eliminato alcuni dei referenti familiari con il Programma e con i quali
questo aveva stabilito rapporti di fiducia reciproca. I progetti hanno cominciato ad avere
difficoltà gestionali ed operative, e la TSU si è dovuta impegnare sempre di più, coinvolgendo
anche la Cooperazione italiana, per appianare le difficoltà di ostacolo al regolare svolgimento del
Programma.
16. Soprattutto, il Programma non ha mostrato particolare attenzione all'opportunità di valorizzare
l'ampia rete relazionale costruita e consolidata coi referenti di progetto e di Programma, in
particolare sul versante egiziano. Una rete che proprio il turnover avrebbe richiesto di alimentare
nella sua identità di valori, visioni e linguaggio di Programma di sviluppo, al fine di trarre effetti
moltiplicatori positivi in grado di contaminare ambiti istituzionali non raggiunti direttamente.
17. La visione e la cultura di Programma non sono emerse con sufficiente trasversalità tra i diversi
stakeholder interessati. Malgrado alcuni tentativi della TSU di favorire l’emergere della
dimensione di Programma, ad esempio favorendo la discussione tra i due maggiori progetti nel
campo della formazione professionale112, e quindi con obiettivi oggettivamente sinergici,
l’iniziativa si è conclusa per la mancanza di un concreto seguito da parte dei progetti. I motivi
risiedono nella tendenza di ogni progetto a concentrarsi sui propri compiti e sul raggiungimento
dei propri obiettivi, ma anche in buona parte nella mancanza di strumenti preposti a tale scopo
da parte del Programma: infatti la TSU non ha associato, alle funzioni di monitoraggio finanziario
e tecnico, una costante azione di coordinamento che permettesse di mettere in contatto tra di
loro gli attori dei differenti interventi.
18. Di conseguenza, la dimensione di Programma ha assunto una rilevanza limitata presso i progetti
finanziati, mentre è rimasta molto alta presso la TSU, che ha finito col capitalizzare in proprio e
assumere questa dimensione. I rapporti si sono consolidati in forma verticale, tra i progetti e la
TSU, mentre è mancato l’aspetto orizzontale, tra i differenti progetti, aspetto necessario per
confermare e convalidare l’approccio di Programma. Va comunque ricordato che non esiste solo
una relazione progetto – TSU, ma che spesso il progetto ha una complessa rete di relazioni che
riguarda l’istituzione d’appartenenza, il partenariato del progetto e tutta la gamma degli attori
che partecipano alla realizzazione del progetto.
19. Tuttavia, se l’obiettivo del rafforzamento delle capacità istituzionali è stato condiviso da
entrambe le controparti, è però necessario evidenziare che il suo effettivo perseguimento è stato
limitato da questa mancanza di strutture di coordinamento tra i vari progetti e funzioni di
capitalizzazione, che rendesse possibile il contatto continuo e la conoscenza delle differenti
esperienza condotte, ma anche la diffusione di una visione generale del Programma, con
conseguente difficoltà nel coglierne gli aspetti strategici da parte degli operatori dei progetti.
20. In riferimento al contributo del Programma al miglioramento della capacità di programmazione
delle istituzioni e al rafforzamento della capacità di gestione, le interviste restituiscono un
giudizio positivo circa soprattutto l’azione, i cambiamenti e i risultati a livello sub-ministeriale e in
particolare a livello dipartimentale113. È soprattutto in questo ambito che, infatti, è individuato il
valore aggiunto del Programma rispetto ad un'operazione di budget support.
21. L’azione di capacity building è stata promossa e condotta soprattutto all’interno di Ministeri e di
altre istituzioni, che hanno avuto occasione di lavorare in partenariato con attori provenienti dai
112
Si tratta dei progetti ITEC e ITC
Intervista con Yassin Mubarak, vice direttore della TSU, 07/05/2013.
113
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più differenti contesti (ONG italiane ed egiziane, Organizzazioni Internazionali) oltre ad aver
sperimentato i nuovi metodi e procedure della TSU.
22. Anche la società civile sembra aver beneficiato di una diffusa attività di capacity building: in
particolare, il trasferimento di know-how ha interessato le imprese e, in misura anche maggiore,
le ONG egiziane responsabili dell’implementazione delle attività. A titolo di esempio la
Fondazione Ayadi Masreya è stata costantemente sostenuta dall’ONG COSPE con azioni volte a
consentire da un lato, la piena assunzione di responsabilità nella gestione del progetto SER e,
dall’altro, la necessaria autonomia organizzativa come presupposto per poter garantire
continuità all’intervento finanziato attraverso il Programma di Conversione del Debito.
23. Alcuni attori della società civile hanno tuttavia manifestato delle perplessità relativa al
finanziamento diretto di istituzioni ed enti governativi114, ed è condivisibile l’ipotesi secondo la
quale la struttura stessa del Programma, che prevede l’assegnazione diretta dei fondi a istituzioni
pubbliche, potrebbe aver limitato notevolmente lo sviluppo della capacità di queste istituzioni di
relazionarsi proficuamente con gli attori della società civile e con il settore privato, come sarebbe
invece accaduto se fosse stato privilegiato il finanziamento a queste ultime categorie di attori.
24. Tuttavia, anche se l’impatto in ciascun settore risulta sempre ambiguo e difficilmente misurabile,
a causa della dispersione tematica e geografica che caratterizza il Programma e dell'assenza di
un'appropriata base informativa predisposta ad hoc, è sicuramente da considerare quale
indiretto e potenziale valore aggiunto la costruzione di una ampia rete di contatti e di attori, in
settori spesso diversi tra loro, ma tutti caratterizzati dall’essere settori chiave per lo sviluppo del
paese in base alla programmazione nazionale.
10.2
La sostenibilità
DOMANDE VALUTATIVE
Quali correttivi sono raccomandabili per aumentare l'impatto e rendere sostenibile il Programma
durante la terza fase?
In che misura il meccanismo (in termini di approccio, architettura finanziaria, istituzionale, procedure,
implementazione) attivato con il Programma può dirsi capace di perdurare nel tempo?
25. In relazione alla generale sostenibilità dei risultati raggiunti dal Programma, si può affermare che
essa è in parte garantita dall’alto grado di coerenza e rilevanza rispetto alle politiche e alla
programmazione nazionale da un lato, e dall’altro dal coordinamento e dalla complementarità
del Programma rispetto al resto della Cooperazione italiana nel Paese e anche rispetto ad alcune
azioni finanziate e gestite da altri donor115. Inoltre, i progetti e le attività finanziate dal
Programma sono in generale ben ancorati nel sistema istituzionale o nella realtà sociale delle
comunità all’interno delle quali sono realizzati116. Questo è un elemento importante che ne
suggerisce la potenziale sostenibilità al termine dell’intervento finanziario e gestionale del
Programma, pur non potendola garantire di per sé.
26. Uno dei punti di forza della strategia che ha permesso di conseguire questi risultati è stato il
carattere specificatamente bi-nazionale del Programma, dove il Management Committee e la
TSU che lo appoggia costituiscono un luogo di discussione, condivisione e cooperazione, portano
le rispettive visioni, si confrontano e operano congiuntamente per ottenere gli scopi prefissi. I
risultati così ottenuti sono ora in questione per i cambiamenti delle politiche che hanno seguito
la “Primavera egiziana”, ma l’approccio instaurato dal Programma, se verrà proseguito,
permetterà probabilmente di adattare le azioni e i risultati alle indicazioni che saranno prodotte
114
Intervista a Bassem Saroufim, Deputy Country Rep. COSPE, 14/05/2013
Per maggiori informazioni, si veda il capitolo 7 sulla rilevanza.
116
E’ questo ad esempio il caso dei due progetti Social Contract Center e del progetto “Egitto a misura di bambino”, i cui
punti di forza vengono brevemente descritti nei box che integrano questo paragrafo.
115
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dal continuo dialogo tra i partner,nell’ambito degli obiettivi che questo strumento si pone. Il
dialogo, la cooperazione e il confronto tra i due sistemi paese, aspetti innovativi del Programma,
costituiscono un elemento di sostenibilità, e nel breve periodo possono aumentare la loro
importanza come base per lo sviluppo socio-economico e per il mantenimento delle buone
relazioni tra i due Paesi.
Box 6 - I fattori di sostenibilità: le lezioni apprese dai progetti
Progetto Robikki: la rilevanza per le autorità nazionali
La forte volontà delle autorità politiche egiziane, le relazioni stabilite con imprese italiane ed il consenso
raggiunto con imprese conciarie di Magra El-Eoiu, chiamate a trasferirsi a circa 50 km dal Cairo, rappresentano
una base importante per il futuro del distretto industriale di Robikki. Un ruolo altrettanto importante per la sua
sostenibilità riguarda le relazioni socio-economiche a livello locale e, in quest’ottica, la capacità di offrire non
solo opportunità lavorative, ma anche servizi di base a tutti i lavoratori che si trasferiranno a Robikki insieme
alle loro famiglie. Il Governatorato del Cairo ha iniziato a realizzare gli alloggi, con la costruzione di 10.000
appartamenti che saranno messi in vendita o dati in affitto, e a predisporre una linea di autobus Cairo –
distretto di Robikki, che verrà incrementata nel momento di avvio delle attività produttive del distretto.
Centro per il Contratto Sociale: l’istituzionalizzazione degli enti creati/rafforzati
Il SCC è stato aggiunto all’interno dell’organigramma ufficiale dell’IDSC, allo scopo di assicurare il
coordinamento con le altre unità e dipartimenti dell’IDSC; ciò rappresenta un forte segnale dell’impegno a
sostenere il Centro anche dopo la chiusura del progetto; molti degli strumenti elaborati dal SCC sono in via di
istituzionalizzazione e saranno quindi oggetto di una raccolta dati su base annuale (per esempio, il social policy
index e un set di indicatori sulla governance).Data la grade rilevanza del lavoro svolto e i positivi risultati
raggiunti, è verosimile ipotizzare inoltre una sostenibilità futura grazie alla possibilità di una progressiva
istituzionalizzazione del Centro, che potrebbe trasformarsi nel Segretariato del Consiglio Nazionale Economico
e Sociale che con il suo contributo è stato creato.
Progetto SER- COSPE: la creazione e il potenziamento di strutture associative della società civile
Il progetto ha posto delle basi importanti per il futuro dell’iniziativa, fra le quali emerge, innanzitutto, la
presenza di una Fondazione egiziana alla guida della rete delle piccole imprese del settore agricolo e
artigianale. Anche l’elevato grado di appropriazione del progetto da parte dei beneficiari, nonché i rapporti
positivi instaurati con lo staff del progetto, giocano a favore della sua sostenibilità.
Progetto SEPA: il coordinamento e la complementarità con le altre iniziative italiane
La sostenibilità delle azioni del progetto sarà resa possibile dal finanziamento della III fase del Programma
Ambientale Italo- Egiziano da parte della Cooperazione italiana. La possibilità di autofinanziamento della
gestione delle aree protette, obiettivo del progetto UNDP-GEF, resta una possibilità lontana nel tempo,
comunque successiva alla data di conclusione del progetto SEPA.
Progetto ICT Trust Fund: la possibilità di coinvolgimento del settore privato per i finanziamenti
Un aspetto sicuramente positivo è legato alla dinamicità dell’ICT Trust Fund, una realtà che ha relazioni molto
positive sia a livello governativo (tanto a livello ministeriale che dei governatorati interessati dalle attività del
progetto), sia con aziende private nel settore ICT, e che può favorire la ricerca di ulteriori finanziamenti per la
continuazione/estensione del progetto nel futuro.
Progetto MADE: l’importanza del capacity building per la sostenibilità
Le azioni di training e di capacity building portate avanti nel corso del progetto MADE rappresentano uno dei
più importanti strumenti a garanzia della sostenibilità dell’intervento, grazie alla formazione di tecnici
competenti, operanti sia nel settore pubblico che nel settore privato.
27. Il Programma presenta inoltre degli aspetti innovativi che hanno possibilità di perdurare nel
tempo continuando a produrre risultati positivi. Pur se tra gli obiettivi espliciti non erano citati
l’appoggio o l’accompagnamento alle riforme istituzionali, il Programma ha svolto un importante
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ruolo di patrocinio e raccomandazione ai decisori politici per la messa in opera di riforme
istituzionali necessarie nei campi dei diritti umani, della legislazione ambientale, dello sviluppo
produttivo117. Il rafforzamento istituzionale che il Programma ha favorito e accompagnato
all’interno dell’Amministrazione egiziana (ministeri, enti governativi, …) ha facilitato questo esito.
28. Alcuni esempi che possono essere citati in tal senso sono il “Social Contract Advisory, Monitoring
and Coordination Center”, che sta attivamente contribuendo alla ridefinizione della nuova
legislazione nazionale, il progetto MADE con la previsione di una road map per la messa a punto
di una nuova strategia nazionale nel campo dell’acquacoltura, il progetto SEPA per quello che ha
rappresentato l’appoggio alla EEAA per il Legal and Institutional Framework Project (LIFP) e il
Nature Conservation Sector. In piccolo, il progetto del COSPE ha promosso la creazione, di
concerto con le autorità locali, di schemi assicurativi a favore dei piccoli produttori che sono
esclusi da coperture sociali a livello nazionale, mente il progetto “Egitto a Misura di Bambino” sta
contribuendo a mettere a punto la strategia nazionale per la formulazione del Piano Nazionale
per i minori, gli indicatori per il monitoraggio, e il Piano di Azione118.
29. Tuttavia, l’insufficiente chiarezza degli obiettivi e della risolutezza nell’affermarli, unita alla
mancanza di una “comunità dei progetti”, a cui si sostituisce una serie di interventi legati da
logiche giustificabili ma poco concatenate, fanno apparire il Programma come uno strumento
finanziario per l’attuazione di attività sparse piuttosto che una iniziativa della quale sono chiari
obiettivi e strategia per conseguirli. Queste caratteristiche costituiscono evidentemente un
rischio per la sostenibilità del Programma al termine del finanziamento esterno, che rischia di
tradursi in una polverizzazione di casi di iniziative progettuali sostenibili ed altre senza
sostenibilità.
30. Se la rete di relazioni costruita ha le potenzialità per assicurare la sostenibilità delle azioni
condotte dai vari progetti, la debolezza della dimensione di Programma che si è venuta
conformando rende problematica una sua sostenibilità in mancanza di un intervento esterno di
tipo finanziario e gestionale. Questa tendenza si è confermata con la firma dell’Accordo per la III
fase, dove si notano due modalità di realizzazione (con riferimento alla logica di Programma):
i.
Unsupporto al bilancio di quattro Ministeri (Ministero del commercio interno, Ministero
dell’educazione, Ministero dell’agricoltura, Ministero del patrimonio);
ii.
Un approccio più tradizionale di finanziamento a progetti delle ONG attraverso call for
proposals (10% dei fondi totali). In una tale prospettiva, la sostenibilità durante la III fase
sembra essere assicurata quasi unicamente dalla conformità degli obiettivi del Programma
ai piani e alla priorità dei Ministeri interessati.
31. Durante la III fase, il Programma dovrebbe pertanto invertire la tendenza sopra descritta e
rafforzare la dimensione di Programma, allo scopo di giustificare l’uso dello strumento,
capitalizzare i risultati e replicarli. È tuttavia necessario a tale scopo un lavoro di verifica e
ridefinizione degli obiettivi e dei risultati attesi, nonché delle modalità di implementazione,
monitoraggio e valutazione dei risultati.
32. La verifica degli obiettivi non può prescindere dalla costruzione di un nuovo quadro logico del
Programma. La fase d’implementazione deve assicurare la coerenza dei progetti a questo quadro
logico, rafforzando le attività di formulazione, di monitoraggio e valutazione e il loro
collegamento. La formulazione dei progetti deve tenere conto degli obiettivi del Programma
nella definizione dei loro obiettivi, il monitoraggio e la valutazione devono poter contare su
indicatori funzionali a determinare la coerenza della realizzazione del progetto con la propria
pianificazione e quella del Programma, cioè con la definizione di una batteria di indicatori di
118
Per gli approfondimenti sui progetti, si veda oltre, capitolo 11.
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risultati di Programma e di meta-dimensioni di successo oggi non contemplati nella logica del
Programma.
33. Un discorso specifico può essere fatto in relazione alle raccomandazioni su un futuro ruolo della
TSU nella III fase del Programma, che miri a potenziarne la struttura rendendola non solo un
organismo di controllo e monitoring finanziario, ma anche un organismo di supporto tecnico a
tutti gli effetti, e al contempo un organismo che svolga attività volte a favorire il coordinamento
tra i diversi interventi, permettendo l’interscambio istituzionale e con gli attori non istituzionali,
e contribuendo così alla crescita delle capacità di governance e programmazione. Il
coordinamento all’interno del Programma dovrebbe cioè avvenire sia secondo direttrici verticali
(progetto - TSU) sia secondo direttrici orizzontali (progetto- altri progetti all’interno del
Programma).
34. La capitalizzazione, oggi non contemplata nel disegno della III fase, potrebbe rilevarsi una
componente preziosa ai fini della sostenibilità stessa. I progetti sembrano funzionare in modo
isolato rispetto alla logica di Programma; diventa in questo modo difficile stabilire se e quanto i
progetti migliorino lo sviluppo del Programma. La capitalizzazione, ovvero la sistematizzazione,
analisi e disseminazione delle conoscenze (buone e cattive pratiche) relative ai progetti del
Programma è un processo che mira a rendere i risultati della cooperazione visibili e a condividere
le esperienze; un esercizio collettivo che genera esperienze acquisite, buone/cattive prassi,
innovazioni (approcci, strumenti, metodologie) per stimolare cambiamenti positivi a livello di
progetto, di programma e delle politiche correlate. Solo in questo modo le esperienze progettuali
possono diventare conoscenza condivisa su di essi e patrimonio, raggruppato per esempio per
poli tematici, del Programma stesso. Una conoscenza formalizzata, disponibile, accessibile e
diffusa è condizione fondamentale per la sostenibilità delle iniziative in una logica di Programma.
35. La rete di relazioni che ogni progetto instaura con i propri partner potrà, in tal modo, essere
valorizzata e ampliata grazie al rapporto tra i differenti progetti, favorendo la diffusione dei
risultati e delle buone pratiche sperimentate da ogni progetto. Questa dovrebbe diventare una
prassi che vada oltre l’aspetto di visibilità dell’intervento dei partner egiziano e italiano (che
comunque rimane importante), impostando un sistema di relazioni, abitudine ai contatti, messa
in evidenza di quanto c’è d’importante per ogni progetto (anzitutto gli elementi che portano ad
un cambiamento effettivo, trasferibili e sostenibili e con un impatto sulle politiche) nelle pratiche
che sono sperimentate negli altri, in una vera logica di Programma.
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11.
Studio di caso: l'approfondimento di 10 Progetti
11.1
Azioni per lo sviluppo del settore della pesca in Egitto
1.
In Egitto la produzione ittica è di 1,4 tonnellate all’anno, di cui il 72% proveniente da acquacoltura. La
normativa vigente nel Paese non permette l’utilizzo di acqua pura per l’acquacoltura, ma solo di acqua
proveniente da utilizzo agricolo; in una tale situazione è impossibile soddisfare gli standard di qualità
previsti a livello internazionale, e per questo sempre maggiore interesse è stato accordato
all’acquacoltura marina.
2.
La strategia nazionale mira in particolare ad un aumento di produzione destinato in primo luogo a
soddisfare la domanda intern,e solo in secondo luogo orientato all’export; tale incremento è da
ottenersi mediante il potenziamento delle risorse umane e tecnologiche, al fine di migliorare la qualità
dei prodotti ed aumentare la redditività del settore119.
3.
In un tale contesto si inserisce il progetto MADE, il cui obiettivo generale è quello di sviluppare la pesca
e l’acquacoltura mediterranea in Egitto attraverso azioni sinergiche, che coinvolgano i settori pubblico
e privato. L’obiettivo specifico dell’intervento è di implementare una sector leading action,
supportando il dialogo tra privato e pubblico, sia grazie ad un’opera di assistenza tecnica alle imprese,
sia attraverso la messa in atto di attività produttive (avannotteria e cage unit), in accordo con i principi
guida di responsabilità e sostenibilità.
4.
Attraverso tali azioni, il progetto si ripropone di favorire la crescita e il consolidamento delle imprese
egiziane distribuite lungo la costa mediterranea, promuovendo allo stesso tempo l’approccio
strategico dello sviluppo responsabile. Al fine di raggiungere tali obiettivi, i risultati attesi sono il
consolidamento di approccio produttivo sostenibile e responsabile, il miglioramento delle capacità
tecniche e di gestione della Fish Unit in seno al GAFRD, l’acquisizione di know how in relazione alla
gestione di avannotteria e cage unit da parte del personale.
5.
L’applicant del progetto è il GAFRD (General Authority for Fish Resources Development), che opera
all’interno del Ministero dell’Agricoltura ed è responsabile della gestione e pianificazione delle attività
legate alla pesca a livello nazionale. In particolare questa Autorità, creata nel 1983 con il mandato di
sviluppare la pesca e l’acquacoltura marina e di acqua dolce, gestisce il rilascio di permessi per le
attività di pesca e per quelle di acquacoltura.
6.
Il GAFRD è anche l’ente implementatore dell’intervento, che si avvale, per la realizzazione delle
attività, del supporto di alcune organizzazioni italiane (IAMB, Acquacoltura Ionica, Legapesca e
Confcooperativa Pesca, per le attività di training in Italia e di assistenza tecnica in Egitto). Questo
duplice ruolo dell’Autorità rappresenta un caso particolare all’interno del Programma, ed è imputabile
alle specificità del GAFRD a cui, pur essendo un ente tecnico, è demandata anche la pianificazione
strategica del settore. All’interno del progetto, il GAFRD è quindi referente e responsabile diretto
dell’insieme degli aspetti di natura tecnica e finanziaria legati all’intervento. Inoltre, la particolare
articolazione permette sicuramente una maggiore velocità nelle procedure, in quanto non ci sono
ritardi legati al trasferimento dei fondi dall’applicantall’implementing agency.
Rilevanza
7.
L’analisi dei documenti di progetto e delle interviste condotte con alcuni degli attori-chiave
nell’implementazione dell’intervento120, insieme ai dati emersi dal focus group121e dalle interviste in
119
Intervista a Mohammed El Sayed El Arabi, GAFRD, Chairman Office, 14/05/2013.
Intervista a Mohammed El Sayed El Araby, GAFRD, Chairman Office, 14 e 15/05/2013; intervista a Roberto Ugolini, MADE project
manager, 14 e 15/05/2013; colloquio con gli operatori e il personale tecnico dell’avannotteria K21, 15/05/2013.
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Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
profondità122condotte con alcuni dei beneficiari diretti ed altri stakeholder,confermano la rilevanza del
progetto ai diversi livelli. In particolare, in relazione alla rilevanza del progetto a livello di
programmazione nazionale, è importante considerare che l’intervento risponde a specifiche necessità
strategiche rintracciabili all’interno del sesto piano quinquennale (miglioramento e accrescimento
della produzione primaria).
8.
Un elemento di particolare interesse è l’azione condotta nell’ambito del progetto, con lo scopo di
favorire l’elaborazione delle future strategie di settore: è stata infatti elaborata la bozza del Rapporto
“Road Map For The Development Of Marine Aquaculture In Egypt”, che è stato presentato alla
Conferenza Nazionale su Sviluppo dell’Acquacoltura Marina in Egitto, a cui hanno partecipato le
istituzioni egiziane e i rappresentanti della società civile e di altri attori interessati (settore privato,
delegazione UE, attori italiani). Le aspettative da coniugare sono diverse: infatti, se le autorità
governative sono interessate all’aumento delle produzione di pesce per il mercato interno a prezzi
contenuti, le imprese sono maggiormente orientate verso il miglioramento della qualità e,
conseguentemente, l’aumento dei prezzi e la possibilità di esportazione del prodotto123. L’opera di
accompagnamento che il progetto sta svolgendo risulta quindi indubbiamente rilevante, allo scopo di
arrivare alla definizione di una strategia condivisa che tenga conto dei diversi interessi degli attori
coinvolti.
RILEVANZA: LE OPINIONI CONTRASTANTI DEGLI STAKEHOLDER
124

Il progetto è estremamente rilevante rispetto alle politiche e alle priorità nazionali e agisce all’interno di
dimensioni che potrebbero, nel lungo periodo, influenzare notevolmente il reddito nazionale, facendo dell’Egitto
uno dei maggiori paesi interessati dall’acquacoltura e quindi un paese esportatore verso il resto del mondo.

IL GAFRD non presta sufficiente attenzione agli itticoltori, e questo denota un loro sostanziale disinteresse nei
confronti del progetto. Per favorirne la partecipazione, è infatti necessario ridurre il prezzo del pesce
dell’avannotteria.
9.
Allo stesso tempo, l’analisi del focus group e delle interviste in profondità permette di sottolineare
come il progetto abbia sostanzialmente risposto al bisogno diffuso di miglioramento delle capacità e
delle risorse tecniche disponibili nel settore dell’acquacoltura.
RILEVANZA: LE OPINION DEI BENEFICIARI DIRETTI
125

Il progetto ha fornito agli operatori un training completo che ha affrontato diversi aspetti del lavoro, e che ha
permesso anche di visitare strutture simili in Italia, rispondendo così ai bisogni degli operatori, che avvertivano la
necessità di migliorare le proprie competenze tecniche.

Il progetto è stato utile perché ha permesso di migliorare la quantità e la qualità della produzione, invogliando le
imprese a servirsi dell’avannotteria, cosa che prima non era possibile visti gli scarsi risultati della produzione.

Il progetto è riuscito a coinvolgere gli operatori, che sentono nei suoi confronti un forte senso di appartenenza
grazie all’acquisizione delle nuove competenze che il progetto ha permesso, e grazie inoltre all’incentivo
finanziario rappresentato dal 10% dei profitti derivanti dalla produzione.
121
Focus Group Discussion wicon alcuni ingegneri formati dal progetto nell’avannotteria di Alessandria K21: Ahmed Abdel Aziz El
Sawy, Mohamed Saad Arafa, Mahmoud Ibrahim El Sayed .
122
Intervista in profondità con Mohammed El Araby, Coordinatore Tecnico del progetto e responsabile dello sviluppo
dell’acquacoltura marina – GAFRD- Chairman Office ; intervista in profondità con *…+, titolare di un allevamento ittico e acquirente
dall’avannotteria K21; intervista in profondità a Mohamed Fathy Oman, ex presidente del GAFRD e promotore dello sviluppo
dell’avannotteria K21.
123
Intervista a Mohammed El Sayed El Araby, GAFRD, Chairman Office, 14 e 15/05/2013; intervista a Roberto Ugolini, MADE
project manager, 14 e 15/05/2013.
124
Ci si riferisce qui alle interviste in profondità.
125
Opinioni emerse nel corso del focus group.
Rapporto finale
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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Efficacia
10. Gli obiettivi e le caratteristiche dell’intervento sono coerenti con gli obiettivi della II fase del
Programma; in particolare, la strategia del progetto è tesa a favorire il rafforzamento delle relazioni
bilaterali tra i due Paesi, e a favorire lo sviluppo socio economico dell’Egitto, garantendo al contempo
una stretta adesione alla programmazione nazionale: tutto ciò, grazie al focus sul miglioramento della
produzione primaria e alla centralità del capacity building e del trasferimento di competenze quali
fattori indispensabili al fine di garantire l’ownership egiziana e la sostenibilità nel tempo dei risultati
ottenuti.
11. Tuttavia, nonostante il progetto risulti coerente con gli obiettivi, impliciti ed espliciti, del Programma
(rafforzamento delle relazioni bilaterali, capacity building e rafforzamento istituzionale, promozione
dello sviluppo socio economico in base alla programmazione nazionale), è interessante notare che
questo, come molti degli altri interventi finanziati dal Fondo di Contropartita, non sia pensato per
agire e beneficiare direttamente le fasce maggiormente vulnerabili della popolazione, e quindi per
permettere l’attivazione di processi di crescita pro poor che rispondano efficacemente all’obiettivo
generale di riduzione della povertà e promozione dello sviluppo che il Programma si pone.
12. Infatti, Il meccanismo creato dal progetto per la selezione delle imprese beneficiarie dell’intervento
richiede una dimensione minima che possa garantire la capacità di investimento. La natura stessa del
progetto non lo rende quindi orientato a beneficiare direttamente gruppi vulnerabili, principalmente a
causa di un sistema bancario che preclude loro l’accesso al credito, e anche in virtù delle procedure per
l’ottenimento dei visti d’ingresso in Italia, che pongono quale condizione necessaria la titolarità di un
conto bancario.
13. Relativamente all’efficacia del progetto, i suoi esiti, ancora valutabili solo in parte, risultano essere al
momento in linea con i risultati attesi. Le attività del primo anno si sono focalizzate sul training
orientato a consolidare le conoscenze del personale dell’avannotteria, nell’ottica di garantire la
sostenibilità del progetto; si è in seguito provveduto al rimodernamento dell’avannotteria “K21” ad
Agadi (Alessandria), costruita 25 anni fa dalla Cooperazione statunitense e in seguito abbandonata
dopo un anno di attività per mancanza di fondi e ditraining al personale. Le prossime attività che
verranno portate avanti si concentreranno sulla costruzione di una avannotteria e di una cage unit, e
su attività di assistenza alle piccole e medie imprese del settore.
EFFICACIA: LE OPINIONI DI BENEFICIARI E STAKEHOLDER

Tutti gli intervistati sono d’accordo nell’affermare che il progetto è utile ed efficace: ciò è reso evidente
dall’aumento nella produzione e quindi del reddito prodotto dall’avannotteria, con un significativo miglioramento
rispetto al periodo precedente l‘intervento.

In tal senso, i risultati hanno superato le aspettative, con livelli di produttività alti anche se comparati a quelli di
altre avannotterie (per esempio, quella di Ismailia); sono stati messi a punto test e procedimenti efficaci, allo
scopo di limitare la proporzione di pesci affetti da deformità.

In un tale contesto, è opinione generale che tutti i risultati attesi del progetto verranno raggiunti, grazie anche alla
serietà di tutti gli operatori coinvolti nel portare avanti le attività, nell’individuare le debolezze e nel proporre
soluzioni.

Sarebbe necessario, ad esempio, migliorare il sistema di trasporto che produce ancora numerose perdite, e
risolvere i problemi legati ad alcune malattie dei pesci, in modo da portare il prodotto agli stessi livelli di quelli di
altre avannotterie
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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Impatto e Sostenibilità
14. La sostenibilità dell’iniziativa è assicurata da diversi fattori, tra cui la partecipazione all’elaborazione
della nuova strategia nazionale e l’intenzione a proseguire con le attività espressa dal Ministero
dell’Agricoltura e dal GAFRD126. La relativa autonomia dell’Autorità e il suo particolare duplice ruolo di
applicant e implementing agency permettono di ipotizzare un’azione futura che parta dai risultati
raggiunti nell’ambito del progetto e che sia coordinata e complementare con quest’ultimo.
15. Le azioni di training e di capacity building portate avanti nel corso del progetto MADE rappresentano
uno dei più importanti strumenti a garanzia della sostenibilità dell’intervento, grazie alla formazione di
tecnici competenti operanti sia nel settore pubblico che nel settore privato.
16. Inoltre, è in preparazione una proposta progettuale da presentare nell’ambito della terza fase del
Programma di conversione: l’intervento, partendo da quanto conseguito nell’ambito di MADE, si
propone un maggiore focus sul supporto al settore privato, grazie soprattutto alla creazione di un
presidio veterinario e di un extension service per le imprese, in modo da accompagnarle nel percorso
verso la produzione intensiva orientata all’esportazione.
IMPATTO: LE OPINIONI DI BENEFICIARI E STAKEHOLDER
127

Il progetto ha avuto effetti positivi sulla vita professionale dei beneficiari grazie all’acquisizione di nuove capacità
e di un nuovo approccio, più professionale, alle attività dell’avannotteria.

Immaginando che il progetto non avesse avuto luogo, l’opinione è che non si sarebbe riusciti a raggiungere i
risultati attualmente visibili nell’avannotteria, ma che anzi sarebbe stato probabile un ulteriore rallentamento
della produzione.

Il progetto avrà un impatto positivo anche rispetto alla capacità di raggiungere i gruppi maggiormente vulnerabili
della popolazione: tale effetto diverrà chiaro in seguito alla creazione della cage unit nel Nord Sinai, che
permetterà di avviare un sostanziale sviluppo dell’acquacoltura in Egitto, diretta soprattutto al consumo interno,
con una conseguente riduzione dei costi. Tuttavia per poter realizzare questo progetto bisognerà affrontare gli
interessi dei produttori, e si sta quindi valutando la possibilità di procedere, dopo la fine dell’intervento, anche
nella direzione della vendita diretta ai consumatori.
SOSTENIBILITA’: LE OPINIONI DI BENEFICIARI E STAKEHOLDER

La rilevanza dell’intervento rispetto alle strategie governative ne favorisce sicuramente la sostenibilità, poiché le
autorità sono intenzionate a favorirne il proseguimento. In particolare il GAFRD ha dedicato grande attenzione al
progetto.

Le competenze acquisite permetteranno una futura autonoma ed efficiente gestione dell’avannotteria, grazie al
contributo degli esperti italiani, che hanno fornito un training di qualità.

Inoltre, il progetto è bene inserito nel contesto e pienamente accettato dal punto di vista socio-culturale, tanto da
essere riuscito a coinvolgere i produttori e i commercianti ittici mettendoli maggiormente in comunicazione con il
GAFRD.

Le future azioni da portare avanti nell’ambito del progetto (avannotteria, cage unit) permetteranno di aumentare
la produzione e le entrate finanziarie, offrendo sostenibilità economica all’intervento anche grazie ad una possibile
gestione affidata a privati dell’avannotteria e delle altre strutture.
Efficienza
17. Le attività hanno avuto inizio nel dicembre 2010 e avrebbero dovuto concludersi a maggio 2012; la
data di conclusione delle attività è stata in seguito prorogata, grazie ad una estensione non onerosa, al
126
Oltre al dott. El Araby, interessanti indicazioni in tal senso sono state fornite dall’Ing. Magdy Shabaka, Direttore Generale
dell’Ufficio per le Relazioni con l’Estero, Ministero dell’Agricoltura, intervistato il giorno 08 /05/2013.
127
Opinioni emerse nel corso del focus group e delle interviste in profondità.
Rapporto finale
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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novembre 2013. Ad oggi sono stati trasferiti al progetto circa 2 ,5 milioni di USD del budget totale
(6.880.937 dollari); di tale somma sono stati spesi792.000 dollari circa, e sono state implementate il
31,4% delle attività previste dal work plan. Sarà quindi probabilmente richiesta una nuova estensione
non onerosa, della durata di 6 mesi o un anno128.
18. I ritardi nell’implementazione delle attività sono, anche in questo caso, imputabili in parte alla
situazione del Paese in seguito agli eventi della “Primavera araba”: allo stallo istituzionale si è
accompagnato il ritardo della missione degli esperti italiani, che è stata rimandata per motivi di
sicurezza. Altri ritardi imputabili alla situazione di contesto sono quelli attribuibili alle procedure
particolarmente farraginose previste dalla normativa egiziana per l’apertura di un conto in valuta
locale: lo IAMB (ente contrattato per fornire supporto alle attività di training e assistenza tecnica) ha
alla fine anticipato la somma prevista, per rendere possibile l’avvio delle attività senza ulteriori
ritardi129.
TABELLA16: DURATA E DATI FINANZIARI DEL PROGETTO MADE
Date of
Project
Agreement
Date of
project
beginning
(when
different
from the one
of
Agreement)
Planned
date of
conclusion
according to
the
Agreement
Actual
estimated
date of
conclusion
2-Nov-10
1-Dec-10
30-Nov-13
?
Total project
budget
Date of transfer
of the first
installment to
Implementing
Agency
Total amount
transferred to
the project at
31/12/2012
Total amount
justified by
the project at
31/12/2012
$6.880.937,42
21-Nov-10
$2.523.933,11
$791.916,34
% of the work
plan
implemented
at 31/12/2012
31,38%
Source: TechnicalSupport Unit
19. Le differenze tra attività previste ed attività effettivamente implementate, e dunque anche tra budget
previsto e fondi effettivamente spesi, sono inoltre imputabili alla natura del progetto, che mira a
costruire una rete complessa di partenariati e che necessita, per la realizzazione delle attività previste,
dell’organizzazione e del lancio di numerosi bandi di gare nazionali o internazionali, in accordo con la
normativa egiziana in materia. Dalle interviste con gli operatori del progetto130 emerge che si tratta di
procedure laboriose, ognuna delle quali necessita di un tempo considerevole per essere portata a
termine (circa 6 mesi).
20. La valutazione e il monitoraggio tecnico e finanziario del progetto sono, come noto, responsabilità
della TSU, che necessita a tale scopo di documenti di progetto, rapporti di attività e finanziari e piani di
attività e spesa molto dettagliati, in modo da assicurare una solida base, in termini di dati qualitativi e
quantitativi, al monitoraggio. Il progetto MADE e le sue attività sono d’altra parte soggetti anche ad
altri meccanismi di controllo da parte di differenti attori e istituzioni coinvolti nel Programma e nel
progetto (oltre al monitoraggio e all’ audit della TSU, procedure di controllo interno del GAFRD,
controlli finanziari da parte del Ministero delle Finanze mediante il Central Auditing System). Ciò si
traduce, nella percezione degli operatori del progetto, in una distribuzione di competenze tra le varie
istituzioni non sempre chiara e definita, con particolare riferimento ad alcune sovrapposizioni di
128
Intervista a Mohammed El Sayed El Araby, GAFRD, Chairman Office, 14 e 15/05/2013; intervista a Roberto Ugolini, MADE
project manager, 14 e 15/05/2013
129
Intervista al dott. Antonio Prisciantelli, CIHEAM-IAMB, 29/04/2013
130
Intervista a Mohammed El Sayed El Araby, GAFRD, Chairman Office, 14 e 15/05/2013; intervista a Roberto Ugolini, MADE
project manager, 14 e 15/05/2013
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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responsabilità tra TSU e GAFRD131. A tale presunta sovrapposizione vengono attribuite, sempre dagli
operatori del progetto, parte dei ritardi incontrati nel corso dell’implementazione delle attività132.
21. La TSU viene in ogni caso considerata anche dagli operatori come un ente fondamentale, la cui opera è
soprattutto apprezzata in considerazione dell’assistenza fornita al progetto nell’apportare le modifiche
necessarie per un intervento dinamico come quello in oggetto. Si riscontrano tuttavia alcune
comprensibili divergenze legate da una lato alla richiesta, da parte degli operatori del progetto, di
poter godere di maggiore flessibilità nella gestione di situazioni non prevedibili che influenzano gli
interventi133, dall’altro alla comprensibile necessità, ribadita dalla TSU, di acquisire tutti gli elementi
necessari al fine di portare avanti il monitoraggio tecnico e finanziario, nel rispetto delle regole
procedurali stabilite dal Programma134.
22. Tutti gli operatori italiani del progetto hanno inoltre sottolineato difficoltà legate alla previsione, da
parte del Programma, di pagamenti in sterline egiziane135; questa caratteristica dell’intervento è
giustificata dalla necessità per gli egiziani di conservare valuta pregiata in un momento
economicamente difficile, e rappresenta una caratteristica imprescindibile e un valore aggiunto del
Programma di conversione rispetto ai tradizionali interventi della cooperazione bilaterale. Tuttavia tale
peculiarità, in una situazione di contesto caratterizzata dall’inflazione interna galoppante e della
concomitante perdita di valore della moneta locale rispetto all’euro, produce alcuni effetti che
influenzano negativamente il progetto e con i quali è necessario confrontarsi136.
23. I pagamenti in valuta locale del personale italiano del progetto e degli enti italiani contrattati per la
realizzazione delle attività stanno creando numerose difficoltà che minano le possibilità di un
proseguimento della collaborazione. In primo luogo, tale caratteristica del Programma scoraggia le
imprese italiane a partecipare alle attività, vista soprattutto la necessità di aprire un conto in una
banca egiziana o in una banca interazionale controllata dalla Banca Centrale; queste difficoltà si
sommano al già cattivo clima per gli investimenti nel paese.
24. Tra le raccomandazioni e i suggerimenti espressi dagli operatori in previsione di una III fase del
Programma, emergono quindi alcune considerazioni puntuali (la previsione di un 20% di contingency
sul budget di progetto per coprire i costi legati all’inflazione, la previsione di procedure semplificate
per l’ottenimento del visto per i beneficiari egiziani in visita in Italia137) ma soprattutto alcune
indicazioni di carattere strategico: in particolare, la raccomandazione di creare un gruppo di
coordinamento intermedio tra la TSU e il MC, e l’auspicio di un ruolo maggiormente proattivo
dell’Italia nella promozione delle proprie imprese e più in generale del “sistema-paese” nell’ambito del
Programma.
131
Intervista a Mohammed El Sayed El Araby, GAFRD, Chairman Office, 14 e 15/05/2013; intervista a Roberto Ugolini, MADE
project manager, 14 e 15/05/2013; l’esempio citato è quello della creazione della PMU, prevista dalle procedure interne del GAFRD
per ogni intervento, che è stata inizialmente percepita come non bene accetta alla TSU.
132
E’ interessante sottolineare che questa percezione è riscontrabile non solo nelle affermazioni degli operatori di progetto
intervistati direttamente dal team di valutazione, ma anche d a alcuni dei risultati emersi dal focus group e dalle interviste in
profondità, ovvero dalla percezione di persone non direttamente coinvolte ( e quindi poco informate) nei meccanismi di gestione
tecnica e finanziaria dell’intervento.
133
Intervista a Mohammed El Sayed El Araby, GAFRD, Chairman Office, 14 e 15/05/2013; intervista a Roberto Ugolini, MADE project
manager, 14 e 15/05/2013: nello specifico, molte delle difficoltà nei rapporti tra TSU e progetto sarebbero riconducibili
all’imprevisto alto tasso di inflazione del paese all’indomani della rivoluzione, e alla conseguente richiesta di aumento degli
incentivi e di un’assicurazione per il personale egiziano.
134
Tale necessità è stata più volte ribadita da Valeria Mazzacane e dagli altri membri della TSU, nel corso delle interviste condotte
al Cairo e degli ulteriori scambi via mail e telefono.
135
Intervista a Mohammed El Sayed El Araby, GAFRD, Chairman Office, 14 e 15/05/2013; intervista a Roberto Ugolini, MADE
project manager, 14 e 15/05/2013; intervista ad Antonio Prisciantelli, CIHEAM-IAMB, 29/04/2013.
136
La necessità di inviduare dei meccanismi per far fronte alle forti oscillazioni del tasso di cambio è ribadita anche da Valeria
Mazzacane, che tuttavia non individua nell’aumento degli incentivi ai partecipanti al progetto e nell’aumento dellacontinugency la
soluzione del problema, così come invece proposto dagli operatori.
137
Per quanto riguarda i visti, c'è già un canale preferenziale per chi si reca in Italia nell'ambito dei progetti di cooperazione, sempre
nel rispetto delle regole imposte dalla nostra legislazione in materia, che non è nelle possibilità del Porgramma modificare
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11.2
La Green Trade Initiative
1. Il progetto “Green Trade Initiative” (GTI) si pone l’obiettivo del rafforzamento egiziano all’interno del
mercato internazionale dei prodotti ortofrutticoli freschi, grazie alla creazione di un sistema nazionale
integrato e la previsione di standard qualitativi che rimandino a un quadro normativo definito ed
affidabile.
2.
L'intervento intende consolidare e ampliare l’esperienza maturata nel corso di iniziative già sostenute
dall’Italia in Egitto a partire dal 2001 insieme con UNIDO, ovvero il progetto pilota "Green Corridor" e il
progetto "E-Trace: Tracciabilità dei Prodotti Agroindustriali per il Mercato Europeo" (entrambi
finanziati con i fondi della I fase del Programma di Conversione del Debito), nonché il progetto di
cooperazione decentrata "S.P.I.I.E. - Attivazione di Sistemi Produttivi Integrati Italia-Egitto", realizzato
da enti locali italiani – 7 Regioni – con l'Istituto Agronomico Mediterraneo di Bari (IAMB) nell'ambito
del Programma di Supporto alla Cooperazione Decentrata nel Bacino del Mediterraneo.
3.
L’analisi del quadro logico permette di ricostruire sommariamente la logica dell’intervento, a partire
dalla definizione degli obiettivi:

Obiettivo generale: migliorare la competitività delle esportazioni egiziane di prodotti agricoli verso i
paesi dell'Unione Europea, grazie allo sviluppo della collaborazione con il settore pubblico e privato
in Italia;

Obiettivo specifico: sostegno alla creazione di un sistema integrato per migliorare la produzione e la
catena di esportazione ortofrutticola).
4.
I risultati attesi indicati sono miglioramenti nella qualità dei prodotti, nella logistica e nel sistema dei
trasporti, un accesso facilitato delle imprese agli strumenti finanziari – sovvenzioni, incentivi e credito e la creazione di un collegamento stabile con i mercati europei di riferimento e i loro operatori.
5.
L’aspettativa nutrita dagli attori istituzionali egiziani138 è che con questa II fase, che segue ai due
interventi condotti nel corso della fase del Programma di conversione e considerati progetti-pilota,
possa essere avviata una produzione su larga scala, finalizzata essenzialmente all’esportazione.
L’ostacolo maggiore da superare in tal senso sembra essere, in base alla loro percezione139, la
riorganizzazione della logistica, di cui occorre migliorare l’efficienza soprattutto in considerazione della
natura dei prodotti, freschi e quindi facilmente deperibili, che necessitano di tempi brevi per il
trasporto.
6.
L’applicant del progetto è il Ministero dell’Industria e del Commercio Estero (MIFT), che lo
implementerà avvalendosi del coinvolgimento dell’UNIDO, con cui ha già proficuamente collaborato
nelle precedenti iniziative sullo stesso tema attuate a partire dal 2004; all’interno del MIFT, il focal
point responsabile per la gestione delle attività è l’Agribusiness Technology Center (ATC). A questi
attori si associano, quali co-gestori dell’intervento, anche il Ministero dell’Agricoltura e il Ministero dei
Trasporti, oltre al Governatorato e l’Autorità portuale di Alessandria.
7.
E’ interessante notare come l’architettura istituzionale della partnership costruita per la realizzazione
del progetto presenti la peculiarità della compresenza di tre Ministeri, con l’aggiunta del Ministero
della Cooperazione Internazionale (MIC) che esercita funzioni di controllo; il Ministero di riferimento è
il MIFT, in considerazione dell’aspetto fortemente “commerciale” del progetto, che si pone quale
obiettivo primario l’incremento delle esportazioni verso l’Unione Europea.
138
In particolare, ci si riferisce qui all’intervista condotta con l’Ing. Magdy Shabaka, Direttore Generale dell’Ufficio per le Relazioni
con l’Estero, Ministero dell’Agricoltura, il giorno 08 /05/2013.
139
Il problema del trasporto dei prodotti freschi emerge come tema prioritario non solo dalla discussione avuta con l’Ing. Shabaka,
ma anche dalle interviste condotte con i referenti del progetto MADE, incentrato su acquacoltura marina.
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L’AGENZIA IMPLEMENTATRICE: UNIDO
L’Organizzazione delle Nazioni Unite per lo Sviluppo industriale (UNIDO) è un’agenzia specializzata delle NU. Il suo
mandato è quello di promuovere e di accelerare lo sviluppo industriale sostenibile nei Paesi in via di sviluppo delle
economie in transizione, lavorando allo scopo di migliorare le condizioni di vita della popolazione di questi paesi grazie
alle risorse e all'expertise a disposizione.
Negli ultimi anni, UNIDO ha partecipato a diverse iniziative in Egitto, con lo scopo di favorire lo sviluppo di un settore
agro-industriale nel paese, in linea con gli obiettivi della GTI.
Tra il 2004 e il 2008, UNIDO e MIFT hanno lavorato insieme per l’implementazione del progetto “TraceabilityofAgroIndustrialProductsfortheEuropeanMarket(UNIDO/ETRACE)”,finanziato dall’Italia grazie ai fondi della prima
fase del Programma di conversione del Debito tra Italia ed Egitto. L’intervento aveva lo scopo di
migliorare la competitività, le esportazioni, la qualità e la sicurezza dei prodotti, per rendere
possibile all’industria agro-alimentare egiziana di costruirsi una solida posizione all’interno del
mercatro9 globale.
UNIDO è coinvolto del programma delle Nazioni Unite“Pro-poorHorticultureValueChainsin UpperEgypt”, un intervento
che mira allo sviluppo dell’agrobusiness in un’area particolarmente depressa del paese. Lo scopo dell’intervento è
quello di promuovere una partnership equa e sostenibile tra i piccoli produttori agricoli e gli investitori interessati a
sostenere lo sviluppo di un’efficiente filiera basata sull’orticoltura.
UNIDO ha recentemente portato a termine la fase preparatoria del progetto“Upgradingthe
MedicinalandAromaticPlantsValueChain–AccesstoExportMarkets”.Il progetto ha lo scopo di migliorare la
competitività della produzione egiziana di piante medicinali ed aromatiche destinate all’esportazione e di promuoverne
allo stesso tempo il consumo interno.
Source: GTI project document
8.
La prima bozza del progetto GTI era stata sviluppata nel corso del progetto “Green Corridor”, con la
collaborazione di UNIDO; in seguito, il negoziato per la formulazione del documento di progetto finale
è proseguita sul piano bilaterale, coinvolgendo le istituzioni egiziane e la controparte italiana,
nell’ambito del processo di identificazione e selezione dei progetti da finanziare nel corso della II fase
del Programma di Conversione. L’UNIDO è in seguito nuovamente entrata a far parte della partnership
di progetto con il ruolo di implementing agency, su suggerimento del MIFT.
Rilevanza
9.
L’esigenza di modernizzazione del settore agricolo emerge come tema portante nella cooperazione
bilaterale degli ultimi anni: ne sono testimonianza non solo i due progetti precedentemente finanziati
dal Programma di Conversione e quello portato avanti dalla cooperazione decentrata, ma anche e
soprattutto il fatto che il “Green Corridor” e la necessità di una sua continuazione nella seconda fase
del Programma sono esplicitamente citati all’interno della Dichiarazione Congiunta del 2009: la
rilevanza attribuita all’intervento è accentuata dal fatto che si tratta dell’unico progetto per cui,
all’interno del processo di negoziazione della II fase, è stata prevista specificamente una fase
successiva, invece della previsione di generiche aree tematiche prioritarie.
10. Tuttavia, i ritardi nel trasferimento dei fondi, che rendono attualmente impossibile l’avvio delle attività
(vedi dopo), potrebbero essere indizio di una mutata percezione della rilevanza dell’intervento a livello
ministeriale, probabilmente a seguito dei continui turnover che caratterizzano il contesto istituzionale
attuale in Egitto. A tale proposito è bene sottolineare che il project agreeement è stato firmato
nell’aprile 2012, ovvero dopo la rivoluzione, ma comunque prima delle elezioni presidenziali e della
formazione del governo, successivamente sottoposto a innumerevoli rimpasti.
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Efficienza
11. Ad oggi, le attività previste dal progetto non sono ancora iniziate; questa situazione può essere
attribuita in primo luogo al lungo processo che ha portato alla firma dell’Agreement (siglato nel mese
di aprile 2012) e, in seguito a tale data, a ritardi nella fase di start up del progetto riconducibili a
processi interministeriali e di trasferimento dei fondi.
TABELLA17: DURATA E DATI FINANZIARI DEL PROGETTO GTI
Date of
Project
Agreement
Date of project
beginning (when
different from the
one of
Agreement)
Planned date of
conclusion
according to the
Agreement
Actual
estimated
date of
conclusion
19/04/2012
01/02/2013
31/01/2016
?
Total project
budget
$9.830.314,51
Date of transfer of
the first
installment to
Implementing
Agency
Total amount
transferred to
the project at
31/12/2012
% of amount
transferred out of
the total project
budget
?
$0,00
0%
Source: TechnicalSupport Unit
12. Ad influire sul processo di formulazione del progetto e negoziazione dell’Agreement è stata senza
dubbio anche la difficile situazione politica, sociale ed economica affrontata dal paese a partire dal
2011; se prima della “Primavera araba” le autorità erano fortemente interessate al progetto e ad una
sua veloce realizzazione, in seguito alla Rivoluzione è iniziato un periodo di instabilità istituzionale
caratterizzata dai continui turnover. A tale situazione, che ha naturalmente rallentato il processo, si
deve aggiungere un generale diverso atteggiamento delle autorità caratterizzato, in tutti gli ambiti, da
un attendismo diffuso e dalla riluttanza a prendere decisioni, in un clima di generale insicurezza e
sfiducia; non ha inoltre giovato al processo l’inesperienza di molti dei nuovi attori istituzionali coinvolti,
soprattutto in considerazione della particolare complessità del progetto, che vede il coinvolgimento di
tre differenti Ministeri senza che a ciò corrisponda, in molti casi, una certa attribuzione delle diverse
competenze140.
13. A tale situazione si è aggiunto il lungo processo interministeriale che ha coinvolto il MIFT e il Ministero
della Pianificazione, necessario al fine di garantire l’iscrizione in bilancio del progetto approvato;
l’intero processo fin qui descritto ha occupato più di un anno di tempo, influendo quindi in maniera
significativa sulla possibilità di portare a termine il progetto (la cui durata prevista è di tre anni) entro
la data stabilita.
14. Le procedure finanziarie del Programma stabiliscono che il trasferimento dei fondi debba avvenire, a
seguito dell’approvazione del budget, sul conto del Ministero applicant, che dovrà in seguito
provvedere al trasferimento degli stessi sul conto dell’implementing agency per permettere lo
svolgimento delle attività. Nel caso della GTI, il trasferimento della prima tranche di fondi dal CPF nella
Banca Centrale sul conto riservato al progetto è avvenuto il 30 gennaio 2013; in base all’articolo 9
dell’Implementing Agreement, la data di inizio delle attività del progetto è quindi il 1 febbraio 2013,
primo giorno del mese successivo alla data di accreditamento della prima tranche dei fondi da parte
della Banca Centrale.
15. Tuttavia, ad oggi i fondi non sono ancora stati trasferiti dal MIFT all’UNIDO per permettere l’avvio delle
attività, nonostante il progetto sia ormai operativo da più di tre mesi. UNIDO è comunque fiducioso
sulla possibilità che la situazione si sblocchi rapidamente, tanto da aver di recente aperto le posizioni
per assistenza tecnica, pubblicando sul proprio sito i profili richiesti141.
140
141
Intervista alla dott.ssa Giovanna Ceglie, UNIDO Representative and Director, Regional Office, 16/05/2013.
Intervista alla dott.ssa Giovanna Ceglie, UNIDO Representative and Director, Regional Office, 16/05/2013.
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16. Da parte dell’UNIDO vengono tuttavia avanzate alcune perplessità sull’operato del MIFT, definito un
partner “complicato” a causa del già citato atteggiamento attendista e dell’inesperienza dei
referenti142..E’ tuttavia doveroso sottolineare che questa affermazione, come anche le precedenti,
sono frutto dell’analisi dei documenti di progetto e delle interviste condotte con alcuni degli attori
coinvolti143, tra cui non figura alcun rappresentante del MIFT, con il quale non è stato possibile fissare
un appuntamento durante il periodo di missione al Cairo del team di valutazione.
Efficacia
17. Come già specificato, L’UNIDO è subentrata solo in un periodo successivo alla formulazione ed
approvazione del documento di progetto, che è stato sviluppato a partire da una prima bozza
elaborata nel corso del progetto “Green Corridor” nella I fase del Programma, e che tuttavia presenta
nella sua forma definitiva numerose differenze rispetto al disegno originario; per tale motivo, L’UNIDO
ha intenzione di proporre, in seguito al trasferimento della prima rata del finanziamento (come
stabilito dalle procedure del Programma), alcune modifiche al documento di progetto.
18. Le modifiche proposte discendono essenzialmente dall’esigenza, avvertita dall’agenzia
implementatrice, di rendere il progetto maggiormente aderente alla situazione di contesto e alla realtà
istituzionale del paese, tenendo allo stesso tempo più in considerazione gli esiti e le lezioni apprese
dalle esperienze precedentemente condotte. In particolare, i punti controversi riguardano il focus sulla
logistica e gli incentivi alle imprese.
19. La particolare attenzione riservata agli aspetti legati a trasporti e logistica (che, come si è già
sottolineato, discende da un’esigenza diffusa nell’ambito della produzione di prodotti deperibili), unita
alla vaghezza con cui tale fondamentale componente delle attività viene analizzata e descritta
all’interno del documento di progetto, potrebbe secondo UNIDO144 rendere difficile la gestione
dell’intervento: si tratta infatti di un tema estremamente complesso e dagli alti costi associati, che
necessiterebbe di interventi specifici e che non dovrebbe essere trattato all’interno di un progetto di
sviluppo, soprattutto in considerazione della scarsa esperienza nel paese rispetto alla gestione della
catena del freddo.
20. Sempre secondo UNIDO la previsione di sussidi ai produttori allo scopo di incentivare le analisi di
qualità non sembra essere la soluzione ottimale al fine di favorire la sostenibilità dei risultati che
verranno raggiunti; sarebbe in effetti maggiormente auspicabile che il sostegno assumesse invece la
forma di incentivi imprenditoriali, allo scopo di stimolare la responsabilità e l’azione diretta dei
produttori coinvolti. In base a questa condivisibile impostazione, i nuovi standard di qualità non
dovranno essere imposti da una normativa, almeno in questa fase iniziale caratterizzata a una
situazione di contesto e di partenza troppo sfavorevole; lo scopo dell’intervento dovrà quindi essere
quello di stimolare l’adesione su base volontaria.
21. Queste ultime tra le modifiche proposte potrebbero in effetti rendere la logica dell’intervento
maggiormente coerente con gli obiettivi generali e specifici del Programma, soprattutto stimolando la
responsabilità e l’iniziativa del settore privato e concorrendo in tal modo al rafforzamento delle
capacità delle istituzioni e degli attori economici rispetto a pianificazione, programmazione e
governance dei processi di produzione e commercializzazione dei prodotti ortofrutticoli, grazie alla
previsione di piattaforme integrate che favoriscano il dialogo e la partecipazione di tutti gli attori
interessati dai processi.
142
Ibidem.
Oltre alla già citata intervista alla dott.ssa Ceglie, si fa riferimento all’intervista con l’Ing. Magdy Shabaka, Direttore Generale
dell’Ufficio per le Relazioni con l’Estero, Ministero dell’Agricoltura (che ha preferito non esprimere alcun giudizio sull’operato degli
altri Ministeri coinvolti nel Programma) e alle discussioni avute con i componenti della TSU.
144
Intervista alla dott.ssa Giovanna Ceglie, UNIDO Representative and Director, Regional Office , 16/05/2013
143
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22. Considerando la complessità delle procedure interne ai singoli Ministeri, che si sommano all’iter
procedurale da seguire con la TSU e il MC, è tuttavia da tenere in considerazione la possibilità che tali
modifiche ritardino ulteriormente e in modo considerevole l’avvio delle attività.
23. Da parte di UNIDO arrivano anche altre interessanti considerazioni rispetto al valore aggiunto
apportato dal Programma, e proposte per una ulteriore valorizzazione di tali aspetti positivi nel corso
della fase successiva, valorizzazione legata essenzialmente all’esaltazione del ruolo del Programma
quale catalizzatore del rafforzamento dei rapporti bilaterali tra i due paesi non solo in campo
istituzionale, ma anche dal punto di vista delle relazioni economiche. In una tale ottica, sarebbe
auspicabile un maggior coinvolgimento attivo della controparte italiana, da esplicarsi su due fronti: in
primo luogo, con un rafforzamento delle proprie posizioni nell’ambito dei processi di negoziazione con
la controparte egiziana del Programma; in secondo luogo, con un più attivo sostegno alla
partecipazione del settore privato italiano alle attività del Programma145.
24. Tale differente approccio al tema dell’integrazione del settore privato dovrebbe essere rispecchiato
anche da una revisione della struttura e delle funzioni dello SC, che ha oggi funzioni esclusivamente di
controllo finanziario e di gestione, mentre non viene utilizzato come strumento propositivo, di
indirizzo strategico e finalizzato a favorire il coinvolgimento degli attori interessati dai processi; tale
revisione dovrebbe quindi necessariamente determinare l’apertura anche ad attori altri rispetto a
quelli del settore pubblico146.
25. In riferimento all’interessante tema del coinvolgimento italiano nell’orientare l’andamento del
Programma, è evidente che un approccio poco flessibile e fortemente incentrato sulla promozione di
interessi ed orientamenti italiani agirebbe in contrapposizione al principio di ownership che pure
rappresenta indiscutibilmente uno dei punti di forza del Programma, soprattutto se comparato alla
maggioranza degli altri interventi di cooperazione bilaterale “tradizionale” nel Paese; è tuttavia
sicuramente importante, anche in vista della sostenibilità futura degli interventi, favorire la
partecipazione dell’imprenditoria, in modo da rendere in Programma un efficace catalizzatore attorno
al quale possano strutturarsi e crescere processi di dialogo e scambio, economico e non.
145
146
Ibidem.
Ibidem.
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11.3
Una rete di piccoli produttori per il riconoscimento dei diritti socio-economici
Rilevanza
1. Il progetto ha promosso la creazione di una rete nazionale di piccole imprese del settore agricolo e
artigianale per favorire il riconoscimento dei diritti socio-economici di queste categorie, rafforzando le
capacità di rappresentanza e negoziazione in tema di sicurezza sociale e assistenza sanitaria, nonché di
marketing e commercializzazione dei prodotti agroalimentari e di artigianato locale per incrementarne
la vendita sul mercato interno e all'estero.
2. Questa iniziativa è stata concepita per far fronte a problematiche che sono state riscontrate in Egitto
tanto a livello di artigiani che di agricoltori, e che sono principalmente legate a:

La loro povertà e marginalizzazione crescente;

L’assenza di meccanismi di protezione sociale in grado di tutelarli;

La scarsa alfabetizzazione e consapevolezza dei diritti con conseguente incapacità di rivendicarli di
fronte alle istituzioni.
3. Il progetto, di cui è stata promotrice l’ONG italiana COSPE, rappresenta la prosecuzione di un progetto
che è stato realizzato dall’ONG a partire dal 1998. Il “Marketing Link Program”, articolato in tre fasi
successive (box sottostante), ha avuto come obiettivo principale quello di contribuire a ridurre la
povertà di gruppi di artigiani egiziani attraverso due canali: (i) sostenendo e rafforzando le capacità
produttive e imprenditoriali, in particolar modo rivitalizzando le tecniche di produzione e gli oggetti
tradizionali nell’intento di preservare la ricchezza culturale egiziana ; (ii) fornendo un canale di
marketing per la promozione e la vendita dei prodotti, in Egitto e all'estero, nel rispetto dei principi del
commercio equo e solidale.
TABELLA 18 -LE TRE FASI DEL MARKETING LINK PROGRAM
“Commercial and institutional support to
Producers’ Associations in Egypt”
Periodo: ottobre 1998 - settembre 2001
Fonte del finanziamento: Ministero degli Affari Esteri italiano
“Linking Craft Producers in Marginal
Communities to Fair National and
International Markets”
Periodo: aprile 2003 - luglio 2004
Fonte del finanziamento: Programma di Conversione del Debito
italo-egiziano (I fase)
“Community, Crafts Producers & Markets”
Periodo: dicembre 2003 – novembre 2007
Fonte del finanziamento: Ministero degli Affari Esteri italiano
4. Pur in una logica di continuità, il progetto SER è stato innovativo rispetto al “Marketing Link” perché ha
introdotti elementi nuovi, in particolare:

L’attenzione alla dimensione dei diritti;

Un ambito di intervento a più ampio raggio a livello di target (al quale si sono aggiunti gli
agricoltori);

Il riconoscimento delle individualità: se prima i beneficiari del progetto erano associazioni, a partire
dal progetto SER il lavoro è stato impostato e plasmato su base individuale.
5. Gli obiettivi del progetto sono ben allineati con:

ill primo asse del Sesto Piano Nazionale Quinquennale egiziano 2007-2012: “Developing the
Egyptian individual”, asse che comprende gli obiettivi seguenti: (i) “raising income and living
standards; (ii) improving the quality of life; (iii) realizing a qualitative leap in education and
providing a comprehensive health insurance coverage; (iv) developing abilities and productive
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capabilities, training and habilitation; (v) preserving the cultural identity and confirming the
national belonging”;

Uno dei cinque settori identificati come prioritari per il Programma di Conversione italo-egiziano: la
“dimensione sociale” che coinvolge attività volte ad alleviare la povertà per i gruppi più vulnerabili
della popolazione e a creare nuove opportunità di impiego.
6. Nel contesto del paese il diritto per tutti di accedere ai servizi sociali di base trova una conferma nel
dettato costituzionale, nonché il determinate leggi egiziane (ad es. la legge n. 112 del 1980
sull’assicurazione sociale e la legge n. 139 of 1981 in materia di istruzione), e nelle Convenzioni
internazionali sui diritti socio-economici di cui l’Egitto è paese firmatario, ma questi presupposti
normativi non sono stati una condizione sufficiente per garantire un accesso effettivo ai servizi di base
da parte di tutta la popolazione. Manca inoltre un programma nazionale o locale volto a promuovere
forme di assistenza, assicurazione, pensione e sicurezza sociale per le categorie più vulnerabili, come i
lavoratori del settore informale. Alcuni servizi sono offerti da ONG ad associazioni dei produttori, ma la
copertura è molto limitata se paragonata con i bisogni esistenti.
Efficienza (del progetto e del programma di conversione)
7. Il SER rientra tra i progetti con un ammontare inferiore a 1 milione di dollari (749.176 mila dollari).
8. Il progetto è stato approvato dal Comitato di Gestione nella quinta riunione tenutasi il 14 maggio 2009
e l’accordo di esecuzione è stato firmato dal COSPE, dall’Ambasciatore d'Italia in Egitto e dal Ministro
egiziano della Cooperazione Internazionale [adesso Ministro della Pianificazione e della Cooperazione
Internazionale] il 24 dicembre 2009.
9.
A fine dicembre 2012 l’ammontare erogato è stato pari all’91% dell’ammontare complessivo stanziato,
a testimonianza di un sostanziale rispetto della tempistica delle attività. Difatti, l’estensione che è stata
approvata per la conclusione progetto da fine gennaio a fine luglio 2013147 si giustifica con l’esigenza di
garantire il completamento di una nuova attività che è stata individuata nel corso dell’implementazione
del progetto: l’essiccamento di datteri nell’oasi di Siwa.
TABELLA 19 - IL PROGETTO SER: LA DURATA E I DATI FINANZIARI
Date of
Project
Agreement
Date of project
beginning (when
different from the
one of Agreement)
Planned date of
conclusion
according to the
Agreement
Actual
estimated
date of
conclusion
Total project
budget
Date of transfer of
the first installment
to Implementing
Agency
24-Dec-09
1-Feb-10
31-Jan-13
31-Jul-13
$749.176,48
13-Jan-10
Total amount
transferred to the
project at
31/12/2012
$685.115,81
% of amount
transferred out
of the total
project budget
91%
Source: TechnicalSupport Unit
10. Ai fini dell’implementazione del progetto l’ONG COSPE non ha risentito delle difficoltà riscontrate da
altre ONG italiane e che riguardano la registrazione nel paese (o il rinnovo della registrazione che ha
una durata triennale) e l’ottenimento della licenza necessaria per realizzare qualsiasi progetto,
entrambe subordinate al vaglio del Ministero della Solidarietà Sociale148. Da questo punto di vista sono
3 le ONG che hanno incontrato le criticità maggiori nella II fase del Programma di Conversione del
Debito, come riportato qui sotto:
147
L’estensione (non onerosa) è stata approvata dal Comitato di Gestione nella riunione del 17 febbraio 2013.
La licenza per la realizzazione del progetto viene data dal Ministero della Solidarietà Sociale una volta sentito il parere del
Ministero direttamente interessato dall’azione del progetto.
148
Pag. 102
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L’ONG MAIS per il progetto “BRAVO: Building Rural Assets with Valuable Opportunities”
Questo progetto è stato selezionato dal MC nel 2011 a seguito di una call for proposals che è stata pubblicata a
favore di ONG italiane per rimpiazzare un’iniziativa precedentemente selezionata, ma decaduta a causa
149
dell’interruzione delle attività da parte dell’ONG proponente Movimondo . Ad oggi il progetto non è ancora
partito perché l’ONG MAIS, seppur regolarmente registrata, ha appena ottenuto l'autorizzazione del Ministero della
Solidarietà Sociale a realizzare il progetto (maggio 2013).
L’ONG Progetto Sud per il progetto “Verso un impiego sostenibile: formazione professionale nel settore delle
costruzioni”
Il progetto si trova formalmente in fase di formulazione, ma di fatto è in una situazione di stallo perché l’ente
promotore, l’ONG Progetto Sud, è ancora in attesa, dopo cinque anni dalla presentazione della richiesta, della
150
registrazione per poter operare nel paese . La TSU sta cercando una soluzione alternativa, un’ipotesi in fase di
esplorazione è quella di accodare il progetto di formazione all’iniziativa dell’ILO “Sostegno all'impiego giovanile”
151
avviata nel 2012 .
L’ONG CIERA per il progetto “Scuola di Arti e Mestieri”
Si tratta di un progetto rivolto alla creazione di una Scuola di Arti e Mestieri nel campo della conservazione e del
restauro presso il complesso dei Dervisci Mevlevi, dove da oltre venti anni opera il Centro Italo-Egiziano per il
Restauro e l'Architettura (CIERA). E’ uno dei primi progetti ad aver ottenuto l’approvazione del CdG nella fase
preliminare di identificazione (29 marzo 2008), tuttavia l’incapacità per l’ONG CIERA di ottenere l’accreditamento
152
nel paese pone seri dubbi sulla fattibilità dell’iniziativa .
11. Si tratta diun problema che non ha interessato solo le ONG italiane, ma anche le ONG egiziane. Un caso
che possiamo ricordare concerne il progetto “Improvement of Operational Capacities and Health Care
Services Delivery for Disabled Community". Seppur approvato dal Management Committee il 29 marzo
2010, il progetto è rimasto per più di un anno sospeso a causa del mancato accreditamento dell’ente
proponente, El Rowad Association, che non ha reso possibile la conclusione dell’accordo esecutivo. La
situazione di incertezza ha portato il MC a lanciare una call for proposals per selezionare un’ONG
egiziana che potesse realizzare l’intervento al posto di El Rowad Association153.
12. Da uno sguardo più generale al Programma è possibile mettere in evidenza alcuni aspetti che, ad avviso
dell’ONG COSPE, qualificano positivamente il funzionamento del Programma:
La tipologia del finanziamento e l’erogazione dei fondi
Il finanziamento offerto dal Programma consente di ottenere il 100% delle spese eleggibili, questo significa che l’ONG
154
proponente non deve contribuire con risorse finanziarie proprie . Inoltre la gestione dei fondi in loco, con
versamenti diretti dal Fondo di Contropartita ai conti correnti appositamente dedicati al progetto senza transitare
155
per i conti delle ONG in Italia, agevola le operazioni relative ai pagamenti . A tale proposito è stato peraltro
riscontrato un miglioramento nel passaggio dalla I alla II fase del Programma: nella II fase la richiesta di trasferimento
149
Il progetto in questione era intitolato “Community Based Actions to Reduce Poverty and Promote Social Inclusion in Tel El Kibir
District – Ismailia Governorate”. Nella sesta riunione il CdG ha approvato il lancio di una call sulla stessa tematica (azioni
comunitarie per la riduzione della povertà), ma indirizzata ad un’altra area geografica (l’Alto Egitto). Alla call for proposals, indetta
dall’UST, hanno partecipato due ONG: l’ONG CISS e l’ONG MAIS ed è stata la proposta progettuale di quest’ultima ad essere
selezionata dal CDG nell’ottava riunione che si è tenuta l’11 aprile 2011 . Successivamente, nell’XI riunione del dicembre 2011 il
CdG ha approvato il documento di progetto
150
Una situazione che ha portato il CdG a richiedere l’assistenza del Ministero della Pianificazione e della Cooperazione
Internazionale nel concedere la registrazione all’ONG italiana (riunione del CdG del 29/03/2012).
151
Intervista al direttore dell’UST, Valeria Mazzacane.
152
Dopo la riunione del 14 novermbre 2011 nel quale è stata sollecitata la finalizzazione dell’iniziativa, il CdG non si è più
pronunciato in merito.
153
La decisione è stata presa durante la riunione del CdG dell’11 aprile 2011. A seguito della call for proposals indetta dall’UST sono
state presentate tre proposte progettuali fra le quali è stato selezionato il progetto “Psychosocial Rehabilitation for Mental
Disability (REMEDY)” di Alex Work Shop Centre.
154
Intervista a Maria Donata Rinaldi, Direttrice dell’ONG COSPE, e Daniela Palermo, referente per il paese Egitto presso l’ONG
COSPE.
155
Intervista al direttore dell’UST, Valeria Mazzacane, e al project manager del progetto SER (ONG COSPE), Bassem Saroufim.
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sottoscritta dal Management Committee a favore dei progetti gestiti dalle ONG non è più sottoposta all’approvazione
da parte del Ministero delle Finanze; l’eliminazione di questo passaggio ha notevolmente migliorato la performance e
156
la puntualità nei pagamenti che avvengono nel rispetto delle scadenze predefinite .
Il monitoraggio e i rapporti con la TSU
La redazione di rapporti di avanzamento su base semestrale rappresenta uno strumento che agevola la gestione del
progetto, consentendo di fronteggiare tempestivamente problematiche che possono sorgere in fase di
implementazione, ma anche un importante strumento con valenza formativa tanto per le ONG italiane che per le
157
controparti egiziane . I rapporti con la TSU sono stati improntati a una fruttuosa collaborazione che ha consentito di
158
risolvere insieme e costruttivamente le difficoltà incontrate . La cadenza delle riunioni è stata semestrale,
contestualmente alla presentazione dei rapporti di avanzamento tecnico, riunioni ulteriori sono state organizzate in
caso di necessità.
Il confronto rispetto ad altri Programmi di Conversione
Il COSPE ha riscontrato un’esperienza positiva rispetto ad altri programmi sottoscritti dall’Italia, ovvero i programmi
159
con il Marocco e l’Albania . Nel primo caso il COSPE ha realizzato un progetto nel quadro del “Programma di
160
conversione del debito in favore di iniziative di lotta alla povertà” (2009-2012) e la sua implementazione ha
risentito di difficoltà nell’interlocuzione con le autorità marocchine, uniche responsabili nella gestione dei fondi. Nel
caso dell’Albania gli unici enti ammissibili a presentare progetti sono istituzioni pubbliche albanesi, condizione che
preclude a monte la partecipazione in qualità di promotori di progetti da parte di ONG sia italiane che albanesi.
13. Oltre ai giudizi positivi sono stati segnalati161 aspetti che meriterebbero una maggiore attenzione in
vista della III fase del Programma, ovvero:

L’opportunità di annunciare pubblicamente il lancio del Programma pubblicando call for proposals
con linee guida chiare per tutti (ONG e istituzioni pubbliche) al fine di garantire una maggior
trasparenza nel processo di selezione.

Dare maggior spazio alla visibilità del Programma e allo scambio di esperienza tra i progetti
ammessi al finanziamento.
Efficacia
14. Relativamente all’efficacia del progetto SER, i suoi esiti appaiono in linea con i risultati attesi, in
particolare il progetto ha previsto interventi rivolti al rafforzamento di Ayadi Masreya, la Fondazione
egiziana di Commercio Equo e Solidale con la quale il COSPE collabora nell’implementazione del
progetto.
Ayadi Masreya Foundation
La Fondazione Ayadi Masreya, precedentemente conosciuta come Fair Trade Egypt Foundation, è nata nel
contesto delle iniziative intraprese dall’ONG COSPE per introdurre i principi del commercio equo e solidale e
della responsabilità sociale in Egitto.
La sua registrazione da parte del Ministero della Solidarietà sociale è avvenuta il 3 gennaio 2007 nel corso
dell’implementazione della III fase del progetto Marketing Link quando si è reso necessario rafforzare il
sostegno al numero crescente di organizzazioni di produttori raggiunte dal progetto: se nel 1998, anno di
lancio del progetto Marketing Link, le organizzazioni coinvolte erano 8, nel 2007 il numero è cresciuto a 40
organizzazioni che abbracciano 3500 artigiani.
La missione di Ayadi Masreya è quella di servire come “umbrella organization” per i piccoli produttori (artigiani
e agricoltori) offrendo loro una piattaforma dove poter esprimere i loro bisogni e le loro necessità nonché
156
Intervista al direttore dell’UST, Valeria Mazzacane.
Intervista a Maria Donata Rinaldi e Daniela Palermo, vedi sopra.
158
Intervista a Bassem Saroufim, vedi sopra
159
Intervista a Maria Donata Rinaldi e Daniela Palermo, vedi sopra.
160
Il progetto in questione riguarda la promozione del patrimonio culturale e ambientale di Tangeri e della sua Medina.
161
Intervista a Bassem Saroufim, vedi sopra.
157
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servizi di sostegno al capacity building, attività di sensibilizzazione e campagne diadvocacy sul fair trade.
http://www.amfegypt.org/
15. Il rafforzamento della Fondazione Ayadi Masreya è passato attraverso interventi di formazione e
capacity building, ed ha incluso l’attivazione delle seguenti unità:

L’Unità “Membership and Representation”: la Fondazione conta 241 membri162 (singoli produttori e
associazioni) che sono registrati in un database appositamente costituito; in questo modo è stato
istituito un meccanismo per rappresentare gli interessi dei produttori e per incanalare i loro bisogni
attraverso un approccio partecipativo.

L’Unità “Social Welfare Services”: 64 produttori membri della Fondazione beneficiano di
un’assicurazione sanitaria che copre le spese di medicinali e visite a fronte del pagamento di una
cifra simbolica da parte di ciascun iscritto163; sono stati inoltre organizzati seminari di awareness
raising sui diritti sociali.

L’Unità “Business Development Services”: la micro-impresa è stata promossa attraverso vari canali:
(i) corsi di formazione per migliorare la qualità dei prodotti; (ii) corsi di marketing per incrementare
la vendita e di design per introdurre prodotti nuovi; (iii) micro-crediti (per un ammontare
complessivo di 520,000 sterline egiziane); (iv) iniziative per allargare le opportunità di mercato
attraverso mostre e showroom per la promozione e la vendita dei prodotti nel mercato interno (ad
esempio nell’ottobre 2012 si sono tenute la Fahr El Baher Exhibition ad Alessandria e la Wadu
Degla Club Exhibition a Madei), accordi con compagnie turistiche in loco (ad es. con la compagnia
“Welcome Tours” in Mathrouh per organizzare visite allo showroom di Siwa), o ancora, nell’ottica
di favorire l’esportazione dei prodotti, i contatti presi in Italia e negli Stati Uniti (la relazione con gli
Stati Uniti ha portato a maturare un ordine per un ammontare pari a 16,545 sterline egiziane nel
periodo agosto 2012-gennaio 2013); (vi) la creazione di un sito internet che include un database dei
prodotti suddivisi per categoria e un catalogo per la vendita on-line; (vii) l’elaborazione di manuali,
tra i quali “Export Readiness Audit Report”, uno studio indirizzato a valutare la capacità di
esportazione da parte di un’impresa o di un settore164.
Impatto e sostenibilità
16. Il progetto ha avuto un esito importante sotto il profilo dell’empowerment dei beneficiari (3500
artigiani e 500 agricoltori). Gli elementi principali sono riscontrabili in:

Migliori condizioni di vita lavorative per i produttori economicamente svantaggiati, con
un’attenzione che va oltre un approccio strettamente economico per comprendere la sfera dei
diritti socio-economici, un ambito non ancora esplorato a livello di programmi nazionali o locali.

Il coinvolgimento dei beneficiari come soggetti attivi dell’intervento, capaci di manifestare i propri
bisogni e rivendicare i propri diritti attraverso il tramite della Fondazione Ayadi Masreya.

Maggiori opportunità economiche con iniziative di formazione, di marketing, di micro-credito, di
estensione dei mercati sia all’interno che all’estero, che si sono tradotti in un incremento delle
vendite e del guadagno per i beneficiari.
17. Il progetto ha inoltre posto delle basi importanti per il futuro dell’iniziativa, fra le quali emerge,
innanzitutto, la presenza di una fondazione egiziana alla guida della rete delle piccole imprese del
settore agricolo e artigianale. Anche l’elevato grado di appropriazione del progetto da parte dei
162
ONG COSPE, Technical Report for January 2013, p. 2.
Ibid., p. 3.
164
ExpoFront (2013), Export Readiness Audit Report on Hand-Made Blankets and Bed covers.
163
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beneficiari nonché i rapporti positivi instaurati con lo staff del progetto giocano a favore della sua
sostenibilità, come pure la forte motivazione data dagli esiti positivi conseguiti grazie allo stesso165.
18. Accanto a questo vi sono tuttavia delle sfide importanti che possono mettere in discussione la
prosecuzione di alcune attività, fra le quali166:

L’esigenza di trovare una nuova fonte di sostegno finanziario poiché molte delle attività
attualmente in corso sono fortemente dipendenti dai finanziamenti ricevuti;

L’ampio raggio di azione dell’intervento, sia dal punto di vista della gamma delle attività che
dell’ambito geografico; il fatto che siano coinvolte aree dislocate in diversi governatorati (Aswan,
Qena, Sohag, Assiut, Minia, Fayoum, Cairo, Giza, Sharkya, Beheira, North Sinai, South Sinai,
Matrouh e Mar Rosso) pone indubbiamente delle problematiche logistiche;

La situazione di incertezza nel paese, con ricadute negative sulla situazione economica e sul flusso
del turismo;

Il basso grado di apprezzamento dei prodotti artigianali da parte degli egiziani (mercato interno),
coniugato con una continuo declino del potere di acquisto.
165
Dati emersi da focus group con tre gruppi di beneficiari del progetto al Cairo e a Fayoum che sono stati condotti da parte della
società di consulenza North South Consultants Exchange per conto di DRN.
166
Le considerazioni indicate di seguito emergono dai findings dei focus group poc’anzi menzionati come pure dall’intervista al
project manager del progetto SER (ONG COSPE), Bassem Saroufim.
Pag. 106
Novembre 2013
Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
11.4
Modello sostenibile di sicurezza alimentare
1. Il progetto si concentra sulla riduzione delle insufficienze alimentari e sulla frequenza scolastica
attraverso la fornitura di merende con contributo nutritivo arricchito a bambini dell’asilo e delle scuole
non formali. Le merende apportano elementi nutritivi rilevanti di cui sono carenti i bambini delle aree
d’intervento del progetto. Inoltre fornisce razioni da portare a domicilio (take-home ratios),
contribuendo alla sicurezza alimentare delle famiglie e alla motivazione per inviare a scuola i figli.
2. La popolazione mirata è pari a 185 mila persone nei Governatorati di Fayoum, Beni Suef e Menia, così
divise: 67.300 bambini e bambine dell’asilo (ECE), 19.700 ragazze delle scuole non formali “Iniziativa per
l’educazione delle bambine (GEI)” e 98.500 persone tra le loro famiglie in stato di necessità.
3. Il progetto mira anche ad aumentare il tasso di frequenza e allungare la permanenza a scuola delle
bambine che frequentano le scuole gestite dal programma “Iniziativa per l’educazione delle bambine
(GEI)”. Le bambine che frequentano le scuole informali sono generalmente tra le più povere, perché
queste scuole accettano anche le bambine che non sono in possesso di certificato di nascita, situazione
comune tra le famiglie rurali, in particolare per le femmine. In queste famiglie, il fatto di tenere una
femmina a scuola è spesso considerato un costo insostenibile, perché si sottraggono braccia al lavoro
domestico. Inoltre vi sono motivazioni culturali che fanno sì che le famiglie preferiscano tenere le
giovani a casa. In questi casi, la possibilità di ricevere una razione di alimenti che è legata alla frequenza
scolastica della bambina (meccanismo del conditioned cash transfer in forma di apporto alimentare)
rappresenta un incentivo per mantenere questa più a lungo a scuola.
4. Il progetto si propone di aumentare le capacità del Ministero dell’Educazione aiutandolo a rivedere la
sua strategia di alimentazione scolastica e di affermare modelli di partenariato innovativo tra pubblico e
privato.
5. Tra i risultati attesi c’è anche il contributo a instaurare abitudini alimentari e sistemi di vita sani
attraverso informazioni e programmi educativi sull’alimentazione per migliorare le conoscenze degli
insegnanti, allievi e delle loro famiglie su questioni nutrizionali, sanitarie e d’igiene.
6. Infine il progetto fa il monitoraggio dello stato nutrizionale dei bambini e realizza programmi di
eliminazione dei parassiti intestinali per eliminare la malnutrizione acutizzata dalle infezioni intestinali,
in collaborazione con il Ministero della Sanità e con l’Organizzazione Mondiale della Sanità.
Rilevanza
7. Questo progetto s’inserisce in una politica di appoggio al Governo egiziano condotto da WFP. Il
programma di nutrizione scolare egiziano riguarda circa il 44% dei bambini in età scolare. In un periodo
di peggioramento delle condizioni economiche della popolazione167 il programma di nutrizione scolare
ha assicurato la frequenza scolare a buona parte dei bambini e soprattutto delle bambine che
frequentano le scuole informali gestite dalla GEI168.
8. Il progetto intende anche contribuire alla formazione dei funzionari del Ministero dell’Istruzione e
dell’amministrazione pubblica per migliorare il modo di individuare i beneficiari delle reti sociali. Si
calcola che dei circa 64 milioni di egiziani che beneficiano di qualche tipo di sussidio, tra 15 e 20%, non
ne abbia bisogno mentre un 20% che ne avrebbe bisogno non ne beneficia169. La percentuale di sussidio
167
Il tasso di malnutrizione è aumentato da 29% a 31% nel periodo dal 2009-10 al 2010-11; il 25% delle famiglie sono sotto la linea
di povertà e 45% vicino alla stessa linea. In queste condizioni le famiglie povere non possono permettersi di dare ai figli
un’istruzione formale. Dati raccolti in occasione dell'incontro con Giampiero Bordignon, WFP Country Director, Amani Gamal El Din,
Head of Food for Education Unit, Rukia Yacoub, Deputy Director Egypt Country office, Shereen Nasef, Monitoring and Evaluation
Officer, Food for Education Unit.
168
WFP, ProgrammeMonitoring Report: Egypt, Food for Education Unit, 2010-2011 e 2011-2012.
169
Incontro con Giampiero Bordignon, WFP Country Director, Amani Gamal El Din, Head of Food for Education Unit, Rukia Yacoub,
Deputy Director Egypt Country office, Shereen Nasef, Monitoring and Evaluation Officer, Food for Education Unit.
Rapporto finale
Novembre 2013
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
agli alimenti sul bilancio totale del Governo egiziano è aumentata da 5.5% nel 1996/97170a 9.5% nel
2006/07171.
Efficienza
TABELLA 20 -IL PROGETTO: LA DURATA E I DATI FINANZIARI
Date of
Project
Agreement
Date of project
beginning (when
different from the
one of Agreement)
Planned date of
conclusion
according to the
Agreement
Actual
estimated
date of
conclusion
Total project
budget(1)
11-Mar-09
1-Apr-09
31-Dec-10
31-Jan-14
$8.309.900,48
Date of transfer of
the first installment
to Implementing
Agency
31-Mar-09
Total amount
transferred to the
project at
31/12/2012
$4.908.152,45
% of amount
transferred out
of the total
project budget
74,81%
Source: Technical Support Unit
(1): L’ammontare originale del progetto è di circa 20, 8 milioni di sterline egiziane, a cui si sono aggiunti, con due successivi addendum, circa 7,8
milioni di sterline egiziane rimaste dall’esecuzione della prima fase e circa 25,6 milioni per una seconda estensione, portando il bilancio totale del
progetto a circa 54,3 milioni.
9. Il progetto ha risentito solo parzialmente nei risultati degli avvenimenti seguiti alla Primavera Araba,
malgrado la forte rotazione istituzionale che l’ha seguita172. Il rapporto di monitoraggio interno del
programma mostra per il 2011 dati più bassi nella puntualità della consegna delle merende alimentari e
delle razioni da asporto (take-home ratios)173. Si deve comunque all’ottima organizzazione del WFP se
queste disfunzioni sono rimaste sostanzialmente contenute.
10. La struttura operativa del progetto è ben rodata e non vi sono indizi di possibili problemi a terminare il
progetto entro la data limite di marzo 2014 indicata dal Secondo Addendum174.
11. Il progetto non ha aperto un conto separato a nome del programma EIDS, ma ha comunque adattato i
propri rapporti finanziari al formato del Programma. I funzionari incontrati dal team di valutazione
dubitano che nel futuro gli uffici finanziari del WFP possano continuare a dare il loro accordo per
diffondere i dati in un formato diverso dallo standard di quest’organizzazione.175 I funzionari della TSU
sono ben coscienti del problema e sostengono che gli addendum sono giustificati dal fatto che
l’approvazione di un nuovo progetto incontrerebbe il problema di dover derogare alle procedure del
Programma, permettendo al WFP d’utilizzare le proprie procedure finanziarie.
Efficacia
12. Il progetto contratta delle ONG per la distribuzione degli alimenti scolastici. Il WFP organizza corsi di
formazione per i membri delle ONG impegnati in quest’attività e assicura un monitoraggio regolare.
13. Secondo i dati del monitoraggio condotto dal WFP durante il periodo 2010/2011, vi è una leggera
differenza tra gli allievi delle scuole statali e di quelle informali (GEI). Mentre per la maggioranza degli
insegnanti delle scuole statali gli allievi portano cibo da casa a complemento delle barre di datteri
distribuiti dal programma, nel caso delle scuole GEI solo la metà degli insegnanti ha riportato questo
fatto. La percentuale scende a 30% nelle zone molto povere di Beni Suef. Il dipendere interamente dalle
barre distribuite è un indice di estrema povertà. Una grande maggioranza degli insegnanti indica che gli
170
Lofgren, H. and M. El-Said (2001). Food Subsidies in Egypt: Reform Options, Distribution and Welfare. Elsevier Science.
Central Bank of Egypt (2008). Monthly Statistical Bulletin (October). WWW.CBE.ORG.EG
172
Nel giro di pochi mesi sono cambiati 5 ministri dell’agricoltura e 4 ministri dell’istruzione.
173
Questo è dovuto in parte ai problemi causati dalla situazione istituzionale del paese e in parte da un peggioramento dei servizi
fornita dalla ONG responsabile per la distribuzione delle razioni a Fadyoum, che è stata sostituita. (WFP, Programme Monitoring
Report: Egypt, Food for Education Unit, 2010-2011 e 2011-2012. Amani Gamal El Din, Head of Food for Education Unit,
comunicazione).
174
Incontro con Giampiero Bordignon, WFP Country Director, Amani Gamal El Din, Head of Food for Education Unit, Rukia Yacoub,
Deputy Director Egypt Country office, Shereen Nasef, Monitoring and Evaluation Officer, Food for Education Unit.
175
Amani Gamal El Din, Head of Food for Education Unit.
171
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Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
allievi apprezzano le barre distribuite dal WFP e circa la metà degli insegnanti nota una maggiore
concentrazione dopo che gli studenti hanno mangiato le barre per la prima colazione. Questa
percentuale è un poco più bassa per gli insegnanti delle scuole GEI, ma alcuni di questi aggiungono di
aver notato che nella loro situazione, la concentrazione delle alunne aumenta di molto.
Do students bring other food from home?
Students like WFP date bars?
Do student better concentrate in
class after eating date bars for
breakfast?
Formal School
>60%(1)
>90%
50%(2)
(3)
GEI
>50%
85%
40%(4)
(1) In poor areas, e.g. Beni Suef, 30% of surveyed teachers report they bring food from home sometimes, 2% reported they rarely do it.
(2) 28% of surveyed teachers noticed students have better concentration to a great extent, 8% respond either don’t notice or they did not
notice a great difference;
(3) 43% reported they do sometime, 22% reported they rarely do
(4) To some or great extent, 31% don’t know, 20% do no notice difference
14. Il progetto sta riscontrando difficoltà nell’esplorare modelli di partenariato tra pubblico e privato, a
cause della resistenza del settore privato a entrare in partenariato con l’amministrazione pubblica.176
Questo è dovuto alle lunghe pratiche burocratiche che comporta il rapporto con le istituzioni dello stato,
la non puntualità nei pagamenti e altre cause che possono demotivare i fornitori. Lavorare con
un'organizzazione internazionale rappresenta un'opzione favorita per il settore privato.
Impatto e sostenibilità
15. I dati del monitoraggio condotto dal WFP confermano l’impatto positivo della distribuzione delle
merende scolastiche con contenuto rafforzato. La distribuzione di razioni alimentari da asporto si è
effettivamente dimostrata un importante incentivo per le famiglie a inviare i figli a scuola177, confermato
dalla comparazione secondo logica controfattuale tra tasso di frequenza in scuole in cui viene distribuito
questo sussidio rispetto a quelle dove non viene distribuito.178
16. Il Governo ha dichiarato che in futuro non sosterrà più la distribuzione di razioni alimentari nel sistema
di scuole che non siano gestiti dalla GEI. Il Governo potrà probabilmente accettare questo aiuto per gli
asili appartenenti al sistema formale.179
17. La sostenibilità delle azioni del progetto quindi non sarà assicurata in futuro in assenza di donatori. Il
WFP intende esplorare nuovi sistemi che riducano i costi della logistica, sostituendo la distribuzione di
cibo con quella di voucher, come già sta sperimentando con i rifugiati siriani180.
176
Incontro con Giampiero Bordignon, WFP Country Director, Amani Gamal El Din, Head of Food for Education Unit, Rukia Yacoub,
Deputy DirectorEgypt Country office, Shereen Nasef, Monitoring and Evaluation Officer, Food for Education Unit.
177
Per l’88% degli insegnanti intervistati questo aumenta la frequenza in modo molto significativo e per il 7% solo in modo
significativo.
178
Questo è dovuto in parte ai problemi causati dalla situazione istituzionale del paese e in parte a un peggioramento dei servizi
fornita dalla ONG responsabile per la distribuzione delle razioni a Fadyoum, che è stata sostituita. (WFP, Programme Monitoring
Report: Egypt, Food for Education Unit, 2010-2011 e 2011-2012. Amani Gamal El Din, Head of Food for Education Unit,
comunicazione).
179
Incontro con Giampiero Bordignon, WFP Country Director, Amani Gamal El Din, Head of Food for Education Unit, Rukia Yacoub,
Deputy Director Egypt Country office, Shereen Nasef, Monitoring and Evaluation Officer, Food for Education Unit.
180
Giampiero Bordignon, WFP Country Director.
Rapporto finale
Novembre 2013
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
11.5
IL PROGETTO REMEDY
1. L’obiettivo del progetto REMEDY è quello promuovere la riabilitazione psicosociale delle persone con
disordini mentali mediante l’utilizzo di arte e lavoro, importanti veicoli di empowerment e
socializzazione nella loro duplice veste di strumenti atti a favorire la riabilitazione psicosociale e a
promuovere un processo di sensibilizzazione sul tema, che permetta di lottare efficacemente contro lo
stigma sociale e la discriminazione che ancora accompagnano i malati psichici in Egitto.
2. L’iniziativa ha lo scopo di consolidare i positivi risultati raggiunti nel periodo 2011- 2012 nell’ambito del
progetto Mehenet (Mental Health Network), finalizzato a favorire lo sviluppo di servizi di salute
mentale di comunità nel distretto rurale di Kafr El Dawar. Il progetto, finanziato nell’ambito del
programma APQ di cooperazione regionale dal Ministero Affari Esteri e dalle Regioni Lazio e Puglia, è
stato implementato da Laziosanità-ASP e da ARES Puglia in partenariato con il Ministero della Sanità
Egiziano (Mental Health Secretariat, MHS, la divisione del Ministero che si occupa di salute mentale, e il
Dipartimento per la Primary Health Care) e con l’ufficio regionale dell’OMS (WHO/EMRO).
3. Nell’ambito del progetto Mehenet, un’esperienza dimostrativa basata sull’esperienza italiana in tema di
riforma psichiatrica e di de-istituzionalizzazione, è stato creato il primo centro di salute mentale di
comunità in Egitto, intitolato a Franco Basaglia, che rappresenta anche uno dei luoghi in cui intende
svilupparsi l’azione del progetto REMEDY.
Rilevanza
4. Il progetto REMEDY (così come Mehenet) assume particolare rilevanza in quanto si configura come un
utile strumento allo scopo di applicare e rendere operativa la nuova legislazione egiziana in tema di
salute mentale, in un periodo in cui la domanda per il miglioramento dei servizi sanitari psichiatrici è
ormai altissima in tutto il mondo arabo, ed emerge come nuova priorità181; in una tale ottica, i due
progetti hanno lo scopo di accompagnare il paese nell’adeguamento del sistema basato attualmente
sulla restrizione negli ospedali, per spostare l’assistenza all’interno della comunità.
5. I partner del progetto sono stati tutti coinvolti, in qualità di enti implementatori o di beneficiari, nelle
attività di Mehenet; l’applicant è la ONG egiziana Alex Work Shop Centre (AWSC), che era stata
precedentemente coinvolta nelle attività di training di Mehenet e che ha risposto ad una call
organizzata per finanziare progetti nell’area tematica della social inclusion mediante i fondi del
Programma di Conversione del Debito. I partner di AWSC in REMEDY sono il Segretariato di Salute
Mentale (ente autonomo del Ministero della Salute svincolato dagli altri dipartimenti, che risponde
direttamente al Ministro), Laziosanità e Ares Puglia, tutti precedentemente coinvolti
nell’implementazione delle attività di Mehenet.
LA RIFORMA DELLA SALUTE MENTALE IN EGITTO
In Egitto, come in altri Paesi del Mediterraneo orientale, la salute mentale rappresenta una priorità negletta e il gap di
trattamento, derivante dalla sproporzione esistente tra prevalenza delle malattie mentali e risorse disponibili, è molto
elevato. Il 17% della popolazione soffre di disturbi mentali (Ghanem etal., 2009), mentre la spesa per la salute mentale
è pari solo a circa 0,1 USD per persona (World Health Organisation, 2010) ed è complessivamente inferioreal 2% della
spesa sanitaria totale (World Health Organisation, 2006).
L’assistenza si svolge prevalentemente nei grandi ospedali psichiatrici, in prevalenza pubblici, in assenza di servizi
territoriali, di piattaforme riabilitative e di sistemi di protezione sociale. Il personale che opera nei centri di cure
primarie non riceve formazione adeguata per affrontare con efficacia i problemi psicosociali e, soprattutto nelle aree
rurali, le famiglie ricorrono ai guaritori tradizionali o religiosi che svolgono il ruolo di operatori privati di prima linea.
181
Intervista Al dott. Enrico Materia ed Emanuela Forcella, Laziosanità, 24/04/2013; intervista alla dott.ssa Iman Sorur, 16/05/2013.
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Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
Ciò nondimeno, l’Egitto ha intrapreso un processo di riforma della legislazione sulla salute mentale con l’emanazione
di una nuova legge «per la protezione dei pazienti psichiatrici» (legge n. 71, maggio 2009) che riconosce i diritti delle
persone con disturbi mentali e istituisce la Commissione nazionale e quelle regionali per la supervisione dei ricoveri
negli ospedali psichiatrici, fornendo tutela per i ricoveri involontari.
La legge non affronta il tema della riorganizzazione dei servizi di assistenza per la salute mentale, ma eviterà ilripetersi
di casi come quello di un paziente sudanese segregato per venti anni in ospedale perché ritenuto erroneamente
infetto da HIV e privo di supporto familiare (Saleh, 2007). O quelli delle giovani donne recluse su richiesta delle
famiglie per voler sposare uomini di un’altra religione.
Fonte:Enrico Materia e il team italiano del progetto Mehenet: “Il progetto Mehenet per la salute mentaledi comunità
in Egitto”, Tendenze nuove - 1-2/2012 nuova serie
Efficienza ed efficacia
6. L’obiettivo generale del progetto è quello di migliorare la qualità di vita e le risorse psicosociali delle
persone affette da disordini psichiatrici nel Governatorato di Behera; gli obiettivi specifici sono:

Il miglioramento delle capacità di auto-aiuto, autosufficienza, autonomia e dignità;

La creazione di opportunità per l’autorealizzazione e l’inclusione sociale attraverso l’arte terapia;

L’incoraggiamento a potenziare le abilità individuali per prevenire o contrastare la disabilità
mentale attraverso l’impiego e l’attività lavorativa;

L’aumento della consapevolezza nella comunità per combattere la discriminazione verso i malati
psichici.
7. I risultati attesi sono la creazione di laboratori artistici all’interno del centro Franco Basaglia, la
creazione di un camper-laboratorio mobile per le azioni di sensibilizzazione della comunità, la creazione
di gruppi di auto mutuo aiuto, e il rafforzamento delle abilità lavorative e dell’impiego dei pazienti
psichiatrici del Centro.
8. La logica del progetto e gli obiettivi individuati sono quindi coerenti con gli obiettivi generale e specifico
del Programma: in particolare, si segnala il lavoro continuo di capacity building e di accompagnamento
delle istituzioni verso una riforma del sistema nazionale di salute mentale, urgente in seguito alla
promulgazione nel 2009 del nuovo Mental Health Bill; anche la creazione di un partenariato esteso, che
coinvolge enti italiani, istituzioni e una ONG egiziana nel ruolo di applicant potrebbe agire
positivamente in tal senso, spingendo alla ricerca di nuove forme di collaborazione tra le istituzioni e la
società civile, e contribuendo quindi alla crescita delle capacità di relazione tra i diversi attori del
territorio.
9. Tuttavia, il progetto ha sofferto e soffre a causa del particolare periodo che l’Egitto sta attraversando; la
Rivoluzione ha portato ad un generale rallentamento istituzionale, a cui si è affiancato secondo molti 182
un nuovo approccio politico e ideologico alla realtà, meno centrato sull’attenzione ai diritti umani e con
una conseguente minore sensibilità rispetto al tema della salute psichiatrica. Di conseguenza, i ritardi
nell’avvio delle attività del progetto, che ad oggi non sono ancora iniziate, sono da ricercarsi, più che in
motivi legati all’efficienza delle procedure istituzionali egiziane e di quelle interne al Programma, in una
generale situazione di contesto sfavorevole, che ha verosimilmente influenzato le relazioni tra i partner
di Programma.
TABELLA 21 -IL PROGETTO REMEDY: LA DURATA E I DATI FINANZIARI
Date of
Project
Agreement
Date of project
beginning (when
different from the
one of Agreement)
Planned date of
conclusion
according to the
Agreement
Actual
estimated
date of
conclusion
Total project
budget
Date of transfer of
the first installment
to Implementing
Agency
Total amount
transferred to
the project at
31/12/2012
% of the work plan
implemented at
31/12/2012
182
Intervista al dotto. Enrico Materia e alla dott.ssa Emanuela Forcella (laziosanità), 26/04/2013; intervista con la dott.ssa Ginevra
letizia (MAE – DGCS), 15/03/2013; discussioni con i membri della TSU durante il periodo di missione in Egitto (7-17/05/2013)
Rapporto finale
Novembre 2013
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
19/06/2012
01/08/2012
31/07/2014
$456.229,89
17/07/2012
$179.049,09
1,58%
Source: TechnicalSupport Unit
10. Il progetto ha ricevuto, a luglio 2012, la prima tranche dei fondi, che ammontava a 1.000.000 EGP di cui
sono stati spesi solo 15.000 EGP per spese correnti (personale e consumi energetici), corrispondenti
all’1,58% del budget totale del progetto; i ritardi nell’avvio delle attività sono dovuti alle nuove attività
suggerite dal MHS in aggiunta a quelle già previste dal documento di progetto; il Ministero ha
rivendicato la necessità di un suo maggiore coinvolgimento e di un ruolo specifico all’interno delle
attività, chiedendo e ottenendo delle modifiche al documento di progetto, con la previsione di una
nuova attività di ricerca, finalizzata a valutare l’efficacia reale del vocational training artistico, allo scopo
di raccogliere dati, anche in previsione di valutare l’opportunità di una eventuale estensione ad altri
Centri di salute mentale dello stesso approccio.
11. La TSU e il MC hanno approvato la modifica del progetto con l’introduzione dell’attività aggiuntiva di
ricerca, pur non autorizzando l’acquisto del materiale necessario all’avvio dell’attività prima della firma
del nuovo Protocol Agreement.
12. La negoziazione e definizione di questa nuova attività ha occupato diversi mesi, e si è conclusa con
l’invio del nuovo Agreement al MHS nel mese di marzo 2013; tuttavia, il turnover interno alle istituzioni
e l’arrivo di un nuovo Segretario Generale hanno ritardato la firma dell’Agreement.
13. Ad oggi, il nuovo Agreement del marzo 2013 non è stato ancora firmato; inoltre, ulteriori perplessità sul
progetto sono state sollevate dal nuovo referente del MHS, con la conseguente richiesta di nuove
importanti modifiche al documento di progetto, che ne renderebbe difficile l’implementazione per
AWSC a causa del diverso approccio proposto.
14. E’ possibile ipotizzare che ai problemi di natura istituzionale e politico-strategica incontrati dal
progetto, si sommino in qualche modo incomprensioni di carattere personale, che hanno condotto la
referente del MHS per Mehenet ad abbandonare la sua posizione in seno al Ministero e a proseguire la
sua collaborazione attiva con l’ONG AWSC, applicant del progetto REMEDY. Si assiste quindi a tre
diversi livelli dialettici: individuale, istituzionale (attribuzione di competenze) e di visione
(contrapposizione tra due diversi modelli di cura), che interagiscono rendendo difficile l’avvio delle
attività.
15. In effetti, le modifiche proposte mettono in evidenza la necessità avvertita da parte del MHS di rendere
l’intervento maggiormente rispondente alle proprie priorità, sollevando una questione di rilevanza
dell’intervento, nonostante la coerenza di quest’ultimo rispetto al precedente intervento Mehenet e
rispetto alla necessità oggettiva di elaborare strumenti di accompagnamento all’introduzione della
nuova normativa del 2009; tuttavia, in una situazione di estrema fluidità istituzionale e di continui
avvicendamenti all’interno delle istituzioni, la definizione di strategie univoche e condivise rimane un
processo difficilmente realizzabile nel breve periodo. Attualmente, le priorità del MHS sembra essere
quella di replicare l’esperienza di integrazione dei servizi di salute mentale all’interno dei servizi di base
alla comunità (proposta dal Centro Franco Basaglia) in altre aree del Paese, piuttosto che procedere alla
sperimentazione di approcci innovativi (come i laboratori d’arte) per la cura dei disordini mentali, che
potrebbero non essere gli strumenti più adatti per operare nella realtà rurale egiziana183.
16. A tali perplessità espresse rispetto alla logica dell’intervento se ne sommano altre relative al budget
proposto (considerato tropo alto rispetto alle attività da realizzare) e alla percentuale di risorse
destinate a finanziare la partnership italiana (35% del budget totale).
183
Intervista al Dott. Yasser A. Elsayed (Mental Health Secretariat, 13/05/2013.
Pag. 112
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DRN
11.6
Centro per il Coordinamento, Monitoraggio e Supporto al Contratto Sociale
1. Il Social Contract Advisory, Monitoring and Coordination Center (SCC), è stato creato nel 2007 in seguito
alla raccomandazione dell’EHDR 2005, allo scopo di promuovere le idee e la visione contenute nel
Rapporto e per occuparsi del monitoraggio dell’implementazione delle raccomandazioni in esso
contenute. E’ interno all’ Information and Decision Support Center (IDSC), organo che fa capo all’Ufficio
del Primo Ministro. Il SCC lavora in sinergia con altre unità dell’IDSC con lo scopo di offrire policy advise
alle istituzioni ai differenti livelli, e di monitorare l’implementazione del Piano d’Azione per
l’eradicazione della povertà e il raggiungimento degli Obiettivi del Millennio, proposto nell’ Egypt
Human Development Report dello UNDP del 2005 e adottato dal Governo egiziano quale Piano di
sviluppo nazionale.
L’ENTE IMPLEMENTATORE: IDSC
L’Information and Decision Support Center è il think tank del Governo egiziano; la sua missione è quella di supportare
in maniera imparziale l’operato governativo attraverso la predisposizione di indicazioni e ricerche analitiche, allo scopo
di contribuire al miglioramento delle condizioni socio-economiche della società egiziana nel suo complesso.
I principali obiettivi dell’IDSC sono:
 Identificare opportunità e sfide strategicamente rilevanti con cui il Governo egiziano deve confrontarsi
nell’implementare piani e agenda;
 Sviluppare partnership e network a livello regionale e internazionale, allo scopo di scambiare know-how e ricerche,
integrando in tal modo le best practices internazionali all’interno della pianificazione governativa.
 Supportare i decisori politici conducendo ricerche e proponendo soluzioni alle sfide di sviluppo che il paese deve
affrontare;
 Disseminare i risultati delle ricerche attraverso un flusso regolare di pubblicazioni ed eventi pubblici.
2. Durante il periodo 2007 – 2009 il Centro è stato finanziato dal Governo egiziano e dallo UNDP, mentre
dal 2009 è diventato uno degli interventi finanziati dalla II fase del Programma italo-egiziano di
Conversione delDebito. L’obiettivo generale dell’intervento è quello di supportare la partecipazione
della società civile ai processi decisionali e il conseguimento lo sviluppo umano in Egitto; l’obiettivo
specifico è quello di costruire un consenso condiviso intorno al significato e alle implicazioni di un
nuovo contratto sociale, ricostruendo la fiducia tra cittadini ed istituzioni, e supportando
l’empowerment della società civile e le azioni volte alla riduzione della povertà, oltre che quello di
monitorare i progressi conseguiti nel raggiungimento degli Obiettivi del Millennio e dei 55 programmi
socio-economici promossi dall’EHDR del 2005184.
3. Più specificamente, il Centro ha lo scopo di coordinare i vari stakeholder per definire, sviluppare ed
articolare una nuova visione del contratto sociale che contribuisca alla ridefinizione delle relazioni tra
Stato e cittadini, e che si basi sui principi della governance democratica e su un concetto di cittadinanza
moderno e inclusivo. Due sono le principali aree di intervento: lotta alla povertà e lotta alla corruzione,
da perseguire promuovendo l’interscambio e colmando il gap tra la società civile e gli attori istituzionali
grazie ad attività di ricerca, comunicazionee capacity building dello staff del SCC e dei suoi partner
istituzionali. In una tale ottica, i beneficiari diretti individuabili sono le autorità governative e l’insieme
della società egiziana nelle sue multiformi articolazioni (mondo della ricerca, settore privato, media,
organizzazioni della società civile), oltre ai donor internazionali che agiscono nel paese.
184
Egypt Human Development Report 2005 “Choosing our Future: Towards a New Social Contract”
Rapporto finale
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
FIGURA8:LA STRUTTURA DEL SOCIAL CONTRACT CENTER
Fonte: SCC project document
Rilevanza
4. Già nel 2005, l’Egypt Human Development Report aveva individuato e portato all’attenzione delle
istituzioni egiziane alcuni delle principali debolezze con cui gli attori istituzionali avrebbero dovuto
confrontarsi, preconizzando la possibilità di un sollevamento popolare185. Proprio su questi temi di
grande rilevanza a livello nazionale il SCC ha concentrato la propria azione nel corso del periodo prerivoluzione; in seguito alla cosiddetta “Primavera araba” l’agenda del SCC ha subito delle
trasformazioni, acquisendo sempre maggiore rilevanza in ambito nazionale, alla luce della particolare
situazione sociale, economica e di fluidità istituzionale che il paese sta attraversando.
5. Infatti, ai fini dell’analisi della rilevanza dell’intervento, è importante sottolineare che sono state alcune
importanti istituzioni e organi egiziani a richiedere direttamente il supporto del SCC, a conferma
dell’importanza e dell’autorevolezza acquisite da di questa istituzione nella percezione comune a livello
nazionale.
Efficacia
6. Dall’analisi degli obiettivi del progetto e della logica dell’intervento è possibile dedurre un alto grado di
coerenza delle caratteristiche dell’intervento rispetto agli obiettivi (espliciti e impliciti) del Programma
nel suo complesso186: in particolare, l’estesa azione di capacity building portata avanti a partire
dall’enfasi posta sul processo di partecipazione della società civile a tutti i livelli.
7. L’analisi degli obiettivi generale e specifico del progetto, delle azioni condotte, dei risultati attesi e di
quelli raggiunti permette di affermare che l’obiettivo specifico che il progetto si proponeva, ossia il
contributo alla creazione di un nuovo contratto sociale tra Stato e cittadini è stato in gran parte
raggiunto.
185
Egypt Human Development Report 2005 “Choosing our Future: Towards a New Social Contract”, p.5.
Occorre ricordare che, al momento dell’avvio della seconda fase del Programma, il progetto SCC era già operativo e le attività e
gli scopi erano già stati delineati in precedenza da UNDP e IDSC, senza alcun apporto del Programma nella fase di formulazione
dell’intervento e delle attività.
186
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
8. In generale, il progetto sembra aver raggiunto risultati più significativi di quelli inizialmente previsti
dagli implementatori e dai beneficiari187, creando una piattaforma di dialogo tra le parti sociali, oltre a
condurre studi e ricerche la cui validità è riconosciuta da partner nazionali e internazionali; si cita ad
esempio l’elaborazione di un sistema di monitoraggio e valutazione per il più grande intervento a
finanziamento nazionale per la riduzione della povertà ( the Government Initiative to Develop the
Poorest 1000 Villages) e la contestuale elaborazione di una need assessment map per favorire la
diffusione della social responsibility e il finanziamento, anche da parte del settore privato, di progetti
rilevanti a livello nazionale. Inoltre, è stata portata avanti una importante azione di capacity building
alle istituzioni, il cui riconoscimento è avvenuto anche a livello regionale, con alcuni paesi limitrofi che
hanno inviato delle persone da formare.
Impatto e Sostenibilità
9. Il progetto ha avuto un esito importante anche nell’orientamento della legislazione e della
programmazione nazionali, con effetti che saranno probabilmente valutabili nella loro totalità solo nel
medio-lungo periodo. Il SCC è stato inizialmente contattato dall’Assemblea Costituente ed ha
partecipato attivamente alla stesura due articoli della nuova Costituzione, che sono tra i pochi non
controversi e unanimemente accettati: si tratta dell’articolo 204 relativo all’istituzione della
Commissione Anti Corruzione, e dell’articolo 207 sul Consiglio Nazionale Economico e Sociale.
10. Dopo il referendum del 2012 il SCC è stato nuovamente contattato dal Ministero dellaGiustizia e
coinvolto nel processo di preparazione del corpus normativo necessario a rendere operativo il Consiglio
Economico e Sociale e le altre riforme introdotte dalla Costituzione: si tratta di otto disegni di legge, tra
i più importanti si possono citare quelli relativi al diritto all’informazione, al conflitto di interessi, alle
organizzazioni non governative.
11. Il Ministero della Pianificazione ha inoltre coinvolto il SCC nell’elaborazione del Piano Nazionale per il
periodo 2013-2014, con il compito in particolare di occuparsi di una parte dell’agenda sulla giustizia
sociale, specificamente dell’organizzazione e gestione delle consultazioni organizzate con i diversi
stakeholder e le espressioni della società civile, allo scopo di raccogliere i loro contributi per
l’elaborazione del draft. Il SCC ha inoltre avviato e gestito una serie di consultazioni con il settore
privato, i sindacati e le ONG, per integrare il disegno di legge per l’attuazione del Consiglio Economico e
sociale.
12. Il SCC è stato aggiunto all’interno dell’organigramma ufficiale dell’IDSC, allo scopo di assicurare il
coordinamento con le altre unità e dipartimenti dell’IDSC; ciò rappresenta un forte segnale
dell’impegno a sostenere il Centro anche dopo la chiusura del progetto; molti degli strumenti elaborati
dal SCC sono in via di istituzionalizzazione e saranno quindi oggetto di una raccolta dati su base annuale
(per esempio, il social policy index e un set di indicatori sulla governance).Data la grade rilevanza del
lavoro svolto e i positivi risultati raggiunti, è verosimile ipotizzare inoltre una sostenibilità futura grazie
alla possibilità di una progressiva istituzionalizzazione del Centro, che potrebbe trasformarsi nel
Segretariato del Consiglio Nazionale Economico e Sociale che con il suo contributo è stato creato188.
Efficienza
13. Ad oggi, il progetto è nella sua fase finale; l’intero ammontare dei fondi previsti è già stato trasferito,
mentre il work plan è stato implementato al 90%; la data prevista per il termine delle attività è la fine
del mese di giungo 2013. Il progetto ha sperimentato, come quasi tutti gli interventi del Programma, un
ritardo imputabile in gran parte alla situazione di stallo istituzionale che ha accompagnato la
“Primavera araba” e i suoi successivi sviluppi; conseguentemente, sono state richieste due estensioni
187
Interviste al dott. Marcello Giordani (Consulente UNDP responsabile del Progetto), 22/04/2013; intervista alla dott.ssa Sahar El
Tawila, direttrice del SCC , 12/05/2013.
188
Intervista alla dott.ssa Sahar El Tawila, direttrice del SCC , 12/05/2013.
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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non onerose, la prima che ha posticipato la data di chiusura delle attività da giugno a dicembre 2012, la
seconda di altri sei mesi fino al giugno 2013.
TABELLA22:DURATA E DATI FINANZIARI DEL PROGETTO SCC
Date of
Project
Agreement
11/03/2009
Date of project
Planned date of
beginning (when
conclusion
different from the
according to the
one of
Agreement
Agreement)
01/07/2009
30/06/2012
Actual
estimated
date of
conclusion
Total project
budget
Date of transfer of
the first
installment to
Implementing
Agency
Total amount
transferred to
the project at
31/12/2012
% of the work plan
implemented at
31/12/2012
30/06/2013
$4.770.723,34
29/06/2009
$4.770.723,34
88,85%
Source: TechnicalSupport Unit
14. Come già accennato l’applicant del progetto è UNDP, che lavora in partenariato con l’IDSC, ente
implementatore dell’intervento. La particolare natura di organizzazione internazionale dell’applicant ha
comportato alcune eccezioni alle procedure finanziarie stabilite dal Programma; in particolare, la
gestione finanziaria è stata considerevolmente facilitata dalla possibilità per UNDP di ricevere i fondi
direttamente sul proprio conto bancario, come previsto da un accordo precedente all’implementazione
della II fase del Programma, e siglato da UNDP e Ministero egiziano degli Affari Esteri. In base a tale
accordo, per ogni progetto co-gestito da UNDP e Governo egiziano, tutte le risorse finanziarie
mobilizzate devono essere canalizzate sul conto di UNDP in base alle sue norme e regolamenti. Il
progetto ha comunque adattato i propri rapporti finanziari al formato indicato dal Programma, tuttavia
la possibilità di avvalersi di un sistema contabile maggiormente snello e flessibile rispetto a quello
previsto dal Programma189 ha permesso di ovviare ai ritardi nell’erogazione delle diverse tranche di
fondi grazie alla possibilità di prelevare una somma corrispondente dal conto UNDP e di re-immetterla
successivamente una volta ricevuti i finanziamenti.
15. In considerazione anche della possibilità di avvalersi di procedure finanziare semplificate, dalle
interviste190 emerge come la fase maggiormente impegnativa sia stata quella iniziale, relativa alla
elaborazione e presentazione della proposta progettuale. Ai potenziali applicant è stata richiesta la
presentazione, oltre che di un budget particolareggiato, di un work plan anch’esso molto specifico. La
natura del progetto ha reso difficile tradurre in attività concrete e capitoli di spesa un intervento che si
configura in realtà come contributo alle attività del Centro, e che ha obiettivi ampi e non facilmente
misurabili, riassumibili nel contributo alla costruzione di un Contratto Sociale tra cittadinie Stato basato
su good governance, democrazia e partecipazione.
16. I numerosi elementi di complessità e di interrelazione con la realtà istituzionale ed altri elementi di
contesto non del tutto prevedibili, soprattutto data la situazione politica e socio-economica del paese,
hanno inoltre reso ancora più difficile la preparazione del piano di lavoro191. E’ stato quindi necessario
un’azione continua da parte degli operatori del progetto, supportati dalla TSU, allo scopo di adattare
l’intervento alla luce dei numerosi cambiamenti che, nella situazione specifica di questo progetto già di
per se' complesso, la Rivoluzione ha apportato. Il Centro ha infatti dovuto adattare le proprie attività e i
propri programmi al nuovo contesto e alle nuove esigenze, ed è stato necessario tradurre tali modifiche
in termini di variazioni di attività e di spesa.
189
Intervista a Sameh Samir, Senior Financial Officer del SCC, 12/05/2013. In particolare, dal colloquio con il responsabile
amministrativo del progetto è emersa la proposta di prevedere in futuro un vero e proprio sistema di rendicontazione in seno alla
TSU, che si avvalga di software specifici, allo scopo di semplificare le procedure amministrative.
190
Intervista a Sahar el Tawila, Direttrice del SCC; Intervista a Valeria Mazzacane, Direttrice della Unità di Supporto Tecnico.
191
La questione è emersa nel corso dell’intervista condotta con la dott.ssa Sahar El Tawila: grazie ai risultati estremamente positivi
della formazione il SCC ha avuto sempre meno bisogno di avvalersi del contributo di esperti esterni, contributo che pure era stato
preventivato nel budget e nel work plan elaborati al momento della formulazione dell’intervento. Il SCC ha quindi inoltrato formale
richiesta al fine di poter riallocare i fondi precedentemente destinati agli esperti esterni, chiedendo di poterli utilizzare per
finanziare le attività dell’ultimo semestre.
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17. Dal colloquio con gli operatori del Centro è infine emersa la proposta di prevedere un meccanismo
maggiormente partecipativo, che coinvolga i soggetti che operano a livello di progetto anche nella fase
di indirizzo strategico del Programma. Nell’impossibilità di partecipare alle riunioni del MC, questa
richiesta può essere ricondotta all’esigenza, avvertita anche da interlocutori di altri progetti, di un
organo di coordinamento e pianificazione condivisa tra tutti gli attori a livello di Programma e quelli a
livello di progetto, che si ponga come struttura intermedia tra i progetti e il Management Committee.
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11.7
Il Polo Integrato per la Formazione Tecnica e Professionale nel Settore della Meccanica
1. La disoccupazione, in particolare quella giovanile, è una delle massime cause della povertà in Egitto. I
giovani hanno poche possibilità di trovare un’occupazione al termine del ciclo d’istruzione. Circa due
milioni di studenti frequentano corsi di formazione tecnica e professionale, che è considerata lo
strumento per il rapido inserimento nel mercato del lavoro, rappresentando circa il 30% degli studenti
delle scuole secondarie.
2. Malgrado questa offerta di forza di lavoro numericamente importante, la qualità dell’istruzione è bassa
e non soddisfa le esigenze dei datori di lavoro. La ricerca di manodopera qualificata rappresenta un
problema per le imprese in Egitto, sia nazionali che straniere. Secondo l’inchiesta nelle imprese del
2007, il 31% delle imprese identificava nel livello di competenza dei lavoratori il maggiore limite a
investire in Egitto.
3. Il progetto è stato identificato nel 2008. Prima della sua formulazione, l’esecuzione di uno studio di
fattibilità è stata affidata a Formaper, società di consulenza della Camera di Commercio, Industria,
Artigianato e Agricoltura di Milano.
Lo studio di fattibilità si proponeva di capitalizzare l’esperienza italiana nel campo della formazione tecnica e
professionale e adattarla all’Egitto, considerando la somiglianza tra le strutture industriali egiziana e italiana, laddove in
entrambi i casi la meccanica e il tessile rappresentano settori trainanti. Lo studio di fattibilità ha analizzato la domanda
di lavoro qualificato presso aziende egiziane e aziende italiane presenti in Egitto. Lo studio contiene anche proposte per
l’organizzazione di corsi in vari sotto-settori della meccanica e del tessile, oltre ad includere la formulazione di uno
strumento per stabilire uno stretto collegamento con le richieste provenienti dal mercato del lavoro e un business plan
per assicurare la sostenibilità della struttura prodotta dal progetto.
4. L’istituzione candidata è EDF (Fondo per lo Sviluppo dell’Istruzione), istituita come autorità autonoma
presso il Consiglio dei Ministri dipendente dal Primo Ministro, con lo scopo di migliorare l’istruzione preuniversitaria e superiore fornendo modelli pilota educativi per soddisfare le richieste del mercato del
lavoro con risorse umane autorevoli.
L’Education Development Fund (EDF) è stata istituito nel 2005. La sua missione consiste nel promuovere progetti e
sviluppare istituzioni scolastiche non previste nella pianificazione dei Ministeri di riferimento per farne modelli per
Ministeri, istituzioni e società civile. Gli obiettivi sono fornire modelli scolastici d’eccellenza e favorire il trasferimento e
lo sviluppo di tecnologie avanzate. Per raggiungere questi obiettivi, EDF prevede la partecipazione e il coinvolgimento
di partner e cooperazione internazionale. Tra i progetti promossi, “e-learning university”, “universities development
funding”e“integrated technical education clusters” (ITEC).
5. L’obiettivo è di contribuire allo sviluppo di un Distretto per la formazione tecnica e professionale
(clusters) nel campo della meccanica, che fornisca istruzione tecnologica avanzata, formazione e
indirizzo con un livello di qualità tale da soddisfare le necessità del mercato del lavoro e della società.
6. Il progetto è stato approvato il 15 luglio 2010 ma il suo inizio effettivo non è avvenuto che il novembre
dello stesso anno. All’inizio del 2012 il Programma ha avvertito la TSU che il diretto beneficiario del
progetto, l’Università di Beni Swaif, aveva rifiutato d’istituire un gruppo integrato d’istruzione tecnica
(ITEC) nel proprio campus. Il team di progetto ha identificato un sito alternativo per la realizzazione del
complesso ITEC in Demo, Governatorato di El Fayoum.
7. Il primo corso di formazione professionale di tre anni è iniziato a settembre 2012 con cinque classi di
elettrotecnica. Il team di progetto si avvale di tre esperti italiani a tempo pieno più un esperto a tempo
parziale, professore all’istituto Don Bosco del Cairo, un’istituzione d’eccellenza nel campo della
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formazione professionale. Il lavoro particolarmente significativo di questi esperti ha permesso in breve
tempo d’iniziare i corsi, definire il modello educativo, definire il curriculum e realizzare il sistema di
gestione della qualità.
8. In questo periodo il progetto ha anche definito un sistema per permettere il riconoscimento del titolo da
parte dell’Assessorato alla formazione della Regione Emilia Romagna (Tecnico Professionale, 3 anni) ed
ha iniziato il processo per ottenere il riconoscimento del Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca
italiano (MIUR) del titolo rilasciato al termine dell’Istituto tecnico secondario (6 anni) e dell’istruzione
tecnica superiore (2 anni di istruzione superiore).
9. Il Management Committee ha approvato l’estensione del progetto fino al 30 ottobre 2013.
Rilevanza
10. Dopo aver passato le fasi di formulazione e approvazione, questo progetto ha scoperto che il partner
principale e beneficiario (l’Università di Beni Swaif) non era d’accordo con l'impostazione data. Lo studio
di fattibilità si è rivelato insufficiente, malgrado sia stato lo studio di fattibilità più caro tra quelli
finanziati come assistenza tecnica dal CPF. Al momento dell’inizio del progetto, i cambi di localizzazione
oltre che quelli istituzionali avvenuti in Egitto e in Italia (dove è entrata in vigore la riforma del sistema
scolastico) avevano reso obsolete proposte dello studio, tra le quali la costituzione di corsi per il tessile,
non coerente con la caratteristica industriale di Fayoum.
11. La durata di due anni prevista per il progetto è irrealistica. Anche se il progetto fosse iniziato alla data
prevista, le attività programmate avrebbero comunque richiesto un periodo più lungo.
12. A parte quanto riportato sopra, il progetto risponde a una reale esigenza del paese. Lo stato
dell’istruzione in Egitto e in particolare l’istruzione tecnica e professionale è fonte di preoccupazione per
politici, imprenditori e famiglie. È generalmente riconosciuto che per potenziare questo settore
occorrerebbe migliorare i curricula, la formazione degli insegnanti e le infrastrutture, in particolare per
quanto riguarda i laboratori. La mancanza di tecnici e di manodopera qualificata rappresenta un freno
agli investimenti e alla creazione di nuovi posti di lavoro. Lo stesso Presidente della Repubblica aveva
raccomandato ai politici di porre come priorità la risoluzione di questo problema.
13. Il progetto è coerente con gli obiettivi del Programma di finanziare progetti che contribuiscano allo
sviluppo socio-economico sostenibile del paese. Inoltre rientra pienamente in una delle cinque aree
indicate nellaDichiarazione Congiunta, quella dello Sviluppo Umano. Nello stesso documento è
affermato che l’istruzione tecnica e professionale costituisce la pietra angolare della partnership ItaloEgiziana.
Efficienza
TABELLA 23 -IL PROGETTO ITEC: LA DURATA E I DATI FINANZIARI
Date of
Project
Agreement
Date of project
Planned date of
beginning (when
conclusion
different from the according to the
one of Agreement)
Agreement
15-Jul-2010
01-nov-2010
31-Oct-2012
Actual
estimated
date of
conclusion
Total project
budget
31-Oct-2013
$15.118.163,02
Date of transfer of
the first installment
to Implementing
Agency
05-Oct-2010
Total amount
transferred to the
project at
31/12/2012
$6.462.855,22
% of amount
transferred out
of the total
project budget
17,56%
Source: Technical Support Unit
14. Il progetto è in forte ritardo, considerando che è stato approvato in luglio 2010 per una durata di due
anni. Le cause del ritardo sono in parte dovute ai cambiamenti istituzionali seguiti agli avvenimenti del
2011. EDF è collocato ad un alto livello istituzionale e quindi ha subito i contraccolpi dei cambi di
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referenti politici avvenuti in quel periodo. Un ulteriore ritardo è stato causato dal rifiuto dell’università
beneficiaria di Beni Swaif del progetto e dalla conseguente necessità di trovare un’alternativa. In questo
caso, il pronto intervento della TSU e l’atteggiamento proattivo della UTL192 hanno permesso di ridurre i
ritardi.
15. Alla fine del quarto trimestre, il progetto aveva speso 7,69% del budget previsto193. La tendenza di spesa
dovrebbe aumentare nei prossimi due trimestri, dopo l’esito dei bandi per la fornitura dei laboratori,
bandi che però non erano ancora stati assegnati al momento della missione del team di valutazione.
16. Malgrado il progetto abbia già ottenuto un’estensione fino a ottobre 2013, è intenzione del progetto
richiedere un’ulteriore estensione fino a ottobre 2015 per completare il primo ciclo del triennio194. Una
simile estensione potrebbe richiedere variazioni significative tra le linee di budget, in particolare per
l’aumento delle risorse per l’assistenza tecnica che potrebbe essere finanziata con i risparmi ottenuti per
le ristrutturazioni infrastrutturali.
17. Lo sviluppo dei curricula e la formazione degli insegnanti avvengono con regolarità in accordo al
programma di lavoro. L’attività svolta dall’assistenza tecnica ha ricevuto apprezzamenti sia dall’EDF sia
dalla TSU195.
Efficacia
18. L’incongruenza tra i costi previsti nello studio di fattibilità e i fondi effettivamente disponibili ha richiesto
dei cambiamenti sostanziali che non trovano riscontro nel Documento di progetto. Vi sono ancora forti
differenze tra i risultati previsti dal progetto e le risorse disponibili. Il programma di lavoro deve essere
aggiornato, così come le attività e i risultati del quadro logico. Il progetto ha proposto d’istallare linee di
produzione usando i fondi che erano inizialmente previsti per la ristrutturazione delle infrastrutture
dell’università di Beni Swaif, considerando che questo avrebbe permesso d’assicurare la sostenibilità
finanziaria del progetto196. Questa proposta non è però sostenuta da alcuna analisi di fattibilità. Questa
situazione rende più difficile per la TSU monitorare tecnicamente la realizzazione del progetto197.
19. La selezione degli allievi ha risentito della fretta con la quale è stato lanciato il primo corso. Le difficoltà
più grosse sono legate alla comprensione e all’espressione della lingua italiana198. La dotazione
tecnologica potrebbe attualmente rappresentare un problema per la certificazione da parte della
Regione Emilia Romagna, non essendo ancora terminata la costruzione e la dotazione dei laboratori199.
20. Gli insegnanti dell’ITEC hanno migliori condizioni di lavoro dei loro colleghi negli istituti tecnici statali ma
è richiesto loro un maggiore impegno e ricevono un bonus economico per questo. Quelli incontrati dal
team di valutazione sul luogo del progetto200 hanno espresso la soddisfazione per un lavoro che fornisce
più motivazioni ma anche preoccupazione per una maggiore trasparenza nell’attribuzione del bonus e
per la sostenibilità di questo reddito. Il perdurare di queste preoccupazioni potrebbe mettere a rischio la
continuità e la qualità dell’insegnamento.
192
intervista al direttore italiano della TSU, Valeria Mazzacane.
TSU: Financial Review Report, 11 febbraio 2013, HeshamKotb,Capo Settore Amministrazione
194
Intervista al Prof. Abdel Latif Elshafei, Segretario Generale EDF e alDr. Mohamed Megahed, Direttore di Progetto
195
Intervista al Prof. Abdel Latif Elshafei, Segretario Generale EDF e alDr. Mohamed Megahed, Direttore di Progetto; intervista al
direttore italiano della TSU, Valeria Mazzacane.
196
Project Progress Report, maggio 2012.
197
Il seguito tecnico della realizzazione tecnica del progetto è in gran parte reso possibile dalla presenza dell’assistenza tecnica
italiana; intervista al direttore italiano della TSU, Valeria Mazzacane.
198
Intervista telefonica con Dott.ssa Patrizia Vaccari, Assessorato Formazione, Regione Emilia Romagna. Intervista al Dott. Enzo
Sciolla, Co-team leader AT e Dott. Carlo Russo, Educational Expert, Demo.
199
Intervista telefonica con Dott.ssa Patrizia Vaccari, Assessorato Formazione, Regione Emilia Romagna.
200
Missione di valutazione, visita di campo a Demo, 13-14 maggio e inchiesta con focus group della ONG North South Exchange.
193
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21. Il sistema d’insegnamento è ritenuto dagli stakeholder consultati qualitativamente superiore a quello di
altre simili istituzioni scolastiche. Il curriculum è più moderno e adattato al mercato del lavoro, il metodo
d’insegnamento adottato è in linea con i moderni approcci educativi, i mezzi tecnologici a disposizione
delle classi sono tra quanto di più aggiornato si possa avere. L’insegnamento in lingue straniere rende
più interessante il processo d’apprendimento e accresce la motivazione degli allievi.
22. A seguito di domande dirette a allievi, familiari e professori, emerge un cambio di percezione e forse
anche di status di questo insegnamento tecnico e professionale rispetto ad altri tipi d’insegnamento. La
scuola tecnica e professionale era tradizionalmente accompagnata da una percezione di status inferiore
a quelle che danno accesso agli studi superiori. Il poter studiare in lingue straniere (italiano e inglese),
avere consulenti internazionali integrati nel corpo docenti, poter accedere a degli strumenti didattici
tecnologici che non sono presenti negli istituti scolastici tradizionali, costituiscono tutti fattori che danno
uno status più elevato e rendono questa scuola più appetibile.
Risposte di studenti, familiari e docenti nei focus group.

Demo ITEC è un sistema educativo migliore se comparato con le altre scuole;

I risultati hanno superato le attese: si pensava di migliorare il sistema attuale ma è stato scoperto un sistema
totalmente differente ed integrato;

L’immagine degli studenti in istruzione tecnica, associata ad un basso livello sociale e di capacità, ha cambiato
rapidamente attraendo studenti in possesso di maggiori capacità;

Il progetto ha avuto successo nell’introdurre nuove tecnologie in un efficace sistema d’insegnamento accettato da
professori e studenti.
23. Il progetto ha stabilito degli accordi con imprese della zona per assicurare degli stage agli studenti che si
confrontano così con il lavoro e possono mettere in pratica quanto appreso a scuola201. Gli imprenditori
intervistati nel corso della missione hanno espresso apprezzamento per l’organizzazione degli stage, che
permette loro di poter contare su un'offerta di lavoro qualificato e già familiare con il tipo di lavoro che
vi si svolge.
Effetto e impatto
24. Solo ora ITEC sta terminando il primo anno di corso del primo triennio ed è quindi prematuro stimare
l’impatto del progetto. Ciononostante, dai colloqui con gli imprenditori della zona202, con i genitori degli
studenti e con gli educatori, il team ha potuto verificare l’apprezzamento e l’opportunità di
quest’iniziativa.
25. Le risposte dei diretti beneficiari nei focus group (studenti e famigliari, oltre agli insegnanti) hanno
messo in evidenza come gli allievi di questo corso di studio rappresentino gli strati più poveri, quelli che
non possono ambire a continuare gli studi. La buona reputazione che questo Distretto educativo sta
acquistando permetterà loro di trovare probabilmente impieghi meglio retribuiti. Inoltre, la stessa
buona reputazione di questa istituzione scolastica costituirà una spinta per l’ascensione sociale di coloro
che l’avranno frequentata.
201
202
Esempio l’impresa United Nails di Fayoum.
Visita all’ l’impresa United Nails di Fayoum.
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Sostenibilità
26. La sostenibilità delle attività del progetto nel breve periodo dipende dalla possibilità di estendere
l’assistenza tecnica. È opinione delle persone coinvolte nel progetto intervistate a Demo203 che le attività
dipendano ancora in gran parte dall’assistenza tecnica italiana. È importante che si rafforzi il
meccanismo di trasferimento delle capacità dall’assistenza tecnica italiana alle controparti locali di EDF.
27. La sostenibilità finanziaria delle attività dipende per la maggior parte dalla capacità di EDF di assicurare
le risorse necessarie alla continuazione del funzionamento di ITEC Demo attraverso il finanziamento
governativo.
28. Un altro aspetto che può assicurare la sostenibilità è l’interessante legame che il progetto sta saldando
con gli imprenditori locali, i quali si spendono per assicurare la sostenibilità del progetto e dei servizi
ricevuti.
Iniziative da parte del settore privato locale: Il proprietario di UnitedNails, una fabbrica di chiodi situata nella zona
industriale dove parte degli studenti dell’ITEC stanno eseguendo il loro stage, essendo molto soddisfatto dei servizi di
questo progetto, sta verificando con il Ministro dell’Industria la possibilità che in futuro questo Ministero possa
appoggiare finanziariamente il progetto. Inoltre è in contatto con Masterhead, una ONG che invia studenti meritevoli in
Calabria (Italia) per completarvi gli studi, allo scopo di promuovere un accordo per permettere a quegli studenti che per
varie ragioni non possono completare lì gli studi, di completarli presso l’ITEC di Demo.
29. La sostenibilità costituisce una forte preoccupazione espressa dai partecipanti ai focus group. Le
debolezze espresse riguardo alla sostenibilità riguardano l’incapacità di mantenere il supporto
finanziario e, in genere, l’interesse che si è creato attorno alla scuola.
Risposte di studenti, familiari e docenti nei focus group (debolezze).

C’è preoccupazione che non vengano messi a disposizioni i fondi necessari per la continuazione del Distretto dopo
la fine del progetto;

Manca un piano finanziario per il mantenimento dell'attrezzatura;

Mancanza di capacità/interesse da parte delle istituzioni egiziane ad assicurare il mantenimento e la continuazione
dei progetti realizzati;

Rischio di ritornare al livello degli altri istituti tecnici se non si mantiene la reputazione positiva di cui gode il
progetto.
30. D’altra pare gli stessi partecipanti ai focus group hanno indicato nell'entusiasmo e l'ownership mobilitati
dal progetto le risorse per assicurare la sostenibilità del Distretto.
Risposte di studenti, familiari e docenti nei focus group (punti di forza).

L’argomento del progetto è molto rilevante per l’agenda politica del paese;

Ha rafforzato la capacità degli insegnanti del settore pubblico;

Entusiasmo e appropriazione degli studenti;

Possibilità di coinvolgimento di differenti istituzioni e agenzie governative;

Flessibilità del progetto alle esigenze che si presentano;

Riconoscimento da parte della società locale, che vede un nuovo strumento di promozione sociale ed è motivata
ad inviare anche gli studenti più capaci, cosa che a sua volta aumenta la reputazione dell’istituto.
203
Professori, parenti degli allievi, responsabili del progetto.
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Novembre 2013
Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
11.8 Modernizzazione degli Istituti professionali attraverso le tecnologie dell'informazione e
della comunicazione
Rilevanza
1.
L’iniziativa, realizzata tra febbraio 2010 e gennaio 2013, è stata concepita per migliorare la qualità
della formazione tecnico-professionale attraverso l’introduzione dell’uso delle tecnologie informatiche
nella gestione amministrativa e nei curricula didattici. I beneficiari dell’iniziativa sono stati gli
insegnanti e gli studenti di dieci istituti tecnico-professionali situati in vari governatorati egiziani (Kafr
El Sheikh, Menufeya, Dakahleya, Sharkeya, Minya, Qena, Aswan, Kalyubeya, Alexandria, Suez). Gli
istituti selezionati hanno svolto anche la funzione di Vocational Community Learning Centres
attraverso l’organizzazione di corsi di formazione tecnico-professionale al di fuori dell'orario scolastico
per le comunità che vivono nei dintorni delle scuole.
2.
Si tratta di un progetto in linea con le priorità del paese conformemente all’Egyptian Educational
Initiative204, nata nell’intento di riformare il sistema educativo egiziano e che vede nell’utilizzo delle
tecnologie dell'informazione e della comunicazione uno dei principali strumenti per migliorare la
qualità dell’istruzione e le opportunità lavorative per gli studenti. L’obiettivo principale è quello di far
fronte a una delle emergenze principali del paese: la disoccupazione giovanile caratterizzata da una
discrepanza tra offerta e domanda nel mercato del lavoro. Se nel passato gli sforzi del governo sono
andati nella direzione di rafforzare le opportunità per gli studenti di accedere alle università, non ci
sono stati pari incentivi a favore del settore della formazione tecnico-professionale, e ciò ha portato ad
un eccesso di offerta di giovani laureati e un deficit di manodopera specializzata, una situazione alla
quale i nuovi orientamenti governativi intendono porre rimedio.
3.
La valorizzazione delle risorse umane rappresenta una priorità indiscussa per il Programma italoegiziano di Conversione del Debito tanto che nella Dichiarazione Congiunta del 12 maggio 2009 si legge
che: «The Parties agree that technical education and vocational training will constitute the cornerstone
of the Italian-Egyptian partnership, to be enhanced through the 2nd Debt Swap Programme» (art.2).
4.
In questo contesto l’Italia è considerata in Egitto come un paese leader grazie ad un partenariato che
rivolge molta attenzione allo sviluppo del capitale umano, con un programma integrato di istruzione e
formazione articolato su attività che forniscono supporto alle riforme egiziane in materia di sistema
educativo secondario, universitario e di formazione. L’impegno italiano è stato recentemente ribadito
con la firma, il 13.09.2012, di una Dichiarazione Congiunta su “Strengthening the Cooperation in the
Sector of Technical and Vocational Education and Training”. Tra le iniziative finanziate dal MAE/DGCS si
possono ricordare:
204
−
Il “Programma di Cooperazione per lo Sviluppo dell’Istruzione e della Ricerca Scientifica” (dono pari
a 675.000 euro), originato dai positivi riscontri del 2009 Anno Italo-Egiziano della Scienza e della
Tecnologia e volto a promuovere la cooperazione tra Università e Centri di Ricerca;
−
La “Scuola Infermieristica di Port Said” per lo sviluppo di una scuola tecnica, centro di eccellenza nel
settore dell’istruzione in ambito infermieristico.
−
Il rinnovamento strutturale e l’aggiornamento del sistema educativo della Fayoum Advanced
Tourism School realizzato dall’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM) grazie al
contributo del Governo Italiano (2,4 milioni di euro dal Ministero del Lavoro e Politiche Sociali).
−
Il “Programma di Orientamento al Lavoro per l’Impiego Giovanile”, finanziato dal MAE per un
valore di 700.000 euro, ed eseguito dall’Organizzazione Internazionale del Lavoro (OIL), in
http://www.eei.gov.eg/default.aspx
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Novembre 2013
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
collaborazione con il Ministero egiziano del Lavoro e della Migrazione, in cinque Governatorati
pilota.
−
5.
6.
A inizio 2012 è stata avviata dall’ONG italiana VIS una nuova iniziativa - che segue un primo
intervento concluso nel 2011, realizzato dalla medesima ONG in collaborazione con l’Istituto
Salesiano Don Bosco, rinomato per la consolidata esperienza nella formazione tecnicoprofessionale. La “Promozione dell’occupabilità e sviluppo delle competenze per i giovani – Fase I”,
del valore di circa 580.000 Euro, intende promuovere l’occupabilità e l’inserimento sociale dei
giovani, rivolgendo una particolare attenzione a quelli più vulnerabili, a rischio di esclusione sociale,
o appartenenti a minoranze etniche o religiose. L’intervento si propone, infatti, di aumentare la
qualità dell’offerta formativa, favorire la cooperazione nel settore dell’istruzione tecnica e
professionale fra i due Paesi coinvolti, e potenziare i legami tra formazione tecnica e professionale
e mercato del lavoro attraverso specifiche azioni di collegamento e messa in rete del mondo
scolastico con quello delle imprese.
Oltre ai progetti promossi dalla cooperazione bilaterale, vi sono altre iniziative che si inquadrano nella
cornice finanziaria del Programma di Conversione del Debito accanto al progetto ”Modernizzazione
degli Istituti professionali attraverso le tecnologie dell'informazione e della comunicazione”:
−
La creazione, in collaborazione con il Fondo per lo Sviluppo dell’Istruzione, di un “Polo Integrato per
la Formazione Tecnica” nel settore della meccanica industriale nel Governatorato del Fayoum,
(Technical Educational Clusters for Employment – ITEC) che punta a trasferire le migliori esperienze
italiane nel collegamento tra scuola-formazione e mondo del lavoro; si tratta, peraltro, del progetto
finanziariamente più importante del Programma perché ha impegnato circa 15 milioni di dollari.
−
Il “Sostegno all’occupazione giovanile”, realizzato dall’OIL per un ammontare di un milione di
dollari. Si tratta di un’estensione del Programma di Orientamento al Lavoro per l’Impiego Giovanile,
finanziato dalla DGCS per un valore di 700.000 euro e realizzato dalla stessa OIL in collaborazione
con il Ministero egiziano del Lavoro e della Migrazione, in cinque Governatorati. L’intervento
prevede il rafforzamento degli Uffici Pubblici all’Impiego dotandoli di strumenti adeguati per poter
operare e fornire servizi a misura di giovane, migliorando e aggiornando le competenze del
personale, creando collegamenti con le scuole, gli istituti di istruzione tecnica, i media, le iniziative
in corso nel settore dell’istruzione e della formazione professionale. Il progetto infatti, non solo
garantisce sostegno al Ministero del Lavoro e della Migrazione, ma collabora anche con stakeholder
chiave come il Ministero dell’Educazione e le Associazioni di Lavoratori e Imprenditori
La “Modernizzazione degli Istituti professionali attraverso le tecnologie dell'informazione e della
comunicazione” non si pone come la continuazione di un’iniziativa precedente, tuttavia l’ente
esecutore del progetto, l’ICT Trust Fund, ha beneficiato di finanziamenti a titolo della I fase del
Programma italo-egiziano di Conversione nel settore dell’ICT. Il riquadro sottostante offre una piccola
introduzione per inquadrare l’ICT Trust Fund e la sua esperienza nel contesto del Programma di
Conversione.
ITC TRUST FUND: MANDATE AND EXPERIENCE DURING THE ITALIAN EGYPTIAN DEBT FOR DEVELOPMENT SWAP –PHASE 1
In 2002, Egypt ICT Trust Fund was established as a partnership between the Ministry of Communication and
Information Technology (MCIT) and the UNDPto assist Egypt in its socio-economic development program through a)
establishing public-private partnerships, b) using ICT to further development, (c) increasing awareness of the
developmental potential of ICT; and, (d) making ICT more accessible and affordable to all citizens.
Under the umbrella of the ICT Trust Fund and through the collaboration with the Italian government, the “ICT to foster
Egypt’s sustainable human development program” was formulated and funded by the Italian Debt for Development
Swap Program, covering 5% of the total debt swap agreement between Egypt and Italy with a total value of 48.5
million Egyptian pounds. The program has a triple motto: “Awareness, Access, Affordability,” and it includes a set of
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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projects that demonstrates the commitment of the Italian government to support Egypt in promoting multi-sector
development.
The ICT Trust Fund to foster Egypt’s sustainable human development program is a structured initiative aimed at
fighting poverty through the use of ICT. The program consists of five interrelated and complementary projects that are
divided into two main categories. The first category comprises two projects and provides ICT access points to the local
communities; the Smart Schools Network Project (SSNP) and the Mobile IT Clubs project (MITC). The second category
comprises three projects and provides applications support to the beneficiaries; the Community Knowledge
Generation and Electronic Library project (CKGeL), the Illiteracy Eradication project (IE) and the Community Portal
Development project (CDP).
The five projects have a common objective: to use ICT to foster Egypt’s sustainable human development program. All
projects complement each other with a supply chain of services and activities that, combined together, provide added
value to the community of beneficiaries. For example, in the case of the ICT for illiteracy eradication, mobile IT clubs
and the community learning centers (CLC) of the SSN provide the CDROMs in an electronic library available to the
community
All five projects of the program are formulated to provide a set of benefits to the community and to contribute to the
socio-economic development of Egypt. The goals are: a) exposure to emerging ICT, b) community development, c)
documentation and dissemination of local knowledge, d) development of research capacities, and e) illiteracy
eradication. These benefits are intended to reach a wide variety of stakeholders in rural areas to help minimize and
close the digital gap within Egypt’s societal structure. Such stakeholders and beneficiaries are students, youth groups
accessing IT clubs, local entrepreneurs, community groups, and illiterate citizens.
Fonte: Citazione tratta dal documento “Exchanging Debt for Development: Lessons from the Egyptian Debt-for-Development Swap
Experience”, Sherif Kamel and Eskandar A.Tooma, Economic Research Forum (ERF) with support from The Ministry of
Communications and Information Technology (MCIT) and the Ministry of International Cooperation (MIC), 2005, p. 28-29, 31
Efficacia
7.
L’accordo esecutivo del progetto è stato firmato il 24 dicembre 2009 dall’Ambasciatore d'Italia in
Egitto, dal Ministro egiziano della Cooperazione Internazionale [adesso Ministro della Pianificazione e
della Cooperazione Internazionale], dal Ministro delle Comunicazioni e delle Tecnologie
dell'Informazione (ente promotore) e dall’UNDP/ITC Trust Fund (ente esecutore), successivamente
all’adozione del documento di progetto da parte del Comitato di Gestione nel corso della quinta
riunione del 14 maggio 2009.
8.
Il costo complessivo del progetto è pari a 16.527.058 sterline egiziane, in parte finanziato dal
Programma (8.263.690) e in parte dal Ministero egiziano delle Comunicazioni e delle Tecnologie
dell'Informazione (8.263.368).
9.
Le attività sono state avviate nel febbraio 2010 e il pagamento delle rate finanziarie è avvenuta con
cadenza regolare, a partire dalla prima tranche del gennaio 2010 fino alla conclusione del progetto che
ha rispettato l’iter dei 3 anni inizialmente stabilito.
TABELLA 24 - IL PROGETTO ITC: LA DURATA E I DATI FINANZIARI
Date of
Project
Agreement
Date of project
beginning (when
different from the
one of Agreement)
Planned date of
conclusion
according to the
Agreement
Actual
estimated
date of
conclusion
Total project
budget
Date of transfer of
the first installment
to Implementing
Agency
24-Dec-09
1-Feb-10
31-Jan-13
31-Jan-13
$1.477.992,24
11-Jan-10
Total amount
transferred to the
project at
31/12/2012
$1.477.992,24
% of amount
transferred out
of the total
project budget
100%
Source: TechnicalSupport Unit
Efficacia
10. Il progetto ha raggiunto in maniera soddisfacente i risultati attesi: (i) innovare gli istituti professionali
beneficiari; (ii) rendere agli insegnanti e agli amministratori in grado di utilizzare le tecnologie
Rapporto finale
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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informatiche; (iii) dotare di servizi di supporto e-learning l’istituto Don Bosco, con il quale l’ICT Trust
Fund ha collaborato nell’esecuzione del progetto; (iv) promuovere Vocational Community Learning
Centres presso lo stesso istituto Don Bosco.
11. Ciò è stato raggiunto attraverso una gamma variegata di attività che ha coompreso quanto segue:
−
−
−
−
−
A ciascuna delle 10 scuole selezionate sono state fornite attrezzature informatiche (computer,
programmi, software AutoCAD e Autodesk per la progettazione in 3D, materiale didattico,
laboratori virtuali);
Sono stati realizzati corsi di formazione per gli insegnanti e sovrintendenti del Ministero
dell'Educazione con il quale il Ministero delle Comunicazioni e delle Tecnologie dell'Informazione
collabora per la revisione dei curricula, con l'obiettivo di fare del progetto un modello da estendere
per migliorare il sistema di istruzione tecnica e professionale;
E’ stato creato presso il Ministero dell'Educazione un Centro di e-learning per la raccolta e la
diffusione dei dati su curricula e tecnologie ICT;
Sono stati organizzati corsi di formazione professionale per 110 i insegnanti presso l'Istituto Don
Bosco e sviluppati "e-curricula" per i corsi in meccanica ed elettronica;
È stato creato il primo canale digitale in lingua araba sul sito di Youtube che presenta corsi e lezioni
sulla formazione professionale.
Impatto e sostenibilità
12. Attraverso l’uso di tecnologie ICT il progetto intende formare gli studenti con abilità professionali che
consentano loro di essere maggiormente qualificati per il mercato di lavoro e, in questo modo, ridurre
il divario tra il sistema educativo e il mondo del lavoro, migliorando le opportunità di impiego dei
giovani. Ulteriori obiettivi perseguiti sono: (i) favorire un’esperienza di eccellenza che può essere
replicata su scala nazionale e promuovere l’impegno politico del governo; (ii) sostenere il partenariato
tra le autorità egiziane e il settore privato, (iii) migliorare la competitività delle imprese e il reddito dei
giovani.
13. Il progetto è stato concluso nel rispetto della tempistica, delle attività e dei risultati attesi previsti. E’
tuttavia difficile valutare il suo impatto sul piano macro dal momento che ha interessato gli studenti di
10 istituti professionali e che non sono state condotte indagini per verificare i risvolti occupazionali
degli studenti formati.
14. Un aspetto sicuramente positivo è legato alla dinamicità dell’ICT Trust Fund, una realtà che ha relazioni
molto positive sia a livello governativo (tanto a livello ministeriale che dei governatorati interessati
dalle attività del progetto) sia con aziende private nel settore ICT e che può favorire la ricerca di
ulteriori finanziamenti per la continuazione/l’estensione del progetto nel futuro.
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11.9
Il Distretto conciario di Robbiki
Rilevanza
1. Il progetto “Distretto conciario di Robbiki Impianto di trattamento delle acque reflue205” rappresenta
uno dei progetti più rilevanti della II fase del Programma italo-egiziano di Conversione del Debito,
secondo in termini finanziari solo al “Polo per la formazione tecnica professionale” (15.118.163 dollari
contro i 11.446.642 dollari stanziati per Robbiki).
2. Il progetto contribuisce alla creazione di un impianto di trattamento delle acque reflue ed è parte di un
progetto di più ampia portata destinato a realizzare un distretto industriale specializzato nella concia
delle pelli, dotato di sistemi di produzione innovativi e tecnologie compatibili con la tutela
dell’ambiente.
3. Robbiki, l’area prescelta per il distretto a circa 50 km dal Cairo206, è destinata ad accogliere circa 484
concerie attualmente localizzate nella vecchia Cairo (Magra El-Eion), una zone che soffre per la
mancanza di infrastrutture adeguate e per un tasso di inquinamento elevato con gravi ripercussioni
sulla salute degli abitanti e sull’ambiente circostante.
4. L’idea del trasferimento si pone quindi in un logica di miglioramento del benessere sociale, eliminando
una delle principali fonti di inquinamento al Cairo e garantendo ai lavoratori di Magra El-Eion e alle loro
famiglie condizioni di vita più dignitose, ma anche di crescita economica perché Robbiki sarà la base di
un sistema produttivo articolato in piccole e medie imprese, integrato da numerose altre realtà
imprenditoriali che produrranno un consistente indotto in termini di dimensione occupazionale:
aziende produttrici di prodotti chimici, macchine per conceria, trasporti, servizi, logistica, impiantistica.
5. Per i motivi appena menzionati il progetto è sostenuto da una forte volontà politica da parte delle
autorità egiziane che lo considerano come una priorità del programma di modernizzazione industriale
del paese207.
6. Anche l’Italia ha svolto un ruolo importante nell’avvio e nella realizzazione del progetto. L’interesse
dell’Italia a collaborare con l’Egitto su questo progetto trova una conferma nel “Piano di Azione 20092012”, lo strumento programmatico della cooperazione economica e finanziaria italo-egiziana firmato
nel marzo 2009 dal ministro dello Sviluppo Economico, Claudio Scajola e dal suo omologo egiziano
Rachid Mohammed Rachid208. In questo documento e nel suo seguito operativo, la “Dichiarazione
Congiunta sul sostegno e lo sviluppo della cooperazione commerciale ed industriale”209, viene
promossala collaborazione tra imprese italiane ed egiziane per lo sviluppo di centri tecnologici e di poli
logistici a sostegno della commercializzazione, del trasporto e della gestione di beni, nello stesso
documento e l’Italia si impegna a proseguire nell'azione di assistenza alla riqualificazione e
all'ammodernamento tecnologico dei distretti produttivi egiziani, fra i quali, appunto, il distretto di
Robbiki, e ad incentivare ulteriori investimenti a suo favore210.
205
Nella dicitura inglese “Robbiki Industrial Leather and Tanneries Cyty (RLC) - General Effluent Treatment Plan and Solid Waste
Selectiona nd Disposal System” (GETP&SWSDS).
206
L’area si trova sulla Cairo-Suez Road, a 54 km di distanza dal Cairo, 60 km da Suez, e 5 km rispettivamente da Badr City e 10thRamadan-City.
207
Interviste a Valeria Mazzacane (Direttore dell’UST), Nadia Fathalla (Ministero della Pianificazione e della Cooperazione
Internazionale), Said Abdel-Latif Othman (coordinatore del progetto Robbiki per conto del Ministero dell’Industri e del
Commercio), Kamal Naguib Aziz (Consulente del Presidente IDA), Carlo Milone (esperto PISIE e membro della PMU del progetto
Robbiki). Le interviste hanno confermato l’inclusione del distretto di Robbiki nei documenti programmatici del governo.
208
Il Piano d’azione 2009-2012 rinnova il piano precedente siglato nel 2005.
209
La Dichiarazione è stata firmata in occasione del III vertice italo-egiziano (19 maggio 2009) da parte del Viceministro dello
Sviluppo Economico, con delega al commercio estero, Adolfo Urso, e dal Ministro dell’Industria e Commercio, Rachid Mohammed
Rachid.
210
In particolare sia SIMEST che la Cooperazione si sono dichiarate disponibili a catalizzare e supportare ulteriori investimenti
italiani nell'area. La creazione del distretto di Robbiki ha aperto la strada ad accordi di cooperazione con i distretti di Santa Croce,
Arzignano, e Solfora. Un’altra importante istituzione, attratta dal nascente cluster, Bank of Alex –Intesa San Paolo, ha messo a
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
7. Il rafforzamento dei legami delle imprese italiane con il mercato egiziano è motivato dalle opportunità
di investimento che collocano l’Egitto tra i paesi di spicco dell'area mediterranea. Per quanto riguarda
specificamente l’industria conciaria l'Egitto rappresenta un mercato di approvvigionamento di materie
prime per le imprese italiane, inoltre il processo di creazione e riqualificazione dei centri tecnologici
promosso dal Ministero dell'Industria e del Commercio ha aperto spazi per il coinvolgimento di aziende
o associazioni di categoria e per il trasferimento di know-how, consulenza e tecnologia, finalizzato
all'upgrading del settore del cuoio, così come di altri settori dell'industria locale (legno, marmo,
plastiche ed agro-industria/agroalimentare). Si tratta pertanto di uno scenario favorevole per
l'instaurazione di nuove sinergie tra aziende italiane ed egiziane che consentano di consolidare il
processo di integrazione economica tra i due sistemi produttivi.
8. I primi passi per la collaborazione tra Italia ed Egitto nel progetto Robbiki sono stati presi nel 1997
quando l’Industrial and Mining Centre (IMC) del Ministero dell’Industria e del Commercio ha
sottoscritto un accordo con l’Associazione dei Produttori Italiani di macchinari e tecnologie per il cuoio
e la pelle (ASSOMAC) per ottenere assistenza tecnica nella realizzazione del progetto.
9. In questo contesto ASSOMAC ha adottato nel 1998 uno studio di fattibilità che ha segnato l’avvio dei
lavori per la creazione del distretto conciario211. A partire dal 2004 il governo italiano è intervenuto
finanziariamente; in quello stesso anno il Comitato di Gestione del Programma di Conversione del
Debito (I fase) ha stanziato un contributo pari a 162 milioni di sterline egiziane a favore del progetto
“Relocation and Development of Old Cairo Tanneries to Robaiki area”, successivamente rinominato con
emendamento all’accordo esecutivo “Robaiki Industrial Leather and Tanneries City”212.
10. Il progetto, realizzato nel periodo 2004-2008213, è stata guidato da un piano articolato attorno a tre
temi: (i) la costruzione delle opere infrastrutturali necessarie per la creazione del distretto (strade e
connessioni per energia elettrica, gas, acqua, telefono); (ii) la creazione, tramite Memorandum of
Understanding tra il Ministero dell’industria e del Commercio e il Governatorato del Cairo,
dell’Ownership Management Company per gestire il distretto industriale; (iii) la predisposizione di un
piano per il trasferimento delle concerie dalla vecchia Cairo a Robbiki.
11. Alla fine del 2008 è rimasta tuttavia incompiuta una delle opere inizialmente previste, l’impianto per il
trattamento delle acque di scarico214, e il lancio delle II fase del Programma di Conversione del debito
rappresenta un’occasione per il suo finanziamento. Il nuovo progetto è inquadrabile in una delle
priorità tematiche del Programma, “trasferimento di tecnologia e modernizzazione dell’industria nei
settori ad alto impatto sociale”.
Efficienza
12. Il progetto è stato approvato dal Management Committeenella settima riunione che si è svolta il 13
agosto 2010, anche se già nel corso della seconda riunione (del 27 agosto 2008) il MComitato ha
disposizione dello sviluppo del nuovo distretto la sua expertise finanziaria per la promozione di nuovi investimenti industriali da
parte di imprese italiane in Egitto.
211
Lo studio ha analizzato le conseguenze socio-economiche del trasferimento delle imprenditori di Magra El-Eouin e delle loro
famiglie a Robbiki.
212
Amendment n. 1 to: PROJECT IMPLEMENTING AGREEMENT Signed in Cairo on August 3rd 2004 between the MANAGEMENT
COMMITTEE
Of the Debt-for-Development-Swap and MINISTRY OF TRADE AND INDUSTRY (The Applicant). Si tratta del progetto n. 39 della I fase
del Programma di conversione del debito italo-egiziano.
213
Inizialmente per il triennio 2004-2007, questa prima fase del progetto è stato estesa al 2008.
214
Il principale motivo è legato alla mancanza di finanziamenti che sono stati assorbiti nella realizzazione delle opere infrastrutturali
del distretto.
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Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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impegnato a favore del progetto 22 milioni di sterline egiziane, una somma pari al 72% dei residui
derivanti dalla I fase215.
13. L’Accordo di esecuzione è stato firmato il 23 novembre 2010 dall’Ambasciatore d'Italia in Egitto, dal
Ministro egiziano della Cooperazione Internazionale [adesso Ministro della Pianificazione e della
Cooperazione Internazionale+, dal Ministro dell’Industria e del Commercio (ente promotore) e
dell’Organizzazione Generale per lo Sviluppo Industriale (ente esecutore216).
14. A fronte di un finanziamento di 86 milioni di sterline egiziane (pari ai 64 milioni definiti nell’accordo
esecutivo al quale si sommano i 22 milioni a titolo di residuo dalla prima fase), il Ministero egiziano
dell’Industria e del Commercio si è impegnato a stanziare 59,9 milioni di sterline egiziane per un
ammontare complessivo pari a 145,5 milioni.
15. L’andamento finanziario iniziale ha risentito del ritardo217 nella realizzazione dello studio di impatto
ambientale, la cui approvazione da parte dell'Egyptian Environmental Affairs Agency (EEAA) del
Ministero egiziano dell’Ambiente si configurava come un presupposto necessario per l'erogazione della
seconda tranche del finanziamento (art. 6.1 dell’Implementing Agreement). Lo studio è stato finalizzato
nel giugno 2012 e approvato dall’Agenzia Ambientale nel settembre 2012, a distanza di quasi due anni
dall’avvio del progetto (01/01/2011), e ciò ha influito negativamente sulla tempistica per il versamento
della seconda tranche, ma anche sull’andamento del progetto dal momento che i lavori per la
costruzione dell’impianto sono stati nel frattempo sospesi218.
16. Successivamente i versamenti hanno seguito un ritmo più regolare. A gennaio 2013 è stata versata la
quarta tranche dei finanziamenti in base alla quale l’ammontare erogato ha raggiunto il 98%
dell’ammontare complessivo stanziato219.
17. I lavori per la finalizzazione dell’impianto hanno subito uno slittamento da dicembre 2012 a giugno
2013. A conclusione del progetto, con l’inaugurazione del distretto attualmente prevista per fine
anno220.
Efficacia
18. Gli obiettivi, così come concepiti nell’accordo esecutivo del progetto, sono molto ambiziosi ed hanno
una portata più ampia rispetto all’azione specifica del progetto poiché riguardano il miglioramento
della qualità e della produttività dell’industria conciaria egiziana, delle condizioni di vita dei lavoratori di
Magra El Eion, offrendo loro condizioni di vita più dignitose e redditizie, e della situazione ambientale al
Cairo, grazie alla riqualificazione urbana dell’area più inquinata della città221. Alla luce dell’evoluzione
attuale del progetto non è possibile esprimere un giudizio sugli stessi.
215
L'importo residuo sul conto della Fase 1 è stato pari a 29.838.825,57, oltre a Robbiki una parte dei soldi (EGP 7.838.825,57) sono
stati erogatiper estendere il programma di alimentazione scolastica, realizzato dal WFP nei Governatorati di Bani Swaif e Minya, al
Governatorato del Fayoum.
216
La General Organization for the Industrial and Mining Projects (IMC). Nel corso dell’esecuzione del progetto l'Industrial
Development Authority (IDA) del Ministero dell'Industria ha assunto la responsabilità sull'intero progetto con Decreto
Presidenziale.
217
Ritardo in parte legato ai cambiamenti a livello istituzionale che hanno interessato il Ministero del Commercio e dell’Industria e
l’IDA.
218
La preoccupazione per le ripercussioni negative ai fini dell’erogazione della II tranche e dell’andamento del progetto sono
chiaramente manifestate in una lettera indirizzata dall’UST all’attenzione dell’ingegnere Isamail Nagdy, Presidente dell’IDA, in data
16/11/2011.
219
Italia-Egitto Programma di Conversione del Debito, Rapporto trimestrale di avanzamento, gennaio 2013.
220
Intervista a Said Abdel-Latif Othman (coordinatore del progetto Robbiki per conto del Ministero dell’Industri e del Commercio),
Kamal Naguib Aziz (Consulente del Presidente IDA).
221
Gli obiettivi indicati nell’accordo Annesso I del documento di progetto, p. 5) sono i seguenti: (i) Improvement of the
environmental, health and social conditions of Cairo Governorate; (ii) Improvement of the quality and increase of the production of
tanned leather with the target of 250 million sq ft/year in 2017, for the export market; (iii) Allowing the Egyptian leather industry to
become competitive in the world market; (iv) treatment of the polluting effluent and reuse of treated waters for irrigation
purposes.
Rapporto finale
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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19. Facendo riferimento alle attività realizzate, al di là delle attività tecniche legate alla realizzazione
dell’impianto per il trattamento delle acque di scarico, è possibile segnalare delle novità rispetto a
quanto era stato fatto negli anni precedenti conformemente alle decisioni prese dallo Steering
Committee (SC) del progetto all’indomani della firma dell’accordo esecutivo222; queste decisioni
riguardano, in particolare, la ridefinizione della struttura di gestione e il lancio di una nuova strategia e
una nuova relazione con i beneficiari nell’intento di garantire un approccio win-win per tutte le parti
coinvolte.
20. Sotto il primo profilo lo Steering Committee stabilisce:

La costituzione, tramite decreto del Primo Ministro, di un National Coordination Committee (NCC)
con il ruolo di coordinamento dei vari Ministeri e autorità egiziane coinvolte e di facilitatore per
l’esecuzione del progetto attraverso l’adozione delle politiche e delle autorizzazioni necessarie.

Il ripristino della struttura mista della Project Management Unit (PMU). Se la PMU era stata
concepita come una struttura congiunta, negli anni 2006-2009 il controllo e la gestione sono stati
assunti in toto dall’IMC. Per garantire l’indipendenza della stessa viene deciso di tornare allo spirito
iniziale attraverso un co-management italiano che viene affidato a un esperto proveniente da
un’associazione specializzata in formazione e assistenza tecnica nel settore della pelle e dei
prodotti in pelle, il Politecnico Internazionale per lo Sviluppo Industriale ed Economico (PISIE).

La creazione di un Technical Office (TO) per sostenere le funzioni della PMU e coordinare le attività
dello SC, del NCC e della PMU.
La struttura di gestione del progetto è riepilogata nel prospetto qui sotto:
FIGURE 9 – LA GESTIONE DEL PROGETTO IL DISTRETTO CONCIARIO DI ROBBIKI
Steering
(SC)
Committee
•
Technical Office: liaising PMU, SC & NCC
•
National Coordination
Committee
•
(NCC)
•
Project
Unit
(PMU)
Management
•
•
Composition: Ministry of Trade and Industry, Ministry of International
Cooperation, Italian Development Cooperation Office of the Italian Embassy and a
representative of the Italian Embassy.
Mandate: it is the Board in charge of conceiving the strategic orientation and
guidelines of the project. It will approve the work plans, actions and budgets
issued by the Project Management Unit and monitor the implementation of the
project and all multi-institutional aspects related to it.
Composition: Ministry of Trade and Industry, Ministry of the State for Economic
Development, Industrial development Authority, National Investment Bank,
Ministry of Finance, Ministry of Culture, Ministry of International Cooperation,
Ministry of Housing, Ministry of Local Authorities, Ministry of Environment,
Chamber of Tanneries, Chamber of Leather, Governorate of Cairo, Industrial
Modernization Center.
Mandate: to coordinate the different Ministries and Authorities involved in the
project and play a role of facilitator of the implementation of the project by
issuing the necessary policies and authorizations.
Composition: an Italian and an Egyptian Coordinator and their staff, in charge of
Italian/Egyptian co-management and an Executive Staff.
Mandate: to manage the implementation of policies and strategies approved by
the Steering Committee, by contracting and supervising implementing agencies,
the subcontractors and the service providers and submitting a periodical work
plan and a budget (on three months basis) for approval of the Steering
Committee as well as periodical progress reports
21. Rispetto al secondo aspetto le parti coinvolte, l’IDA in primis, adottano un approccio conforme al nuovo
studio socio-economico realizzato nel 2006 dal joint team Assomac e IMC, nato per aggiornare e
ricalibrare le considerazioni e le previsioni finanziarie del rapporto iniziale di Assomac del 1998 223.
L’approccio in questione rivolge una particolare attenzione al trasferimento dei lavoratori da Magra El-
222
Riunione dello SC del 30 novembre 2010.
Project of relocation and development of tanneries at Robikki Area, Authors: Joint Technical Team (JTT) Team of Experts of
ASSOMAC SERVIZI SRL & IMC (tech.), May 2006
223
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Novembre 2013
Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
Eouim a Robbiki, che negli anni 2007-2010 era stato “reduced in the scale of priorities down to
collateral activity to the construction plan of an industrial zone in Robbiki224”.
22. A partire dal 2011 il trasferimento assume una valenza più significativa ed è in quest’ottica che l’IDA
decide di promuovere una partecipazione attiva dei lavoratori di Magra El-Eion che da un lato punta a
sensibilizzarli nei confronti del progetto e dall’altro a sollecitare il loro trasferimento su base volontaria
e concertata per poter soddisfare adeguatamente i loro bisogni.
23. Il coinvolgimento attivo degli imprenditori prende forma con l’istituzione del “One Stop Shop”, un
apposito sportello presso la PMU incaricato di occuparsi specificamente dei rapporti con i lavoratori e
delle questioni inerenti al loro trasferimento, e con l’attivazione di un meccanismo premiale per
sollecitare i lavoratori ad abbandonare Magra El-Eion.
24. Il meccanismo premiale, approvato con un decreto ministeriale, è stato definito alla luce di un
questionario indirizzato all’attenzione dei lavoratori e dei relativi responsi e prevede diverse opzioni ed
incentivi, fra i quali compensazioni di carattere pecuniario, il riconoscimento del diritto ad acquisire
terreni e macchinari nuovi, agevolazioni per alloggio e trasporto.
25. Recentemente la PMU ha inoltre distribuito e ricevuto i moduli di domanda per il trasferimento che
consentono di identificare esattamente chi si trasferirà a Robbiki. Attualmente è in fase di preparazione
un manuale che definisce le regole e le procedure per il trasferimento225.
Impatto e sostenibilità
26. Il distretto conciario di Robbiki rappresenta un progetto molto ambizioso e ciò riguarda tanto l’insieme
delle attività volte alle finalizzazione del complesso quanto l’importo finanziario previsto, che
complessivamente impegna 5.5 miliardi di sterline egiziane.
27. Il distretto non è ancora attivo e per questo, come precedentemente menzionato, non è possibile
valutare l’impatto sulla crescita economica e sul benessere sociale del paese.
28. Indipendentemente dagli esiti futuri è possibile affermare che il progetto, grazie alla sua valenza
strategica, ha rappresentato un’occasione per rinsaldare la partnership istituzionale tra Italia ed Egitto.
La decisione di appoggiarlo è perfettamente in linea con i principi ispiratori del Programma di
Conversione del Debito che, da un lato, intendono sostenere le priorità di sviluppo del governo egiziano
e, dall’altro lato, rafforzare i legami tra i due paesi in un’ottica di reciprocità di interessi e mutui
benefici.
29. Per l’Egitto ciò si concretizza nella possibilità di beneficiare e trarre ispirazione da un’esperienza di
successo dell’Italia, il modello del distretto industriale, che viene messo a disposizione attraverso il
trasferimento di tecnologia e know-how (l’assistenza tecnica di ASSOMAC e PISIE, gli accordi di
cooperazione con distretti industriali italiani). Nei mesi futuri è inoltre previsto che l'ufficio ICE del Cairo
organizzerà seminari per promuovere contatti tra associazioni di categoria italiane e imprese conciarie
egiziane, favorire gli acquisti di attrezzature e tecnologie moderne (assicurazioni, mutui con SACE e Alex
Bank-Gruppo San Paolo) e scambi di competenze: a tali seminari potranno partecipare anche esperti
italiani del settore per diffondere le best practices italiane in tema di tecnologie per la gestione
ambientale, con particolare riferimento alla gestione e smaltimento delle acque reflue. Oltre alla
224
rapporto di Carlo Milone Assessment of “Robbiki Industrial Leather & Tanneries City", August 08, 2011, PISIE Ref. 11018, Report
Code n° 1108081600/11018/cm, p. 8.
225
A p. 7 del rapport si legge quanto segue: “A Handbook for the relocation of tanneries from Megra Eloioun to the new site at
Robbiki Leather City is being prepared to help tanners during the relocation process. The manual answers the most common
questions of tanners. It gives them information about their needs and how to satisfy the demands of moving to new place. It points
also to responsible persons to help. The manual concerns with the following items: 1- Credits for machinery and credits for
operation. 2- Housing: new apartments for workers. 3- Public Transportation. 4- Technical Assistance. 5- Feasibility Studies for new
tanners. 6- Business plans. 7- Suggested Layout for new tanneries. 8- Training: for trainers as well as for workers. 9- List of Machines
and updated price list. 10- List of Manufacturers and suppliers”.
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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possibilità di trarre benefici dai vantaggi comparativi dell’Italia, il governo egiziano ha potuto contare su
investimenti provenienti non solo dal Programma di Conversione, ma anche da parte di altre istituzioni
che sono state attratte dalla realtà di Robbiki; ad esempio la Bank of Alex – Intesa San Paolo, ha messo
a disposizione dello sviluppo del nuovo distretto la sua expertise finanziaria per la promozione di nuovi
investimenti industriali da parte di imprese italiane in Egitto.
30. Da parte italiana, le iniziative sono state intraprese tenendo conto degli interessi e dei potenziali ritorni
per il Sistema Italia: la creazione di legami produttivi tra la realtà industriale egiziana e quella italiana
offrono opportunità importanti non solo sul piano economico, ma anche su quello politico, tanto è vero
che la valenza del distretto e la volontà di sostenere questa nuova realtà è stata riconosciuta più volte
negli incontri interministeriali italo-egiziani (un esempio è stato riportato nel par.6).
31. Il distretto di Robbiki, una volta operativo, rappresenterà un’applicazione dell’ecologia industriale e un
esempio di gestione sostenibile di un’area produttiva. La forte volontà delle autorità politiche egiziane,
le relazioni stabilite con controparti italiane ed il consenso raggiunto con imprese di Magra El-Eoiun
rappresentano una base importante per il futuro del distretto. Un ruolo altrettanto importante per la
sua sostenibilità riguarda le relazioni socio-economiche a livello locale e, in quest’ottica, la capacità di
offrire non solo opportunità lavorative, ma anche servizi di base a tutti i lavoratori che si trasferiranno a
Robbiki e alle loro famiglie. Il Governatorato del Cairo ha iniziato a realizzare gli alloggi, con la
costruzione di 10.000 appartamenti che saranno messi in vendita o dati in affitto, e a predisporre una
linea di autobus Cairo – distretto di Robbiki che sarà incrementata al momento dell’avvio della
produzione, prevista nel gennaio 2014.
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11.10 Il Sostegno alle Aree Protette
1. Il progetto si pone come continuazione di un complesso programma finanziato dalla Cooperazione
italiana sul bilaterale implementato in due fasi, EIECP Egyptian Italian Environmental Cooperation
Programme, fase I e II, per assicurare la sostenibilità dei risultati in attesa della prevista fase III. In
questo senso può essere considerato come un progetto ponte, con obiettivi definiti ma limitati e
soprattutto strettamente connessi alle fasi precedenti e successive del programma EIECP.
2. Il progetto SEPA è stato anche concepito per avere attività sinergiche e complementari al progetto
UNDP-GEF “Rafforzamento del finanziamento e della gestione delle aree protette”. Quest’ultimo
progetto è però iniziato nel 2011, quindi al suo inizio SEPA dovrà accertare se si sono verificati
sfasamenti tra le attività complementari.
3. Il progetto UNDP SEPA fornirà i mezzi alla EEAA (Egyptian Environment Affair Agency), l’agenzia
all’interno del Ministero dell’Ambiente egiziano per gestire effettivamente le seguenti aree
protette: Siwa, Salloum, Wadi el Rayan, i parchi nazionali Gilf Kebire Wadi Gamal. La strategia del
progetto è soprattutto basata sull’assistenza a queste cinque aree per garantire una gestione
adeguata. Gli obiettivi generali sono: consolidare i risultati ottenuti con i programmi EIECP fase I e
II; costruire sulle esperienze e sulle lezioni apprese; promuovere la complementarità e la sinergia
con altre esperienze condotte nel settore. Gli obiettivi specifici sono: migliorare la capacità di
gestione nelle cinque aree selezionate; contribuire alla protezione dell’ambiente e del patrimonio
culturale, oltre che allo sviluppo sostenibile delle comunità locali; potenziare le strutture
d’accoglienza delle cinque aree protette portandole a livello di strutture di prima classe.
Rilevanza, efficienza, efficacia e sostenibilità
TABELLA 25 -IL PROGETTO SEPA: LA DURATA E I DATI FINANZIARI
Date of
Project
Agreement
Date of project
beginning (when
different from
the one of
Agreement)
Planned date
of conclusion
according to
the Agreement
Actual
estimated
date of
conclusion
Total project
budget
1-Sep-12
1-Dec-12
30-Nov-14
30-Nov-14
$1.967.391,64
Date of transfer of
Total amount
% of amount
the first
transferred to the transferred out
installment to
project at
of the total
Implementing
31/12/2012
project budget
Agency
12-Nov-12(1)
$264.044,35(1)
17,56%(1)
Source: TechnicalSupport Unit
(1): The first installmentwastransferred to EEAA of the Ministry of Environment (Applicant) butasat 17 May 2013 itwasnotyetreceived bythe
Implementing Agency (UNDP)
4. Il settore dell’ambiente riveste grande importanza per il Governo egiziano e per lo sviluppo del
paese. Il programma EIECP finanziato dalla Cooperazione italiana in questo settore è stato di
grande importanza ed ha riguardato numerosi aspetti: legale, organizzazione amministrativa,
gestione del patrimonio culturale, creazione di capacità nella gestione ambientale. In particolare,
adottando i principi di Capacity Development for Environment (CDE) resi noti in ambito
internazionale da UNDP e cooperazione inglese durante gli anni Novanta, l’Italia si è impegnata a
sostegno del rafforzamento dell’EEAA e al suo interno il settore per la conservazione della natura
(NCS)226. Dal 2005, UNDP in partnership con EIECP ha assistito l'EEAA nell’istituzione di varie aree
protette, preparando e applicando i piani di gestione. È quindi opportuno e tempestivo assicurare
la sostenibilità dei risultati delle precedenti iniziative condotte sul bilaterale col proposito di
appoggiare l'Egitto negli sforzi per dotarsi di una strategia nazionale di sviluppo sostenibile
(obiettivo che, a livello internazionale doveva essere raggiunto entro il 2005, così come richiesto
dal Capitolo 8 dell'Agenda 21 concordata a Rio nel 1992).
226
Nature Conservation Sector, uno dei cinque settori della EEAA, è l’istituzione responsabile per la gestione delle aree
protette (PA), la realizzazione di misure per la conservazione e l’applicazione della legge ambientale nelle PA.
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5. Questo progetto è stato approvato il primo settembre 2012 e il suo inizio era previsto il 1
dicembre 2012, a seguito del trasferimento della prima rata avvenuto il 12 novembre sul conto
aperto dal Ministero dell’Ambiente.
6. Malgrado siano passati quasi sei mesi dal versamento, il Ministero dell’Ambiente non ha ancora
trasferito la somma all’UNDP come previsto nell’accordo. Il team di valutazione ha ricevuto
informazioni contraddittorie per quanto riguarda la ragione del mancato trasferimento. Il
Ministero dell’Ambiente ha indicato la causa nell’errore nel numero di conto sul quale è avvenuto
il trasferimento da parte di EIDS227, circostanza curiosa perché quest’ultimo esegue il
trasferimento solo dopo aver ricevuto dal beneficiario l’indicazione del numero di conto. UNDP
suppone che il ritardo sia dovuto alla complessa situazione istituzionale e di sicurezza che riguarda
le aree protette, per le quali vi sono responsabilità di varie agenzie e ministeri, e dove per
intervenire è necessario l’accordo della Sicurezza Nazionale228. La forte rotazione dei responsabili
dei Ministeri che ha caratterizzato la politica egiziana dopo gli avvenimenti del 2011 ha una parte
di responsabilità nel ritardato trasferimento dei fondi da parte dei Ministeri229.
7. Questo ritardo nel trasferimento, comune ad altri progetti aventi OOII come implementing
agency230, pone un interrogativo sulla efficienza del sistema quando l’applicant è un Ministero e
soprattutto solleva il problema della fattibilità d’utilizzare un simile meccanismo (applicant il
Ministero, implementing agencyl’OI) nel corso della III fase del Programma.
8. Dopo esser stata in condizione di iniziare le attività del progetto, UNDP dovrà rivedere il
programma di lavoro e adattare le attività che prevedono sinergie e complementarità con il
progetto implementato in partenariato con il GEF, che è già iniziato nel 2011.
9. La sostenibilità delle azioni del progetto rimane dipendente dal finanziamento del progetto EIECP
III fase da parte della Cooperazione italiana. La possibilità di autofinanziamento della gestione
delle aree protette, obiettivo del progetto UNDP-GEF, resta una possibilità lontana nel tempo,
comunque successiva alla data della fine del progetto SEPA.
227
Intervista al Gen. Hany, Capo del Dipartimento Centrale per la Cooperazione Internazionale.
Intervista a Amany Nakhla, UNDP Programme Analyst.
229
Intervista a Direttore italiano TSU, Valeria Mazzacane. Durante la permanenza della missione si è verificato un ulteriore
cambio dei ministri del Governo.
230
Green Trade Initiative (implementing agency: UNIDO), Integrated Migration Information System (IMIS) III (implementing
agency: IOM).
228
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12.
Indicazioni di tipo comparativo derivanti da altre esperienze di
conversione del debito
12.1
Il confronto con la conversione del debito in Ecuador
DOMANDE VALUTATIVE
In termini di efficacia, impatto e sostenibilità del meccanismo di conversione (in termini di
architettura finanziaria, istituzionale, procedure, implementazione, risultati), quali indicazioni di tipo
comparativo si possono trarre dall'esperienza dell'Italia in altri paesi (il caso dell'Ecuador)?
Quali indicazioni dall'esperienza di altri creditori (Francia, Germania, Svizzera) in Egitto?
1. Il box 7 riporta un esempio di programma di conversione del debito, quello con l’Ecuador (Fondo
Italo Ecuadoriano, FIE) implementato dalla DGCS. In questo caso la comparazione con il
Programma italo-egiziano di Conversione del Debito è difficile, anzitutto, perché l'ammontare del
debito convertito è, nel caso dell'Ecuador, meno di un decimo di quanto registrato in Egitto.
2. Gli obiettivi del FIE sono esplicitati già nell’Accordo, i progetti sono stati selezionati per mezzo di
call for proposals in base alla loro rispondenza agli obiettivi del FIE, oltre che per efficienza,
efficacia, impatto e sostenibilità. Il monitoraggio è stato molto efficace, e si è basato su una
struttura della Segreteria Tecnica, simile alla TSU del EIDS ma che poteva contare nel momento di
massima espansione fino a otto esperti tecnici con adeguati supporti logistici.
3. Una differenza profonda è nel fatto che, diversamente da quanto avvenuto in Egitto, nel caso
dell'Ecuador i beneficiari ammissibili sono stati i governi locali, le comunità, le ONG e fondazioni
locali, ONG internazionali e OOII, coerentemente con la politica di decentramento amministrativo
e politico dello stato perseguita al momento della formulazione del FIE e che quest’ultimo mirava
a sostenere. Per un verso, quindi, le istituzioni dell’amministrazione centrale dell’Ecuador non
sono risultate ammissibili al finanziamento, ma soprattutto si è voluto dare un forte segnale a
favore del decentramento. Nel caso dell'Egitto, che pure è stato interessato
contemporaneamente al Programma da un innovativo Programma di cooperazione allo sviluppo e
internazionalizzazione economica che si è caratterizzato proprio per la centralità del sostegno alla
governance a livello locale e per il coinvolgimento diretto delle amministrazioni regionali e degli
Enti locali italiani (il Programma APQ Balcani e Mediterraneo), il processo di decentramento non è
molto avanzato, rispetto a quello per esempio del Marocco. Si tratta, in effetti più di una forma di
deconcentrazione, dove i governi locali - governatorati, distretti (Markaz), villaggi, città e, nel caso
delle città maggiori come Il Cairo, Giza e Alessandria, i quartieri - sono, in sostanza, unità
amministrative espressione del governo centrale e dei singoli Ministeri, e la cui capacità di
intervento risulta, altresì, limitata dalle insufficienti risorse finanziarie231.
4. Ciò premesso, Il ruolo fondamentale della cooperazione decentrata a sostegno delle politiche che
contrastino le diseguaglianze sociali è uno specifico approccio che l'Italia ha cercato di
promuovere e con cui distinguersi negli ultimi anni, come recita il paragrafo 3.6 sulla
Cooperazione decentrata o “territoriale” delle Linee-guida e indirizzi di programmazione della
cooperazione italiana allo sviluppo nel triennio 2013–2015232 e come ha ricordato il vice Ministro
degli Esteri con delega alla Cooperazione, Lapo Pistelli, nel corso del dibattito tematico sul post2015 in seno alla riunione del Consiglio economico e sociale (Ecosoc) delle Nazioni Unite a Ginevra
231
B. Cugusi e A. Stocchiero (2004), "Decentramento e governance democratica a livello locale
nella politica di prossimità", CeSPI, Roma; J. Boex (2011), " Democratization in Egypt: The Potential Role of
Decentralization", Policy Brief, Urban Institute Center on International Development and Governance, Washington D.C.,
febbraio.
232
DGCS-MAE (2012), Linee-guida e indirizzi di programmazione della cooperazione italiana allo sviluppo nel triennio 2013–
2015, Roma, dicembre.
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il 6 luglio 2013: “Il decentramento democratico può essere un potente strumento per contrastare
la povertà e promuovere lo sviluppo locale”. Sul piano strategico, va dunque sottolineata come
assenza importante dal quadro del partenariato sancito dal Programma nella II fase (come anche
nella I fase) proprio l'opzione specifica a favore del coinvolgimento prioritario delle
amministrazioni regionali e degli enti locali italiani.
5. Sul piano operativo, poi, i progetti, implementati da governi locali, comunità locali, spesso
indigene, ONG e fondazioni, erano tenuti in Ecuador a darsi delle strutture direttive e di gestione
nelle quali erano presenti i beneficiari ultimi.
6. La strategia del FIE, originariamente improntata a un approccio teso a favorire il decentramento,
ha risentito dell’avvento di un governo che ha condotto una politica di forte centralizzazione. A
livello di direzione del Programma c’è stata una divergenza di tipo procedurale e politico, che ha
finito col bloccare l’erogazione del saldo prevista attraverso una quarta call for proposals233.
Questa divergenza ha raffreddato i rapporti all’interno del FIE e ne ha diminuito la rilevanza per il
Governo dell’Ecuador.
7. Il FIE ha comunque favorito la creazione di capacità a livello locale per la pianificazione, il lavoro
con approccio basato sui risultati e il monitoraggio di progetto, ma al momento non ci sono
indicazioni che tali capacità siano state assunte direttamente da parte del Governo quale
strumento ordinario di lavoro nella gestione ordinaria delle attività. Il metodo operativo e la
strategia del FIE sono molto simili a quello di Programmi prioritari per il Governo, quali Plan
Ecuador, ma questo non favorisce scambi di buone pratiche per le critiche di tipo politico che
avanza nei confronti del FIE.
8. La sostenibilità delle azioni del Programma in Ecuador è considerata elevata, sia per il forte
radicamento – dovuto anche all’approccio partecipativo realizzato già nella fase di formulazione –
sia per il senso d’appartenenza al Programma, che è comune ai partner dei progetti e che ha
facilitato la condivisione d’esperienze. La sostenibilità dell’approccio del Programma all’interno
della programmazione nazionale potrebbe tuttavia non essere assicurata visto il poco interesse
mostrato dell’attuale Governo.
9. Dall’analisi comparativa di FIEeIEDSemerge la sensibilità di questo strumento alla politica del
governo partner e la necessità di radicare le azioni realizzate nella struttura amministrativa e
sociale del paese per assicurarne la sostenibilità.
Box 7 - Il Fondo Italo Ecuadoriano
L’Accordo per il Fondo Italo Ecuadoriano (FIE) è stato firmato il 22 marzo 2003. L’Accordo stabilisce
l’ammontare del Fondo, pari a $30 milioni, gli obiettivi, la struttura direttiva, la struttura di gestione, i tipi di
progetto e il controllo finanziario.
L’obiettivo generale del FIE è la riduzione della povertà. L’obiettivo specifico è partecipare allo sviluppo
produttivo e l’accesso ai servizi di base per la popolazione più povera in modo sostenibile.
I progetti sono co-finanziati fino a un massimo di $ 700.000.
La cancellazione del debito avviene quando le rate del debito, principale e interessi, sono depositati su un
fondo di contropartita (CF) presso una banca commerciale internazionale. Le procedure sono demandate a un
Regolamento del FIE firmato il 30 maggio 2005.
La struttura direttiva è rappresentata da un Comitato nel quale siedono il Ministro degli Esteri dell’Ecuador e
l’Ambasciatore italiano. La struttura di gestione è composta da un Comitato Tecnico (CT) nel quale siedono il
233
Il governo dell’Ecuador richiedeva che il saldo del Fondo andasse a un progetto presentato da Plan Ecuador per la zona
della Frontiera Nord ai confini della Colombia, zona politicamente molto sensibile e il cui sviluppo era prioritario per il
Governo, senza organizzare una quarta call for proposals. La Cooperazione italiana si era opposta perché Plan Ecuador era
organizzazione governativa centrale, quindi non ammissibile; inoltre il budget del progetto proposto superava la soglia
massima di finanziamento di $ 700.000.
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Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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Direttore dell’Agenzia ecuadoriana di cooperazione e il rappresentante della DGCS e i rappresentanti di quattro
ministeri, dell’organizzazione che rappresenta i governi locali e di due organizzazioni della società civile di cui
una rappresentante delle comunità indigene.
Il CT è assistito da una Segreteria co-diretta da un direttore ecuadoriano e da uno italiano. La Segreteria del FIE
è composta da due unità, una tecnica e una finanziaria. I costi degli esperti nazionali tecnici, quelli finanziari e i
costi logistici sono a carico del fondo di contropartita, il direttore italiano e gli esperti italiani sono pagati dalla
DGCS attraverso un finanziamento a dono. I costi della Segreteria rappresentavano nel 2012 11% del CF, pagati
con gli interessi maturati dal CF. La selezione dei progetti avviene tramite call for proposals.
Le procedure tecniche, finanziarie e di gestione del FIE sono regolate da un Manuale che definisce anche la
struttura gestionale dei progetti. I beneficiari sono i governi locali, le comunità e le ONG e fondazioni locali,
ONG internazionali e OOII (anche se queste ultime non hanno presentato progetti). I disegni progettuali
valutati da esperti indipendenti sono posti in una lista di priorità e sono selezionati quelli che hanno ottenuto
un punteggio maggiore fino a esaurimento dei fondi previsti per la call.
I progetti selezionati hanno poi sei mesi di tempo per preparare un documento di progetto definitivo, con lo
studio socio-economico e di fattibilità. Nel quarto bando è anche previsto il finanziamento di progetti di
formulazione per gli applicant che abbiano difficoltà a predisporre un documento di progetto della necessaria
qualità, con studi condotti con approccio partecipativo per l’identificazione dei beneficiari e l’analisi del
potenziale effetto, studi tecnici di fattibilità, definizione degli indicatori.
La Segreteria del CT suggerisce o esegue un controllo molto minuzioso sulla qualità dei consulenti richiesti per
queste attività. I documenti di progetto così prodotti sono di nuovo valutati da esperti indipendenti sulla base
di criteri di pertinenza e rilevanza, efficienza, efficacia, risultato, impatto e sostenibilità.
Alla conclusione del processo di selezione, i responsabilidei progetti selezionati (tecnici e finanziari)
partecipano a un seminario organizzato dalla Segreteria Tecnica del Programma dove viene loro illustrato il
Programma, si presentano i responsabili della ST e vengono spiegate le procedure tecniche e finanziarie.
Gli esperti della Segreteria sono responsabili del monitoraggio tecnico e finanziario. Per condurre il
monitoraggio, gli esperti tecnici devono visitare tutti i progetti almeno una volta ogni tre mesi e compilare un
questionario in cui verificano l’avanzamento del piano di lavoro, la qualità delle opere, l’effetto sui beneficiari
(ogni progetto ha una struttura di rappresentanza dei beneficiari nei propri Comitati di gestione e direttivo), i
problemi sorti e le raccomandazioni per superarle. I formati di monitoraggio finanziario sono molto simili a
quelli usati per il Programma di Conversione del Debito con l’Egitto.
Sono state promosse riunioni di scambio d’esperienze per aree tematiche (es. produttori di cacao che
riguardano una buona percentuale dei progetti produttivi in foresta, produttori di caffè, commercio equosolidale, micro-credito.) e il FIE ha predisposto l’organizzazione di eventi, da svolgersi in province contigue,
dove i progetti espongono le loro esperienze e i loro prodotti, anche all’interno di stand, con lo scopo di
facilitare gli scambi d’esperienze. Si tratta di meccanismi di coordinamento tra progetti all’interno del
programma di cui si nota la mancanza all'interno del Programma italo-egiziano.
12.2
Il confronto con altri programmi di conversione del debito in Egitto
10.Al di là dell’esperienza dei programmi italiani di conversione debitoria, è utile confrontare il
modello delDebt Swap italo-egiziano con quello seguito da altri paesi europei creditori che hanno
ugualmente guardato con favore alla conversione del debito in Egitto. In particolare, come già
ricordato nel par. 4.1, sono quattro i paesi che hanno concordato accordi bilaterali in tale senso: il
Belgio, la Francia, la Germania e la Svizzera. L’esperienza belga è in fase di negoziazione con le
autorità egiziane, non è quindi possibile trarre elementi utili ai fini di un’analisi comparata.
11.Nel caso della Francia, sono stati conclusi due accordi. Il primo accordo è stato firmato il
30/3/1994 per la somma di 58 milioni di franchi francesi che rappresentavano l’ammontare del
servizio del debito dovuto dall’Egitto alla Francia dal 1/4/1994 al 1/1/1998 e il cui equivalente è
stato versato, in valuta locale, nel Fondo di Sviluppo Sociale per il finanziamento di progetti di
sviluppo. Il secondo accordo è stato firmato il 1/5/1999 e ha avuto come oggetto 300 milioni di
franchi (45 milioni di euro). Recentemente (marzo 2013) quest’accordo è stato utilizzato dal
Ministero dell’Economia e delle Finanze del governo francese per lanciare un invito a presentare
Rapporto finale
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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proposte per la realizzazione di progetti di investimento che devono aver ricevuto l’accordo
preliminare da parte delle autorità egiziane; l’ammontare allocato è pari a 39,8 milioni di euro 234.
12.La Germania ha firmato un accordo bilaterale di conversione del debito con l’Egitto il 15/11/2001
per un ammontare parti a 204,5 milioni di euro corrispondenti alla rate del debito dovute
dall’Egitto negli anni 2002-2016235. Questo importo è stato utilizzato, per una somma pari al 50%,
per finanziare progetti di riduzione della povertà e, per il restante 50%, per sostenere il bilancio
dello stato ed è quindi stato versato direttamente nelle case del Ministero delle Finanze.
L’accordo è stato realizzato attraverso 8 accordi esecutivi siglati tra il 2002 ed il 2011; ad esempio
nell’ultimo accordo circa 3,3 milioni di euro sono stati destinati al Fondo globale per la lotta
all'Aids, la tubercolosi e la malaria. Nel 2011 il governo tedesco ha annunciato l’intenzione di
finanziare un nuovo accordo di Debt Swap che si differenzia dal precedente poiché non prevede la
componente di budget support236. Ad oggi l’accordo non è stato tuttavia ancora firmato.
13.L’esperienza svizzera237ha avuto inizio nel 1996 ed è terminata nel 2009. L’ammontare del debito
cancellato, pari a 150 milioni di franchi svizzeri (al cambio attuale pari a 121 milioni di euro e 155
milioni di dollari), un importo comparabile a quello della Fase II del Programma. Tale ammontare
è stato destinato, per un 40%, a favore del Ministero delle Finanze come sostegno alla bilancia
dei pagamenti, per un 60% a favore dell’Egyptian Swiss Development Fund. In quest’ultimo caso i
fondi, pari a 90 milioni di franchi svizzeri o 265 milioni di sterline egiziane, sono stati accreditati in
una banca commerciale che ha consentito di maturare interessi, portando la cifra iniziale da 265 a
665 milioni di sterline egiziane.
14.Tra le varie esperienze menzionate quella svizzera presenta tratti più similari rispetto al
Programma di Conversione italiano. Fra gli aspetti in comune figurano, ad esempio, l’apertura di
un Fondo di Contropartita e la costituzione di un’apposita struttura di gestione e di supervisione
dei fondi. Quest’ultima era composta da un Comitato Bilaterale e da un Comitato Tecnico,
assistito da un Segretariato Esecutivo (SE) del Fondo che fungeva da Unità di Coordinamento per i
progetti. Il Comitato Bilaterale, analogamente a quello istituito nel caso del Ptogramma di
Conversioneitalo-egiziano, è il principali organo decisionale composto dal Ministero della
Cooperazione internazionale per la parte egiziana e dall’Ambasciatore per conto del governo
svizzero. Il Comitato Tecnico è un organo consultivo i cui membri comprendono rappresentanti di
7 enti: il Ministero egiziano della Cooperazione internazionale, l’Ambasciata svizzera, nonché
organizzazioni scelte in funzione dell’ambito tematico di intervento del Programma di
Conversione: il National Council for Childhood and Motherhood, il Fondo Sociale per lo Sviluppo,
l’Egyptian Environment Federation e l’Alexandria Business Association.
15.Accanto a questi organi il SE ha svolto sostanzialmente compiti simili a quelli della TSU del
Programma italo-egiziano, coadiuvando il Comitato Bilaterale nella funzione di istruttoria delle
proposte progettuali, selezione e monitoraggio dei progetti ammessi a finanziamento e gestione
di assistenza tecnica a favore degli enti promotori. I costi operativi hanno rappresentato il 12.5%
del CF, parte di questi essendo rappresentati dai costi di valutazione e audit. Ogni progetto
doveva includere nel proprio budget i costi per la valutazione a metà percorso e la valutazione
finale. Lo staff del SE, inizialmente limitato a 8 persone, è stato incrementato a 42 persone in
corso di realizzazione dei progetti (con 15 project managers, 7 analisi finanziari e 20
234
http://www.tresor.economie.gouv.fr/File/382669
Sito del Ministero delle Finanze egiziano.
236
Intervista con Hans Hammann (Capo della cooperazione presso l’Ambasciata tedesca al Cairo) e Jens Mackensen
(Direttore della banca tedesca di sviluppo, la KfW, presso la sede del Cairo).
237
Le informazioni sono state riprese dai testi: S. Kamel and E. A. Tooma (2005), Exchanging Debt for Development: Lessons
from the Egyptian Debt-for-Development Swap Experience, Economic Research Forum (ERF) with support from The
Ministry of Communications and Information Technology (MCIT) and the Ministry of International Cooperation (MIC); ESDF
(2010), Change is Possible, Egyptian Swiss Development Fund, 1996-2009, nonché dall’intervista condotta con Iman
Radwan, Senior Programme Officer presso la Swiss Agency for Development & Cooperation.
235
Pag. 138
Novembre 2013
Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
amministrativi), con un staff finale pari a 37 nella fase conclusiva del progetto238; si tratta,
quindi, di una composizione ben diversa rispetto a quella dell’organo omologo nel Programma
italo-egiziano.
16.Un’ulteriore differenza concerne gli attori che, nel caso del Programma svizzero, sono stati
circoscritti a rappresentanti della società civile, i soli candidati eleggibili a ricevere finanziamenti.
In questo contesto, il Programma ha promosso la creazione di gruppi di organizzazioni, con una
ONG o organizzazione della società civile come organizzazione ombrello, attorno alla quale si
radunavano organizzazioni più piccole che ne beneficiavano anche per la formazione sul lavoro. Il
ruolo riconosciuto alle ONG giustifica, peraltro, la partecipazione di rappresentanze della società
civile all’interno dell’organo consultivo del Programma poc’anzi menzionato.
17.L’Egyptian Swiss Development Fund ha finanziato 91 progetti in 21 Governatorati e beneficiato più
di 700 mila individui e 265 mila famiglie. I progetti hanno interessato ambiti settoriali in quattro
aree: (i) l’ambiente (51%) - incluso trattamento delle acque reflue, adduzione d’acqua, gestione
dei rifiuti, sensibilità ambientale; (ii) la creazione di lavoro e di attività generatrici di reddito (24%);
(iii) l’istruzione di base (12%); (iv) la sanità di base (10%), con la creazione di capacità nelle ONG e
organizzazioni della società civile come attività trasversale (3%).
18.La tabella sottostante offre un quadro riassuntivo sui principali elementi condivisi e sulle principali
differenze tra i Programma di Conversione italiano e svizzero.
TABELLA 26:IL CONFRONTO TRA DEBT SWAP ITALIANO SVIZZERO
Elementi in comune
L’apertura di un Fondo di Contropartita in cui sono
state accreditate, in valuta locale, le rate del
debito oggetto dell’accordo bilaterale con l’Egitto
La costituzione di un’apposita struttura di gestione
e di supervisione dei fondi, con un Comitato
bilaterale paritetico come principale istanza
decisionale ed un organo di supporto (il
Segretariato Esecutivo nel caso svizzero, l’Unità di
Supporto Tecnico nel caso italiano)
Il processo di selezione articolato in due fasi
(identificazione delle proposte progettuali e
approvazione del documento di progetto)
Differenze
La componente di budget support
Svizzera: un parte dei fondi oggetto dell’accordo
bilaterale (40%) è stata versata direttamente nelle casse
del Ministero delle Finanze egiziane come sostegno al
bilancio pubblico.
La banca di riferimento >
Svizzera: Il Fondo è stato aperto presso una banca
commerciale (la Commercial International Bank) che ha
consentito di aumentare l’ammontare iniziale, attraverso
ilpagamento di interessi maturati(da 265 a 665 milioni di
sterline egiziane).
Italia: Il Fondo è stato aperto presso la Banca Centrale
Egiziana per garantire la supervisione governativa e
l’attribuzione di somme certe ai progetti.
La presenza di un organo consultivo >
Svizzera: accanto al Comitato bilaterale è stata prevista la
costituzione di un Comitato Tecnico dotato di funzioni
consultive e del ruolo di facilitatore tra BC e SE. Il
Comitato Tecnico ha previsto la partecipazione di
rappresentanti della società civile egiziana.
La composizione dell’organo di supporto >
Svizzera: il Segretariato Esecutivo, inizialmente composto
da 8 unità, ha potuto contare, nella fase di dei progetti,
su uno staff di 42 persone. Il budget del SE è pari al 12,5%
del CF (peso relativo molto maggiore rispetto al
Programma italo-egiziano).
Gli enti eleggibili>
Svizzera: ONG (sia egiziane che non)
Italia: enti pubblici egiziani, organizzazioni interazionali,
238
ESDF (2010), Change is Possible, Egyptian Swiss Development Fund, 1996-2009,
Rapporto finale
Novembre 2013
Pag. 139
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
ONG egiziane e italiane (I e II fase del Programma); enti
pubblici egiziani, ONG egiziane e italiane (III fase)
La destinazione dei versamenti nel Fondo di
contropartita a favore di progetti di sviluppi in
ambiti tematici predefiniti.
19.Le lezioni dal Programma svizzero apprese includono: l’efficacia di questo strumento (debt swap)
per finanziare attività per lo sviluppo; la necessità di mantenere la flessibilità; la necessità
d’includere l’assistenza tecnica e di investire su di essa; l’importanza della partecipazione dei
beneficiari e dei partner associati alla realizzazione nella fase d’identificazione e formulazione;
l'adattamento della tecnologia e dell’approccio allo specifico ambiente della comunità
interessata; l'importanza del cofinanziamento e di assegnare un costo finanziario ai servizi che il
progetto fornisce per assicurare l’appropriazione da parte dei beneficiari; l'identificazione del
micro credito come solo uno degli strumenti per promuovere la generazione di reddito, al pari
della formazione professionale, e che necessita d’assistenza tecnica per massimizzare l’impatto;
l'opportunità di far leva sul deposito del controvalore in valuta locale presso una banca
commerciale che, per tutta la durata della locazione, produce interessi permettendo di pagare
l’assistenza tecnica fornita dal SE. Avere, infine, scelto come ammissibili al finanziamento, nel caso
svizzero, progetti direttamente legati alla riduzione della povertà ha semplificato la valutazione
dell’impatto del Programma su questa.
20.Di converso, il Programma italo-egiziano ha evidenziato maggiore empowerment e ownership del
partner, un impatto positivo sulle relazioni bilaterali, una migliore possibilità di replicabilità delle
azioni dei progetti all’interno dell’amministrazione egiziana (per l’ammontare del budget dei
progetti e per il loro inserimento diretto nelle strategie dei inisteri egiziani).
12.3 L'evoluzione dalla I alla II fase del Programma italo-egiziano di Conversione del
debito
DOMANDE VALUTATIVE
Quali indicazioni dalla prima fase della conversione italiana in Egitto?
La seconda fase del Programma di conversione è migliorativa rispetto alla prima e in cosa e perché
(meccanismo)?
21. Al pari di indicazioni ricavabili da esperienze comparabili di conversione del debito estero
sperimentate dall'Italia in altri contesti o da altri creditori in Egitto, utili indicazioni di tipo
valutativo derivano dal confronto con la precedente fase del Programma. Nella sua Fase I,
infatti, il Programma di Conversione del Debito ha gettato le fondamenta per un approccio
innovativo di sostegno allo sviluppo che ha consentito di intensificare le relazioni tra Italia ed
Egitto. Oltre ai risultati ed ai benefici diretti legati alla riduzione del peso del debito e alla
realizzazione di iniziative di sviluppo, l’esecuzione della I Fase ha generato significative
esternalità positive tanto a livello politico ed istituzionale, quanto a livello tecnico239.
22. Tra le principali esternalità politico-istituzionali possiamo ricordare gli aspetti seguenti:

Un forte senso di appropriazione del Programma da parte egiziana garantito da una
partecipazione attiva che trova espressione su due livelli: (i) il contributo diretto nel
239
Le considerazioni sono tratte dai testi: Nuove prospettive per la cooperazione allo sviluppo, Una storia di successo: il
Programma italo-egiziano di Conversione del Debito, SamirRadwan e Giovanna Santaniello, Dina Shaaban, 2008 e ItalianEgyptianDebt for Development Swap Program, Second Mid-TermReview, Final Report, 26 April 2006.
Pag. 140
Novembre 2013
Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
finanziamento del Programma (le risorse finanziarie corrispondenti alle rate del debito
cancellate dall’Italia escono dalla Banca centrale egiziana e sono accreditate in valuta locale,
la sterlina egiziana, su un Fondo di Contropartita (CPF) appositamente dedicato al
Programma); (ii) il coinvolgimento negli organi di governo e di controllo del Programma: il
Comitato di Gestione (Management Committee, MC) e l’Unità di Supporto Tecnico (Technical
Support Unit, TSU).

Il Programma ha attirato l’attenzione del governo egiziano su ambiti che prima di allora non
avevano ricevuto adeguata considerazione, ad esempio, il ruolo dell’ICT nello sviluppo rurale,
l'enfasi sulle tematiche ambientali e, in particolare, la gestione delle risorse idriche.

Il Programma ha cercato di favorire il dialogo inter-istituzionale, l’organizzazione di contatti
tra le ONG italiane e egiziane, il dialogo strumentale alla formazione potenziale di
partenariati tra differenti attori (agenzie governative, Organizzazioni Internazionali, ONG,
interlocutori istituzionali, istituzioni e organizzazioni italiane, cooperazione italiana).

Il successo di alcune iniziative ha incoraggiato la partecipazione di altri donatori e aperto il
fronte ad investimenti governativi.

La Pubblica Amministrazione e la società civile hanno beneficiato del trasferimento di
competenze, attraverso interventi di capacity building, mentre il settore privato ha tratto
solo in minima parte vantaggio in termini di accresciute opportunità e migliore accesso al
mercato delle esportazioni.

E’ stata realizzata una vera e propria partnership italo-egiziana nella selezione e gestione
congiunta dei progetti.

Il ruolo della Cooperazione italiana è cresciuto, proponendosi come catalizzatore e
facilitatore di interventi dall’Italia che, in assenza del Programma, avrebbero drasticamente
risentito di un ridimensionamento delle risorse, laddove valga il principio sancito
internazionalmente (da ultimo in seno alle iniziative Heavily Indebted Poor Countries -HIPCdel 1996 e 1999 e Multilateral Debt Relief Initiative -MDRI- del 2005) della addizionalità delle
risorse finanziarie legate alle misure di riduzione del debito estero.
23. In materia di esternalità tecniche le più rilevanti riguardano:

La flessibilità del Programma, dove viene dato ampio spazio al dialogo e al processo di
negoziazione sia in fase di selezione dei progetti, dove il MCassieme alla TSUdiscutono sulle
proposte più interessanti nell’intento di migliorarle e di orientarle verso la loro approvazione,
nell’affrontare i problemi dei singoli progetti con uno sforzo di reazione costruttiva. La
flessibilità riguarda anche il lato della gestione amministrativa del Fondo di Contropartita: la
sua gestione in loco garantisce, infatti, una maggiore snellezza rispetto alle procedure che si
applicano per progetti e programmi che passano attraverso il canale della cooperazione
bilaterale.

Il Programma ha offerto l’opportunità di promuovere un contributo importante in termini di
capacity building degli enti esecutori, soprattutto a livello dei Ministeri, delle istituzioni
governative e delle organizzazioni non governative; a tale proposito i miglioramenti sono
stati evidenziati al livello della formazione dei capi-progetto, del miglioramento delle
procedure di gestione dei progetti e di una migliore comprensione ed applicazione della
gestione per obiettivi.
24. Accanto agli effetti positivi la realizzazione del Programma nella sua I fase ha messo in luce
anche alcune criticità e quelle maggiormente rilevanti possono essere riassunte come segue240:
240
Autori? Italian-Egyptian Debt for Development Swap Program, Second Mid-Term Review, Final Report, 26 April 2006, p.
13.
Rapporto finale
Novembre 2013
Pag. 141
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN

Una formulazione dei progetti caratterizzata da carenze a livello di design complessivo, di
elaborazione del logframe e dell’identificazione di indicatori SMART. Nella fase iniziale del
Programma si è verificata una selezione talvolta frettolosa dei progetti che non ha prestato
un’attenzione sufficiente alla loro qualità; nel corso dell’implementazione ciò ha determinato
l’insorgere di problematiche non facilmente gestibili, soprattutto a causa dell’esigenza di
mantenere una coerenza complessiva rispetto alla proposta originaria.

L’assenza di linee guida, capaci di dare una visione strategica al Programma ed un
orientamento sui criteri di eleggibilità e di selezione dei progetti.

La presenza di disfunzioni e rallentamenti nei trasferimenti dal Fondo di Contropartita ai
progetti a causa di lungaggini nelle procedure amministrative e dell’approvazione che deve
essere ottenuta da parte del Ministero delle Finanze e /o della Pianificazione.

Frequenti ritardi delle attività progettuali rispetto al calendario inizialmente stabilito.

Una procedura di cancellazione del debito che ha influito negativamente sull’efficienza
complessiva del programma e ciò è dovuto al fatto che la cancellazione è formalizzata
quando la Banca Centrale egiziana attribuisce i finanziamenti nel Fondo di Contropartita e
non quando i finanziamenti sono effettivamente trasferiti sui conti correnti dei progetti e
spesi a favore dei beneficiari dei progetti.

Un ulteriore limite, stavolta in materia di efficacia del Programma, ha riguardato la sua
diversificazione tanto a livello di aree tematiche che geografiche, che arrivando a
determinare una situazione di frammentazione e dispersione delle risorse non ha consentito
di realizzare la massa critica necessaria per poter avere un impatto significativo sulle
condizioni generali del paese con riferimento ad una specifica tematica d'intervento.
25. Già nel corso della realizzazione della I fase del Programma è stato raggiunto un netto
miglioramento, principalmente grazie alla costituzione della Techinical Support Unit, prevista nel
regolamento d’attuazione dell’Accordo bilaterale italo-egiziano con il compito di sostenere
l’azione del Management Committeee diventata operativa a partire da luglio 2003. Con
l’istituzione della TSU è stata attivata un’assistenza tecnica a favore dei progetti e sono state
definite regole procedurali per l’istruttoria delle proposte progettuali e per il monitoraggio
tecnico-finanziario dei progetti ammessi a finanziamento.
26. L’Accordo per la II fase del Programma, pur mantenendo sostanzialmente inalterati l’impianto,
la logica e gli obiettivi perseguiti dall’intervento, ha provveduto ad affrontare alcune delle
criticità che erano emerse nel corso della I fase.
27. In primo luogo, ha recepito i miglioramenti nell’organizzazione della gestione del Programma: il
riconoscimento formale del ruolo della TSU (art. 3), l’articolazione delle procedure in materia di
selezione dei progetti, di verifica del loro stadio di avanzamento edi erogazione dei fondi (art. 5),
la possibilità di nominare esperti per l’assistenza tecnica e per attività di capacity building a
favore della formulazione dei progetti (art. 4.2) hanno costituito indubbiamente un
avanzamento nella direzione di una maggiore strutturazione del Programma.241
28. La conferma del ruolo di controllo e di monitoraggio della TSU si è evoluto anche nel ruolo
d’accompagnamento e di stimolo dei progetti; ciò ha significato un miglioramento dell’efficienza
e della efficacia del Programma, anche se permangono importanti ritardi da parte di alcuni
progetti che sono spesso la conseguenza di ragioni esterne al Programma o di insufficienze nella
formulazione.
241
Come ricordato nel capitolo sul quadro logico del Programma
Pag. 142
Novembre 2013
Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
29. Il processo di strutturazione del Programma ha conosciuto un brusco arresto tra la fine del 2009
e il 2010, in coincidenza con i rilevanti tagli ai fondi di gestione della DGCS. Non sono stati
finanziati un sistematico piano di monitoraggio del Programma formulato dalla TSU e una
strategia di comunicazione affidata a un consulente esterno. Inoltre, per sei mesi non è stato
rinnovato il posto di direttore italiano della TSU.
30. Ulteriori modifiche nel passaggio dalla I alla II fase hanno riguardato la modalità di erogazione
dei fondi e il meccanismo di cancellazione del debito. Con riferimento al primo aspetto, nella II
fase del Programma il mandato di pagamento sottoscritto dal MC a favore dei progetti non è più
sottoposto all’approvazione da parte del Ministero delle Finanze; l’eliminazione di questo
passaggio ha notevolmente migliorato la performance e la puntualità nei pagamenti che
avvengono nel rispetto delle scadenze predefinite242. Inoltre, sempre al fine di agevolare la
celerità dei trasferimenti, l’Agreement ha definito una tempistica precisa per l’erogazione della
prima tranche che deve avvenire entro 30 gg dalla firma dell’accordo esecutivo del progetto (art.
5.5).
31. Per quanto riguarda il meccanismo di cancellazione, il debito è sospeso dal Ministero
dell'Economia e delle Finanze quando i finanziamenti sono trasferiti nel Fondo di Contropartita e
cancellato quando i fondi sono trasferiti effettivamente nei conti correnti dei progetti.
242
Intervista al direttore della TSU, Valeria Mazzacane. Questa considerazione è stata confermata nel corso di interviste che
hanno interessato project managers di singoli progetti, ad esempio Bassem Saroufim project manager del progetto SER per
l’ONG COSPE.
Rapporto finale
Novembre 2013
Pag. 143
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
13.
Conclusioni
1.
Sulla base dei risultati dell'analisi valutativa, si offre di seguito una sintesi conclusiva che, in
particolare, descrive in modo succinto le caratteristiche intrinseche del Programma,
raccogliendo in forma di matrice i punti di forza e quelli di debolezza specifici del Programma
stesso, con riferimento ai criteri di valutazione adottati.
2.
In particolare, si fa riferimento a un focus particolare sull'esplicitazione del quadro logico
sottostante alla dimensione di Programma, ai cinque criteri canonici (efficienza, efficacia,
impatto, sostenibilità e rilevanza/pertinenza), all'esplicitazione specifica del criterio di
sostenibilità del meccanismo istituzionale perno della dimensione di programma, al criterio di
coerenza del Programma rispetto alla politica italiana ed internazionale di cooperazione allo
sviluppo e alle strategie e politiche egiziane, al tessuto reticolare della comunità degli attori del
Programma, alle lezioni ricavabili da un'analisi comparata del Programma.
3.
Tali conclusioni mirano a evidenziare quello che serve al Programma per rafforzarsi,
sintetizzando i risultati dell'analisi in termini di punti di forza e di debolezza sulla cui base poter
impostare la strategia futura per assicurare uno sviluppo del Programma che risponda per
impostazione, organizzazione e competenze, a ciò che il contesto richiede. In tal senso, sono
conclusioni che traducono i risultati derivanti dallo svolgimento della II Fase del Programma in
termini di apprendimento e indicazioni validi per il Programma stesso, senza poter assicurare
invece un grado elevato di generalizzazione dei risultati della valutazione ad altri programmi e
ad altre situazioni che non siano l'Egitto (cosiddetta validità esterna).
13.1






Punti di forza
Coerenza della logica interna del Programma a
livello di obiettivi specifici e generali;
Continuità degli obiettivi perseguiti nelle tre fasi;
Negoziato e reciprocità quali basi fondanti della
logica e dei meccanismi operativi del
Programma;
Maggiore strutturazione e complessità
dell’architettura istituzionale nella seconda fase
con previsione di una TSU;
Attenzione primaria all’ownership egiziana in
tutte le fasi;
L’Accordo sulla III fase del Programma accentua
ancora di più il ruolo determinate dell’ownership
egiziana.
13.2


Quadro Logico




Punti di debolezza
Non tutti gli interventi sono pienamente coerenti
con gli obiettivi e la logica proposti a livello di
Programma;
Mancanza di una struttura incaricata del
monitoraggio tecnico e della capitalizzazione;
Manca un qualsiasi sistema di coordinamento,
scambio e informazione tra i progetti, con
conseguenze sulla coerenza interna
dell’intervento;
Non è prevista alcuna forma di raccordo e
partecipazione, ai livelli decisionali, delle
Assemblee elette e della società civile egiziana;
Il programma sembra evolvere nella sua III fase
verso una ridimensionata architettura
istituzionale e verso l’abbandono della gestione
congiunta del Programma, a favore di una
maggiore ownership egiziana.
Rilevanza
Punti di forza
Il processo negoziale e su base paritaria ha
consentito la creazione di un intervento che
risponde alle priorità strategiche individuate
dalla programmazione nazionale;
Gli obiettivi generali e specifici del Programma
tengono conto in misura elevata delle
problematiche legate allo sviluppo e
Pag. 144



Punti di debolezza
In alcuni casi si è verificato un
ridimensionamento notevole della rilevanza
rispetto ad alcuni interventi, attribuibile alla
mutevole situazione economica ed istituzionale,
cui il Programma non può rispondere con
strumenti specifici;
Non esiste un vero e proprio meccanismo di
Novembre 2013
Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN


allapovertà declinate all’interno del contesto
specifico di riferimento;
Il Programma ha dimostrato una buona
adattabilità al difficile contesto nazionale
attuale, in continuo mutamento, mantenendo
nel complesso un'alta rilevanza a livello
nazionale;
Il grado di coerenza, coordinamento e
complementarità con gli altri interventi
dellaCooperazione Italiana è alto, molte delle
altre iniziative italiane in corso nel Paese sono
state in qualche modo “legate” al Programma,
lavorando in parallelo o all’interno di esso.
13.3








coordinamento con gli altri interventi della
Cooperazione Italiana; il raccordo avviene per
mezzo di soli canali informali, come anche in
riferimento al coordinamento con le attività
portate avanti nel paese dalle altre Cooperazioni,
il che espone il Programma a una vulnerabilità e a
rischi di non sostenibilità.
Efficienza
Punti di forza
Processo negoziale all’interno del MC che
permette al Governo egiziano di approvare i
progetti prioritari e alla Cooperazione italiana di
tenere in conto le sue aree prioritarie
d’intervento;
Ownership del processo di selezione da parte
del partner egiziano;
Flessibilità nella selezione dei progetti;
Contributo alle relazioni bilaterali;
Capacità d’adattamento potenziale nel tempo
alle mutate esigenze del Governo egiziano e
della Cooperazione italiana;
Il Programma ha la capacità di mobilitare
l’assistenza tecnica, attraverso la TSU, per
assistere i candidati a formulare il documento di
progetto;
Capacità di appoggiare i candidati durante la
formulazione e l’adattamento dei progetti da
parte della TSU;
Monitoraggio e controllo finanziari dei progetti.









Rapporto finale
Punti di debolezza
La selezione dei progetti non avviene in base alla
classificazione competitiva che consideri
l’importanza del loro contributo per raggiungere
gli obiettivi del Programma, l’innovazione
proposta, l’efficienza, l’efficacia e la sostenibilità;
né in base a predefiniti criteri;
Insufficiente capacità di formulazione dei
progetti da parte delle istituzioni e degli enti
dell’amministrazione egiziana;
La formulazione dei progetti non prevede
l’obbligo di condurre l’esercizio in modo
partecipativo con i beneficiari finali e i partner;
Mancanza di coinvolgimento dei partner in fase di
formulazione porta a incomprensioni/perdita
d’interesse per il progetto che causano ritardi;
Ruolo indispensabile della TSU nella fase di
formulazione dei progetti per appoggiare i
candidati, soprattutto i ministeri e gli enti
governativi egiziani;
Dispersione dei progetti che rende difficile la
valutazione dell’impatto del Programma;
Ritardi nell’implementazione dei progetti e quindi
nell’erogazione finanziaria, che a aprile 2013 era
giunta al 49%;
Mancanza di un sistema di monitoraggio tecnico
strutturato che permetta di prevenire i problemi e
i ritardi;
Lunghe procedure amministrative, che
coinvolgono altri ministeri (Ministero delle
Finanze, Ministero della Sicurezza Sciale) che
ritardano il trasferimento dei fondi dal
Programma al progetto e provocano ritardi
nell’esecuzione.
Novembre 2013
Pag. 145
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
13.4





Efficacia
Punti di forza
Il Programma identifica i suoi obiettivi con quelli
del sesto Piano Quinquennale 2007-2012 e con
l’agenda di riforme del Governo egiziano,
rafforzando l'ownership delle istituzioni egiziane;
Più del 90% dei progetti iniziati non presenta
problemi tali da impedire di raggiungere la
totalità degli obiettivi;
Il ruolo della TSU è stato efficace nell’appoggiare
i progetti nel richiedere estensioni, riformulare
alcune attività, inserire dell’assistenza tecnica;
La TSU ha ben chiara la dimensione di
programma, ne conosce gli obiettivi e dà un
appoggio mirato ai progetti per il loro
raggiungimento;
Miglioramento dei rapporti e della cooperazione
tra i partnerpubblici e privati egiziani e italiani.






13.5


Punti di debolezza
Obiettivi del Programma non specificati e non
resi espliciti a beneficio di tutti i partner;
Forte dipendenza dal cambiamento delle
politiche e dal turnover dei funzionari
responsabili nei ministeri;
Difficoltà di stabilire i collegamenti degli obiettivi
dei progetti a quelli del Programma;
Due progetti presentano problemi tali da
mettere a rischio il raggiungimento degli
obiettivi. Tre progetti non ancora approvati
definitivamente dovranno essere
sostanzialmente riformulati;
I progetti hanno dovuto richiedere spesso
l’assistenza della TSU per superare problemi
attraverso l’estensione o la parziale modifica del
progetto;
La dimensione di programma è debole. I progetti
non si sentono coinvolti per raggiungimento degli
obiettivi del Programma e in pratica hanno
rapporti solo con la TSU. Le iniziative intraprese
per mettere in collegamento i progetti non hanno
avuto seguito per la carenza d’interesse
dimostrato dai progetti stessi.
Impatto
Punti di forza
Contributo significativo al rafforzamento
delle relazioni bilaterali, grande visibilità per
l'Italia, capacità e possibilità di coerenza,
allineamento e coordinamento con le
politiche e strategie egiziane e dei donor;
Positiva azione di capacitybuilding con
buoni risultati a livello dipartimentale nelle
istituzioni pubbliche, presso la società civile,
le ONG implementatrici e gli attori economici
coinvolti negli interventi.




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Novembre 2013
Punti di debolezza
Dispersione a livello tematico e geografico
degli interventi, con conseguente scarsa
visibilità e misurabilità di impatto/
cambiamenti rispetto alla promozione dello
sviluppo socio-economico sostenibile e alla
riduzione della povertà;
Il Programma non ha valorizzato l'ampia rete
relazionale costruita e consolidata coi
referenti di progetto e di Programma;
Non è stata favorita l’emersione di una
visione e di una cultura di Programma
presso tutti i soggetti coinvolti nei progetti
finanziati;
Il perseguimento dell’obiettivo del
rafforzamento delle capacità istituzionali è
stato limitato dalla mancanza di
coordinamentoe capitalizzazione tra i vari
progetti.
Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
13.6



13.7




13.8

Sostenibilità
Punti di forza
La sostenibilità è favorita dall’alto grado di
coerenza e rilevanza rispetto alle politiche e
alla programmazione nazionale da un lato, e
dall’altro dalla coerenza, coordinamento e
dalla complementarità del Programma
rispetto al resto della Cooperazione italiana
nel Paese e anche ad alcune azioni finanziate
e gestite da altri donor;
Altro fattore di sostenibilità è la frequente
integrazione dei progetti finanziati
nell’amministrazione egiziana e nelle
comunità;
Generale apprezzamento del Programma da
parte dei partner.




Punti di debolezza
La carenza della dimensione di programma fa sì
che il Programma sia percepito come uno
strumento finanziario e non come un programma
con suoi propri obiettivi;
Rischio per la sostenibilità degli interventi al
termine del finanziamento esterno, con possibile
accentuazione della polverizzazione;
La forte dipendenza del Programma dai
cambiamenti della politica nazionale in termini di
sostenibilità politico-istituzionale, socioeconomica, tecnologica;
Sostenibilità bassa del meccanismo istituzionale
predisposto, su cui si è retta la dimensione di
programma.
Valorizzazione della comunità di attori
Punti di forza
Il Programma ha permesso la creazione di un
sistema complesso e articolato di istituzioni,
società civile organizzata e singole persone
che sono diventati portatori
(consapevolmente o, spesso,
inconsapevolmente) dei valori, degli obiettivi
e della cultura del Programma;
L’ownership egiziana garantita dal ruolo
delle autorità egiziane come enti promotori
di proposte progettuali (51%), dalla
partecipazione del MIC nella decisione
sull’allocazione dei fondi (attraverso il
Management Committee) e dalla
partecipazione di ministeri interessati nella
gestione di specifici progetti per il tramite
degli Steering Committee;
Il ruolo garantito a enti operativi (OOII ed
enti pubblici egiziane) nell’esecuzione di
progetti predisposti dai Ministeri egiziani
L’apertura alle istanze della società civile
(ONG sia italiane che egiziane).
Punti di debolezza
Disattenzione rispetto alla messa a sistema
della “Comunità professionale” degli
operatori (pubblici e privati, italiani, egiziani
e delle Organizzazioni Internazionali) che di
fatto si è determinata, non sviluppando una
reale coesione di sistema.
Lezioni ricavabili dall'analisi comparata
Punti di forza
L’Elevato grado di empowerment e
ownershipè garantito al partnerattraverso
vari canali: (i) la partecipazione dei
beneficiari e dei partner associati alla
realizzazione nella fase d’identificazione e di
formulazione dei progetti; (ii) la presenza di
una struttura decisionale e di gestione
Rapporto finale


Punti di debolezza
L'opportunità di far leva sul deposito del
controvalore in valuta locale presso una banca
commerciale che, per tutta la durata della
locazione, produce interessi (es. Programma
svizzero e Programma italiano in Ecuador);
Limitata attenzione a rappresentanze territoriali
(come nel caso del Programma italiano in
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN



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congiunta; (iii) il cofinanziamento e
l’assegnazione di un costo finanziario ai
servizi che il progetto fornisce per assicurare
l’appropriazione da parte dei beneficiari;
La gestione in loco delle risorse
finanziariegioca a favore della flessibilità
delle procedure;
L’importanza dell’assistenza tecnica;
La buona possibilità di replicabilità delle
azioni dei progetti all’interno
dell’amministrazione egiziana (per
l’ammontare del budget dei progetti e per il
loro inserimento diretto nelle strategie dei
ministeri egiziani).


Ecuador);
La mancanza di un organo consultivo dove
siedono rappresentanti della società civile
egiziana (esempio del Programma di Conversione
svizzero);
Il peso contenuto della TSU (il personale nel
Programma svizzero è stato pari a 42 unità nel
periodo di realizzazione delle iniziative).
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Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
14.
Raccomandazioni
1.
L'esame, da parte del team di valutazione, della II fase del Programma porta alla formulazione di
alcune raccomandazioni finali, che derivano dall'analisi presentata e dalle conclusioni sintetiche
illustrate, raccogliendo indicazioni e suggestioni provenienti anche da esperienze comparabili
prese in considerazione nel corso del lavoro. Si tratta di raccomandazioni che mirano a
rafforzare i punti di forza e a correggere gli elementi di debolezza del Programma, offrendo
indicazioni per la sua prosecuzione, sintetizzabili come segue, ovviamente coeteris paribus (nelle
more anzitutto della creazione di un governo egiziano legittimo e pienamente operativo).
2.
Per migliorare l’efficienza, che è mediamente valutata come abbastanza positiva dalle fonti
(persone e documenti) consultate, si suggerisce che il Programma intraprenda alcune azioni
puntuali:
i.
Per la formulazione dei tre progetti non ancora approvati dal MC, la TSU dovrebbe
raccomandare fortemente alle istituzioni candidate che facciano ricorso a esperti per
accelerare la fase di design progettuale, eventualmente con un profilo orientato a
utilizzare l’approccio partecipativo in modo da coinvolgere nella definizione del
documento di progetto tutti i partner e anche i beneficiari finali. Particolare attenzione
va data, nel sistema vigente, alla creazione del Quadro Logico con la definizione degli
indicatori oggettivamente verificabili (OVI) e le fonti di verifica per gli indicatori. Questi
indicatori devono permettere la costituzione di un sistema di monitoraggio dei risultati
del progetto.
ii. Può risultare utile, alla luce delle lezioni apprese in programmi comparabili come quello
della Svizzera in Egitto e dell'Italia in Ecuador, esplorare la fattibilità del ricorso a
meccanismi e strumenti di impiego temporaneo (su base semestrale, in coincidenza con
la tempistica del processo decisionale del MC) delle risorse trasferite sul Fondo di
contropartita e non erogate immediatamente ai Progetti a favore di un investimento
sicuro (collegato per esempio ai titoli di stato) che assicuri un rendimento finanziario con
cui poter coprire, senza obblighi di copertura della spesa a valere sul capitale convertito,
le necessarie attività di assistenza tecnica. In questo modo si agirebbe direttamente su
uno dei problemi riscontrati, legato all'efficienza in termini di rispetto dei tempi previsti
di preparazione, esecuzione e completamento delle iniziative finanziate (un
miglioramento, dunque, del rapporto costo-efficacia).
iii. La TSU si deve dotare di un sistema di monitoraggio tecnico che permetta di anticipare i
problemi e i conseguenti ritardi e dia suggerimenti al management (del progetto e del
Programma) per prendere tempestivamente i necessari rimedi. Può essere adottato il
piano di monitoraggio proposto dalla TSU nel 2010 ma si suggerisce di estendere la
raccolta di dati con questionario a tutti i progetti ancora aperti e non limitarlo a un
campione, almeno fino al termine della II fase e alla conclusione di tutti i progetti
approvati. Si suggerisce anche la creazione di un base dati dove far confluire i dati del
monitoraggio di ogni progetto per condurre analisi a livello di Programma.
iv. Includere nelle strutture di coordinamento (Steering Committees) all’interno di ogni
progetto dei rappresentanti dei Ministeri dai quali il progetto dipende per approvazioni o
permessi perché, conoscendo il progetto e il Programma da un lato ed essendo familiari
con le procedure del proprio ministero dall’altro, facilitino il rapido rilascio di queste
autorizzazioni o permessi.
v. Predisporre un’ulteriore estensione con una data che sia realistica ma definitiva, per
motivare i gestori dei progetti a rispettare i tempi prefissati, convenendo in sede di MC
sulle decisioni da intraprendere in caso di mancato rispetto delle scadenze concordate
(trasferimento dei fondi residui su altri progetti "virtuosi", impiego di parte delle risorse
Rapporto finale
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
per attività di assistenza tecnica dedicata al rafforzamento delle capacità progettuali
delle amministrazioni interessate, riassegnazione delle risorse ad attività di
capitalizzazione del Programma, ...).
3.
Per migliorare l’efficacia del Programma, si suggerisce di promuovere azioni per passare dalla
dimensione progetto alla dimensione di programma. I partner dei progetti devono affiancare
all’attenzione volta al buon esito del proprio progetto la consapevolezza d’appartenere a un
Programma più vasto, con propri obiettivi, strategie d’implementazione e partner.
i.
A questo scopo, traendo insegnamento dalle lezioni apprese in seno ad altri Programmi
realizzati dall'Italia nella stessa regione come l'APQ nel Mediterraneo, ma anche
programmi Europei come Med, si possono affiancare azioni di capitalizzazione della II
fase del Programma, ovvero un programma di visibilità con la produzione di materiale
informativo, già formulato dalla TSU, l’organizzazione d’eventi e occasioni di convegno,
ponendo particolare attenzione a creare occasioni d’incontro, scambio e dialogo tra i
progetti.
ii. Possono, in particolare, essere organizzati eventi, come l'esperienza in Ecuador insegna,
dove ogni progetto attrezza uno stand e illustra le sue attività a chi è interessato, oppure
incontri tematici, o altre attività sempre con lo stesso scopo, il tutto preceduto da una
ricognizione a livello centrale che raccolga informazioni circa le percezioni della
"comunità degli operatori" del Programma sugli elementi di forza e debolezza delle
iniziative svolte e del raccordo col Programma, in funzione dell'individuazione di
condivise lezioni apprese.
iii. L'azione di capitalizzazione mira, al contempo, a cementare legami di appartenenza al
Programma e coesione tra i partecipanti che compongono la "comunità degli operatori"
del Programma stesso, asset potenziale capace di rafforzare la sostenibilità del
Programma stesso e di contaminare spazi di politiche non direttamente interessati dal
Programma ma attraversati da competenze, istituzioni e personale coinvolto dal
Programma.
iv. La raccolta sistematica, l'analisi e la disseminazione di conoscenza circa le pratiche e quel
che ha e non ha funzionato è un fattore decisivo per la messa a patrimonio delle
esperienze acquisite in termini di indicazioni per la politica nazionale e la cooperazione
italiana. Si tratta di un processo che rende visibili i risultati effettivamente conseguiti e fa
delle esperienze un patrimonio comune.
v. Si tratta di favorire un esercizio collettivo per generare lezioni apprese, buone pratiche,
innovazione di processo (approcci, metodologie di lavoro, assetti organizzativi, strumenti
di lavoro) che si traducono poi in cambiamenti positivi in sede di progetto, programmi e
politiche egiziane ed italiane.
4.
Per quanto riguarda la continuazione del Programma attraverso una III fase per la quale è stato
già firmato l’Accordo il 10 maggio 2012, si sottolinea che una maggiore coerenza interna del
Programma, e in particolare dei progetti in relazione alle finalità perseguite dall’intervento del
suo complesso, può essere individuata, pur nella differenziazione delle aree tematiche (e quindi
dei Ministeri conseguentemente individuati quali referenti principali della III fase) nella
definizione di linee guida chiare e condivise a cui tutti gli interventi dovrebbero uniformarsi, con
particolare riferimento agli obiettivi generali e specifici a livello di Programma (prioritaria
dovrebbe rimanere in tal senso l’attenzione al perseguimento della riduzione della povertà) e ai
meccanismi, che dovrebbero essere incentrati sui principi di partecipazione della società civile e
del mondo imprenditoriale, eventualmente assegnando un maggiore attenzione al processo del
decentramento politico, amministrativo e finanziario in corso in Egitto, quale leva di sviluppo e
partecipazione democratica ai processi decisionali.
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Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
DRN
5.
I meccanismi di monitoraggio finanziario e tecnico dovrebbero essere potenziati ed associati a
strumenti che permettano il coordinamento, la conoscenza reciproca e lo scambio di
informazioni tra tutti i progetti, allo scopo di valorizzare la dimensione di Programma e di
favorire in tal modo un ulteriore rafforzamento istituzionale in seno agli enti coinvolti nella
formulazione e implementazione delle attività. Occorrerebbe, in altri termini, esplicitare
l'obiettivo latente di rafforzamento della capacità di programmare in modo concertato strategie
di sviluppo per la riduzione della povertà e assicurare, al contempo, un orientamento condiviso
a favore di approcci partecipativi guidati dalla logica multi-stakeholder (multi-attoriale e multilivello), precondizioni per favorire un efficace e credibile aiuto al bilancio, eventualmente di tipo
settoriale.
6.
Un miglioramento dei meccanismi di monitoraggio è funzionale anche allo svolgimento di più
compiute e sistematiche azioni di valutazione che possano offrire indicazioni precise circa il
raggiungimento dei risultati e dell'impatto atteso. La valutazione di interventi complessi
amplifica, infatti, la difficoltà di risolvere il problema dell’attribuzione, al contributo
dell’iniziativa, dei cambiamenti riscontrati e riferibili, cioè di determinare un nesso di causalità
fra iniziativa e variazioni delle variabili risultato in assenza di dati sperimentali. Questo aspetto
affianca il tema centrale - riconosciuto come tale nel dibattito internazionale odierno sulla
valutazione - della qualità, attendibilità e completezza dei dati necessari a conferire efficacia alla
attività di valutazione, alle considerazioni già evidenziate sulla necessità di prevedere la raccolta
di informazioni e dati riferiti alle variabili strategiche di interesse fin dalle fasi di avvio
dell’iniziativa. In particolare:
i.
con riferimento alla logica controfattuale – che porta a confrontare quel che è avvenuto
con quel che sarebbe stato senza il progetto – essa presuppone di qualificare la base dati
in senso sia diacronico sia sincronico; è quindi importante poter disporre di dati
che
comprendano almeno un periodo antecedente e un periodo sufficientemente distante
nel tempo dal momento dell’implementazione delle azioni rispetto alle quali si intende
misurare l’attribuzione della variazione delle variabili,
dati relativi alle stesse
variabili misurate su popolazioni, sistemi, istituzioni o territori (o campioni di esse/essi)
che beneficiano in misura diversa o in tempi diversi delle dette azioni; anche nella scelta
delle variabili di interesse occorre definire e disporre di dati su due gruppi distinti di
variabili che comprendono le variabili che misurano l’impatto da individuarsi in funzione
degli obiettivi identificati nel disegno di valutazione, il gruppo delle variabili di controllo,
cioè delle variabili che, sulla base della teoria sottostante, vengono messe in relazione
con le variabili di impatto e che comprendono sia variabili osservabili sia eventuali proxy
di variabili latenti non osservabili. La condizione ideale - come indicano i lavori più recenti
in ambito internazionale che adottano il metodo sperimentale per realizzare valutazioni
d'impatto - è rappresentata dalla disponibilità di serie storiche per la realtà su cui
l’iniziativa intende incidere e la realtà utilizzabile come area di controllo.
ii. L’innesto di attività di rilevazione nelle attività del Programma, rappresenta una
possibilità di abbattere i costi della valutazione, riducendo il bisogno di rilevazioni ad hoc
e, in particolare, attività di raccolta ex post di dati relativi alla cosiddetta linea di base,
attraverso diverse tecniche di raccolta di dati secondari (RECALL, Participatory Rapid
Assessment, interviste qualitative a osservatori privilegiati).
iii. La raccolta di dati presso gruppi di controllo rappresenta un ulteriore elemento di
raccomandazione. Anche per questo aspetto, risulta altamente opportuno prevedere, già
nella fase della raccolta delle informazioni e dei dati utili allo studio di prefattibilità,
l’allargamento dell’universo di riferimento anche a gruppi di controllo.
iv. Trattandosi di un Programma con componenti di institution building si presentano
interessanti opportunità di collegare le attività di valutazione alle iniziative di
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Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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institutionalcapacity building, coinvolgendo gli organismi statistici presenti in Egitto. Allo
stesso modo, un notevole salto di qualità si potrebbe ottenere collegandosi ad altre
iniziative di assistenza tecnica e capacity building nelle stesse aree allo scopo di creare
una rete di consulenza e scambio di informazioni e dati.
v. La mappatura e la tracciabilità del percorso individuale del personale che è stato
coinvolto, a diverso titolo, dal Programma, in una fase breve o lunga del proprio percorso
professionale sono elementi di grande importanza ai fini della valutazione strategica del
Programma. Parallelamente, occorrerebbe rilevare sistematicamente l'eventuale
creazione di nuovi servizi o innovazione di quelli esistenti all'interno della struttura delle
autorità nazionali/locali, in particolare per quanto riguarda le linee del Programma e, in
generale, le attività di partenariato italo-egiziano che il Programma ha sviluppato o
rafforzato.
7.
Al fine di conservare la continuità di intenti e i positivi risultati raggiunti dal Programma, è
importante continuare a valorizzare l’importante contributo che l’intervento apporta al
consolidamento delle relazioni bilaterali tra Italia ed Egitto. Ciò, al netto dei cambiamenti sul
fronte egiziano al momento imprevedibili e seguiti con apprensione come anche di un eventuale
maggiore impegno sul fronte bilaterale della politica italiana di cooperazione allo sviluppo, può
essere fatto individuando meccanismi che, pure all’interno di una più destrutturata III fase,
garantiscano la prosecuzione del dialogo tra le parti, che si è dimostrato utile anche
nell’orientare indirettamente il resto dell’azione italiana nel Paese, con conseguenti positive
ricadute in termini di efficacia e di allineamento alle strategie egiziane.
8.
Al fine di massimizzare l’impatto e la sostenibilità del Programma, su cui peraltro in sede di
raccolta di opinioni e documenti si sono registrati i giudizi meno positivi tra i diversi criteri di
valutazione adottati e su cui evidentemente pesa la difficoltà di prevedere al momento gli
sviluppi di contesto (e quindi la conformità degli impatti attesi con i bisogni che il nuovo
contesto farà emergere, come pure il profilo favorevole o problematico che il contesto
determinerà in termini di sostenibilità politico-istituzionale, oltre che economico-finanziaria) è
importante limitare la dispersione e la polverizzazione degli interventi che ha sinora
caratterizzato il Programma. A tale proposito:
i.
Sarebbe consigliabile individuare, nella futura fase, all’interno di ciascuna linea
tematica/di Ministero, pochi temi settori ed aree prioritarie che saranno oggetto di
intervento.
ii. Sarebbe importante assicurare la capacità di mainstreaming, ovvero che le diverse
iniziative non siano soltanto inserite nel quadro della programmazione nazionale, ma che
siano volano di cambiamenti nella cultura generale di programmazione del Paese.
iii. Al punto precedente si lega la necessità che tutti i Progetti della III fase siano approvati
in base al loro contributo all’ottenimento degli obiettivi specifici e generali del
Programma.
iv. In ragione del profilo tematico che caratterizza i progetti, sarebbe importante assicurare
una forma di coordinamento, ancorché leggero (cioè in forma di semplice consultazione
e scambio di informazioni sullo stato di avanzamento) tra i progetti afferenti alla
medesima linea tematica, definendo una sorta di clusterizzazione del Programma, al fine
di contribuire a creare maggiore massa critica e coerenza tra gli interventi e con le
priorità nazionali, oltre che per consolidare un senso di comunità d'appartenenza al
Programma. I reali cambiamenti iche un Programma provoca nella collettività, infatti,
risentono moltissimo della scala e frammentazione d'intervento; allo stesso modo la
capacità del Programma di produrre e riprodurre i benefici nel tempo è fortemente
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Rapporto finale
Valutazione indipendente del Programma di Conversione del Debito – II fase (Egitto)
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influenzata negativamente dalla dispersione a livello micro degli interventi e dal rischio di
divario progetti-Programma.
v. Un delicato equilibrio è pertanto raccomandabile, in sede di ingegneria istituzionale di
meccanismo di gestione del Programma, tra un orientamento a favore del sostegno al
bilancio (sposato dalla III fase) e l'opportunità di mantenere il carattere bi-nazionale della
TSU, una condizione che ,oltre ad essersi dimostrata efficace per lo sviluppo delle
relazioni bilaterali (asse portante dell'impatto del Programma), ha provato di essere
anche fondamentale per mantenere l’efficienza e l’efficacia del Programma. Ciò è vero
soprattutto se la gran maggioranza dei progetti sarà presentata e realizzata da Ministeri
ed enti governativi egiziani.
9.
Per quanto attiene al criterio della rilevanza/pertinenza, le modifiche in corso nel contesto di
riferimento sono sotto gli occhi di tutti e sono così profonde e al contempo non assestate, dallo
sconsigliare specifiche indicazioni, se non quella di ricercare il più elevato grado di raccordo con
la politica dell'Unione Europea, al fine di cogliere indicazioni circa la coerenza con le priorità
nazionali (tutt'altro che chiare al momento), ma anche con quelle internazionali, oltre che con
quelle - sostanzialmente assicurate, alla luce della valutazione condotta - dell'azione
complessiva della DGCS in Egitto.
10. Pertanto, in linea generale, al di là di specifiche raccomandazioni collegate ai cinque criteri
canonici di valutazione (efficienza, efficacia, impatto e sostenibilità, oltre che
rilevanza/pertinenza) e degli associati criteri di coerenza - tra i progetti all'interno del
Programma e con le politiche esterne prevalenti in Egitto -, sostenibilità specifica del
meccanismo di gestione del Programma e miglioramento rispetto alla I fase del Programma
stesso, non si può non convenire sull'opportunità di:
i.
Assicurare la qualità dei documenti di progetto, imponendo che la formulazione sia
eseguita con la partecipazione attiva dei partner e dei beneficiari finali, che vengano
condotti studi socio-economici, ambientali e tecnologici accanto agli studi di fattibilità
tecnici, e che vengano utilizzati esperti con buona conoscenza del Quadro Logico,meglio
ancora se favorendo la costituzione di team misti italo-egiziani;
ii. Organizzare presso la TSU una sezione per il monitoraggio tecnico dei progetti e
reclutare/formare esperti egiziani in monitoraggio e valutazione a questo scopo;
iii. Organizzare, subito dopo l’approvazione di un gruppo di progetti, un seminario nel quale
è presentato il Programma, gli obiettivi, i risultati e la strategia, e sono spiegate le
procedure e il sistema di monitoraggio;
iv. Nel caso sia confermata la forma di finanziamento, che prevede quasi un supporto di
budget ai Ministeri dell’Educazione, Agricoltura, Commercio e Antichità, predisporre gli
indicatori, l’audit indipendente e concordare il sistema di monitoraggio e soprattutto la
valutazione strategica in forma congiunta;
v. Organizzare eventi che permettano il prevalere della dimensione di programma nella
percezione dei partner dei progetti e tra le istituzioni interessate. Organizzare una base di
dati che includa tutti i partner e tutti gli attori che sono coinvolti a diverso titolo
nell’esecuzione di ogni progetto per costituire una rete.
Rapporto finale
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Quotidiano di Sicilia 10 aprile 2015

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