高齢避難困難者の避難問題とその地域的対応に関する研究* Research on the Regional Assistance to the Advanced-age refugee 片田敏孝＊＊・寒澤秀雄＊＊＊・山口宙子＊＊＊＊ By Toshitaka KATADA, Hideo KANZAWA and Hiroko YAMAGUCHI １．本研究の背景と目的 かった人や，その必要性を自覚しつつも，人間関係の 希薄化から近隣住民などに援助を要請できず，避難を 平成 10 年９月の高知水害１），平成 11 年６月の西日本 諦めた高齢者が少なからず存在したことが確認された． (広島)豪雨水害など，近年，各地で生じている自然災 しかしその一方で，郡山水害における高齢者の避難援 害の犠牲者の多くは，高齢者をはじめとする災害弱者 助は身内のみならず近隣住民からも積極的に行われて で占められており，超高齢化社会の到来を間近に控え， おり，なかでも避難援助の要請を行った高齢者につい その避難対策は緊急の課題となっている．とりわけ， ては，その全てで避難援助が行われるなど，地域コミ 身体的制約に加え，社会的にも孤立している人の場合， ュニティの重要性も明らかとなった．しかし，郡山水 災害時の自力避難は困難になることが多く，そのよう 害で見られたような地域コミュニティによる避難援助 な人（以降，避難困難者）の避難行動は，避難援助の 活動は，避難困難者自らが援助要請を行う場合か，援 有無に大きく委ねられることになる． 助する側である地域住民が避難困難者の存在や置かれ 従来の地域コミュニティにおいて，災害時における た状況を十分に把握している場合に行われるものであ 避難困難者への避難援助は，身内や近隣住民がその任 り，地域コミュニティの避難援助機能が低下しつつあ にあたってきた．しかし，近年の核家族化の進展は， る今日においては，避難困難者への避難援助が行われ 身内からの避難援助の機会を確実に減少させるよう作 難い状況になりつつある． 用し，また，都市化の進展は，人間関係の希薄化によ このような問題意識のもと，本研究では，平成 11 年 って，避難困難者の存在すら意識させなくなっている． ５月に群馬県桐生市の市街地の大半を占める 28,365 世 このような背景の中で生じている地域コミュニティの 帯(桐生市ハザードマップの浸水エリアに対応する地 避難援助機能の低下は，超高齢化社会の進展とあいま 区)を対象とした大規模な調査を実施し，市内に居住す って，避難困難者からの犠牲者を増加させている． る避難困難者の存在を把握した．また，避難困難者に そこで，著者らは，福島県郡山市に在住する要介護 ついては，避難援助に対する希望の状況を，地域住民 高齢者ならびに一般高齢者を対象として，平成 10 年８ については避難困難者の避難援助に関する意識を調査 月末豪雨水害における避難行動の実態調査（以降，郡 し，援助される側と援助する側の避難援助に対する意 ２）３） ．これによると，介護サービス 識を明らかにした．本研究ではそれらの結果を紹介す を受けている要介護高齢者の多くは，日常生活を送る るとともに，避難困難者への避難援助が円滑に行われ 上で身体的にも社会的にも多くの困難を有しているこ るための課題についても言及する． 山調査）を行った とから，災害時の身内や地域コミュニティによる避難 援助の有無は，要介護高齢者の人的被害の有無に直接 ２．調査概要 影響することが明らかとなった．また，一般高齢者調 査における独居・高齢者世帯に関する分析では，高齢 本研究に直接関わる調査は，群馬県桐生市の一般世 者本人が援助ニーズを自覚しておらず援助が実現しな 帯 28,365 世帯を対象として実施した．おもな質問項目 は，避難困難者の存在状況，避難困難者の避難に関す * ｷｰﾜｰｽﾞ：防災計画，避難困難者，地域コミュニティ，避難援助 ** 正会員 工博 群馬大学助教授 工学部建設工学科 （〒376-8515 群馬県桐生市天神町 1-5-1 tel&fax:0277-30-1651） *** 正会員 栃木県足利市役所 **** 学生員 群馬大学大学院工学研究科 る基本属性，地域住民の避難困難者の存在把握状況， 避難困難者の避難問題に対する地域住民の意識の現状 などである．本調査の調査概要を表−１に示す． 表−１ 寝たきり 7.8% (245) 調査概要 群馬県桐生市 調査対象 地域 桐生市洪水避難地図の浸水予想区域及び周辺） （ 調査期間 平成11年5月 調査方法 支障がある 16.6% (471) 支障はない 25.9% (813) 支障はない 42.8% (1216) 支障がある 29.9% (941) 若干の支障 36.4% (1144) 町内会経由の訪問配布・訪問回収 支障はない 支障がある 23.3% (662) 37.1% (1055) 通院・若干の支障 39.5% (1123) 若干の支障 40.6% (1154) 記名式 配布世帯 28,365世帯（票） 有効回答数 19,981票（70.4%） 独居または65歳 以上の高齢者世帯 23.7% (836) 【足腰の支障】 その他 10.7% (70) 避難困難者のいる 独居・高齢者世帯 6.3% いない 73.6% (13903) 家族同居 76.3% (2692) 避難困難者が いない世帯 73.6% 世帯内における 避難困難者の有無 【世帯構成】 避難困難者の 有無と世帯構成 【 】 (避難困難者がいる高齢者世帯に限定) 【 自宅の すぐ近く 23.5% (154) 桐生市近隣 11.1% (73) 避難困難者のいる 家族同居世帯 20.1% いる 26.4% (4978) 【目や耳の支障】 特にいない 4.0% (26) 図−２ 図−１ 避難困難者の存在状況 いない 29.6% (180) いる 70.4% (428) 桐生市内 50.8% (333) 【親しい身内の所在地】 】 【慢性的な病気】 【親しい近所の人の有無】 避難困難者の基本属性 欲しいとは 思わない 助けは必要ない 1.0% (6) 欲しいと思うが 3.6% (21) 助けを求めたくない 5.7% (33) 0% 20% 40% 60% 身内に ３．避難困難者の存在と現状の把握 その他，知人などに （１）避難困難者の存在状況 桐生市における避難困難者の存在状況，ならびにそ れらの世帯の現状を図−１に示す．これによると，避 45.9% (307) 42.6% (285) 13.2% (88) N = 669人 ＜誰に対して避難援助を欲しいと思うか＞ ＜避難援助の欲求＞ 図−３ 100% 66.2% (443) 近所の人に どちらかというと とても欲しい と欲しいと思う 市役所，民生委員 欲しいと思うとても欲しいと思う と思う など公的機関に 33.1% (191) 56.5% (326) 80% 避難援助の希望の有無 難困難者が存在する世帯は回答者全体の４分の１以上 した，災害時において身内からの援助が得にくい人も であることがわかる．また，避難困難者の存在する世 15%ほど確認できる．これらの人が緊急を要する事態に 帯における世帯構成をみると，独居高齢者世帯または 直面した場合，近隣住民からの援助が極めて重要にな 高齢者のみの世帯が 23.7％占めている．これは全体の るが，日常の様子を気にかけてくれる近所の人の有無 6.3%に相当し，桐生市内の 16 世帯に１世帯の割合で独 を見ると，近所との関わりを持たない人が 29.6%存在し 居・高齢者世帯が存在することが明らかとなった．こ ていることがわかる．このような社会から孤立しやす のような世帯の避難援助を行政に全てを委ねることは い高齢者は，地域社会からの援助が実現しにくいと考 困難であり，地域ごとのコミュニティ単位での対応が えられ，高齢者自ら避難を要請しなければ，災害時に 不可欠であると考えられる． おいて避難から取り残される危険性が高く，地域コミ ュニティによる避難困難者への積極的な避難援助体制 （２）避難困難者の避難に関する基本属性 の確立が望まれよう． ここでは避難困難者の身体的状況など日常生活の実 態，身内や近隣住民からの援助の可能性を把握するこ （３）避難困難者の避難援助に対する意向 とで，洪水避難に際しての基本条件を把握する．図− 今日の地域社会における人間関係の希薄化は近隣住 ２は避難困難者本人の身体状況や日常生活の状況をみ 民からの避難困難者への避難援助活動を困難なものに たものである．これをみると，多くの避難困難者が身 しており，避難困難者自らが周囲に対し避難援助を要 体に何らかの支障を抱えていることがわかる．また， 請しなければ，避難から取り残される可能性が高くな 独居・高齢者世帯に着目し，日常を気にかけてくれる るものと思われる．そこで，以下では，このような避 身内がどこに住んでいるのかをみると， 「自宅のすぐ近 難困難者自らの避難援助に対する意向を把握する． く」・「桐生市内」・「桐生市近隣」といったに身内から 図−３において避難困難者が避難援助を希望するか の早期避難援助が得やすい人は合わせて 85%程度とな 否かを見ると，援助を希望している人が約 90%を占めて っている．しかし， 「その他」や「特にいない」と回答 いる．しかし，自力避難が困難であるにもかかわらず， 【 足腰の支障】 0% 支障はない 若干の支障 支障がある 寝たきり 20% 50.5 50.5 40% 60% 80% 38.9 36.0 5.3 (95) 6.1 (197) 31.6 3.0 (133) 14.8 7.4 (27) 54.8 54.8 63.2 63.2 77.8 親しく付き 合っている 17.9% (635) 100% わからない いる 25.6% (3432) 27.0% (3621) 若干の支障 支障がある 【 慢性的な病気】 支障はない 通院・若干の支障 支障がある 55.4 55.4 61.0 61.0 69.0 69.0 59.1 欲しいと思うが助けを求めたく ない 【 近所における避難困難者の有無】 【 避難困難者との親しさ】 (近所に避難困難者がいる人に限定) 35.7 53.6 53.6 53.0 53.0 63.4 63.4 とても欲しいと思う 助けは必要ない 34.4 34.2 6.4 (157) 3.2 (187) 26.8 2.8 (71) あいさつ する程度 時々声をかけ，生活 状況を気にかけている 46.1% (1640) 26.4% (938) いない 47.5% (6371) 【 目や耳の支障】 支障はない 付き合いはない 9.6% (342) 37.5 30.9 7.1 5.4 5.4 (56) (168) 3.1 (191) どちらかというと欲しいと思う 欲しいとは思わない 59.7 図−４ 属性別にみた避難援助の希望 避難援助を希望しない人も 10%ほど存在していること がわかる．また，誰に対して避難援助を希望するのか をみると，身内に対する希望が最も多く 66%であったが， 近所の人や公的機関に対しても 40%以上の人が援助を 図−５ ∼39歳 40∼49歳 50∼59歳 60∼69歳 70歳∼ 【居住年数】 0∼4年 5∼9年 10∼19年 20∼29年 30∼39年 40∼49年 50∼59年 60年∼ 20% 15.5 8.8 10.2 8.2 7.9 40% 58.2 52.5 47.9 42.5 37.6 14.1 11.5 10.8 11.2 9.3 6.6 5.5 5.8 57.4 54.0 53.7 44.3 44.3 43.6 45.3 38.1 60% 80% 100% 12.8 13.5 19.0 19.6 25.0 16.9 32.0 17.4 35.2 19.3 (304) (520) (862) 13.7 14.8 22.6 11.9 20.7 14.7 24.8 19.7 27.8 18.6 30.1 19.6 31.8 17.3 36.4 19.7 (270) (252) (482) (573) (515) (362) (289) (294) (870) (455) 付き合いはない あいさつする程度 時々声をかけ，その人の生活状況を気にかけている 親しく付き合っている の避難援助の必要性が確認された． 示す．これをみると，身体的支障が重くなるにつれて 0% 【年齢】 希望しており，地域コミュニティによる避難困難者へ 次に属性別に避難援助の希望をみたものを図−４に 避難困難者の存在把握状況・親しさの程度 図−６ 年齢階層別・居住年数別にみた 避難困難者との親しさの程度 避難援助を希望する割合が高くなっている．その一方 で，寝たきりであるなど身体に重度の支障を抱えてい る人の中にも援助を希望しない人がいることがわかる． （１）地域住民による避難困難者の把握状況 前章において，避難困難者の中には，援助が必要と 郡山水害においては，身体的制約を抱え避難援助を 思われる状況であっても援助を希望しない人の存在が 希望しながらも実際に援助の要請を行わなかった人や， 明らかとなり，避難援助が行き渡るには，近隣住民な 援助の希望すら持たなかった高齢者の存在が確認され どからの避難困難者の存在把握をはじめとする積極的 た．このように，高齢者の中には，援助が必要であっ な援助活動の重要性が確認された．ここでは，援助す てもそれを自覚しないケースや，遠慮といった高齢者 る側である地域住民が近隣の避難困難者の存在を把握 特有の意識特性から，よほどの困難に直面しない限り しているか否か，また，近所に避難困難者がいる場合 援助を要請しないケースが多々見られ，援助ニーズが において，その避難困難者との付き合いの程度をみて 顕在化しにくい状況になっていると考えられる．この いく．なお，以下は世帯内に避難困難者が存在しない ような問題は郡山市に限られたものではなく，緊急を と回答した人を対象として分析を行っている． 要する事態に陥った場合，桐生市においても郡山市と 図−５は近所に避難困難者がいるのか否かその把握 同様の問題が起こりうるものと思われ，自ら避難援助 状況についてみたものである．これによると，自分の を求めない避難困難者に対しては，行政や民生委員な 身のまわりに自力避難困難者がいると認識している人 どの公的機関だけではなく，地域コミュニティなどの は 27.0%に留まっている．また，「わからない」と回答 助ける側から避難援助の手を差し延べることが重要に した避難困難者に対して関心を示さない住民が 25.6% なるであろう． と全体の４分の１以上を占めていることがわかる．こ のような住民は，仮に近所に避難困難者が存在してい ４．避難困難者に対する地域住民の意識実態 たとしてもその存在に気付かず，災害時においても避 難困難者に対する援助行動を行えないことが予想され 【 回答者年齢】0% 市が責任 町内会，地域 を持って 住民が中心に 21.8% (2803) 29.5% (3797) 市と町内会，地域 住民が協力して 48.7% (6078) 20% 40% 60% 80% 100% 24.4 (1649) 25.8 (1933) ∼39歳 22.4 40∼49歳 19.3 50∼59歳 20.2 49.5 30.3 (2988) 60∼69歳 19.7 48.3 31.9 (2780) 70歳∼ 23.1 31.2 (1591) 31.8 (3470) 29.8 (5938) 26.5 (3228) 53.1 54.9 45.7 難援助の協力を働きかけることにより，避難困難者の 存在把握や避難援助体制を確立する必要があろう． ５．高齢者の避難問題に対する今後の課題 【近所における避難困難者の有無】 避難困難者の避難問題に 【関する地域住民の意識 】 いる 17.5 いない 22.8 わからない 23.9 50.8 47.4 49.6 本研究では，桐生市に居住する避難困難者の存在を 把握し，避難困難者がおかれている状況や避難援助に 市が責任を持って対応するべき 市と町内会，地域住民が互いに協力することが重要 町内会，地域住民が中心に積極的に対応すべき 対する意向，また，地域住民に対しては避難困難者の 図−７ 避難困難者の避難問題に対する住民意識 桐生市内には４世帯に１世帯の割合で自力避難が困難 る． 避難問題に関する意識について検討した．その結果， な人が存在しており，なかには独居世帯や高齢者のみ また，近所に避難困難者が存在していると認識して の世帯も多く含まれていることが明らかとなった．ま いる場合において，その人との親しさの程度をみると， た，避難困難者の中には，援助が必要であるにも関わ 「付き合いはない」・「あいさつする程度」という回答 らず援助を希望しない人も確認された．災害時におい が約 56%と半数以上を占めており，避難困難者の存在を ては，このような避難困難者に対し，行政のみならず 把握している人についても，日常において親しく交際 地域住民の積極的な避難援助活動の実施が求められる． している人は 17.9%に留まっていることがわかる． しかし，援助する側である地域住民の多くが，避難困 次に，避難困難者との親しさの程度を年齢階層別や 難者の存在を把握していないため，避難困難者に対す 居住年数別にみたものを図−６に示す．これをみると， る避難援助活動は十分に行われない状況に陥ることが 若年層ほど，または現在の居住地での居住年数が短い 危惧される． 人ほど，付き合いはないと回答する割合が高くなる． 避難困難者による人的被害を最小にくい止めるため 以上のことから，地域内に多くの避難困難者が存在し には，地域社会の人々が互いに助け合うという共通認 ているのにも関わらず，それを地域住民が十分に把握 識が必要である．例えば，東京都は，高齢者の日常生 していないことが明らかとなった．そのため，災害時 活やニーズを把握することを目的に，「支え合いネッ においては，地域コミュニティによる避難困難者への トワーク」といった住民参加型の高齢者支援対策を検 避難援助は十分に行われないことが危惧される． 討しており，避難困難者の避難援助は，このような日 頃からの地域コミュニティによる人間関係の形成が必 （２）避難困難者の避難問題に対する地域住民の対応 要不可欠であると考えられる． ここでは，避難困難者の避難問題に対して地域住民 がどのような意識を持っているのかを把握する． 図−７は避難困難者の避難問題に関してどのように 対応すべきかを地域住民に問うたものである．これを みると，市と町内会が協力して対応すべきという回答 が 48.7%と最も多くを占めており， 「市と地域住民が互 いに協力して対応すべき」が， 「市が責任を持って対応 すべきと」を上回っていることから，避難困難者の避 難対策について住民側の積極的な自覚も伺える．一方， 自宅近くに避難困難者がいないと認識している人や高 齢者の存在を把握していない人は，避難困難者の対応 を住民自らではなく行政に依存する傾向がある． 今後は，行政が地域住民に対して避難困難者の避難 問題の重要性を認識させ，地域住民からの積極的な避 参考文献 １）高知県(1999)： 「平成 10 年９月豪雨災害の記録」 ２）中国新聞社：中国地方豪雨災害情報，中国新聞社ホーム ページ，1999 ３）群馬大学片田研究室(1999)： 「平成 10 年８月末集中豪雨 災害における郡山市内の要介護高齢者の避難行動に関す る調査報告書」 ４）群馬大学片田研究室(2000)： 「平成 10 年８月末集中豪雨 災害における高齢者の避難行動と避難援助に関する調査 報告書」 ５）片田敏孝，寒澤秀雄，山口宙子(2000)：洪水時における 独居・高齢者世帯への避難援助に関する研究，福祉のま ちづくり研究会 ６）（財）長寿社会開発センター(1998)： 「介護支援専門員標 準テキスト」 ７）室崎益輝(1988)：高齢化社会における地域防災計画，都 市計画 No．152 ８）東京都： 「見守りのネットワークに関する検討委員会最終 報告」 ，東京都ホームページ，1999.
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