NPMは終わったのか？

ECO-FORUM Vol. 31 No. 4
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NPMは終わったのか？
―― New Public Governanceと
New Political Governanceを中心に――
工
藤
裕
子
中央大学法学部教授
はじめに： NPMからポストNPMへ
New Public Management（NPM）が行政の現場に導入され、また行政研究に強い影響
力を与えるようになったのは一般に1980年代とされるが、1991年にHoodによって定義さ
れた（Hood 1991）。公共部門を効率化、現代化することを目的とし、市場志向のマネジメ
ントを公共部門に導入することによって効率化を達成しようとする。NPMの特徴はまた、
公共サービスに市場、経営者、評価が導入されることであるとされる（Ferlie, et al. 1996）
。
1990年代はじめから10年以上にわたり、行政の現場と研究手法に絶対的ともいえる強い
影響力を与えてきたNPMであるが、21世紀に入り、さまざまな視点から疑問が提示され
るようになる。新古典派経済学と公共選択論、合理的選択理論に基づくNPMは、公共サー
ビスを互いに競争関係にある独立した単位が提供することを強調し、経済性と効率性に焦
点を当てるが、ポストNPMの一つであるNew Public Governanceは組織社会学とネット
ワーク理論に基づき、また公共マネジメントにおける細分化や不確実性を認識する。New
Public Governanceはしたがって、多数の相互依存するアクターが公共サービスの提供に
貢献する国家と多数の過程が公共政策の形成システムを形作る国家の両方を前提とする
（ Osborne 2006 ）。この考え方に基づくと、 NPM は伝統的な行政が New Public
Governanceに進化する過渡期（Osborne 2006, 2010）であって比較的短く、また、政策
の形成とサービス提供を大胆に再解釈することによってNew Public Governanceに達する
（Bovaird 2007）と主張される。
New Public Governanceは「市民中心のガバナンス」もしくはネットワーク・ガバナン
スとも言われ、伝統的な行政が階層制や公務員、NPMが市場、買い手、供給者、顧客、契
約者などを含むのに対し、ネットワーク、パートナーシップ、市民のリーダーシップなど
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をアクターに含む。また、伝統的な行政の主要な社会的利益は公共財（public good）
、NPM
は公共選択（public choice）であるのに対し、New Public Governanceの場合は公共の価
値（public value）である（Hartley 2005）。
行政において民間経営の視点を強調するNPMを修正し、市民参加と公共サービスの提供
における社会セクターの役割を強調、公私協働を含めたより広い公共のガバナンスに注目
するNew Public Governanceは既に一定の存在感を示している。2005年前後に登場、認識
されるようになったが、サービス・エージェントとしての公共・社会セクターと市民との
co-productionをその中心に据えており、文字通りサービスを共に「生産」することを重視
している。
New Public Governanceはネットワーク社会において調和メカニズムを提供していると
も考えられている。1990年代末までに発展したコーポレート・ガバナンス、ローカル・ガ
バナンス、ネットワーク社会などの諸課題がより広範にわたるpublic governanceに結晶化
し、ステークホルダーが相互に作用しあうことで公共政策のアウトカムに影響を与えるよ
うになった（Bovaird 2007）とされる。共同生産がNew Public Governanceの重要な概念
となり、サービスのユーザがサービスのデザインおよび供給のいずれにおいても重要な役
割を担うようになったため、サービス供給はサービスのデザインから分離させることがで
きるというNPMの基本的な前提の妥当性が問われるようになった。また、サービスのユー
ザとプロフェッショナルとが相互依存関係を育み、両者がリスクを冒したり双方を信頼し
たりする必要がある（Bouckaert 2012; Bovaird 2007）
。
したがってNew Public Governanceは、公共サービスにおける市民との共同生産および
サード・セクターによる供給を強調する。しかし、多目的で多数のステークホルダーを抱
えるネットワークにおける共同生産は、深刻な問題をかかえており、実際の公共サービス
改革に大きな影響を与えている。New Public Governanceにおいては、伝統的なアカウン
タビリティやNPMで求められる社会的アカウンタビリティではなく、社会監査（social
audit）・会計（accounting）が必要とされる（Osborne and Ball 2010; Pestoff 2011）。
New Public Governanceは、ネットワーク・ガバナンス、co-production、協働などの他、
joined-up governanceやNew Public Service（NPS）など多くのモデルを含むが、いずれ
も市民がサービスのガバナンス過程に積極的に参加することを前提としている。このため、
不正などの倫理問題の一部は解決できると考えられている（Bouckaert 2012）
。しかし、
政府の権限も大きく変化しており、アカウンタビリティを確立することが必要となる。
NPSは特に、サービスのガバナンス過程にさまざまなステークホルダーが参加することか
ら、それらパートナーの能力開発の必要性およびパートナーシップを築く能力の開発を強
調し、さらにはソーシャル・キャピタルの醸造とそれによる信頼の構築が必要であると説
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く。これらによってはじめて、 co-production の諸段階である co-design 、 co-decide 、
co-produce、co-evaluateなどが実現するという。
市民を含め多くのステークホルダーの参加を前提とするNPSはしかし、ネットワークお
よびネットワーク構造を前提としており、それゆえ、そのガバナンスのアカウンタビリティ
の確保は困難である。これは、New Public GovernanceがNPMへの批判としての概念的な
有効性は認められつつも、現実的な方法論、ツールとしては弱く、したがってNPMを代替
するには至っていない、という指摘に結び付く（Pollitt 2014）。
導入されて四半世紀となったNPMがもはや「New」とはいえないことについては研究
者はもちろん実務家の間にも一定のコンセンサスがあるように思われる。しかし、New
Public GovernanceがポストNPMなのかといえば、ポストNPMはいくつかあり、New
Public Governanceに限られるものではないというのが一般的な見解であろう。
たしかに例えば、政治的任命の増加、幹部職員の政治化など、日本においては伝統的な
課題である政官関係を政権交代時代の新しい状況に照らして再検討するためには、NPMで
もNew Public Governanceでもなく、New Political Governanceが有効である。そもそも
これは、カナダのPeter Aucoinがウェストミンスター・モデル下の政治化現象を新概念と
して展開したものであり、没後、2012年に“Governance”誌に掲載された“New Political
Governance
in
Westminster
Systems:
Impartial
Public
Administration
and
Management Performance at Risk”などに代表される（Aucoin 2012）
。
このNew Political Governanceには、再選に向けた選挙戦の常態化による行政バッシン
グ、政治的スタッフの増加、幹部職員の政治化、時の政権への公務員の忠誠への期待、と
いう4要素があり、これらは、NPMのもとで発展した戦略計画、監査、そして評価（Bovaird
and Löffler 2003）に対する深刻な挑戦となっている。もっともNPMには、評価、モニタ
リング、監査などを重視するあまり、より広範な公共政策や意思決定の視点を軽視し、長
期的で戦略的な政策や計画のアウトカムではなく、短期的な政治的利害をかえって強化さ
せたという面もある。政策や意思決定に着目する点において、New Political Governance
もまたNPMの修正という性格をも持つ（Bakvis and Jarvis 2012）
。
戦略計画や評価には必ず政治的な次元がある。マクロ・レベルでは、インフラ、景気刺
激策、緊縮財政などの公共政策の決定やマルチ・レベル・ガバナンスにおいて、ミクロ・
レベルでは、特定の公的機関の意思決定過程における計画、執行、そして評価、また業績
マネジメントや戦略マネジメントにおいて、政治的意思決定は重要な役割を果たしている。
しかしNPMは、行政の意思決定には透明性を要求する一方、政治における透明性は追求し
てこなかった。したがって、アカウンタビリティや評価、意思決定や戦略における政治的
責任という次元はこれまで、あまり追求されていない。New Political Governanceは現在、
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Aucoinが最初に取り上げた否定的な意味での政治化現象のみならず、より積極的な「政治
化」をも扱うようになりつつあり、ポストNPMの一つの理論としての存在感を強めている。
ポストNPM理論、特にNew Public GovernanceとNew Political Governanceはいずれも、
NPMの修正という意味を持ちつつ、前者は市民の役割を、後者は政治の機能を重視したう
え、NPMにおいては問題の残るアカウンタビリティを課題として取り上げている。アカウ
ンタビリティは、意思決定およびガバナンス・モデルに影響を与える重要かつ不可欠な要
素でもある（Pestoff 2011）。
本稿では、前者についてはイタリア、後者については日本の事例を通じて考察する。
１．遅いNPM型改革から比較的早いNew Public Governanceへ：イタリアの場合
イタリアのNPMはアングロ‐サクソン諸国よりかなり遅れて導入されたが、一方、ポス
トNPMへの移行は比較的早く、したがって、NPMとポストNPMそれぞれに特徴的な改革
が、比較的短い間隔で続けて実施された。これは日本においてポストNPMが研究者からも
実務家からもあまり注目されてこなかったこと、にもかかわらずポストNPMの特徴的な諸
要素が実践されていることと共通性があり、その意味でも分析に値する。
公共サービス改革は、NPM型の改革の一環として1990年代に始まった（工藤 1999）。
公共機能の改革に関する多くの政策が実施されて以来、他のOECD加盟国と同様、公共機
能の改革がめざされた（工藤 2005）。目標管理などのさまざまな経営手法、地方分権化（工
藤 2002）、公共サービスのアウトソーシングなど、典型的なNPMの諸手法を導入すると
ともに、NPMを代表する行政・政策評価を導入したが、比較的すぐに市民の視点を導入す
るNew Public Governance的な評価へと転換した（工藤他 2006）
。
公共サービス分野における行政改革は、90年代初頭から、効率性、有効性、情報公開の
仕組みを改善したが、やがて市民からの信用を回復するための転換期に入った。この状況
下で、1993年29号法令により、マネジメントの責任概念および内部管理サービスが公共
サービス事業に導入された。これは、NPM型改革の導入とわずかな時間差でNew Public
Governance型の改革が導入されたイタリアの状況をよく示しており、また、公共サービス
供給を重要視するNPSが伝統的な行政を代替するものとなってきた経緯をも明らかにし
ている。
1994年のいわゆるカッセーゼ改革により、アカウンタビリティおよび透明性の向上、お
よび公共サービスにおける品質向上の好循環形成を目的とした「サービス品質憲章」がす
べての公共サービス事業に対して導入された。これを受け、公共サービス提供主体によっ
てサービス品質憲章が制定されるようになる。憲章は、市民に対して行政の透明性を保障
するものであったが、1996年のフラッティーニ法で是正が試みられたものの、サービス品
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質とアカウンタビリティを保障する手段としての有効性は限られたものであった
（Marconi 1998）。しかし、エネルギー産業部門のように、サービス品質の管理と向上に
有効な手段として機能してきたケースもある（Pasini 1999）。
イタリアは、行政評価や政策評価、民営化、エージェンシー化など、NPMに典型的な諸
手法を他国よりも遅れて導入しつつ、市民憲章、社会監査など既に他国では始まっていた
New Public Governance型の改革手法をもほぼ同時に導入している経緯を示しており、
NPMからNew Public Governanceへという展開が明らかである。民営化におけるアカウン
タビリティの欠如という課題を克服するため、サービス品質憲章を通じて市民がボトムアッ
プで参加できるプロセスを導入し、社会監査を試みており、アカウンタビリティの点から
もNew Public Governanceへの移行が見られる。
２．New Political Governanceの発現：マニフェストから「政治主導」まで
日本の一党優位政党制は独自の政官関係を作り出した。政策形成過程においては官僚制
の役割が相対的に拡大し、政党、政治の役割は限定的となる。多くの政策分野において行
政の指導的な役割が確立し、NPMの導入も政治ではなく行政が主導し、自らの改革手法と
して実践された点は、日本型NPMの特徴の一つであるといえよう（Kudo 2015）
。
日本型NPMが政治主導ではなく行政主導だったことは、NPMへの批判が通常は、NPM
が経済性や効率性の向上に集中し、公共サービスの供給方法の改善は行ったものの、その
過程への市民参加や社会セクターの役割を考慮しなかったことに向けられたのに対し、そ
もそもそのような批判が起こりにくいという状況を作り出した（Kudo 2015）
。実際、行政
内部から市民のリーダーシップ等の要請は出にくく、行政としては公共選択に止まる傾向
が強い。市民とのco-productionも、市民と政治の要請であり、行政の要請とはなりにくい
（Kudo 2016, forthcoming）。日本においてNew Public Governance論があまりさかんに
ならず、特に実践の場においてはいまだNPMが全盛である理由は、以上のような日本型
NPMの特徴、そしてその前提にある日本の政治体制にあるといえよう。
一方、これらの前提となってきた一党優位政党制は崩壊し、政治には新しい局面が登場
してきた。これらを政権交代時代の新しい状況に照らして再検討するためには、New
Political Governanceが有効であり、実際、Aucoinの指摘する4要素のいずれもが認められ
る。NPMが「評価、モニタリング、監査などを重視するあまり、より広範な公共政策や意
思決定の視点を軽視し、長期的で戦略的な政策や計画のアウトカムではなく、短期的な政
治的利害をかえって強化させた」という点はまた、日本型NPMの現状分析として妥当とい
える。
日本におけるNew Political Governanceの事例としてはローカル・マニフェスト運動が
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挙げられる。ローカル・マニフェストは当初、公約にかわるものとして導入され、選挙戦
のツールであったが、やがて、候補者の当選後、総合計画や行財政計画、その他の行政計
画として活用されることが増え、マニフェストを基礎に行政計画が策定される、もしくは
修正されたマニフェストが行政計画として活用される、ということがしばしば見られるよ
うになった。
「アカウンタビリティや評価、意思決定や戦略における政治的責任」を追求す
るものであり、NPMの修正としてのNew Political Governanceの事例といえよう。
2009年から2012年の民主党政権はまた、
「NPMのもとで発展した評価に対する挑戦」を
し、その一部は確かにNPMの修正であり、積極的なNew Political Governanceであったが、
New Political Governanceの諸課題も露呈した。
まとめにかえて：ポストNPMの今後の可能性
イタリアと日本はいずれも、アングロ-サクソン諸国よりもかなり遅れてNPMを導入し
た国である。しかし、NPM以後の流れは大きく異なる。
イタリアにおいては、NPM先進国において既に指摘され始めていた諸課題は、NPMの
導入とともに考慮され、Osborneが指摘したようなNPGへの過渡期としてのNPMの存在
は時期的にははっきりしておらず、内容的にもNPMとNew Public Governanceがほぼ同時
期に混在して導入された。New Public Governanceはあまり明確に意識されないまま行政
の現場に導入され、
公共サービスのデザインおよび供給過程への市民参加が進められたが、
New Public Governanceといえる改革につながった。
日本の場合、政治ではなく行政が、自らの改革手法としてNPMの導入を主導した点が特
徴である。このため、NPMが経済性や効率性の向上に集中し、公共サービスの供給方法は
改善したが、その過程への市民参加や社会セクターの役割を考慮しなかったことに批判が
向けられたのに対し、そもそもそのような批判が起こりにくかった。日本においてNew
Public Governance論があまりさかんにならず、実践の場においてはいまだNPMが全盛で
ある理由は、日本型NPMの特徴にあるといえよう。実際、日本におけるポストNPMはNew
Public Governanceではなく、New Political Governanceかもしれない。
New Public Governanceはその特性の中にNew Political Governanceを内包しており、
実は二つの相違はそれほど明確ではない。さらなる分析が必要であろう。
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