情勢分析Ⅱ−６ 米国の対北朝鮮政策 島田洋一（福井県立大学教授） ・米強硬派が求める「リビア・モデル」 ・宥和に傾く民主党の有力政治家 ・「違法行為防止構想（ＩＳＩ）」 ・六者協議への「影響」を顧慮せず制裁発動を 米強硬派が求める「リビア・モデル」 核放棄問題の「交渉解決」といっても、その具体像はさまざまである。まず、米強硬派が 掲げるリビア・モデルについて、ブッシュ政権第一期に国務次官（軍備管理・安全保障担当） を務めたジョン・ボルトン現国連大使の解説を見てみよう。 北朝鮮は、一気に核廃棄に至るのではなく、第一段階として核活動の停止、すなわち「凍 結」に対してしかるべき「補償」をと主張しているが、そもそも「凍結は必要ない」。 リビアが大量破壊兵器計画の廃棄に同意するや、われわれは、大量破壊兵器関連物資 やインフラを物理的に除去、無力化、廃棄するという次のステップにすぐ取りかかった。 凍結は交渉の対象にならなかったし、かなりの大量破壊兵器除去作業が、わずか二、三 ヵ月という比較的短期間に進んだ。…… 指摘したいのは、アメリカもイギリスも、リビアに対して、何ら具体的な約束や報償 を提供しなかったという点だ。むしろ、われわれは、直ちに手に入る最も魅力的なイン センティブを指し示した。すなわち、国際社会に全面的に参入することで自然に利益を 享受できるリビアの能力だ。その除け者的ありかたに終止符を打つことにより、リビア はもはや外部世界から締め出されることもなくなる。自然かつ必然的な結果として、経 済的および安全保障上の利益が訪れた。 ボルトンら強硬派のこうした主張に対し、より妥協的立場からは、次のような異論が出 されている。 すなわち、リビアは産油国で、石油の輸出や採掘・精製事業への海外からの投資がただ ちに期待できた。しかし、北朝鮮の場合、そうした展望はない。また、リビアの核計画が 初期段階を出なかったのに対し、北の核開発はかなり進んでいる。以上二点に鑑みれば、 北に核を完全廃棄させるには、リビアの場合にプラス・アルファした経済的誘因、見返り 措置がどうしても必要になる。 前・朝鮮半島和平担当特使のジャック・プリチャード（ブッシュ政権の第一期半ばに退 任。現在、リベラル派の大手シンクタンク、ブルッキングス研究所に在籍）は、そうした 1 疑問の声を繰り返し上げている一人である。 第三回六者協議後の二〇〇四年七月十五日に開かれた上院外交委員会公聴会で、プリチ ャードは、北が核活動を凍結し、核活動の実態を記した「基礎申告」を行うまでの三カ月 の「準備期間」中に、アメリカは参加しないものの、他国が対北エネルギー支援を行うの は容認するというブッシュ政権の提案は、「北朝鮮側から見れば、受け入れがたいもの (non-starter)だ。アメリカが提供するのは安全の保証だけというのでは不十分だ」と述べ ている。 プリチャードは二〇〇四年一月、核問題専門家、米議会スタッフらと共に訪朝し、帰国 後、北朝鮮では経済の自由化が進んできており、そうした動きを促進するような援助は、 地域の安定に資するもので、それ自体意味があると主張してきた。 この立場からは、不十分であれ現状よりは望ましい核活動「凍結」と、ある種の経済援 助を引き換えにするのは、悪い取引ではないということになろう。 二〇〇五年十一月九日から十一日まで開かれた第五回六者協議で、北朝鮮側が「ロードマ ップ（行程表）」と称して出してきた案は、北への速やかな軽水炉提供を前提とした上、核 放棄を（一）核実験の留保、（二）第三者に対する核移転の禁止、（三）さらなる核兵器生 産の禁止、（四）検証を伴う核活動の中止及び核廃棄、（五）核拡散防止条約（ＮＰＴ）と 国際原子力機関（ＩＡＥＡ）保障措置への復帰の五段階に分け、それぞれの段階で見返りを 求めるものだったという。 この北朝鮮の「行程表」について、佐々江賢一郎・日本代表団長は、記者団の問いに対し、 「（米韓同盟に関わるものなど）共同声明合意の過程で一定の決着をみた内容について、要 求を蒸し返すのは建設的といえない」、「個別の措置を結びつけたり、いくつもの段階に分 けたりすることは適切でない」と答えている。 日本側は、エネルギー供給などとのセットで完全核廃棄までの期間を「六から九カ月」と した、中間段階を設けない包括的な別の「日程表」を提示した。 米側代表団長のクリストファー・ヒル国務次官補も、北朝鮮の動きを「時間稼ぎ」と批判 するコメントを出している。 「交渉解決」の姿をリビア・モデルに求める強硬派にとっては、そもそも核放棄までに段階 を設けるという発想自体が受け入れがたいものである。北朝鮮の「行程表」を議論の対象に すること、すなわち時間稼ぎに協力することに他ならない。 実際、例えば北の「行程表」と日本の「行程表」を交渉においてすり合わせるとするなら、 ブッシュ政権の残り任期である三年ぐらいは簡単に過ぎてしまうだろう。 宥和に傾く民主党の有力政治家 前述したプリチャードの主張に理解を示してきた民主党の有力政治家に、ジョー・バイデ 2 ン上院議員、ビル・リチャードソン・ニューメキシコ州知事がいる。いずれも、二〇〇八年 大統領選への出馬が取り沙汰されている。 リチャードソンは、下院議員を経て、クリントン政権時代に国連大使、エネルギー長官な どを歴任し、その後、ニューメキシコ州知事に当選して今日に至る。北朝鮮はかねてより、 歩み寄り路線、平和共存路線を取るリチャードソンをアメリカ政界における「よき理解者」 と位置づけ、積極的に接触を図ってきた。 二〇〇五年十月下旬、リチャードソンは北朝鮮当局の招きに応じて訪朝し、 「北朝鮮側は、 軽水炉への燃料棒供給と使用済み核燃料の処分に、米国はじめ六者協議参加国を関与させる 意思があると述べた」など、北の意向に沿った発言をしている。 リチャードソン訪朝の直後、私はたまたまワシントンにいて、ある米政府高官から、北は ヒラリー・クリントン大統領、ビル・リチャードソン国務長官誕生を思い描いて、逃げ切り を図っているのだろうというコメントを聞いた。 ジョー・バイデン上院議員は、現在六期目に入ったベテランで、上院外交委員会で民主党 を率いる立場にある。 北朝鮮問題に関するバイデンの認識は、二〇〇五年六月十四日、上院外交委員会北朝鮮問 題公聴会（当日の公述人は、ヒル国務次官補、デトラニ北朝鮮問題担当大使）における以下 の発言によく現れている。 われわれは、北のプルトニウム保有のような差し迫った脅威と、濃縮ウラン追求のよう な長期的脅威とを区別せねばならない。……中国は北朝鮮に対し、方向転換を迫るべきだ が、しかし、アメリカが北を包容すべく真剣な努力をしていると見た時にのみ、中国側は そう動くだろう。中国と韓国は、私の考えでは、アメリカが強硬にレジーム・チェンジを 追求したとしても、それを支持しない。したがって、そうした選択肢は捨てねばならない。 …… 誰も、北朝鮮を宥和したいとは思わない。しかし、われわれはまた、核兵器を持たな い北朝鮮は受け入れ可能である、その体制への嫌悪にもかかわらず受け入れ可能である、 ということをはっきり示さねばならない。…… われわれは、他の、ひどい人権蹂躙を行っている国、テロを支援したり黙認したりし ている国、大量破壊兵器計画を進めている例えばパキスタンのような国、ミサイル拡散 に携わっている国、脅威となる形で通常戦力を配備している国などと共存していけてい るようだ。……私は、一瞬たりとも、北朝鮮の人権蹂躙、テロ支援その他を是認はしな い。しかし、私の父が死ぬ前によく言っていたことだが、 「息子よ。もしすべてが同じぐ らい重要だというなら、それは、おまえにとって何も重要ではないということだ」。 今現在、私にとって真に重要なことが一つある。それは、彼らが貯め込み、あるいは 兵器化したプルトニウム、新たに生産しているプルトニウム、彼らが生産法を追求して 3 いる高濃縮ウランをいかにして取り除くかという問題だ。これが圧倒的に重要な第一の 責務だ。しかし、私の見るところ、われわれはうまくやっているといえない。まだこち らの内部で意見が分かれ争っている状態だからだ。 要するに、核兵器開発さえやめるなら、人権抑圧には目をつぶり、金正日体制の存続を保 証しようというわけである。 バイデンはかつて、ロナルド・レーガンが追求したソ連圏崩壊戦略に対し、実現不可能な 課題を掲げて情勢を不安定にする愚かで危険な政策と批判し続けた民主党議員の一人であ る。 その後、レーガン自身の予測をも超えるスピードで、ソ連東欧共産主義体制の崩壊が実現 した。明らかにバイデンのシニカルな論断は間違っていた。 が、この歴史的ともいえる誤りから、リベラル派議員の多くは、何事も学ばなかったよう である。 今また、北朝鮮のレジーム・チェンジは、中国と韓国が反対するから無理だと、簡単に諦 める立場を取り、レーガン的発想で事に臨もうとする人たちを「非現実的」と居丈高に批判 する。 もっとも、どれだけ嫌悪すべき体制であれ、「デタント（緊張緩和）」「平和共存」を求め ていくという米民主党主流派の変わらぬ体質を率直に示してくれた点で、バイデン発言は貴 重である（なお、共和党内にもデタント派は少なくない）。 二〇〇八年米大統領選で民主党が勝利した場合、先のジャック・プリチャードなども、 朝鮮半島問題担当で再び政権入りする可能性が高い。 リチャードソン、バイデン、プリチャード等、予想される次期民主党政権の顔ぶれを見 ると、確かに北朝鮮が時間稼ぎを図るのも、それなりに合理的な判断と思えてくる。 「違法行為防止構想（ＩＳＩ）」 交渉による北朝鮮の核問題解決がありえないとするなら、「解決」は北の政体変更（レジ ーム・チェンジ）に求める以外ない。 この点に関し、二〇〇五年十月末に訪米した際、何人もの米政府高官、政府関係者が、北 朝鮮締め上げのモデルケースとして言及したのが、米財務省が、対テロ特別法「米愛国者法 (USA PATRIOT Act)」三一一条に基づき、中国の特別行政区マカオに本拠を置く銀行バンコ・ デルタ・アジア(匯業銀行)を「主要な資金洗浄懸念先(a primary money laundering concern)」 として発動した金融制裁である。 4 第四回六者協議で「共同声明」が出された九月十九日の三日前（米時間で九月十五日）、 米財務省は、司法省、国務省、関係金融当局とも協議の上、デルタを、北朝鮮の違法行為幇 助（偽ドル札流通、資金洗浄など）のかどで制裁対象にすると発表した。 米愛国者法三一一条の骨子は、財務長官の裁量で、米国内の金融機関に対して、「主要な 資金洗浄懸念先」に指定した相手との取引内容につき、「記録を取り、報告する」よう求め ることができる、さらには米国内の金融機関において「懸念先」の口座を開設、維持するこ とを禁止、あるいは、開設、維持に当たって条件を課すことができるというものである。 したがって、速やかに改善措置を取らなければ、国際業務に重大な支障が生じ、経営が危 うくなる。 米財務省の制裁指定発表後、デルタはただちに預金者の取り付けに見舞われ（一日で預金 量の十％強が流出したとされる）、急いで、北朝鮮との取引停止を宣言、暫定的にマカオ政 庁の管理下に入る緊急避難措置に出るなど対応に追われた。 かねてより、バンコ・デルタ・アジアは、金正日の秘密資金口座を通じた、兵器輸出代金 受け取り、マネーロンダリング、麻薬や骨董品の密売窓口、偽ドル札流出などに使われてい ると噂されてきた。米当局による金融制裁発動は、むしろ遅すぎたぐらいである。 アメリカ政府関係者は、この北朝鮮など「ゴロツキ国家(rogue states)」の闇資金ルート 摘発作戦を「違法行為防止構想(Illicit Activities Initiative, ISI)」と呼んでいる。 私が直接会った関係者の中には、大量破壊兵器の拡散防止構想（ＰＳＩ）より、ＩＳＩの 方が打撃力は強いと断言する人もいた。 なお、制裁発動の約一週間前、一部メディアが、米政府の意図的リークに基づくと思われ る観測記事を載せたが、そこでは、デルタのみならず、中国最大の銀行バンク・オブ・チャ イナ（中国銀行）等も制裁対象候補として挙げられていた。 実際に中国銀行に制裁発動となれば、アメリカ経済への影響も含め、相当な混乱が予想さ れる。そう簡単に実施できる話ではないだろう。が、中国銀行の名前が出るだけで、それよ り小さい銀行（すなわち中国の全銀行）で、北朝鮮と怪しげな取引をもつところは、不安を かき立てられ、関係見直しに動く。そうした効果を期待してのリークであろう。もちろん中 国銀行自体、ひいては背後の北京政府に向けた警告の意味もある。 金融制裁は、効果的に発動されれば、北朝鮮のみならず、中国に対する圧力ともなるはず である。 スチュアート・レビー米財務次官（テロ・金融諜報担当）は、制裁に当たり、「バンコ・ デルタ・アジアは、進んで北朝鮮政府の手先となり(a willing pawn for the North Korean government)、マカオを拠点に、不正な金融行為に従事してきた。マカオは、資金洗浄行為 の管理において、徹底した改善が求められる」と、中国行政当局に対する注文もはっきり掲 げている。 5 また「米愛国者法」には、制裁に際して関係国にも協力を求めるという義務規定があり、 日本政府にも、協力要請があったはずである。 二〇〇五年十一月十七日、自民党の拉致問題対策本部（逢沢一郎本部長）が、北朝鮮のマ ネーロンダリング疑惑の実態把握に努め、対策を協議する方針を決めた。 逢沢本部長は「関係各国に（北朝鮮の資金洗浄）事案がないか、（金融、財務、外務の） 各省庁に調査してもらう。国際社会が北朝鮮に適切な圧力をかける意味で実効性がある」と 述べている。 同じく、十一月十七日、日本政府は「国際組織犯罪・国際テロ対策推進本部」（本部長・ 安倍晋三官房長官）の会合で、飛行機、船舶の乗客乗員名簿事前提出の義務付けや、テロリ ストの入国規制など、入管難民法や関税法改正案など、「テロ対策関連法案」を二〇〇七年 通常国会に提出する旨を確認した。 またテロ資金集めやマネーロンダリング対策強化の一環として、貴金属商や不動産業者、 弁護士に対し、疑わしい取引の届け出を義務付ける法律案も、やはり通常国会への提出を目 指すという。 さらに、金融庁に設置され資金洗浄対策を担当している「特定金融情報室（ＦＩＵ）」の 機能とスタッフをそっくり警察庁に移管し、体制強化を図るという官庁の世界では異例の措 置も発表された。 また、十一月二二日には、整理回収機構（ＲＣＣ）が、「朝銀東京信用組合」など破綻し た在日朝鮮人系の十六信用組合から引き継いだ不良債権のうち、個人・団体向けの債権三九 四件、総額六二八億円を朝鮮総連への貸付金と認定し、全額返還を求める訴訟を東京地裁な どに起こした。朝銀は、大量の資金を北に流した上で、公的資金投入によるカバーを狙い計 画破綻した可能性が高い以上、当然の措置といえる。 日本政府、自民党、政府系金融機関によるこれら一連の措置は、いずれも、米政府による 対北締め付け強化と軌を一にしたものである。 なお、ワシントンで面談した制裁オペレーションの中心人物の一人は、「日本の当局は、 北と非合法取引のある企業や暴力団を傷つけるところまではやるが、殺し切るところまでは やっていないのではないか。が、最早殺し切るところまでやる段階だ」と分かりやすい表現 で語った。 これは、従来のアメリカ政府当局の姿勢についても言えることだろう。現行法で可能な対 北締め付けを、日本、アメリカが連動して行うという動きが、今後どこまで徹底されていく か注目したい。 6 六者協議への「影響」を顧慮せず制裁発動を 二〇〇五年十一月九日から三日間行われた第五回六者協議で、北朝鮮代表キム・ケグァン は、議場や記者会見の場において、繰り返しバンコ・デルタ・アジアへの制裁を取り上げ、 アメリカを非難した。 「 （九月の）共同声明採択以後、米国は声明精神を毀損する言葉と行動 をほしいままにしている」、この種の制裁が行われる状況では核問題の協議を続けられない などと強調し、次回日程の確定も拒否した。事前に取り沙汰された作業部会設置も、北の姿 勢が硬く、議論にすら入れなかったという。 その後も、北は、アメリカが金融制裁を解除しない限り、六者協議再開には応じられない との立場を取ってきた。 先にも述べたとおり、六者協議という「対話プロセス」は猿芝居に過ぎない。アメリカの 金融制裁が「対話プロセスの阻害要因」になるかどうかなど、意味ある問いではない。 間歇的な六者協議、日朝協議など「対話芝居」を通じた北の時間稼ぎを許さず、金融制裁、 貿易制裁など締め付け強化を通じて、速やかに体制を崩壊させられるかどうかが真のポイン トになる。 今後、「対話プロセス」が阻害されるから制裁を控えるべきという声を、ブッシュ政権が どこまで無視し、金融制裁に邁進するかが、北朝鮮問題に対する米側の「本気度」を測るメ ルクマールとなろう。 アメリカの金融制裁が、北朝鮮の支配層にどの程度のダメージを与えているかは、現時点 ではよく分からない。金融の世界は、貿易以上に抜け穴が多く、継続的に情報を取り、抜け 穴をふさいでいく作業が不可欠だ。効果についての楽観的な評価は禁物だろう。金融制裁が 効いているから貿易制裁は当面いらないなどという宥和派の議論にも警戒が必要だ。金融制 裁が効いているなら、それこそ追い打ちとしての貿易制裁が、一層効果的になるはずである。 重要なのは、アメリカが、自国通貨の偽造という犯罪行為に対して、「六者協議への悪影 響」を顧慮せず、国内法に基づいて制裁を科したという事実だ。日本政府が、拉致という自 国民への犯罪行為に対し、国内法に基づく制裁をためらう理由は、最早何もなくなった。速 やかな行動が必要である。 従来、米保守派の間でも、対北朝鮮でアメリカには経済的なカードがない、現に取引がほ とんど無いから、といった議論が聞かれた。それは、二国間ベースに限ればその通りである。 が、中国の銀行に対する制裁というところまで踏み込むなら、経済的カードはある。金融制 裁実施は、米保守派が一つの踏ん切りを付けたことを意味しよう。 7
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