第3回世界水フォーラム 神戸：2003 年 3 月 18 日～19 日 21 世紀の水道システムの展望 フランスにおける水道サービスの提供方式： PPP（官民パートナーシップ）の課題と展望 環境及び持続的開発省・水資源局・水経済計画課長 20, avenue de Ségur, 75302 Paris 07 SP, France, ジャン・ピエール・リド 水道の水が蛇口から出るのは平均的な家庭にとって当り前のことに見えるかも知 れないが、どんなサービスであれ、利用者にサービスを提供するためには、多くの 人的、経済的、技術的資源の投入が必要である。 ほぼこの 2 世紀の間、フランスの自治体（コミューン：フランスにおける最小の 行政単位）はこれらの資源を投入するために、民間会社を広く利用してきた。この 民間主導型の運営方式と、このサービスを組織化し、規制していく上で自治体が果 たしている重要な役割は、フランスにおける水道サービス規制のユニークな特徴で ある。比較的豊かな水資源、公有地の法的地位、その地域における地方自治体の権 限などフランス固有の事情が、このような水サービスの提供方式が出現した重要な 要因である。この水サービスの提供方式の基本原理は 1 世紀以上も前から明確にな っていたが、国とコミューンとの関係が変わるに従って、この原理もまた、長年の 間に変遷をとげてきたのである。 1 – 水道事業におけるコミューンと民間企業の関わりの歴史 水は本来ローカルなものである。歴史的にみれば、水の存在が町や都市の位置に 影響を与えてきた。19 世紀の初頭、産業革命の黎明期において、フランスには豊か な水資源があり、人々、馬、道路清掃、経済活動に必要な十分な水を供給すること ができた。水が比較的豊かにあったため、水の供給はその地域の自治体の仕事と見 なされていた。したがって水道や噴水を建設することはコミューンの仕事だったの である。 英国に続き、1830 年代になってフランスでも産業革命が始まった。蒸気機関の出 現と水供給分野における技術の進歩により、今や、各家庭に個別に水を供給するこ とが可能になったのである。公共の噴水から水を汲むことは無料であったが、各家 庭に個別配水する事業はビジネスであると考えられた。しかし、このビジネスを実 現するためには、コミューンが所有する公有地を使用しなければならなかったが、 このような土地はフランス法では他に譲渡してはならないものとされていた。 この給水事業においては、1778 年 8 月 27 日パリに設立された最初の水道会社の経 緯が示す通り、技術的にも、財政的にもいろいろな問題が起きた。この会社は、15 年間、各戸に給水する水道施設を建設する権利を国王より受けたが、1788 年、技術 -1- 的な問題と十分な加入者数を確保することができなかったため、財政的に立ち行か なくなり、事業を中止してしまった。 各家庭への個別給水事業に自治体を関与させることは、その当初から難しい問題 であった。国の最高行政裁判所である国家審判院（Council of State）は、自由な企業 活動を謳った 1791 年ル・シャプリエ法に基づき、コミューンは採算の不確実な事業 に、技術的にも財政的にも関与してはならない、例え、それが公有地を利用する事 業であったとしても関与してはならないとする判決を下した。また、コミューンは この種の事業活動を民間に委託できることはできるが、同時にコミューンは、契約 の内容に責任を持つ義務があることを指摘したのである。このあたりの PPP の沿革 と発展については、C. PEZON の著作に詳しい（引用文献参照）。 1830 年から 1860 年にかけて、各家庭への個別給水事業に携わる水道会社が、都市 部で増えてきた。コミューンが契約業者を選び、両者で、請負契約の仕様、サービ ス提供の方法、契約金額と契約期間などについて取り決めを行った。 ジェネラル・ド・ゾ（現ビベンディ・エンバイロンメント）が 1853 年に設立され た。この会社は、貴族や銀行をその設立に関与させることにより、有利な資金調達 方法を初めて提供した。1880 年に設立されたリーネーズ・ド・ゾ（現オンデオ）も そうであるが、ジェネラル・ド・ゾも、他の水道会社を合併したり、類似の新規契 約を結ぶことによって事業を拡大していった。 これらの水道会社は、施設建設と一定期間の水道事業運営の権利を与えられたが、 期間満了時には、公有地が他に譲渡できないため、施設ごとコミューンに返却され ることになっていた。このためこのコンセション契約において、公有地の使用に関 して、発注側のコミューンとコンセッションサービス提供事業者との関係が規定さ れるようになった。コンセション契約は、その後急速に事業規制の枠組みとして位 置付けられるようになったが、当初は、そのような意図はなかったのである。 1832 年および 1835 年に起きたコレラの流行により、飲み水は病気の媒体となり得 るという考えがしっかりと根をおろした。ブルアデルとパスツールの研究によって、 上下水道と、定期的に多くの死者を出している水系伝染病（コレラ、チフス）とが 相互に関連があることがわかった。水道と下水が公衆衛生と密接に結びついている ことがわかったため、国家審判院も、ついにこれらの分野におけるコミューンの関 与を認めるに至ったのである。1884 年 4 月 5 日に議会を通過した自治体の組織に関 する法律によって、警察、安全および公衆衛生の改善を目的とするサービスの提供 がコミューンの権限であることが認められた。この 1884 年の法律は、自治体による サービス提供（"gestion en régie"）に道を開くと同時に、コンセション契約における 契約期間の上限を 30 年に限定したのである。 水道サービスを民間会社にコンセション委託する方式と、自治体が直接経営する 方式の 2 つの提供方式は、水道サービスに対する 2 つの異なる見解に起因している ように思われる：i) 民間会社へのコンセション委託はサービス提供には市場原理を 導入すべきだとする考え方の結果であり、ii) 自治体の直接経営は、水の供給と公衆 -2- 衛生の確保は自治体の仕事であるとする「自治体社会主義」の考え方によるもので ある。 20 世紀初頭には、自治体が公衆衛生の確保に責任を持つべきという考え方が普及 し、民間会社に委託する方式より自治体による直接経営が好まれるようになった。 民間会社との委託契約を破棄して自らその事業を引継ぐ町もあれば、自ら水道サー ビスを提供するために水道事業部局を作る町も出てきた。 水道サービスを自治体自ら提供しようとするこの傾向は、1926 年 11 月 5 日および 12 月 28 日の政令により中断することになる。この政令は、コミューンの所有する土 地を使用したあらゆる商業活動（SPIC）について規定したものである。この政令に よって、コミューンまたはその連合は、SPIC を自ら行うか、民間企業にその運営を 委託するかできるようになった。 第一次世界大戦後貨幣価値が大きく下落し、コンセション契約に規定されていた 料金を変更できないかという疑問が発生した。この疑問は、「予期せざる」という 概念を生み出した。即ち、契約時点で予期できない、または、契約当事者の行為に 起因しない外的事象が生じた場合は、契約の見直しをすることができるという概念 である。しかし多くのコミューンは、水道料金を値上げすることをせず、施設をさ らに拡張する方を選んだ。このため標準的なコンセション契約は、リース契約（ア フェルマージ）や、時には、原価方式マネジメント契約（レジ・インタレシー）に 変更されるようになった。リース契約では自治体側のリスクが少ないが、原価方式 マネジメント契約においては、自治体側が全面的にリスクを負うことになる。 図 1 は、民間会社と自治体の関係の変遷に応じた、公的サービスのいろいろな経 営方式を示している。 1938 年にコンセション契約の標準契約作りが始まったが、戦争のため、完成した のは 1947 年になってからであった。 第二次世界大戦後はリース契約方式が普及した。続く数十年間に水道施設が整備 され、2000 年にはほぼ完成し、現在、フランスの国民の大部分（全人口の 98％）に 飲料水が供給されている。 戦後、国民の大部分に給水するという目標達成のために、国は、水道だけを唯一 の目的とする自治体連合の創設を推進した。これには国の補助金がつき、特に地方 において普及が進んだ。施設の技術的な運転のためにリース契約が好まれた。民間 委託の利用により、自治体は住民との直接接触を免れることになった。自治体は、 技術、管理、財政的規制に集中することができたことにより、国全体として、水道 の普及が拡大した（図 2）。リース契約の標準契約は 1951 年に公示された。 -3- 図1 フランスにおける上下水道事業の経営方式 コンセション契約： サービス提供者は、契約書に明記された期間において、コミューンより サービス提供の全権を付与され、その全責任を負う。新しい施設建設のた めの資金を調達し、現行の設備を維持管理、更新する。サービス提供者 は、契約満了時には全ての施設をコミューンに返還する。 リース契約： サービス提供者は、現行の施設を維持管理する責任を負う。コミューン は新規投資事業、特に更新事業に責任を負う。 コンセション付きリース契約／事業参加型リース 維持管理業務に加えて、あらゆる施設についてその建設資金を調達す る。例えば、既存施設の改良更新、あるいは特定の施設（浄水場や下水処 理場など）の新設などが含まれる。サービス提供者の資金で建設された設 備は、契約満了時に地方自治体に売却される。 原価方式マネジメント契約 契約により、コミューンは一定期間におけるサービスの運営をサービス 提供者に委託する。サービス提供者に発生した直接経費はコミューンが払 い戻し、新規投資とその資金調達にもコミューンが責任を負う。サービス 提供者は、売上高（料金収入）に応じて報酬を受け取るが、契約書によっ て利益に応じて受け取るインセンティブ条項が規定されることもある。こ の契約では、コミューンがサービス提供に関連する資金リスクを負う。 業務委託契約 競争入札により、コミューンが特定のサービスについて民間企業と契約 を結ぶ。当該企業は契約の規定に応じて報酬を得る。 自治体の直接運営 コミューンが、期間に制限なく、全ての投資を実施し、その職員がサー ビス運営に当たる。 -4- 自治体側の資金リスクを減らすため、1967 年および 1969 年の財務に関する命令に より、人口 3,500 人以上のコミューンは、投資予算について、また、直営で運営して いる場合はその運営予算全体について、特別会計を採用することとなった。1992 年 には新しい会計命令により、すべてのコミューンは、上下水道予算を分離し、減価 償却を採用することが義務付けられた。ここに水道サービスは市場原理に基づくサ ービスとなった：「水の費用は水の料金で賄う」のである。 図 2：フランスにおける水道の普及状況 水道施設整備の歴史 年 管路布設延長 （累積 km） 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 25,400 64,100 159,000 367,000 653,500 781,500 830,000 2000 年布設延 長に対する割合 （％） 3 8 19 44 76 94 100 Ö1950~90 年の間に水道施設の 85％が完成 Ö2000 年、フランス全土で完 成。全人口の 98％に給水。 民間会社により給水を受けている人口は、したがって増大し続けている（図 3）。 1970 年以降、人口の半数以上が運営委託契約による給水を受けている。 図 3：限定的マネジメント契約による給水人口割合の推移（1938～2000 年） 1938 年 全人口に占 28 % める割合(%) 1950 1962 1970 1976 1980 1988 1995 1998 40 % 45 % 48 % 55 % 57 % 68 % 77 % 79 % 民間のサービス提供事業者は、フランス全土で、バラバラに行われていた水道サ ービスを統合しながら、事業を拡大する戦略をとった。いろいろな自治体がいろい ろな形で水道サービスを実施される一種の「パッチワーク」状態になっていた中で （図 4）、民間会社による運営委託は、効率的な上下水道経営に不可欠な技術資源、 管理資源を結びつける地理的「ハブ」を出現させることとなった。 -5- いろいろな形の標準契約が 1947 年から 1951 年の間実際に適用されている状況を 調査した結果、1978 年、内務省（Ministry of the Interior）は、運営委託契約における コミューンの監視が不十分であると指摘した。これはコミューンに対する 20 年に及 ぶ国による強い技術的規制のために、コミューンの分析能力と専門知識が奪われて しまった結果であった。国が契約に関して法的規制を行ったこと、自治体議員に対 して技術的選択肢に関する情報を十分提供しなかったこと、水道サービスとは施設 をつくりさえすればいいんだという考えかたなどから、水道サービスをどのような 方式で提供すればいいのかというような、社会的、経済的、政治的観点が抜け落ち てしまったのである。国家による強力な規制は、単に、サービスの運営、管理に対 する地方自治体の責任を低下させるだけの結果になる恐れがあった。 国による地方自治体規制は、1982 年 3 月 2 日および 7 月 22 日の地方分権を促す法 律の制定によって終わりを告げた。この時からコミューンは、国による技術、管理 の規制の対象ではなくなったのである。コミューンは契約の自由を取り戻し、1980 年に制定された新標準リース契約は地方自治体に対する法的強制力を失った。この 新標準リース契約は、特に、技術・財政に関する報告書の作成を義務付けるととも に、リース期間を 12 年間に限定したものであった。 1982 年の地方分権法、及び、1993 年 1 月 29 日付けの公的サービスの運営委託契 約拡大法（以下参照）は、地方自治体と議会がこの契約における各条項の詳細な分 析と審議を行うきっかけとなった。2001 年 6 月、フランス全国市長会（Association des Maires de France）は地方自治体向けに、「水道サービスのリース契約に関する指 針」を発表し、契約書を作成する場合の基本的な事項を示した。これは標準契約書 ではなく、あくまでリース契約書条文をどのように作っていくかという指針であっ た。 図 4 ：地方自治体による上下水道サービスの経営方式（1998 年現在） サービス数 上水 下水 コミューンが自ら全体を経営 10,835 12,236 複数のコミューンが関与して提供 4,093 2 ,175 コミューンが部分的に経営 1,409 3,561 そのうち： － 配水のみ 1,284 125 － 浄水のみ 16,337 17,972 サービスを提供している地方自治体 の総数* 52 % 38 % 請負型マネジメント契約を利用して いる地方自治体の割合（％） * フランスのコミューン総数は 35,000、その内、水道・下水処理に携わっているの は約 34,000 である。 -6- 1970 年から 1990 年にかけて、金利の高騰、価格凍結、金融引締め政策、地方公共 団体の負債低減への動きなどが、上下水道サービスのコンセション委託への関心を 再燃させた。都市の中には直接経営を取りやめる所も出てきた。コンセション契約 の中には、施設改良に必要な新たな投資、事業がかかえていた負債に責任を負うこ とに加え、コンセションサービス提供事業者に対し、“参入料”もしくは公有地の 賃貸使用料の支払いを自治体に義務付けるものも出てきて、コミューン予算の削減 に貢献することとなった。 契約プロセスが透明でないこと、コミューン予算からかなりの金額が民間水道会 社に移転されること、水道料金が値上げされたことなどのために、消費者をまきこ んでの訴訟が起き、中には契約内容の修正や罰金にまで及んだケースもあった。 2 – 上下水道サービスの透明性の向上 1987 年、内務省は、公的サービスの民間委託はどうあるべきかに関してアンケー ト調査を実施した。この調査により以下の 3 つの問題点が明らかになった：i) 委託 業者選定のプロセスにおいて競争入札が義務化されていないこと；ii)サービス提供 事業者の資金確保の裏付けなしに契約更新が行われていること；iii)サービス提供事 業者からの技術・財政に関する年次の業務報告書が提出されていない事例が多いこ と。 この分析結果は、公的サービスの運営委託の規制、透明な運営の確保を目的とし て 1990 年代に議会で成立した各種法案の基礎となった。これにより、競争入札が義 務付けられ、その調達手続きも明確になり、また、年次報告書の公表もサービス提 供事業者に義務付けられたのである。 2.1 – サービス運営委託の調達手続き 不正行為防止および社会生活と調達手続きの透明性に関する、1993 年 1 月 29 日の 法律 93-122 は、それまで法的規定がなかった公的サービスの運営委託の調達プロセ スを規定した。2001 年 12 月 11 日の「緊急経済財政改革」法は、公的サービスの運 営委託に関して明確な条文を完成させた：「公的サービスの委託とは、その契約に 基づいて、自治体が経営する公的サービスの運営を委託し、また、サービス提供事 業者が自治体であるか民間会社であるかにかかわらず、その公的サービスを提供す る者がサービスに責任を負い、その報酬は、主として、サービスの成果によって変 動する、そういう契約である」。この定義は国の裁判所の判決を追認したものであ るが、運営委託されたサービスはサービス提供事業者のリスクのもとで運営される ことを改めて明文化するものであった。 この法律により、自治体は、公的サービスを運営委託する場合、入札公告を 2 種 類の新聞などに公表しなければならず、さらに、委託業務が一定規模以上の場合に は、EU 全体に対して公告することが義務づけられた。 自治体は、この後、応募者が業務遂行のための専門知識及び資金を確保している かどうか、事業継続能力があるかどうかの審査を経て、提案書作成を許可する会社 のリストを作成する。提案書作成を許可しない会社の選定は客観的な基準に基づか -7- なければならない。客観的な基準に基づかない場合は、行政裁判所がこの調達プロ セスを中断もしくは停止する。 自治体は選定された会社に対し、委託する業務の量と質に関する仕様書、水道料 金設定に関する条件などを送付する。提出された各提案書を分析した後、提案者と の契約交渉が市長の責任で進められる。契約交渉が終了すると、市長は契約書案を 議会に提出し、その議決を仰ぐ。 1995 年 2 月 2 日の法律は、サービス運営委託契約の契約期間を、適用免除がある 場合を除き 20 年に限定したが、これは、特に、サービス提供事業者の投資額の能力 に配慮したものであった。この法律はまた、事業が競売によって契約されることが ないよう「参入料」の徴収を禁止し、サービスが独立採算で運営できるようにした。 現在実施されている約 14,000 の委託契約のうちの 85％がリース契約である。毎年、 約 400 から 600 件の契約が満期を迎える。この件数は今後数年間に増え続け、2005 ～2010 年にかけては、年間ほぼ 2,000 件になると思われる。 競争入札の導入により、年にもよるが平均 10～20％のサービス提供事業者の交代 が生じている（1998 年 8％、1999 年 18％、2000 年 12％）。2000 年には、当該分野 の 3 大企業（ビベンディ・エンバイロンメント、オンデオ、SAUR フランス）の契 約金額が、全委託金額の 89％を占めるようになっている。新規企業も存在感を高め つつあるが、大規模都市に対するシェアを伸ばすまでには至っていない。しかし、 大規模都市の委託契約のいくつかが、この数年のうちに満期を迎えることは指摘し ておかなければならない。 運営委託契約が満期を迎えた場合、民間委託から直営に変更する自治体は、毎年 5 ～10 件である。逆に新たに直営をやめて民間委託するケースは 10～20 件ある。 2000 年に実施された既存契約の更新の競争入札において、サービス提供事業者に 支払われる委託金額（上下水道合わせて）は平均 12％減となった。これは 1998 年お よび 1999 年における契約更新とほぼ同じ減少率である。 図 5 – 2000 年における規模別委託金額 （フランスフラン 6.56 = 1 ユーロ） （水道及び下水） - 0,8% -15,7% 6 Prix moyen (F/m3) 平均料 金 5 -2,7% 4.86 4.82 4.73 5.02 4.60 -3,5% 4.23 3.74 4 3.61 3 2 1 0 0 à 4 000 habitants 4 000 à 8 000 habitants Avant procédure 競争入札前 8 000 à 20 000 habitants Plus de 20 000 habitants Après procédure 競争入札後 -8- 委託金額の減少は主に大都市水 道との契約金額減によるものであ る。 人口 4000 人未満の自治体におけ る委託金額は比較的安定してい る。小規模自治体では委託金額は 増加している。 新規契約の期間は、それまで平均契約期間が 15 年であるのに対し、平均 11 年で ある。2000 年においては締結された契約のうち 63％が 12 年の契約期間であった。 図 6 ：2000 年に締結された委託契約の契約期間 契約率 70% Pourcentage de contrats 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Durée du contrat (années) 契約期間（年） 契約期間が短縮されるのは、契約内容が変わってきたからである。即ち最近は、 リース契約の方がコンセション契約より多いのである。リース契約においては施設 投資の責任は自治体側にある。 委託業務の内容に関しては、遠隔監視と汚泥処理が、最近増えつつある業務であ る。また新しい契約では、サービス向上の必要性に応えるために、顧客に対するサ ービス品質を監視する条項も含むようになってきている。さらに、サービス提供事 業者が報告すべき実績報告書の内容についても明記するようになっている。 2.2 – 事業報告書の公表 a) サービスの価格と品質に関する市長の年次報告 1995 年 2 月 2 日の法律は、市長に委託金額と品質に関する年次報告書を公表する ことを義務付けている。この報告書は、議員、審議会、顧客間のコミュニケーショ ンの道具となる。この報告書は、顧客に対して、特に、前年度、サービス提供がい かに行われたか、家庭用の水道体系、サービス及び工事のコストはどうであったか などについて説明するものである。この報告書は、サービスの運営を、コミューン 組合に委託していても、また、サービスを直営で運営しているか委託して運営して いるかにかかわらず、全てのコミューンが作成しなければならない。 b) サービス提供事業者の報告書 1995 年 2 月 8 日の契約および公的サービスの委託に関する法律は、サービス提供 事業者に対して、業務結果に関する年次報告書の提出を義務付けている。これには、 特に、委託されたサービスのコスト計算書、及び、サービスの品質に関する分析を 含むこととされている。この法律は、サービス提供事業者を監視することは、委託 者である自治体の責任であるとする考えを補強するものである。 -9- 同法においては、自治体会計検査院（Chambres régionales des comptes ）は、地方 自治体の会計監査時にサービス提供事業者が提出した会計報告を監査することがで きる。 サービス提供事業者の業務報告書には、その年度の主な技術的、財政的実績を記 載することとされており、この報告書は自治体の議会本会議の承認を受けなければ ならない（2002 年 1 月 2 日の法律 2002-1）。その後、選出された委員によって業務 報告書に関する所見が述べられることになる。 しかし、運営委託というものは、リース契約であれ、コンセション契約であれ、 それ自身から利益が得られる訳ではない点を指摘しておく必要がある。サービス提 供事業者は、契約毎に独立の会社を設立する義務はないため、自治体が契約毎に特 別目的会社の設立を要求しない限り、サービス提供事業者がその会計を契約毎に分 別管理することはないからである。 EU レベルでは、2000 年 7 月 26 日の 2000/52 指令で、公的サービス運営の独占的 経営権から利益を得ている企業に対し、財政的透明性を強く義務付けている。これ らの企業は、サービスの種類とその各料金を明確に示すデータを、それぞれのサー ビスの対価をどのように決定したかという詳細情報と共に提出しなければならない。 この EU 指令は、サービス提供事業者が委託自治体に報告する財務報告書の作成にお いて重要な役割を果たすだろう。 c) 利用者への情報提供 フランスの地方自治に関する 1992 年 2 月 2 日の法律は、大都市における公的サー ビスに対する諮問委員会の設置を規定している。市長主導で設立されるこれらの委 員会は、人口 10,000 人以上のコミューンにおいて、公的サービス（水道、交通、熱 供給、ごみ収集）の利用者の代表者で構成されることになっている。 特に上下水道サービスに関しては、地方自治に関する 2002 年 2 月 27 日の法律に よって、サービスの料金と品質に関する年次報告、及び、サービス提供事業者の業 務報告書もしくは自治体直営の場合はその業務報告書の審査が、この委員会に義務 付けられている。同法はまた、委託あるいは直営にかかわらず、サービスの提供方 法を変更する場合には、事前にこの委員会と協議することを義務付けている。 2000 年から、水質に関するデータの概要が利用者の水道料金の請求書と共に送付 されている。 2.3 – PPP をめぐる新しい情勢 フランスにおける運営委託の情勢は、次のようなことから、過去 20 年間に根本的 な変化を遂げた： • 行政面では、上述の法規制の変化により； • 技術面では、フランスにおける水道インフラがほぼ完成したことにより； • 最後に、自治体とサービス提供事業者に加えて、第三者、すなわち利用者の 台頭により。 地方分権の推進と自治体の責任の明確化により、契約、経済および財政面での自 治体の技術能力と審査能力が大きく向上した。 - 10 - このことにより、契約の内容と議論のプロセスを情報公開することを義務付ける 契約システムが生み出されたのである。そこでは、中央政府による規制はなく、契 約内容が当事者どおしにまかされ、自治体の責任が重視された。この契約システム の特徴は以下の通りである： • 自治体の契約自由の原則により、各地域固有の状況に対応できる； • 水道会計の独立採算化およびサービスコストの利用者からの回収ができる； • 委託者たる自治体、サービス提供事業者（官でも民でも）、利用者の三者間 の関係を規制する手続きが明確にされている； • 国による技術検査（上下水の水質検査）の明確化。検査結果が不十分な場合、 国は委託者である自治体の行動について所轄の行政裁判所に訴えることがで きる； • 自治体の行政手続きおよび会計処理について所轄行政裁判所の監査が可能で ある。 図 7 ：公的サービス規制のフランスモデル 行政裁判所:自治体の行政手続きおよび会計処理を監査 中央政府：法規制の適合検査 公的サービスを提供 する自治体 contrat 契約 運営者 顧客 サービス利用者 3- PPP 発展の展望 フランスにおいて水道整備が完了し、新しい課題が浮上したことは、上下水道サ ービス提供における PPP の発展に対して影響を及ぼすことになるだろう。 - 11 - 国のレベルでは、すでに PPP の発展に影響する様々な事態が現れ始めている： • 土地保有の問題については、新しい自治体連合の権限の増大； • 技術に関する問題としては、水道料金収入の安定化、資源の質に関する新し い問題、特に、農業由来の汚染の拡大、環境に負荷をかけない浄水技術の開 発、水道施設の大幅更新が必要であることなどの問題がある； • 持続可能な開発という観点からは、環境問題の規制に自治体の関与を広く求 めている EU レベルの目標があること 3.1 – 自治体連合の発展 歴史的にフランスでは、水道事業における自治体どおしの協力は、施設整備プロ ジェクトにおいて行われてきた。そこでは、自治体どおしが資源を出し合って、ダ ムや浄水場や配水管網などためを建設してきた。 コミューン間の協力を強化、促進するための 1999 年 7 月 12 日の法律は、自治体 どおしの協力を単純にした。この法律は、税収をプールするなどにより財政的な協 力関係を作り、「コミューン･コミュニティー」（地方）あるいは「タウン･コミュ ニティー」（都市部）として、施設建設や維持管理を円滑に実施しようというもの であった。 1999 年から 2002 年の 3 年間の間に、独立の税制を持ち、税の徴収権限を有するこ の自治体連合に属する人口は 3,400 万人から 4,500 万人に増加した（これは全人口の 約 3/4 に当たる）。これらの自治体連合の多くは、再度、もともとのコミューンが所 有する水道を引継いで運営している。1999 年には、統合されたコミューンの 35％が、 彼らの“水”の施設、知識を新しい自治体連合に移行させている。 独立税制を有する自治体連合を推進する主な目的は、税で建設される各種施設 （住民活動施設の建設、住宅建設、消防施設など）において共同事業を推進するこ とにある。このような事業は、資金を、税金ではなく、利用者の料金で賄っている 上下水道事業は、一見、関係がないように見える。しかし実際には、これらの自治 体連合を創設することは、今まで別のコミューンにいた管理職や技術者が統合され、 公的サービスの運営に関する専門家集団の中心ができるということなのである。上 下水道サービスは本来地方自治体の仕事であるという広く浸透している人々の考え 方と、その専門家集団ができたということによって、上下水道サービスの運営責任 を、単独のコミューンから独立税制を有する自治体連合に移管しようという動きが 促進されている。 さらにこの法律によって、公的サービスの利用者が、公的サービス委員会の委員 という形でそのサービス運営について、新しい自治体連合の創設を要請することが できるようになっている。現在の水道サービスの特徴である“バラバラ”経営は、 今まさに注目を浴びている。注目されることにより、水道サービスのより広域的な 運営への期待と、バラバラに運営されている現状の矛盾が露わになるだろう。自治 体連合は、例え、創設当初からは上下水道サービスに関わらないとしても、水道料 金の調整、多くの水源の管理、サービスの提供方法に関する自治体間協力について、 少なくとも、議論していくのは当然である。 - 12 - この新しい自治体間協力を実現するためには、「コミューン･コミュニティー」も しくは「タウン・コミュニティー」における上下水道サービスの料金体系を徐々に 同レベルに調整していくことが、市民にとって最も分かりやすい政治的行為の 1 つ である。 上下水道料金の調整はもちろんであるが、新自治体連合は、各コミューンの既存 の運営委託契約が満了する時期について、あるいは、各契約の技術的、法的条項に ついて、それぞれ矛盾が生じないように各契約を徐々に調整していくことができる。 複数自治体で一括委託契約を行えば、サービス提供事業者は、独立した事務所を設 置するだけの必要な事業量を確保することができる。このようなやり方こそが、サ ービス提供事業者間の競争を促し、運営委託契約のコストの透明性を高めることが できるのである。 既に上下水道サービスの運営を委託しているコミューンを中心に、自治体連合を 創設されてきた過去の戦略の結果から類推すれば、今後数年の間に、自治体連合が 創設されるのにあわせて、サービス提供事業者側も地域毎に次第に再編成されてい くことになるだろう。 3.2 – 住民参加と情報提供 今日、住民が、彼らのために設定された公的サービスの目標というものを認識す ることは非常に困難である。19 世紀後半において水道は、水系伝染病から人々を守 る施設を意味した。20 世紀半ばには住宅、居住条件の向上を意味した。今日上下水 道は事実上完成しているが、住民には見えにくい新しい問題が浮上している。即ち、 安定給水の向上、より厳しい水質基準への対応、水源保全の徹底などの問題である。 これらの問題に対処するために、今後数年にわたり、莫大な投資が必要になるだろ う。しかも、現行の施設、設備の更新、近代化の投資とは別にである。このような 新しい問題をまず住民に認識してもらうことが、どのような投資を行うかを計画す る前に、必要になるだろう。 ほぼ 80％のフランス人が自治体の水道サービスに満足していると答えているが、 同時にほぼ同数の人（73％）が、もっと多くの情報を知りたいと考えている。この 情報公開の要求は当然のことのように思える。なにしろ、フランス人の 50％が飲料 水と下水は同じ処理場で処理されていると考えており、また、21％が飲料水は下水 処理水から生産されていると考えているのだから。 水の循環に関する技術的知識、水道の環境における役割に関する知識が住民に不 足していることから、自治体レベルでは、過去数年にわたり、官民のサービス提供 事業者たちが住民に向けての情報提供に努力してきた（料金請求書への情報記載、 新聞掲載など）。全国レベルでは、民間水道会社がインターネット上に、水道、下 水処理、料金設定などについて有用なデータを提供する水情報センター（C. I. EAU）を設置している。 住民に情報を提供し、彼らの代表者と協議することは、公的サービスの運営に積 極的な住民参加を促すための第一歩である。長年、専門技術者だけのものであった 水道事業は、今や、その文化的変革を行う義務を負っている。即ち、環境問題、資 源の劣化、食物の安全、貧しい人々への給水確保などの新しい社会の関心事項に対 - 13 - して、解決のための技術的選択肢を選定、評価するために、議論の場を提供してい かなければならない。 参加型ワークショップへの住民参加により、技術的選択肢をいくつか選定し、計 画を立案する取り組みが始まっている。このようなアプローチは、今後数年の間に 間違いなく発展するだろう。 最近の 2 つの EU 指令もこの方向を推進するものである。EU の水道政策の地域枠 組みを規定する 2000 年 10 月 23 日の EU 指令 2000/60/CE は、 サービス提供事業者に 対し、特に、住民との協議を義務付けると同時に、大規模河川においては、流域水 管理計画の策定作業に住民の積極的な参加を認めている。 さらに、環境計画及び環境プログラムの評価に関する 2001 年 6 月 21 日の EU 指令 2001/41/CE は、自治体が長期の下水処理もしくは水源保全プログラムを策定する際 には、住民との協議の場を設定しなければならないと規定している。公的サービス 委員会は、住民との協議を設定し、協議を促進し、合意を分析するという点で、も ちろん重要な役割を担っている。 透明性を確保し、情報を提供し、住民参加を促進するという要請は、今日ますま す強くなっている。なぜならこれは、上下水道分野における投資規模を維持するの に必要な政治的、社会的合意を確保するためには、不可欠な段階だからである。 3.3 – 上下水道サービスにおける規制方式の改善 水道の施設整備がほぼ完成した現在、自治体間の料金格差は縮小しつつあるもの の、未だ大きな差が存在している。自治体間の料金比較は定期的に公表され、最良 の事業者として掲載される。但しこの事業者は、もっとも安い受託費を提示した業 者であることを意味するに過ぎない。しかし実際には、水源が近くにあるかどうか、 水源水質がどうであるか、過疎地であるかどうか、施設の更新が必要かどうか、サ ービスの品質がどうかなどいろいろな要因によって料金格差が生じるのである。 住民との協議が必要とされるようになったこと、新しい自治体連合が出現したこ とによって、サービスの品質及び実績を評価する方法が、適切かつ信頼できるもの でなければならなくなった。 利用者に対する説明責任を果たすため、また、上下水道サービスに責任を有する 地方自治体は他事業との比較データを公表し、サービスの実績や料金についてより よい評価、説明をしていくようになると思われる。上下水道サービスに関する比較 データの不足は、ここ数年間に構築されてきた規制方式のアキレス腱である。上下 水道サービスの経営方式とその実績についてのデータ不足を補うために、初めての 全国的な統計調査が 2000～2001 年にかけて実施された。 このデータ不足の問題は、全国経済社会委員会 1 の 2001 年 4 月 24 日付け報告書 “ネットワーク状公的サービスの規制のあり方”においても強調されている。この 報告書は、地方自治体が“基本的な経済・統計情報、および事業の成果と品質を表 す指標にアクセスする”困難さを強調している。その結論では、“ネットワーク状 公的サービスのより良い規制のために不可欠な情報であるにもかかわらず、手に入 る情報は不十分で不完全で問題が多い”と嘆いている。全国経済社会委員会にとっ て、ネットワーク状公的サービスの規制における最大の関心は、委託であれ、直営 1 社会専門家及び学識経験者の代表者からなる全国レベルの諮問委員会 - 14 - であれ、測定、検証可能な指標を用いて、サービスの明確な目標、品質の目標を提 供することにある。自治体とサービス提供事業者の間の情報の非対称性に鑑み、サ ービスに対する公的規制は、フランス型規制方式における 3 つの関係者、即ち、自 治体、サービス提供事業者（官であっても民であっても）、利用者による議論を中 心としたものでなければならないだろう。サービスの品質に関する評価指標の作成 には、地方レベルのこれら３つの関係者が参加しなければならない。この際技術者 は、データを整理し、提供する役割を担うこととなる。 評価指標を作成し、その結果を公表することは、サービスの運営委託契約を経済 的観点から規制する立場の地方自治体にとって有用なツールになるだろう。 前政権によって全国で始まった、公的サービスに関する全国レベルの規制官署の 創設、及び、この新しい官署と自治体との権限関係はどうなるのかという論争とは 別に、サービスの価格、品質、特色に関して各種データの収集、情報提供の方法を 改善する必要があることは、今や、３つの関係者全員が無条件に認める所である。 サービスを提供するための地方自治体の責任を完全に遂行することを支援するた め、公的サービスに関する憲章「Charter of Local Public Services」が、データを収集 し、公表し、成果を測定し、住民の意見を評価することを役割とする研究所の創設 を勧告した。この憲章は、水道会社の業界団体「Institut de la Gestion Déléguée 」（運 営委託協会）が提案し、2002 年 1 月 16 日に市長会会長とフランスのリージョン及び 県が署名したものである。 公的サービスの品質に関する IWA 提案、及び、フランス規格（AFNOR 基準 P15P900）は様々な評価指標を定めている。しかし指標を算出するための基本的な技術デ ータとして何を使うのか、サービスの最低の基準はどのようなものかについては規 定していないため、特別な条件、方法、各地域の特殊事情などに応じた対応が可能 である。 公的サービスの品質に関する国の規格はすでに多くの自治体によって適用されて いる。このため、これらの品質指標、財政指標、施設状況指標をまとめることによ って、近い将来、サービスレベルや料金についての初の比較分析をすることができ るだろう（図 8）。 新たな問題に直面している中で、各自治体は、今後、インフラ指標（例えば、給 水戸数）よりは、サービス指標（水質、給水管接続のしやすさ、問合せ対応時間な ど）によってサービスの監視をすることになるだろう。 このような指標は、最近の運営委託契約には既に盛り込まれている。地方自治体 の契約自由の原則に基づくフランス方式は、運営委託契約においてそれぞれの自治 体の実情に応じた融通性を持たせることによって発展を遂げている。 現在は、契約書にサービス目標を盛り込む可能性と、その目標を達成した場合の サービス提供事業者に対するインセンティブ措置を規定することについて検討が進 められている。 - 15 - 図8 – 上下水道料金の評価指標 サービスの品質指標 財政指標 （給水水質、浄水能力、 資源の安全性、予期せざ る給水停止、法令期日の 遵守など） （負債、自己資金、減価 償却、更新計画など） 上下水 道料金 施設条件指標 サービス諸元：給水件数、管路延長(km)、浄 水技術の必要レベルなど 3.4 – サービスの“持続可能性”評価 このような性能指標及び利用者に対するサービス品質は、持続可能な開発という 概念における 3 つの観点に関係する。即ち 1）環境－資源の保護と保全対策；2）経 済－費用と資金調達；3）社会への配慮－住民との協議、対策プログラム策定プロセ スへの住民参加、恵まれない環境にいる人たちへの給水確保（図 9）。 図9 – 上下水道サービス運営における“持続可能性”評価指標 環境指標： 経済指標： 水源水質とその保全、放 流水域の水質、水質測定 方法など 原価回収率、歴史的遺産とし ての価値、更新計画とペー ス、水道サービスに伴う環境 破壊のコストなど 持続可能性 社会倫理指標： 住民および住民代表者との協議、事業報告書の 公表など 今や、サービスの品質（短期目標）と持続可能性（長期目標）に対する評価が、 新たな 2 つの、そして、地方自治体の行政責任にとって総合的なツールである。 - 16 - 4 – PPP からの新たな規制モデルの構築 フランスでは、上下水道サービスの運営における PPP（官民パートナーシップ） は、今や 150 年以上の歴史を有している。 PPP は、その始まりから、サービス利用者との密接な協力関係のもとに、自治体 責任の原則に基づいたものであった。 PPP のいくつかの原則は、初期の運営委託契約書が作成された時以来、今でも効 力を有している。そのうちの基本的なものの１つは、地方自治体とサービス提供事 業者のそれぞれの役割と責任が明確にされなければならないということである： • 地方自治体には、サービスをどんな形で委託するかという責任と、それを監 視する責任がある。これは行政の責任である； • サービス提供事業者は、最終的な成果ベースの履行義務を有し、業務受託に 伴う財政的、技術的なリスクを負う。いろいろなケースがあり、またそれが いろいろ変化していくのに適切に対応するためにどれくらい時間がかかるか は、その事業者の企業統治能力が大きな役割を果たす。 水道サービス提供に当って、新しい問題に迅速に対応できるこの方法は、明らか に強みの 1 つである。このことにより、この方法は他の諸国に簡単に応用できるの である。 水道事業において PPP を発展させるためには、自治体とサービス提供事業者の明 確な役割分担と、規制のツールを議会に提供することが不可欠である。これらのツ ールがない場合、PPP は、消費者団体および環境保護団体の力が増大し、国際化し ていく中にあって、自治体とサービス提供事業者との間に情報の非対称を生み出す 恐れがある。 評価と規制のツールの公表は不可欠である。しかしこの手法は、利用者が評価方 法の決定、実施、計画立案の過程にどの程度参加しているかによってうまくいくか どうかが決まる。これは、結局、上下水道分野における持続可能な開発の指導原理 の適用に他ならない。 - 17 - 参考文献： Association des Maires de France – Guide de l’Affermage du Service de Distribution d’Eau Potable, Association des Maires de France, Paris, 2001; web: http://www.amf.asso.fr P. CEBRON de LISLE – L’eau à Paris au XIXème siècle, Université de Paris X, Association Générale des Hygiénistes et Techniciens Municipaux, Paris, 1991 C.I.EAU - Baromètre SOFRES / C.I.EAU; 6th edition, 15 May 2001, Centre d’information des entreprises de services d’eau et d’assainissement sur l’eau, Paris; web: http://www.cieau.com Conseil Economique et Social – La maîtrise des services publics urbains organisés en réseaux, avis présenté par M. Claude Martinand; les éditions des Journaux Officiels, n° 41101-0008, 2001. web: http://www.conseil-economique-et-social.fr IFEN - Les préoccupations des français pour la qualité de l’eau, les données de l’environnement, n°57, August 2000, Institut Français de l’environnement; web: http://www.ifen.fr IFEN - Eau potable: diversité des services…grand écart des prix; les données de l’environnement, n°65, April 2001, Institut Français de l’environnement; web: http://www.ifen.fr IFEN – 800,000 km de conduites pour distribuer l’eau potable; les données de l’environnement, n°71, November-December 2001, Institut Français de l’environnement; web: http://www.ifen.fr J. P. GOUBERT – La conquête de l’eau; l’avènement de la santé à l’age industriel; R. Laffont, Paris, 1986. Ministère de l’intérieur - 2002: l’intercommunalité se renforce et se simplifie; Bulletin d’information statistique de la DGCL – ministère de l’intérieur; n°42 – April 2002; web: http://www.dgcl.interieur.gouv.fr C. PEZON – Le service d’eau potable en France de 1850 à 1995, Conservatoire National des Arts et Métiers, Paris, 2000. Text of French European Union laws: web: http://www.legifrance.gouv.fr; http://www.infoeurope.fr; http://europa.eu.int/eur-lex/ - 18 -
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