日本の水源保全～神奈川県の水源環境保全税を例に～

日本の水源保全
～神奈川県の水源環境保全税を例に～
1
目次
1
序論
2
水資源を取り巻く現状
2.1
限りある水資源
2.2
日本における水資源の認識
3
課題
4
神奈川県の水源環境保全税
4.1
水源環境保全税の概要
4.2
水源環境保全税の特徴
4.3
水源環境保全税の課題
5
終論
6
参考文献
2
1
序論
昨年「東日本大震災以降、水の安全性への不安と災害時の備蓄用にミネラルウォーターの売り
上げが伸びており、この産業への参入が著しいが、急激な水の採掘のために地下水の枯渇が懸念さ
れている」とのニュースを耳にした。世界銀行副総裁であるイスマル・セラゲルディン氏の「２０
世紀の戦争が石油を巡って戦われたとすれば、２１世紀は水を巡る争いの世紀になるだろう」とい
う発言から伺えるように水はもはや安価で大量に存在するものではなく希少な資源となりつつある。
上記の 2 つのニュースに見られるように社会の水資源の枯渇問題と持続的利用への世界的関心が高
まる中、日本ではいかなる方策をとるべきであろうか。豊かな水の国であるといわれる日本の現状
を探り、そこにある問題点と解決への道筋について神奈川県の水源環境保全税を例に考えて行こう
と思う。
3
2
水資源を取り巻く現状
2.1
限りある水資源
「水の惑星」と称される地球には約 14 億km! という膨大な量の水が存在し、一見水は自由
財のようにも思える。しかし我々の利用可能な水は極めて限られている。以下の図 1 を見て頂
きたい。
図 1 地球上の水の量
出典: Global Index http://giweb.kubota.co.jp/water/water01/index2.html より引用
この図から読み取れる通り我々が日常的に利用可能な水はわずか 0.01%と微々たるもので
水がいかに「希少資源」であるかが浮き彫りになる。
更に日本は地形が急峻で河川の流路延長が短く、降雨は梅雨期や台風期に集中するために、
水資源賦存量のうちかなりの部分が洪水となり水資源として利用されないまま海に流出され
るため、一人当たりの水資源賦存量が世界平均 16800𝑚 ! /人・年に対し日本は 5100𝑚 ! /人・年
1と三分の一程度しかなく日本の水資源も世界的に見てかなり逼迫していることが伺える。
2.2
日本における水資源の認識
億K㎥ 900
889
880
860 850
860
889
872
870
水使用量 834 831
840
815
820
800
780
760
1975
1980
1985
1990
1995
図2 全国の水使用量の変化 2000
2005
年出典: 国土交通省日本の水資源 http://www.mlit.go.jp/tochimizushigen/mizsei/c_actual/images/03-01.gif より作成
1
千賀裕太郎(2007) 水資源管理と環境保全
4
図 2 日本における水使用量は 1990 年をピークに微減を続け現在は約 815 億𝑚 ! であるが、
日本が成熟社会に入り 2007 年に人口減少に転じたことからも今後も水使用量は微減で推
移すると推察される。ただし、日本の食料自給率は 39%2と低く残りの 61%は世界各国か
らの輸入に頼っている。この状態は他国から食料生産に必要な水を仮想的に輸入している
とみなすことが可能であり、このような水を「仮想水」と呼ぶ3。日本の仮想水は年間約
800 億𝑚 ! と試算され、これは日本国内の年間水使用量に等しく日本は世界有数の水輸入国
であると言える。
ここで以下の図 3 を見て頂きたい。
図 3 食品に対するテーマ・トピックスの知名度・認知度
出典: 日本総研(http://www.jri.co.jp/MediaLibrary/file/column/study/pdf/1731.pdf)より引用
これは食品に対するテーマやトピックスについての知名度・認知度の調査結果である。
この中で仮想水は知名・認知度ともに最下位で、77.2%もの消費者が言葉自体を耳にした
ことがないと回答しており、日本において仮想水の概念はまだまだ普及していないことが
伺える。ここから日本人は実際には自分の認識している量の倍もの水を消費しながらその
ことに無自覚であると考えられる。
2 章全体からは地球・日本両者の視点から見ても水資源は極めて希少なものであるにも
かかわらず、日本ではその事実の認識が浅く、結果自身の想定の倍もの水資源を消費して
いるという状況が伺える。3 章においては日本の現状の問題点について述べていきたい。
2
3
農林水産省(http://www.maff.go.jp/j/zyukyu/zikyu_ritu/012.html)
環境省(http://www.env.go.jp/water/virtual_water/)
5
3
課題
現在世界的水資源の不足を背景に、世界では水に関連するビジネスの規模は急速な拡
大が予測され、今後水への希少性の認識がますます高まることが推察できる。(図 4)
(億ドル) 8000
7015
5289
6000
4000
3489
2000
0
2007
2016
2025
図4 拡大する水ビジネスの市場規模 (年) 出典: Global Index http://giweb.kubota.co.jp/water/water01/index2.html より作成
こうした状況に対し、日本は水資源に対する当事者としての危機意識が低いように感じられる。
これは内閣府による『水に関する世論調査』において普段の生活の中で水を豊富に使っている
との回答が 29.6%にも上る4ことからも明らかである。加えて節水に務めていると感じていたと
も実際には意識にのぼらずに使用している水も前述した通りかなりの量である。よって日本で
の水資源に対する第一の課題として希少な水を大量に利用しているという意識の無さ、つまり
水の資源としての意識の低さ挙げたい。
次に水資源意識が低いことから水資源保護のための水源地保全という発想が薄く、結
果としてとして水源に対する規制・管理が甘いことがあげられる。例えば、それぞれの目的に
沿った森林の機能を確保するため、立木の伐採や土地の形質の変更等を規制する保安林制度が
日本では制定されているが、水源涵養保安林は都道府県知事の許可のもと一度に大量の面積を
伐採する皆伐を行うことが可能である。この皆伐という手法は伐採にかかる費用が他に比べて
低いために行政のチェックが十分でない場合は水源の破壊につながりかねない地域で行われて
しまう可能性が指摘されている。5 6また地下水に関しても日本の現在の法規制では土地を購入
するとその上下の利用権も取得できてしまうため、ほぼ無制限に地下水の採掘が行われている。
7よって現在の日本の制度・規制では水源保全が不十分であることを第二の課題としたい。
現状では我々が通常利用する河川・湖沼の水資源の多くは森林の公益的機能の一部と
して提供されている。しかし日本の森林から得られる公益的機能の中でも水源涵養機能は貨幣
価値にして年間 27.21 兆円8と膨大でありながらも外部経済であるがゆえに十分に評価されない
傾向にあり、水源地を保有する者の管理に任せると言った私的な解決法をとることは難しい。
4
内閣府(http://www8.cao.go.jp/survey/h13/h13-mizu/2-2.html)
正紘(http://ffpsc.agr.kyushu-u.ac.jp/jfs-q/cgi-bin/db/kfr_55/bin/bin090514212321009.pdf)
6 パネルディスカッション横内水源地の水源涵養保安林を考える
(http://thinkaomori.sakura.ne.jp/040518symposium/index.html)
7 野田浩二(2011) 緑の水利権
8林野庁 (http://www.rinya.maff.go.jp/puresu/9gatu/kinou.html)
6
5堺
またこの効用はすべての人が受け取っているものでもあるため私的な解決に任せきりにするの
は不適切であるとも考えられ、水資源の問題、殊に水源の保全に関しては公的機関によって運
営されることが適当であると判断できる。そこで人々の意識改革のいうソフト面と実際の水源
地の管理・維持というハード面の両方で成果をあげ、示唆的な側面が多いと思われる神奈川県
の水源環境保全税について次章にて分析し、水資源問題における解決の一助としたいと思う。
7
4
神奈川県の水源環境保全税
4.1
水源環境保全税の概要
水源環境保全税は県民生活を支える良質な水を安定的に確保し、次世代に引き継いでいくこ
とを目的に、20 年間の取り組み全体を表す「かながわ水源環境保全・再生施策大綱」と最初
の 5 年間に取り組む「かながわ水源環境保全・再生実行 5 カ年計画」に基づき制定された税で
あり、平成 19 年より実施されている。以下図 5 はかながわ水源環境保全・再生実行 5 カ年計
画の詳細と事業内容である。
図 5 かながわ水源環境保全・再生実行 5 カ年計画
出典: 神奈川県(2010)「かながわの水源環境の保全・再生を目指して−水源環境保全・再生の計画と税制の概要」より引用
図 6 は施策全体の推進イメージである。この税での施策対象は自然という自然条件や他の施
策の影響を受けやすいものであり、また現在の科学的知見では施策による将来の影響を正確に
把握するには限界があることから、事業の実施と並行して実施に伴う自然環境を把握しながら
施策の評価と見直しを行い、柔軟な施策推進を図る順応的管理が必要となる。よって神奈川県
ではこの順応的管理の考えに基づくシステムを構築しており、税も恒久的に徴収するのではな
く、予め 5 年の終期を設けており、期限に再び事業内容の見直しと合わせて討議し、必要と判
断された場合のみ 5 年の延長を決めるサンセット方式が採用されている。
8
図 6 順応的管理に基づく施策推進イメージ
出典: 神奈川県(2010)「かながわの水源環境の保全・再生を目指して−水源環境保全・再生の計画と税制の概要」より引用
4.2
水源環境保全税の特徴
神奈川県の水源環境保全税の特徴としては
①
事業資金を確保する税体系
②
参加型税制
③
流域全体思考
の 3 点が挙げられる。
まず①事業資金を確保する税体系である。水源環境保全税は全国的に見ると地方環境
税の一種であるのだが、全国で他に例を見ないほど税収規模が大きい(表１)。
表 1 各県の地方環境税県名税の名称（通称）高知県森林環境税岡山県おかやま森づくり県民
税鳥取県森林環境保全税島根県山口県島根県水と緑の森づく
り税やまぐち森林づくり県
民税愛媛県森林環境税熊本県水とみどりの森づくり
税鹿児島
県森林環境税岩手県いわての森林づくり県
民税福島県森林環境税静岡県滋賀県森林（もり）づくり県民
税琵琶湖森林づくり県民
税兵庫県県民緑税奈良県森林環境税大分県森林環境税課税額税収規
導入年
（個人
導入年
模(億
県名税の名称（通称）度 /年/均
度円) 等割） H15 H19 500 円 1.4 山形県やまがた緑環境税 (2003) (2007) H16 (2004) H17 (2005) H17 (2005) H17 (2005) H17 (2005) H17 (2005) H17 (2005) H18 (2006) H18 (2006) H18 (2006) H18 (2006) H18 (2006) H18 (2006) H18 (2006) 500 円 5.2 神奈川
県水源環境保全・再生のた
めの個人県民税の超過
課税措置 500 円 0.86 富山県水と緑の森づくり税 500 円 2 石川県いしかわ森林環境税 500 円 3 和歌山
県紀の国森づくり税 700 円 3.6 広島県ひろしまの森づくり県
民税 500 円 4.2 長崎県ながさき森林環境税 500 円 3.8 秋田県秋田県水と緑の森づく
り税 7.1 茨城県森林湖沼環境税 10 栃木県 400 円 8.4 長野県 800 円 6 福岡県森林環境税 800 円 21 佐賀県佐賀県森林環境税 500 円 3 愛知県あいち森と緑づくり税 500 円 2.9 宮崎県森林環境税 1,000
円 1,000
円とちぎの元気な森づく
り県民税長野県森林づくり県民
税 H19 (2007) H19 (2007) H19 (2007) H19 (2007) H19 (2007) H19 (2007) H20 (2008) H20 (2008) H20 (2008) H20 (2008) H20 (2008) H20 (2008) H21 (2009) H18 (2006) 課税額税収規
（個人
模(億
/年/均
円) 等割） 1,000
6 円均等割
300 円
所得割
38.2 0.025%
増 500 円 2.7 500 円 3.6 500 円 2.6 500 円 8 500 円 3.2 800 円 4.8 1,000
円 16 700 円 8 500 円 6.8 500 円 13 500 円 2.3 500 円 22 500 円 2.8 出典: 林野庁平成 22 年森林・林業白書 http://www.rinya.maff.go.jp/j/kikaku/hakusyo/22hakusyo_h/all/h27.html 神奈川県(2010)「かながわの水源環境の保全・再生を目指して−水源環境保全・再生の計画と税制の概要」より作成これは水源地管理・保全は中長期的管理を必要とするものが多いことを鑑みて順応的管理の中
で先に詳細な事業内容である「かながわ水源環境保全・再生実行 5 カ年計画」を検討・議決し、
9
事業運営に必要な費用を算出してその金額を確保するように税体系を構築する、という方策を
とったためであり、典型的な地方環境税を全国ではじめて導入した高知県の税収が森林管理へ
の年間支出 130 億円に対し 1.6 億円のみであり、主要な維持・管理費の財源と見なしがたいこ
ととは対照的である。この手順で運営をするとことは、一連の施策は複数年度に渡って議会の
承認を得た上で一定水準の財源が保障されていると見ることが可能であり、結果として通常単
年度原則を前提として運営される予算制度のなかで中長期的管理を必要とする水源地保全の
予算をいかに確保していくかという問題を水源環境保全税は乗り越え、事業による十分な水源
地保全の成果をあげる原動力となっている。
この具体的な成果として水源の森づくり事業をここでは提示したい。この事業はかな
がわ水源環境保全・再生実行5カ年計画のうち県が実施する最大規模の事業であり、水源かん
養など公益的機能の高い森林の整備を目的に、水源地域の私有林を５つの手法（協力協約、長
期施行受委託、水源協定林、水源分収林、買取り）により水源林として確保し、整備を行うも
のである。9以下の図7を見て頂きたい。
(ha) 2500
2059
2000
2,157
2,302
1,9451,863
1500
1000
974
941
1158
目標整備面積実際の整備面積 500
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
図7 水源の森づくり事業の整備面積 2010
2011
出典: 神奈川県 http://www.pref.kanagawa.jp/cnt/f6730/p20756.html
神奈川県 http://www.pref.kanagawa.jp/cnt/f6730/p20756.htmlより作成
これは水源の森づくり事業の実際の整備面積とかながわ水源環境保全・再生実行5カ年
計画内で示された2007年〜2011年の整備目標面積を比較したものである。このグラフから水源
環境保全税が導入された2007年以降実際に整備面積が大幅に増加しており、水源環境保全税に
よる水源地保全は効果的に行えたと言える。また2007年と2008年に実施面積が目標面積を大幅
に上回っていることに注目していただきたい。2007年、2008年度における水源環境保全再生の
ための超過課税による収入は景気の影響等から当初見込み額を大幅に上回った。こうしたなか
で県はその差額を後年度に繰越さず実行5ヵ年計画を前倒しで推進し、その結果この二年間で五
年間の目標面積の約45%の整備を達成している。これもまた順応的管理と必要十分な財源の賜
物であり、ここに神奈川県の順応的管理と税収規模に基づく税体系の構築という手法がハード
面での水源保全をより効果的に推進していく事実を見ることができる。
9
神奈川県(http://www.pref.kanagawa.jp/cnt/f6730/p20756.html)
10
次に②参加型税制について取り上げる。参加型税制とは「施策と費用負担の在り方を
決定し、実施し、見直していくというすべての段階で住民参加を実現していくこと」10であり、
地方環境税へ取り込むことの必要性が植田和弘氏によって提唱された概念である11。水源環境保
全税においては県の有識者、NPO等の関係団体、公募委員で構成される県民会議(4章1節図6参
照)を設立し、税や施策内容についての議論を重ね、施策評価のためのモニタリングを行なって
いる。このモニタリングは水循環が流域ごとに極めて多様な形で営まれているため測定が大変
難しいが、すでに各地域で活動しているNPOや団体の知恵と活動力を活かして行うことでより
正確な知見を得、かつ県民会議所属外の住民の参加推進も達成している。さらにモニタリング
結果をもとに事業に対する点検報告書を提出し、これを受けて議会は税の延長や事業内容の見
直しについての討議を行う。この参加型税制の優れた点は県民会議による討議や点検報告書が
公開されることによって住民への説明責任が果たされていくこと、また住民に近い立場の者が
情報発信を手がけていくことで住民の理解が深まることにある。神奈川県は元来水源環境保全
税に関するシンポジウムを広く行いその上で増税を逆手に取って住民の意識を税の根拠である
水源の環境へと向けるよう努力を重ねてきた。この準備のもとで理解しやすく情報を積極的に
公開していき、住民を精力的に巻き込んでいくことで住民のソフト面での変革を試みているの
である。
最後に③流域全体思考であるが、神奈川県では通常原因者料金負担方式がとられる下
水道の整備費用に上流地域に関しては県民全体から徴収した水源環境保全税を充てている。こ
れは上流の汚水処理を進め水質を保つことに個人にとどまらない応益性を見出し、社会全体で
負担することが妥当であるとするものであり、ここに下流民からは離れた場所である水源環境
に対しての意識・関心喚起の意図と、水資源の問題を流域全体で捉える視点の萌芽を見ること
ができる。これは世界で水資源の問題が叫ばれる最中に自分たちは大丈夫、と考えがちな日本
人にとって重要な視点でもあり、ソフト面での事業のより進んだ成果ということもできよう。
4.3
水源環境保全税の課題
前節まで水源環境保全税の先進的な面について述べてきたが、まだ課題も多い。ここ
では代表的なものとして法人と東京都民が非課税であることを挙げたい。まず法人についてだ
が、神奈川県は現在法人については水源環境保全税の課税をおこなっていない。しかしこの税
は基本的には受益者負担のスタンスをとっているため水道使用量に近似した税体系である。よ
って水を利用する以上受益者負担に反する法人の非課税については改善する必要性がある。次
に東京都民についてである。現在神奈川県の丹沢大山を水源とする水は東京都民にも分水され
ているが、県民税として徴収しているために水を利用しているにもかかわらず東京都民は非課
税であり、これも受益者負担の原則に反する。ここから見える課題は流域全体で水源から利益
10
財政学研究会編(2012) 『財政と公共政策』より引用
11神奈川県(2003)『参加型税制かながわの挑戦
-分権時代の環境と税』
11
を得るのだから流域全体で負担をするという考え方を採用しても、神奈川県という枠組みの中
ではこの課題は解決できないという県民税の限界である。この課題を解決するにはより広域に
渡る流域の概念の確立と、地方自治体間の連携が不可欠であろう。
5
終論
本レポートにおいては水資源問題に対する日本の問題意識の希薄さとこの問題にソフ
トとハード両面から挑戦する神奈川県の水源環境保全税について取り上げた。冒頭でも論じた
通り人類が利用できる水は大変限られたものであり、人口の増加によってその希少性が日々増
していく今「水資源」と呼ぶにふさわしい。この水資源問題において当事者としての意識がう
すいまま対策が遅れていくのを防ぐためにも一刻も早く精神的にも物理的にも有効な手段を日
本はとるべきであると再確認した。
6
参考文献並びに参考ウェブサイト
千賀裕太郎『水資源管理と環境保全』2007 年鹿島出版会
野田浩二『緑の水利権』2011 年武蔵野大学出版会
財政学研究会編『財政と公共政策第 34 巻第 2 号』2012 年財政学研究会
国土庁長官水源部水資源政策課地下水対策室監修『我が国の地下水』 1994 年大成出版社
神奈川県編『参加型税制かながわの挑戦 -分権時代の環境と税』 2003 年第一法規
諸富徹編著『環境ガバナンス叢書第 7 巻環境政策のポリシー・ミックス』 2009 年ミネルヴァ書房
諸富徹「森林環境税の課税根拠と制度設計」日本地方財政学会編『分権型社会の制度設計』2005 年勁
草書房
藤田香
｢日本における森林・水源環境税の経験と課題｣大塚健司編『中国の水汚染問題解決に向けた流
域ガバナンスの構築―太湖流域におけるコミュニティ円卓会議の実験』アジア経済研究所 2009 年
神奈川県水源環境保全税 http://www.pref.kanagawa.jp/cnt/f4832/
農林水産省食料自給率 http://www.maff.go.jp/j/zyukyu/zikyu_ritu/012.html
国土交通省水資源部 http://www.mlit.go.jp/tochimizushigen/mizsei/index.html
環境省 virtual water http://www.env.go.jp/water/virtual_water/
林野庁森林の公益的機能の評価額について http://www.rinya.maff.go.jp/puresu/9gatu/kinou.html
林野庁平成 22 年森林・林業白書
http://www.rinya.maff.go.jp/j/kikaku/hakusyo/22hakusyo_h/all/h27.html
内閣府水に関する世論調査 http://www8.cao.go.jp/survey/h13/h13-mizu/2-2.html
堺正紘長期伐採権制度を考える
http://ffpsc.agr.kyushu-u.ac.jp/jfs-q/cgi-bin/db/kfr_55/bin/bin090514212321009.pdf
パネルディスカッション横内水源地の水源涵養保安林を考える
http://thinkaomori.sakura.ne.jp/040518symposium/index.html
沼尾波子自治体の独自課税を通じた森林保全の財源調達とその課題
http://www.eco.nihon-u.ac.jp/center/economic/publication/journal/pdf/40/40-3-3.pdf
Global Index http://giweb.kubota.co.jp/water/water01/index2.html
日本総研 http://www.jri.co.jp/MediaLibrary/file/column/study/pdf/1731.pdf
12

Download Report