ドライクリーニング溶剤による土壌・地下水汚染に対する制度を利用した対策・管理および未然防止について（2007 年 6 月 25 日改訂版）佐藤利子1 ・坂野且典1 ・中村直器1・石井亮1 1株式会社イー・アール・エス 1. はじめに我々の生活において必需的存在といえるドライクリーニングサービスは、1907 年（明治 40 年）に誕生し、その歴史は昨年で 100 年目を迎えた1。その間に洗浄用の溶剤として、石油系、有機塩素系、フロン、シリコン、二酸化炭素等の物質が使用されており、特に 1950 年頃からテトラクロロエチレン（以下PCE）等の有機塩素系溶剤が「夢の洗浄剤」としてドライクリーニングに使用されている。 1980 年代以降、これらの物質によって地下水が汚染される事例が国内で報告されはじめ、1989 年（平成元年）には、厚生省および旧・通商産業省（現・経済産業省）が「クリーニング営業者に係るテトラクロロエチレンの環境汚染防止措置に関する技術上の指針」を発行し、PCE 使用の際に遵守すべき事項を定めることにより環境放出の未然防止を図っている。更に 2003 年の土壌汚染対策法施行以降、ドライクリーニング店は一般に水質汚濁防止法上の特定施設にあたり、その閉鎖時には土壌調査が義務付けられている。しかしながら、多くのクリーニング業者にとって、公害防止のための設備投資や自主的な土壌調査をおこなうための経済的負担は大きく、例えば業界的な取り組みのもとに土壌・地下水汚染の浄化対策や未然防止について、計画的に対応するには至っていない（注１）。そこで、本報告ではドライクリーニング汚染サイト浄化において、より多くの経験をもつ米国の事例を分析・検討し、国内の現状に変化をもたらしうる制度的ツールについて考察する。2 章ではクリーニング業界の現状に関する日本と米国の比較、3 章ではドライクリーニング溶剤による土壌・地下水汚染の浄化・対策に関する米国の制度をフロリダ州を一例にあげて紹介し、4 章では若干観点を変え、これから起こりうるドライクリーニング溶剤による土壌・地下水汚染の未然防止ツールについて論じ、5 章で考察を展開する。（注１）クリーニング業に関する土壌・地下水汚染の取り組みもいくつかあることを紹介する。例えば、厚生労働省はテトラクロロエチレン非排出型ドライクリーニング装置又は／及び活性炭吸着装置の導入に対して 16％の特別償却という財政インセンティブを設置した（適用期限：平成 16 年 3 月まで）2。また、秦野市ではドライクリーニング業者へ無償で地下水簡易浄化装置を貸し出す等の支援策を行っている。 2. 日米のドライクリーニング事情現在のドライクリーニング技法は、1830 年頃フランスで開発・改善されたものであり、その後の更なる技術開発により実用化の岐路をたどっていった。日本では衣服の西洋化にともないドライクリーニングサービスが生活必需的サービスにまで成長した歴史がある。しかしながら、近年、日米ともにドライクリーニング施設を所有する事業所数は減少傾向にある（表１）。 Institutional Controls and Prevention of Soil＆Groundwater Contaminations Caused by Dry Cleaning Solvents Toshiko Sato1, Katsunori Banno1, Naoki Nakamura1, Ryo Ishii1 （1Engineering & Risk Services Corporation) 連絡先：〒107-0052 東京都港区赤坂 3-11-15 株式会社イー・アール・エス TEL 03-3568-8154 FAX 03-3568-8155 E-mail [email protected] 佐藤利子これは、家庭で洗濯可能な衣料が増加したことや低価格衣料を使い捨てる傾向が生じた結果、クリーニング施設が過飽和状態に達したことが原因と考えられる3。また、ドライクリーニング店舗の国内平均密度をみてみると、日本におけるドライクリーニング店舗の平均密度は、米国と比較すると約 30 倍以上高いという特徴がある。米国では、現在 28,000 件程度のドライクリーニング作業店があり、その内の約 60％に相当する 17,000 件程度の作業場に土壌・地下水汚染があると見積もられている。日本においては、同様な国内全域レベルの見積もりがない。表-1. 日米のドライクリーニング（DC）事情の比較米国日本 DC サービス業の歴史： 19 世紀～現在（100 年以上）5 1907 年～現在（100 年）1 DC 設備のある店舗数： 1998 年：36,000 件程度5 1998 年：41,917 件4 (コインオペレーションを含む) (テトラクロロエチレン使用率：全体の 13.6%） 2006 年：28,000 件程度6 2004 年：36,439 件4 (テトラクロロエチレン使用率：全体の 11.7%) ここ十数年間、減少傾向にある。ここ十数年間、減少傾向にある。 DC 店舗の密度（平均）約 340km2／店舗約 10km2／店舗事業者規模：主に小規模・零細主に小規模・零細汚染サイト数： 17,000 件程度7 未確認 3. ドライクリーニング溶剤による既存汚染調査・浄化対策における制度的ツール 3-1 州のプログラム米国では 1980 年にスーパーファンド法（正式名：The Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act）が施行され、同法の下、サイト汚染関係者らに対して厳格に環境責任が追及された。クリーニング業界も例外ではなく、サイト汚染に対する管理・浄化責任を負うことを余儀なくされた。これは特に小規模零細性を強く帯びるクリーニング業界にとって死活問題となった。このような歴史的背景のもと、いくつかの州政府はドライクリーニング溶剤による汚染の調査促進と現状把握、および経済的支援にあたる基金の設置等を目的に、ドライクリーニングに特化したサイト浄化プログラムを立ち上げている。以下では、フロリダ州のプログラム構成要素と活動内容を先進的な事例のひとつとして紹介する。1994 年、フロリダ州法第 376 条に基づいて「フロリダ州ドライクリーニング有機溶剤浄化プログラム（Florida Drycleaning Solvent Cleanup Program）」が設立された。プログラムは州環境保護局廃棄物管理課が運営しており、ドライクリーニングサイト浄化を促すプログラムを提供している（表-2）。手続きの明確化やデータベースの整備、浄化の優先順位付けなどだけではなく、州政府が資金的な支援策（注 2）を提供したことにより民官パートナーシップが形成されたことが問題解決において効果的であった。表-2. フロリダ州のドライクリーニング浄化プログラム8 設立目的：登録条件：・・・・ DC 溶剤による汚染がある施設の把握 DC 溶剤によって汚染されたサイトと地下水浄化修復に特化した基金の設立州政府からの環境責任保護の提供ドライクリーニングの施設所有者、事業者、不動産所有者（DC 設備があるコインランドリーも含む）が対象登録サイト数：サイト情報データベース：浄化対策手法：基金の資金源：環境責任：浄化優先順位づけ：・自主的な登録、登録受付期間限定（1994 年 10 月から 1998 年 12 月まで）・ 1400 件以上（1998 年 12 月時点では、約 7 割が活動中施設であった。）・州のウェブサイトに掲載・開示内容は、プログラム進行度合（浄化中か浄化済か）、郡の番号、サイトの ID ナンバー、サイト名、住所、市、地区コード、スコア、他のプログラムの利用について、浄化終了日・汚染源の除去、および自然の衰退（Natural Attenuation）・売上税の 2％・ PEC1 ガロン（3.8L）購入につき$5 徴収金・年間登録費用$100 ・継続措置免除文書（NFA：No Further Action Letter）の発行・環境保険加入に関する適切な情報・価格に関するアドバイス、など・飲用井戸への距離、その井戸水を利用している人口、対象地の地下水学のデータ、帯層水の種類、汚染源が継続して存在する見込み、環境状況、火災や爆発の危険性を考慮して順位づけする（州法で規定されている）（注２）日本でも資金的な支援策を設けている事例がある：秦野市が地下水保全条例のもと基金を設立している。資金源は、市条例で定めている 11 の有機化学物質の使用量に合わせた徴収金。なお、同基金制度はクリーニング業のみを対象としている仕組みではない。実際には、市が簡易浄化装置をクリーニング業者へ無料で貸し出していること、および市が調査を実施し調査費用の負担を低減できたことなどが理由で、秦野市のクリーニング業者によって同基金はほとんど活用されていない。ちなみに、現在、対象物質の使用量が激減したため基金の資金源が減少している9。 3-2 残留汚染の管理ツール～Institutional Controls～米国では、土壌・地下水汚染の浄化目標を設定するときにリスクベースの浄化方法を適用することがある。これは、人の健康と生活環境を保護することを目的として、対象サイトや周辺地域における人の活動や土地利用等を考慮した浄化目標値を設定し、それを満足する手法である。この方法では、結果として浄化コストを抑えられることもあるが、対象サイトに一定濃度以上の汚染が残ることもある。その場合には、地下水のモニタリング、あるいは汚染土壌や揮発したガスの物理的遮断などの継続的な管理が行われ、その管理情報が適宜・適切に伝達されねばならない。このような背景のもと、人が残留汚染に暴露するリスクを最小限に留めることを目的とした法律上・行政管理上の土地利用規制が導入された。これがInstitutional Controls（以下ICと記す）である。ICは「行政管理」、「所有者管理」および「公示」に分類される（表-3）10。フロリダ州環境保護局は、2000 年から IC を導入した汚染サイト管理を実施している。サイトの IC 情報は関係者に利用されて初めてその価値が生じるため、州は GIS を用いたデータベースを構築し、情報管理および情報開示体制を整備している。 IC を利用した浄化対策は、一般に長期にわたる汚染管理計画に基づいたケアが必要になるが、技術浄化に軸足を置く浄化対策と比較すると対策費用負担が軽減され、浄化プロジェクトがより現実的に実施可能となる。表-3. IC の分類とその内容「行政管理」：「所有者管理」：「公示」：ゾーニング（土地の用途制限）などのように州法等で規定され、連邦、州、その他の地方行政に運営権がある。連邦管理下のスーパーファンドサイトにおいても最終的な修復改善法としてICが採択されるケースが全体の約 68％であったとの報告がある11。個人の不動産に影響する規制や制限を指す。これらは、捺印権利証明書（deed）、あるいは一般に契約書（covenant）と呼ばれる書類に記載されている場合が多い。 IC 情報を経時的に蓄積・管理し、再開発関係者のみならず一般公衆へサイト、あるいはサイト周辺の残留汚染関連情報を提供するメカニズムを指す。これは上の 2 つが直接的な作用をもたらす IC であるのに対し、間接的に作用する IC といえる。 4. ドライクリーニング溶剤による土壌・地下水汚染の未然防止 4-1「漏らさない」 3-1 で紹介したフロリダ州では、登録されたドライクリーニング事業者を対象にドライクリーニング溶剤漏洩実態を把握するためのアンケート調査（注 3）を実施している7。その結果、348 店舗で 530 回の溶剤漏れが生じていたことがわかり（漏洩の規模はまちまち）、その漏洩の直接的原因については、グラフ-1 に示す回答を得た。グラフ-1. アンケート調査によるドライクリーニング溶剤の漏洩原因の内訳設備故障の際　40%　(208サイト) 設備運転の際 21%　(111サイト) 溶剤を取扱っている際 15%　(81サイト) 設備管理の際　14%　(73サイト) 廃液排出の際 9%　(50サイト) その他 1%　(7サイト) このアンケート調査結果によれば、ドライクリーニング溶剤漏れはドライクリーニング装置の故障によって生じるケースが一番多く、特に洗浄槽ドア部分のパッキンからの漏洩が一番多い7。次に多いのが設備運転中に漏れるケースである。これは、装置エラーではなく装置の操作時に生ずるヒューマンエラーであり、その発生原因については特定することは困難であると報告されている11。このように事業者を対象としたアンケート調査からドライクリーニング事業所の現状把握が進み、サイト汚染未然防止のための対策案が示唆され、たとえば二次容器の設置を呼びかけるなどしている（1995 年時点ではフロリダ州にある 1075 事業所中 658 事業所のみが二次容器を設置していた）。（注３）日本においては、秦野市が「秦野市地下水汚染の防止及び浄化に関する条例」施行前に、市内の事業所約 580 社（クリーニング店も含む）の賛同を得てアンケート調査を実施している。その結果から地下水汚染の現状を把握したうえで調査を開始している。クリーニング店からの情報開示がスムースに執り行われた理由の１つには、市が民官パートナーシップを殊に大切とし、安心して飲める地下水を取り戻すために協力していこうという連帯感創設に努めていることが挙げられる8。東京都は有機性揮発溶剤（VOC）排出削減に向けた取り組みの一環として、VOCを使用する事業所を訪問し、漏洩・放出の未然防止対策を助言する「VOC対策アドバイザー」を派遣している。派遣対象は、原則として資本金 3 億円以下、または従業員数 300 人以下の企業であり、ドライクリーニング店も対象に含まれる。しかしながらこれまでドライクリーニング業者からの依頼はない12。 4-2 「使わない」国内で使用されているドライクリーニング溶剤には石油系溶剤、テトラクロロエチレン、フロン等があり、近年、二酸化炭素やシリコンといった新溶剤も開発されている。これらの新溶剤の開発のほか、水洗いとドライクリーニングの長所を兼ね備える水系洗浄技術13が開発され既に実用化されている。 5. 考察これまで述べてきたドライクリーニング溶剤による汚染の浄化・対策および未然防止対策ツールを国別にまとめる。 ■日本・基金（市の条例）・浄化費用の削減（市の自主的取り組み）・民官パートナーシップ（市の自主的取り組み）・アンケート調査（市の自主的取り組み）・環境配慮型クリーニング技術の開発（民間企業） ■米国・基金（州法）・環境責任の保護（州法）・ Institutional Controls（州）・データベースを使った情報開示（州の自主的取り組み）・民官パートナーシップ（州の自主的取り組み）・アンケート調査（州の自主的取り組み）・環境配慮型クリーニング技術の開発（民間企業）一般的に、日本は土壌・地下水汚染対策において、米国よりも経験知が乏しいといわれているものの、秦野市のように時代を先取った見事な地下水汚染浄化のサクセスストーリーがあることを忘れてはならない。この事例では、決して先進的技術を使用したわけではなく、費用削減のため、市の職員が地域固有の地質に適切な調査・浄化対策手法を考案し、市が開発した簡易浄化装置を利用している。そして市の職員が現場で汗を流し、クリーニング業者とお茶を飲みながらコミュニケーションとることで連帯感が築かれていった点は特徴的である。このように、自治体が問題を明確にして自主的に解決策を考案していく姿勢と行動力は民官パートナーシップを築くうえで大変重要である。一方、比較的重度で広域におよぶ土壌・地下水汚染の浄化においては、日本では導入されていない IC の効果的活用法を検討することが有効である。その下準備として、まずは自治体レベルにおいてドライクリーニングサイトのデータベースを構築することが必要である。対象サイトにおいて調査・対策が実施された場合には、その情報を登記簿等に記録し、経時的にその情報を蓄積・管理、および必要に応じて関係者へ伝達するシステムを構築する必要がある。日本では、浄化修復措置というと一般に工学的手法をイメージする傾向が強く、ゾーニングや井戸閉鎖といった IC は存在するものの、Natural Attenuation と並行して実施する IC の役割についての認識・理解が及んでいない。IC を利用した浄化対策は、対策費用負担が軽減されるため、特に小規模零細性を帯びたドライクリーニング業にとっての IC 有効活用は検討するに値すると考える。日本においては、土壌汚染対策法のもと IC を導入することは可能であるが、実社会においてこの仕組みは利用されていない。 6. おわりに筆者にとって幼い頃からドライクリーニングは身近で且つ不思議な存在だった。その洗浄プロセスについては知る由もなく「とにかく特別なお洗濯なのだ」という理解に留まっていた。その後、ドライクリーニングとは水の代わりに有機溶剤を使用した洗濯方法であること、そしてその化学物質が環境汚染を引き起こし、更には発がん性まで疑われていることを学習した。それは「知識」として記憶されたが、生活必需サービスという位置づけにあったドライクリーニング利用頻度には全く変化が生じなかった。理由は、クリーニングサービスが便利であること、ドライクリーニングが水洗いサービスよりも経済的であったこと、従来型の水洗いでは形状が変化する衣服に愛着があったこと等が考えられる。数年前から欧米のブラウンフィールドの調査研究を進める中で、米国の州政府が中心となってドライクリーニング溶剤による土壌・地下水汚染問題に対して積極的に取り組んでいる実態を知り、では、日本の状況はいかなるものかと興味を持った。これが、本分野において門外漢である筆者が、本報告書を作成することになったきっかけである。環境・経済問題がグローバル化している今日、米国のみならず欧州先進国のドライクリーニング溶剤使用における規制強化の動向をみると、日本でも同様の動きが生じる可能性がある。もし、我が国で現在使用されているドライクリーニング溶剤の使用が規制される、あるいはサイトアセスメントが義務付けられれば、零細性を強く帯びたドライクリーニング業界は土壌汚染の調査、浄化対策コストの捻出ができず、廃業したくても廃業もできない状況へ追い込まれるだろう。ここにドライクリーニング溶剤による土壌・地下水汚染の浄化対策および未然防止を進める難しさがあり、この点を考慮しながら政策を講じる必要がある。参考文献 1 東京クリーニング組合沿革史（1982）東京都クリーニング環境衛生同業組合、東京都クリーニング商工業共同組合発行 2 平成 14 年度厚生労働省税制改正（評価書） 3 業種別貸出審査辞典第 7 巻「クリーニング業」（2003）金融財政事情研究会出版 4 全国クリーニング生活衛生同業組合連合会ウェブサイト（2007 年 5 月 18 日更新）関連データ集「ドライ溶剤使用施設数・ドライ機台数」 5 Bill Linn et al., (2002) “Conducting Contamination Assessment Work at Drycleaning Sites” 6 Juliet Eilperin (2006) “Some Dry Cleaners Told to Phase Out Toxic Solvent”, The Washington Post 7 Schmidt et al., (2001) “State Programs To Clean Up Drycleaners” 8 Florida Drycleaning Solvent Cleanup Program Main Page (http://www.dep.state.fl.us/waste/categories/drycleaning/default.htm) 9 秦野市環境産業部における筆者によるヒアリング調査（2007 年 4 月 17 日実施） 10 K. Kostelnik, Ph.D Dissertation (2004) “An analysis of institutional responsibilities for the long-term management of contaminant isolation facilities” 11 Bill Linn and Kristin Mixell (2002) “Reported Leaks, Spill and Discharges At Florida Drycleaning Site”, SCRD Publications 12 東京都環境局ウェブサイト「VOC 対策アドバイザー」 (http://www2.kankyo.metro.tokyo.jp/chem/voc/adviser/advisersystem.htm) 13 橋本（2006）「無重力バランス洗浄方法」、繊維機械学会誌月刊せんい、Vol.59, No.2