close

Enter

Log in using OpenID

Pdf Görüntüle

embedDownload
İHALE
MAKALE
“HİZMET İHALELERİNDE
MECBURİ BİR ÖNERİ:
REVİZE BİRİM FİYAT
VEYA KALEM BAZINDA
İŞ ARTIŞI”
1. GİRİŞ
İhtiyaçların uygun şartlarda ve zamanında karşılanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkeleriyle gerçekleştirilen ihalelerde, ihale konusu
miktarların sözleşme süreci içerisinde değiştiği
hepimizin malumudur. Söz konusu değişikliklerin bir kısmı önceden öngörülmeyen unsurlara,
bir kısmı ihale tarihinden sonra değişen şartlara
ve bir kısmı da hataya bağlıdır. İdareler değişen
ihtiyaçları iş artış ve eksiliş hükümleri çerçevesinde aynı yükleniciye yaptırmakta ve ödemeler de
bu yönde yapılmaktadır.
Ancak, özellikle iş eksilişi ile iş artışının aynı anda
olduğu ihalelerde, vazgeçilen kalemin yerine diğer kalemlerin alınması uygulaması sıklıkla idarelerde yapılmakta ve yapılan bu uygulamada
bünyesinde ciddi riskleri ve/veya kamu zararını
barındırmaktadır.
Söz konusu risklerin ve/veya kamu zararının ortadan kaldırılması amacıyla tartışmalı olmasına karşın yapım işlerinde revize birim fiyat uygulaması
kabul edilmiş ve yine kanuna aykırı olduğu iddia
edilmekle birlikte mal alımlarında iş artışı Kamu
İhale Genel Tebliğ ile kalem bazına indirgenmiştir. Ancak, hizmet alımlarında ne revize birim fiyat
uygulaması ne de iş artışının kalem bazında yapılacağına yönelik bir düzenleme bulunmaktadır.
Dr. Ferhat GÜNDÜZ
Sayıştay Uzman Denetçisi
2. HİZMET ALIMLARINDA İŞ ARTIŞI
4735 sayılı Kanunun 24 üncü maddesine göre;
“Mal ve hizmet alımlarıyla yapım sözleşmelerinde, öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması halinde, artışa konu olan iş;
a) Sözleşmeye esas proje içinde kalması,
b) İdareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün olmaması,
Şartlarıyla, anahtar teslimi götürü bedel ihale edilen yapım işlerinde sözleşme bedelinin % 10'una,
birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilen mal
ve hizmet alımlarıyla yapım işleri sözleşmelerinde ise % 20'sine kadar oran dahilinde, süre hariç
sözleşme ve ihale dokümanındaki hükümler çerçevesinde aynı yükleniciye yaptırılabilir.
Birim fiyat sözleşme ile yürütülen yapım işlerinde, Bakanlar Kurulu bu oranı sözleşme bazında
% 40’a kadar artırmaya yetkilidir.
İşin bu şartlar dahilinde tamamlanamayacağının
anlaşılması durumunda ise artış yapılmaksızın
hesabı genel hükümlere göre tasfiye edilir. Ancak bu durumda, işin tamamının ihale dokümanı
ve sözleşme hükümlerine uygun olarak yerine
getirilmesi zorunludur.”
İş artışı sözleşme bedelinin üstünde bir bedelle
YASAL DAYANAK / İHALE
18
19
işin gerçekleştirilmesi halidir. Yani, yükleniciye
ödenecek ilk sözleşme bedelinin artırılmasıdır.
Bu hükümler gereğince, götürü bedel teklif almak suretiyle ihale edilen hizmet alım ihalelerinde iş artışı yapılabilmesi mümkün değildir. Birim
fiyat teklif alınarak ihale edilen işlerde ise sözleşme bedelinin % 20’ sine kadar iş artışı yapılabilecektir. İş artışı hizmet alım ihalelerinde kalem
bazında değil, toplam sözleşme bedeli dikkate
alınmak suretiyle yapılacaktır.
İhale süresince iş artışı yapılması düşünülüyorsa,
ihalelerin birim fiyatlı olarak yapılması zorunlu
olacaktır. Ancak, bazı kalemlerin alımından vazgeçilip yerine, sözleşme bedeli aşılmayacak şekilde, yeni kalemlerin alındığı götürü bedel hizmet alımlarındaki söz konusu uygulama, iş artışı
olarak mütalaa edilmeyecektir.
İş artışı mevcut iş kalemlerinde artış şeklinde olabileceği gibi, sözleşmede olmayan bir iş kaleminin gerçekleştirilmesi şeklinde de olabilir. Yeni iş
kalemine ihtiyaç duyulması halinde, yeni birim
fiyat tespit edilmesi gerekmektedir.
Artışa konu olan işin iş artışı kapsamında değerlendirilebilmesi için öncelikli olarak öngörülemeyen durumun varlığı şarttır. İhale öncesinde
zaten belli olan bir işin, ihale sırasında iş artışı
yoluyla temin edilebilmesi hukuki olmayacaktır.
Örneğin temizlik hizmet alımında 50 kişilik bir
ekibe ihtiyaç duyulduğu halde, ihaleye 45 kişi
üzerinden çıkılsa ve sözleşme imzalandıktan
sonra sayı artırılarak işçi sayısı 50’ye yükseltilmiş
olsa, bu durum ihale mevzuatına aykırı bir işlem
olarak değerlendirilebilecektir. Ayrıca öngörülemeyen durumun varlığı tek başına yeterli olarak
kabul edilmeyecek, artışa konu olan işin hem
sözleşmeye esas proje içerisinde olması hem de
idareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının
teknik veya ekonomik olarak mümkün olmaması
şartları da bir arada aranacaktır. Bu iki şartın her
ikisi de meydana gelmediği müddetçe iş artışı
yapılamayacaktır. Bu bağlamda, eğer artışa konu
olan iş ayrı ihale konusu olabilecek durumda ise,
idarenin mevcut sözleşmesinden bağımsız olarak temin edilebilecek bir yapısı bulunuyorsa, bu
durumda iş artışı yapılmadan ihtiyaç 4734 sayılı
Kanun hükümlerine göre temin edilecektir.
4735 sayılı Kanunun 24 üncü maddesinde “yaptırılabilir” ifadesine yer verildiğinden, iş artışı yapıl-
NİSAN-MAYIS 2014 / YASAL DAYANAK
ması tamamıyla idarenin takdirinde olup, yüklenicinin bu hususta bir takdiri bulunmamaktadır.
Dolayısıyla, yüklenicilerin uygulamada rastlanılan düşük fiyatla ihale aldıkları gerekçesiyle iş
artışına yanaşmamalarının hukuki bir dayanağı
bulunmamaktadır.
İş artışı yapılabilmesinin şartlarından bir tanesi de,
yapılacak iş artışı ile işin tamamlanması gerekmektedir. Eğer yapılacak iş artışı ile işin tamamlanması mümkün olamayacaksa bu tür ihalelerde de iş artışı yapılabilmesi olanaklı değildir.
3. İŞ ARTIŞ ve EKSİLİŞLERİNİN AYNI ANDA
OLDUĞU HİZMET ALIMLARINDA UYGULAMA
4735 sayılı Kanunun 24 üncü maddesinde iş
artışı yapılabilmesi için gerekli şartlar ortaya konulmuştur. Aynı zamanda iş eksilişine yönelik
de düzenlemeler yapılmıştır. Bu bağlamda, hizmet alım ihalelerinin bazılarında iş kalemlerinin
bir kısmından vazgeçilmek de ve yerine yeni iş
kalemleri veya mevcut kalemlerde artış talep
edilebilmektedir. Bu gibi hallerde iş artışı olup olmadığı mukayeseli cetvel hazırlanmak suretiyle
belirlenmelidir. İş artışında unutulmaması gerekli
olan konu sözleşme bedelinin artırılması, firmaya sözleşme bedelinin üstünde ödeme yapılmasıdır.
Kitap basım hizmet alımında, 200 sayfalık kitap
basımından vazgeçilip yerine 210 sayfalık kitap
bastırılması bu duruma güzel bir örnektir. Organizasyon hizmet alımında, A iline gidilmekten
vazgeçilip yerine B iline gidilmesi veya personel
temin hizmetlerinde operatör alımından vazgeçilip yerine kepçeci alınması yine diğer örneklerdendir.
Öncelikle, yapım işlerinde sıklıkla karşılaştığımız
ihale konusu işin mahiyetinin değişmesi durumu,
hizmet alımlarında da karşımıza çıkabilir. Bu ihtiyacın, şartların doğal bir sonucudur. Bu gibi durumlarda, iş artışı yapılabilmesi için gerekli şartlar
da dikkate alındığında, yani başka bir firmadan
söz konusu hizmetin alınabilmesinin mümkün
olamaması hallerinde, vazgeçilen hizmet kalemi yerine yeni bir hizmet kalemi alınabilecektir.
Böyle bir uygulama neticesinde iş artışı ortaya çıkabileceği gibi, iş eksilişi de ortaya çıkabilecektir.
Ancak, burada üzerinde durulması gereken
önemli bir konu bulunmaktadır. Nasıl ki; bir bina
işinde, bina yapımından vazgeçilip yol veya köprü yaptırılamamakta ise benzer şekilde, yemek
hizmet alımından vazgeçilip de yerine araç kiralama iş yaptırılamayacaktır. Yani, ihale konusu
işte ortaya çıkan değişikliklerin yine aynı yükleniciden karşılanması zorunluluk olacak ve aynı
zamanda bu değişiklikler ihale konusu işin mahiyetiyle örtüşecektir.
Öncelikle, sözleşme bedeline ulaşana dek teklif
mektubu eki cetvelde yer alan hizmet kalemlerinde iş artışı veya eksilişi yapılmasında kanaatimizce herhangi bir sakınca olmayacaktır. Çünkü
iş artışı sözleşme bedelinin artırılmasıdır. Sözleşme bedelinin değişmediği hallerde, iş eksilişi ve
aynı zamanda iş artışı varsa, sorun olmayacak, iş
artışı olan kalemlerden dolayı damga vergisi veya
teminat talep edilemeyecektir.
Burada vazgeçilen hizmet kaleminin fiyatı, teklif mektubu eki cetvelde öngörülen hizmet alım
ihalelerinde bilinmekte; ancak, yerine konulan
hizmet alımının fiyatı bilinmemekte veya yine
teklif mektubu eki cetvelde yer almaktadır. İş artışı yapılan hizmet kaleminin teklif mektubu eki
cetvelde yer almaması durumunda yeni birim
fiyat düzenlemesi yapılarak yeni hizmet kaleminin fiyatı bulunacaktır. Bulunacak olan bu fiyatla,
vazgeçilen iş kalemindeki fiyat kıyaslanmak suretiyle iş artışı olup olmadığı belirlenecektir.
Aşağıda örnek bir cetvele yer verilmiştir. Cetvelde hizmet alım ihalesinde ulusal bayramlarda
çalışma yapılması iş kaleminden vazgeçilmekte,
yerine fazla mesai kalemi eklenmektedir. Eğer
eklenen fazla mesai kalemi teklif mektubu eki
cetvelde yer alıyorsa, sözleşme bedeline ulaşana
dek iş artışı gündeme gelmeyecek, ancak, mukayese sonucunda artış ortaya çıkarsa iş artışı
yapılacaktır. Örneğimizde, 40.000,00 TL’lik bir iş
artışı ortaya çıkmıştır. Ayrıca, teklif mektubu eki
cetvelde fazla mesai iş kalemine yer verilmemiş
olsaydı, bu gibi hallerde de yeni birim fiyat düzenlemesi yapılarak çözüme gidilmesi daha uygun olacaktı.
20
21
Hizmet Alım İhalelerinde Kullanılacak Mukayeseli Cetvel
Vazgeçilen Hizmet Kalemi:
Ulusal Bayramlarda Çalışma
Miktar
Fiyat
2500 Gün
40,00
Artış Yapılan veya Eklenen Hizmet Kalemi:
Fazla Mesai
Tutar Miktar
100.000 20000 Saat
İlave olarak, vazgeçilen hizmet kaleminin bazı
ihalelerde teklif mektubu eki cetvelde olmadığını, yani fiyatlara giydirilmiş olduğunu da görmekteyiz. Örneğin, bir organizasyon hizmet alım
ihalesinde cetvelde yer almayan A iline yapılacak
gezi yerine B iline gezi yapılması durumunda,
hem vazgeçilen il hem de yerine eklenen il için
yeni birim fiyat düzenlemesi yapılarak çözümün
ortaya konulması yerinde olacaktır.
Burada yüklenici firmanın aşırı düşük teklif sorgulamasında sunmuş olduğu fiyat analizlerinin
de kullanılmasında herhangi bir sakınca olmayacaktır. Çünkü yeni birim fiyat tespitinde yüklenicinin teklifini oluşturan analizlerin kullanılabilmesi mümkündür. Ancak, hizmet alımlarının bir
Fiyat
Tutar
7,00
140.000
kısmında aşırı düşük sorgulama yapılmadığından
dolayı, yeni birim fiyatın HİGŞ’de öngörülen düzenlemelere göre yapılması gerekir.
4. RİSK ve ÖNERİ
İş artış ve eksilişlerinin aynı iş kapsamında ortaya
çıktığı hizmet işlerinde, bilerek veya bilmeyerek,
ciddi anlamda sorunlar ortaya çıkmaktadır. Bu
sorunun daha yakından görülebilmesi amacıyla
bir ihalede iki firma tarafından verilmiş teklifler ve
bu teklifler neticesinde yapılan sözleşme kapsamında yapılan alımlara dayalı yeni sonuçlar aşağıda tablo halinde ortaya konulmuştur.
A FİRMASI (İhaleyi Alan)
B FİRMASI (2. En avantajlı)
Miktar
Fiyat
Tutar
Miktar
Fiyat
1. Kalem
1500
20
30.000
1500
25
37.500
2. Kalem
1000
10
10.000
1000
10
10.000
3. Kalem
500
16
8.000
500
12
6.000
TOPLAM
Tutar
48.000
53.500
TABLO 1: Hizmet alım ihalesinde iki firmanın tekliflerinin karşılaştırılması
A FİRMASI (İhaleyi Alan)
B FİRMASI (2. En avantajlı)
Miktar
Fiyat
Tutar
Miktar
Fiyat
1. Kalem
250
20
5.000
250
25
6.250
2. Kalem
300
10
3.000
300
10
3.000
3. Kalem
25000
16
40.000
25000
12
30.000
TOPLAM
Tutar
48.000
39.250
TABLO 2: Sözleşme sürecinde yapılan fiili alımlar çerçevesinde karşılaştırma
Yukarıdaki tablolarda da net olarak görüleceği
üzere; ihaleyi alan firma sözleşme imzalandıktan sonra, idareye sözleşme bedeli kadar hizmet
vermiş, ancak, söz konusu hizmet ihaledeki fiyatlarla ikinci firma tarafından verildiğinde daha düşük bir bedel ortaya çıkmıştır. İşte bu durum bize
hizmet alım ihalelerinde vazgeçilen iş kalemlerinin suiistimal edilebileceğini ve idare zararına
sonuçlar ortaya çıkabileceğini göstermektedir.
Böyle bir sıkıntının önlenmesi amacıyla, kanaatimizce hizmet alım ihalelerinde iş kalemlerinden
sapmaların avantaj olarak taraflara yansımasını engelleyecek mekanizmaların oluşturulması
gerekmektedir. Bu mekanizmaların neler olabileceği tartışılabilir ve belki de yasal değişikliğin
yapılması da gerekir. Ancak, kısa vade de böyle
bir sorunun olduğu dikkatlerden kaçırılmamalı ve
biran evvel gerekli adımlar atılmalıdır.
Öneri olarak, belirtilen sorunun çözümüne iki tür
mekanizma geliştirilebilir:
1- Revize Birim Fiyat Uygulaması: Bu uygulama,
yapım işlerinde yer almaktadır ve yapım ihalelerinin tip sözleşmesinde düzenlenmiştir. Ancak,
söz konusu düzenlemenin taşıdığı zaaflardan
dolayı, hizmet alımlarında biraz daha farklı ve yapım işlerindeki düzenlemenin hatalarını da orta-
NİSAN-MAYIS 2014 / YASAL DAYANAK
dan kaldıracak şekilde bir düzenleme yapılması
yerinde olacaktır. Burada, ilgili firmanın fiyatından
ziyade, ihaleye katılan diğer firmaların fiyatlarını
veya söz konusu kalemle ilgili daha önce sözleşmeye bağlanan fiyatları veyahut diğer idarelerin
bu kalemle ilgili fiyatlarını referans almak uygun
olabilir.
“
Öneri olarak, belirtilen
sorunun çözümüne iki tür
mekanizma geliştirilebilir:
1. Revize Birim Fiyat
Uygulaması
2. İş Artışlarının Kalem
Bazında Yapılması
“
2- İş Artışlarının Kalem Bazında Yapılması: Mal
alım ihalelerinde iş artışının kalem bazında yapılacağı Tebliğ ile düzenlenmiştir. Ancak söz
konusu alımla ilgili Tebliğde riskli bir düzenleme
de bulunmaktadır: “Alıma konu bazı mal kalemi
veya kalemlerinde bu kalemlerin her birinin tutarının %20’sinden çok olmamak üzere iş eksilişi
yapılmış olması ve sözleşme tutarının da aşılmaması şartıyla diğer mal kalemi veya kalemlerinde
söz konusu kalem tutarının %20’sinden fazla iş
artışı yapılabilir.” Yukarıda tablolar şeklinde verdiğimiz uygulamada da görüleceği üzere, toplam
sözleşme bedeli aşılmadığı halde, ikinci olan
firmanın fiyatlarına nazaran daha fazla ödeme
yapılmıştır. Bunun önlenmesi amacıyla, kalem
bazında iş artışına gidilmesi düzenlemesine yer
vermekle birlikte, diğer kalemlerde iş eksilişi olduğu zaman, artış yapılacak kaleme üst sınır getirilmesinde fayda bulunmaktadır. Örneğin, toplam sözleşme bedelinin hiçbir şekilde % 20’sine
denk gelen tutar aşılamayacaktır şeklinde bir düzenleme olabilir.
Yukarıda örnek mahiyetli olarak verdiğimiz mekanizmalar haricinde de, amacı sağlayacak baş-
kaca düzenlemeler de olabilir. Önemli olan böyle bir riskin varlığı ve bu riskin zararlarının olacak
olmasıdır.
5. SONUÇ
İhale sürecinde, ihale konusu ihtiyaç miktarının
doğru ve sağlıklı belirlenmesinin önemi, sözleşme sürecinde ortaya çıkan sonuçlarla da
doğrudan alakalıdır. İhtiyaç miktarının doğru
belirlenememesi neticesinde idarenin zararının
oluşabileceği yukarıda detayı ile izah edildi. Ayrıca, iş artış ve eksilişinin aynı anda olduğu ihalelerde risklerin bulunduğu ve bu risklerden dolayı
da problemler yaşanabileceği görüldü.
Bu sebeplerle, iş artış ve eksilişi düzenlemesinin
yeniden gözden geçirilmesi ve idarelere ve aynı
zamanda firmalara zararı olmayacak şekilde yeniden düzenlenmesi gerekmektedir.
22
23
İHALE SÜRECİNDE, İHALE KONUSU
İHTİYAÇ MİKTARININ DOĞRU VE SAĞLIKLI
BELİRLENMESİNİN ÖNEMİ, SÖZLEŞME
SÜRECİNDE ORTAYA ÇIKAN SONUÇLARLA
DA DOĞRUDAN ALAKALIDIR.
YASAL DAYANAK / İHALE
Author
Document
Category
Uncategorized
Views
0
File Size
194 KB
Tags
1/--pages
Report inappropriate content