Hazine Müsteşarlığı ve Borç Yönetimi: Finansallaşma Sürecinde Bir Kurumun Dönüşümü Ali Rıza Güngen * Özet: Bu çalışma kamu borç yönetimi anlayışındaki değişimi Hazine Müsteşarlığının kuruluşundan itibaren takip ederek kurumsal dönüşümü incelemektedir. Hazinenin kamu borç kağıtları piyasasının likiditesini sağlama ve finansal derinleşme hedefleri neoliberal dönem boyunca varola gelmiştir. Ancak borç yönetiminin siyaset dışı ve teknik bir iş olarak konumlandırılması ve risk yönetimi doğrultusunda adımlar atılması 2001 krizi sonrasında gerçekleşmiştir. Türkiye’de 1990’lar boyunca kamu borç kağıtlarının yüksek getirisi finansallaşmaya katkıda bulunmuştur. Hazinenin kriz sonrasında yeniden yapılandırılması da finansal piyasa oyuncuları için öngörülebilirliğin sağlanması esasına dayandırılarak kurumun faaliyetini finansal piyasalara referansla biçimlendirmiştir. Anahtar Kelimeler: Hazine, borç yönetimi, finansallaşma, devlet kuramı. Treasury and Debt Management: Transformation of an Institution within the Process of Financialization Abstract: This study analyzes the institutional transformation of the Undersecretariat of Treasury from its foundation onwards. Providing the liquidity of government debt instruments market and financial deepening have been objectives of the Treasury throughout the neoliberal period. However, debt management has been conceived as a depoliticized and technical piece of work, and steps towards risk management have been taken not earlier than the post-2001 crisis. In Turkey, high returns on government debt instruments contributed to the process of financialization throughout the 1990s. In addition, the restructuring of the Treasury in the aftermath of the crisis shaped the performance of the institution with reference to the financial markets by making the restructuring process rely on the basis of ensuring predictability for the financial market actors. Key Words: Treasury, debt management, financialization, state theory. GİRİŞ Bu çalışma Türkiye’de kamu borç yönetimi alanındaki dönüşümü bir kurum olarak Hazine Müsteşarlığının dönüşümü üzerinden anlatarak devlet aygıtının yeniden yapılandırılmasının somut bir çözümlemesini sunmayı amaçlamaktadır. Bu dönüşümün finansallaşma tartışmasının eleştirel bir okuması üzerinden, dev* Ar. Gör.-Dr., On dokuz Mayıs Üniversitesi, İİBF, Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü, Kurupelit Kampüsü, 55139, Samsun/Türkiye. Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47, Sayı 1 Mart 2014, s. 1-21. 2 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 letin finansallaşması kavramı kullanılarak irdelenmesi tercih edilmiştir. Çöküş, toparlanma, tekrar dibe vurma ve sonrasında sıçrama hikayeleri 21.yüzyılın başında dünya kapitalizminin işleyişinde finansal piyasalara ve aktörlere her zamankinden daha fazla önem atfedilmesi ile belirginleşen neoliberal finansallaşma sürecinin artık bilinen unsurlarıdır. Finansal krizlerin maliyetinin toplumsallaştırılması ile birlikte yakın dönemde Avrupa Birliğine üye ülkelerde daha net bir şekilde gözlemlenebildiği üzere, krize verilen tepkiler içinde en önemli unsurlar sosyal politika harcamalarında kesintiler, emek piyasasında daha fazla esnekleşme ve kurallı ve sıkı bir maliye politikasının uluslararası anlaşmalarla benimsenmesi olmuştur. Bu değişimler ve verilen tepkiler finansallaşma sürecinde devlet aygıtının sürekli bir dönüşümünün de yaşandığını göstermektedir. Neoliberal yeniden yapılanma sürecinde daha serbest finansal piyasa işleyişi doğrultusunda biçimlendirilen devlet-finansal alan ilişkisi, krizler sonrasında maliyetin ya da riskin toplumsallaştırılması ve piyasaların işlerliğinin sağlaması için müdahale edilmesi ile devam etmektedir. Birikimin finansallaşmasına, kamu politikalarının oluşturulması ve değerlendirilmesinde finansal piyasaların işleyişinin referans alınması ve gelecekte gerçekleşecek nakit akışlarının modellenmesi üzerinden devlet harcamalarının biçimlendirilmesi eşlik etmektedir. Bu aynı zamanda kamu borç yönetiminde neoliberal dönemde temel önem taşıyan bir değişimin ulaştığı noktayı göstermektedir: Bu anlayışa göre devlet piyasanın belirlediği risk primini ödeyerek borçlanmalı ve piyasaların daha likit ve derin olması için gerekli önlemleri alarak kamu borç yönetimini sürdürmelidir. Borç yönetimi, finansal piyasa aktörleri ile yakın bir iletişimi gerektirmekte; risklerin hesaplanması ve yönetimi doğrultusunda finansal kuruluşlarla birlikte çalışmayı içermektedir. Bu borç yönetimi anlayışı ancak büyük bir yeniden yapılanma sayesinde yerleşik hale gelebilir. Türkiye’de kamu borç yönetiminden sorumlu kurum olarak Hazinede1 sözü edilen dönüşümün gerçekleşmesi yaklaşık otuz yıla yayılmış ve birikimin finansallaşması arka planında çok sayıda reform ve yasal düzenleme gerçekleşmiştir. Türkiye’de kamu borç yönetimi alanında gerçekleşen dönüşüm öncelikle neoliberal dönemde finansal krizlerin yaşanmasında etkili olmuştur. Borç yönetiminin uluslararası standartlarda gerçekleştirilmesi ve siyasal müdahalelerden arındırılması doğrultusunda daha somut adımlar 2001 krizi sonrasında atılmış, finansallaşmanın hane halkı ve özel şirketlerin gelir akışları ile ilgili boyutları daha ön plana çıkarken bir kurum olarak Hazine kendisini çok daha açık biçimde finansal kuruluşların ve derinleşmenin destekçisi olarak konumlandırabilmiştir. Çalışmanın ikinci bölümü kuramsal tartışmaya ilişkin genel bir değerlendirme sunmaktadır. Üçüncü bölüm Türkiye’de Hazinenin dönüşümünü aktarırken, 1 Bundan sonra Hazine genel olarak Hazine değil Türkiye’deki Hazine Müsteşarlığı anlamına gelmektedir. Hazine Müsteşarlığı ve Borç Yönetimi: Finansallaşma Sürecinde Bir Kurumun Dönüşümü 3 dördüncü bölüm borç yönetimi anlayışındaki dönüşümü ve kurumun stratejik yönelimini incelemektedir. Sonuç kısmında borç yönetiminin siyasal niteliğine vurgu yapılmıştır. DEVLETİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI VE FİNANSALLAŞMA Finansallaşma kavramı ilk olarak Kevin Phillips ve Giovanni Arrighi tarafından 1990’ların ilk yarısında kullanıldı (bkz. Arrighi, 1994). Ancak Hegel’in Minerva’nın Baykuşu benzetmesini hatırlatırcasına, eleştirel akademik çevrelerde yerinin sağlamlaşması 21. yüzyılın başlarında ve özellikle bu yüzyılın ilk büyük uluslararası finansal krizi sonrasında gerçekleşti. Kavram birçok araştırmacı tarafından farklı vurgularla kullanılmakla birlikte esasen finansal işlemlerin artan önemini ve ekonomik etkinliğin finansal piyasalara göre düzenlenmesinin ulusal ve küresel ölçekteki etkilerini anlatmak için tercih edilir oldu. Birden fazla anlam içermesine karşın kavramın genel bir tanımını önermek gerekirse finansallaşmayı, finansal işlemlerin, aktörlerin ve piyasaların ulusal ekonomilerin ve küresel ekonominin işleyişinde öneminin artması olarak tanımlayabiliriz (Epstein, 2005; bkz. Orhangazi, 2008; Fine, 2010). Bu bağlamda, finansal olmayan şirketlerin finansal yatırımlarının artışı, üretken yatırım oranlarında düşüş ve finansal varlıkların gayri safi yurtiçi hasılaya (GSYH) oranının artışı ile hane halkı ve şirketlerin artan borçluluk düzeyi finansallaşma sürecinin semptomları olarak ele alınmaktadır (Stockhammer, 2004; Orhangazi, 2008). Bu tanımdan ve etkilerinden de anlaşılabileceği gibi finansallaşma çok boyutlu bir süreçtir ve eşitsiz ve bileşik bir gelişim sergilemektedir. 20. yüzyılın son çeyreğinde erken kapitalistleşmiş ülkelerde finansal piyasaların öneminin artışı; türev işlemlerin çoğalması, hane halkı gelir akışı, borsa işlemleri ve spekülasyona dayanan yeni hayali sermaye biçimlerinin oluşumunu beraberinde getirmiştir. Öte yandan, geç kapitalistleşen ve orta gelir düzeyi olarak da adlandırılan ülkelerde 1980 sonrası gerçekleşen finansal serbestleşme dalgası ile birlikte başlayan bir finansal derinleşme sürecini finansallaşma izlemiştir. Türkiye’nin de aralarında bulunduğu bazı geç kapitalistleşen ülkelerde finansal piyasalarda kamu borç kağıtları önemli bir yer tutmuştur. Devletin gelir akışına dayanan başka bir hayali sermaye biçimi olarak kamu borç kağıtlarının önem arz ettiği örneklerde de, ikinci dalga neoliberal reformlar ve krizler sonrası yeniden yapılandırma programları ve daha önemlisi finansal piyasaların artan bütünleşmesi aracılığı ile birlikte erken kapitalistleşen ülkelerdekine benzer finansal araçlar ve işlemler önem kazanmaya başlamıştır. “Finansallaşan birikim” (Saad-Filho, 2009) riskin dağıtılması ve minimize edilmesi için birçok olanak sunarken aynı zamanda üretken yatırımın yadsınmasını beraberinde getirmektedir. Burada yadsımadan kasıt, finansal olmayan şirketlerin daha fazla getiri vaat etmeyen üretken faaliyetten bir süreliğine olsa da uzaklaşması ve giderek daha fazla finansal yatırıma yönelmesidir. Finansallaş- 4 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 ma bir yandan finansal yatırım olanaklarının genişlemesi anlamına gelir, bir yandan da ekonominin daha fazla istikrarsızlığa savrulması ve çöküş-zayıf toparlanma çevrimlerinin daha sık görülmesini beraberinde getirir. Bu toparlanma süreci kadar finansal sektörün kayıplarının piyasaların işlerliği amacıyla toplumsallaştırılması da devlet müdahalesini kritik bir konuma yerleştirmektedir. Bu toparlanma ve yeniden yapılanma süreci neoliberal dönemde birçok ülke örneğinde görüldüğü üzere daha sıkı bir mali disiplin ve yeni reformların gerekliliği çağrısıyla desteklenir. Emek piyasalarının daha esnek kılınması, sosyal politika harcamalarında keskin düşüşler ve mali disiplin reformların sacayaklarını oluşturmaktadır. Finansal piyasaların denetim altına alınması ve sıkı bir şekilde denetime tabi tutulması ise kriz sonrası reformlar arasında yer almamaktadır. Dolayısıyla finansallaşma süreci bir yandan çok boyutlu devlet müdahalesinin yeni veçheleriyle neoliberalizmin destekçisi kılınmasını bir yandan da devlet aygıtının ve kurumların kendisinin bu basınç altında yeniden yapılandırılmasını gereksinir. Eleştirel devlet kuramı ve tartışmasına atıfta bulunarak, devletin sürekli ve kriz içinde yeniden yapılandırılmasının, toplumsal üretim ilişkilerinin çelişkilerinin geçici bir şekilde düzenlenmesi ve yeniden üretilmesi olduğunu söylemek mümkün görünmektedir. Kapitalist devlet sermayenin genişleyen yeniden üretimi ve toplumsal üretim ilişkilerinin yeniden üretimi doğrultusunda işlevler üstlenirken, finansallaşma sürecinde bu işlevlerin bazıları daha ön planda yer almaktadır. Borç temelli finansal genişlemeyi ve finansal derinleşmeyi destekleyecek yasal siyasal düzenlemelerin yapılması bu bağlamda kritik bir önem taşımaktadır. Kamu açıklarının finansmanı neoliberal dönemde uluslararası finansal piyasaların giderek daha fazla önem kazandığı bir biçim almıştır. Piyasadan devletin gelecekte elde edeceği geliri simgeleyen kağıtların ikrazı ile borçlanma bu yeni dönemde kamu maliyesinin siyasal karar alma süreçlerinden giderek uzaklaştırıldığı (siyaset dışılaştırıldığı) bir konuma yerleştirilmesini ve mali disiplinin devletin bütün kademelerinde içselleştirilmesi doğrultusunda adımların atılmasını gerektirmiştir. Devletler, finansal işlemlerin hayatın her alanını sarmasından kaynaklanan riskin yaygınlığı nedeniyle, ayrıca kredi piyasalarını canlandırmak ve ekonominin krizler sonrasında toparlanmasına ön ayak olmak amacıyla finansal sektörün kayıplarının toplumsallaştırılmasını sağlamak durumundadırlar. Bu doğrultuda hem sözü edilen finansal derinleşme ve finansal piyasaların bütünleşmesi konusunda reformlar gerçekleştirme, hem de finansallaşma sürecindeki çelişkilerle baş etme devletlerin yeniden yapılandırılmasını beraberinde getirmektedir. Borç temelli finansal genişlemenin gereklerini yerine getirecek nitelikte bir dönüşümü, siyaset dışılaştırma (bkz. Burnham, 1999) ve uluslararasılaşma stratejilerinin uygulanması ile devletin yeniden yapılandırılması ve finansal sektörün kayıplarını üstlenme bağlamında yapılan müdahaleleri devletin finansallaşması olarak tanımlamak mümkün görünmektedir. Bu süreçde zarfın- Hazine Müsteşarlığı ve Borç Yönetimi: Finansallaşma Sürecinde Bir Kurumun Dönüşümü 5 da devlet aygıtının işleyişi giderek finansal piyasa standartlarına dayalı kriterlerle anlaşılmakta, devletin işleyişi finansal piyasaların işleyişinden sağlanan performans ölçütleri üzerinden kavranmaktadır (bkz. Saad-Filho, 2009). Kamu siyasalarının biçimlenmesi ve kamusal faydanın tanımlanması ile finansal piyasaların işleyişi arasında kurulan bu ilişki, politika yapım sürecinin finansal sermayenin istekleri doğrultusunda biçimlenmekte olduğunu anlatmaktadır. Kısaca burada altı çizilmek istenen, devletin finansal ve ekonomik kurumlarıyla birlikte finansal piyasaların bekçisi konumuna gelmesi değildir. Daha ziyade finansal işlemlerin ve gelir akışları üzerindeki hak iddialarının sorunsuz bir şekilde el değiştirmesinin (likiditesinin) sağlanması ve kredi piyasalarının işleyişinin aksamaması için devletin süregiden yapılandırılmasıdır. Türkiye’de bankaların egemenliğindeki finansal piyasalarda bankacılık sektörünü Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu (BDDK) kurulana kadar Merkez Bankası ile birlikte denetleyen ve Türkiye’nin içine girdiği borç kapanı sonrasında 2000’ler boyunca yeniden yapılanan Hazinenin dönüşümünü bu çerçevede anlamlandırmak mümkün görünmektedir. HAZİNE MÜSTEŞARLIĞI: KURULUŞU, KONUMU VE DÖNÜŞÜMÜ Hazine bir kurum olarak devlete ait malvarlığının temsilcisidir ve devlet adına borçlanma yetkisine sahiptir. Devletin mali hak ve yükümlülüklerinin temsili Hazine aracılığıyla gerçekleşir, bu bağlamda Hazine bir finansal yönetim merkezidir ve devletin nakit akışını düzenlemesi beklenir (Eğilmez - Kumcu, 2008). Hazinenin klasik görevlerine bazı ülkelerde devletin dış ekonomik ilişkilerini yürütmek ve devletin finansal piyasalarla olan ilişkilerini düzenleme görevleri de eklenmektedir (Eğilmez, 2007: 16-17). Hazinenin kurumsal dönüşümünün ve yapısının Türkiye’deki finansal piyasaların gelişimine önemli bir etkisi olmuştur. Bu dönüşüm aynı zamanda kamu finansmanına dair politika tercihleri ve sermaye birikiminin 1980 sonrasındaki yeni görünümleriyle de uyum sergilemiştir. Bu nedenle, bu yapılandırmayı hem bankacılık sektöründeki dönüşümleri ve Hazine ile Merkez Bankası (MB) ilişkilerini, hem de Türkiye’nin siyasal iktisadi hayatındaki gelişmeleri anlamlandırmak için kullanılabilecek bir dönemlendirme ile örtüştürerek açıklamak uygun görünmektedir. Bu kurumun dönüşümünün de göstereceği üzere, bütçenin finansmanı ve kamu açığının karşılanması için gerekli olan paranın, para ve sermaye piyasalarından sağlanması bir yandan Hazinenin görevini yerine getirmesinin finansal piyasaların güvenli işleyişinin sağlanmasıyla iç içe geçmesi, öte yandan Hazinenin devlet aygıtı içindeki konumunun daha da önem kazanması sonucunu getirmiştir. Aynı zamanda Hazine bir kurum olarak kanunla belirtilen görevlerini stratejik hedefler biçiminde yeniden formüle ederek Türkiye’deki ekonomik gelişmelerin uluslararası finansal kurumlar ve piyasa aktörlerinin istekleri doğrultusunda biçimlendirilmesine katkı sunma arzusunu stratejik bir planla beyan etmiştir. 6 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 Görevler ve Yapılanma Hazinenin bir kurum olarak görevi aktif bir borç yönetimi aracılığıyla bütçenin ihtiyaç duyduğu finansmanı sağlamak ve kamunun nakit akışını düzenlemek şeklinde belirtilmektedir. Hazinenin görevleri 1994 tarihli 4059 sayılı Kanun’da belirtildiği üzere ekonomi politikalarının belirlenmesine yardımcı olmak, kamunun finansmanına ilişkin işlemleri yürütmek, kamu sermayeli kuruluşlar ve işletmelerin finansal yönetimini gerçekleştirmek, uluslararası ekonomik kuruluşlarla ilişkileri yürütmek, sermaye akımına ilişkin düzenlemeler yapmak, sigortacılık sektörünü düzenlemek, kambiyo rejimine ilişkin işlemleri yürütmek olarak özetlenebilir (Hazine Müsteşarlığı, 2008a). Müsteşar yardımcılarına bağlı Kamu Sermayeli Kuruluş ve İşletmeler, Mali Sektörle İlişkiler ve Kambiyo, Sigortacılık, Yabancı Sermaye, Teşvik ve Uygulama, Ekonomik Araştırmalar, Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlükleri ve doğrudan müsteşara bağlı Kamu Finansmanı ve Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlükleri ile bu görevleri yerine getiren Hazine aynı zamanda bünyesinde denetleme birimleri olarak Hazine Kontrolörleri Kurulu, Sigorta Denetleme Kurulu ve İç Denetleme Birimini kapsar (Hazine Müsteşarlığı, 2008a).2 Ekonomik faaliyeti, deyim yerindeyse çepeçevre saran bu düzenleme, denetleme görevlerinin esası kamunun finansal varlık ve yükümlülüklerinin yönetimi ve bu faaliyetin sermaye birikimini destekleyecek şekilde gerçekleştirilmesidir. Hazine bir yandan, finansal aktörlerin beklenti ve ihtiyaçlarına cevap vermeli, öte yandan da kamunun nakit akışını yönetmelidir. 1990’ların sonundan itibaren finansal yatırımcıların beklentileri doğrultusunda ihraç ettiği bono ve tahvilleri giderek çeşitlendiren3 Hazine aynı zamanda piyasa yapıcılığı sistemiyle Türkiye’de finansal piyasaların temel oyuncuları olan bankalarla işbirliği içinde devlet iç borçlanma senetleri piyasasını şekillendirmektedir. Hazine yönetmekle yükümlü olduğu nakit akışını da en yakın bağlantısı olan MB ve Maliye Bakanlığı ile işbirliği içinde sürdürebilmektedir. Ancak, bu kurumsal yapı ve işleyiş günümüzdeki halini 2001 krizi sonrasındaki düzenlemelerle almıştır. Kurumun siyasal iktisadi işlevlerini son otuz yıldaki genel dönüşümle ilişkilendirerek anlamak daha yararlı olacaktır. I. Dönem (1983-1989): Finansal Serbestleşmeye Geçiş Dönemi Birinci dönem 1980’lerin başından 1989’a kadar sürmektedir ve yasal ve kurumsal değişikliklerle karakterize edilebilir. Türkiye’de Cumhuriyetin ilanından 2011 tarihli 662 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Banka ve Kambiyo Genel Müdürlüğünün adı Mali Sektörle İlişkiler ve Kambiyo Genel Müdürlüğü, Kamu İktisadi Teşebbüsleri Genel Müdürlüğünün adı da Kamu Sermayeli Kuruluşlar ve İşletmeler Genel Müdürlüğü olarak değiştirilmiştir. 3 Erbil ve Salman (2006) odak noktaları borç sürdürülebilirliği ve zamanlar arası borç yükümlülükleri olmasına karşın bu çeşitlenmeye değinmektedirler. Bu çeşitlenmenin zaman içinde artışı Bağcı (2001)’nın değerlendirmesinde o tarih itibarıyla daha ziyade hazine bonolarının hakimiyetinden bahsedilmesinden de çıkartılabilir. 2 Hazine Müsteşarlığı ve Borç Yönetimi: Finansallaşma Sürecinde Bir Kurumun Dönüşümü 7 sonra Maliye Bakanlığı bünyesinde yer alan Hazine 1984 yılında Bakanlık bünyesi dışında bir müsteşarlık haline getirilmiştir. “Devlete ait taşınmaz malların yönetimi, devlet aleyhine açılan mali davaların devlet adına izlenip sonuçlandırılması Maliye Bakanlığının görev alanı içinde kalırken borçlanma, kamu kurum ve kuruluşlarının borçlanmalarına devlet adına garanti verme gibi konular” (Eğilmez, 2007: 39) o zamanki adıyla Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığına (HDTM) bırakılmıştır. 1983 tarihli 188 sayılı ve 1984 tarihli 232 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameler (KHK) aracılığıyla, gelir idaresi ve kamunun finansmanına ilişkin oluşturulan bu iki başlı yapı kamu maliyesinin borçlanma gereksiniminin para ve sermaye piyasalarından karşılanması genel yönelimine eşlik eden bir yapılandırmadır. 1985 yılında idarenin gelir ve gider arasındaki açığın iki katı kadar borçlanabileceği yolunda düzenleme yapılmış, devletin borçlanma yetkisi 1987 yılı Bütçe Kanunu’nun 37/a maddesi ile açık bir şekilde HDTM’ye devredilmiştir (Karakoç, 2003: 67-68). Borçlanmanın bütçe dışına çıkarılması olarak da özetlenen bu yönelim yasama organının onayladığı bütçeye karşın daha fazla harcama yapılabilmesi ve bu doğrultudaki mali işlemlerin yasama tarafından denetlenememesi durumunu ifade etmektedir. HDTM 1985 yılından itibaren düzenli olarak tahvil ihracına başlamış ve kamu açığının finansmanında MB kaynaklarının kullanımının yanı sıra bu yöntem giderek ağırlık kazanmıştır.4 Devlet iç borçlanma senetlerinin (DİBS) ihaleler yoluyla satışına eşlik eden bir değişiklik, özel ve kamu kesiminin portföy yapısına doğrudan müdahale etmektense bankacılık kesimi rezervlerinin denetimine dayanan bir para politikasına geçiştir (Önder, 2005: 158). O zamanki adıyla İstanbul Menkul Kıymetler Borsasının (İMKB) 1986’da yeniden açılması, bankalar arası para piyasasının kurulması, MB’nin açık piyasa işlemlerine başlaması ve 1987’de umumi disponibilite oranının yükseltilmesi ve aynı tarihli düzenlemeyle mevduat munzam karşılık oranının düşürülmesi ile alacaklı konuma gelen bankaların DİBS alımının sağlanması (Akçay, 2009: 204) benzeri düzenlemeler DİBS’lerin bu piyasada talep edilir konuma getirilmesi ile ilişkilendirilmelidir. Bankaların MB’den edindikleri krediyi ve topladıkları mevduatları veya yurtdışından bulabildikleri kredileri kamu açığının finansmanı için Hazineye aktarması ve karşılığında kayda değer getiriler elde etmesi yapılan düzenlemelerin sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Akçay (2009) Hazine ve MB arasına bu dönemde bankacılık sektörünün yerleştirilmesiyle MB’nin kamuyu dolaylı olarak finanse etmeye başladığını da belirtmektedir. Sermaye Piyasası Kurulunun 1982’de 4 Piyasa disiplinini kamu borç yönetimine dayatmada yeni bir aşama oluşturan para ve sermaye piyasalarından düzenli ihraçlar aracılığıyla borçlanma fikri uluslararası borç krizinin çözüm yöntemi ile de desteklenmiştir. Yükümlülüğün el değiştirebilir varlıklara dönüştürülmesi ve riskin böylece piyasada yayılması, Brady bonolarının amacıydı (Vasudevan, 2009). 1980’lerde borç krizinin çözülmesi uğraşısı uluslararası piyasalardan borçlanma ve kredi derecelendirmenin önemini arttırdı. 8 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 oluşturulması, 1985 Bankalar Kanunu, MB’nin mevduat faiz oranlarını belirlemesi uygulamasının 1987’de tamamen kaldırılması, kambiyo rejiminin 1980’ler ortasında kısmi serbestleştirilmesi (Sönmez, 2004) benzeri düzenlemeler de göz önünde bulundurulduğunda bu dönemin finansal kaynakların daha da fazla önem kazandığı ve finansal işlemler sayesinde sermaye gruplarının büyük kârlar elde ettiği yeni bir dönem için prelüd ya da geçiş dönemi olarak değerlendirilmesi mümkündür. II. Dönem (1989-2001): Krizler ve Yeniden Yapılanma İhtiyacı 1989’da sermaye hesabının serbestleştirilmesi ile başlayan ve 2001 krizine kadar devam eden ikinci dönem Karakaş (2009) tarafından “finans korumacılığı” şeklinde adlandırılmaktadır. Devletin vergi gelirlerinde herhangi bir iyileşme olmadığı ve uluslararası kreditörlerin desteğinin azaldığı 1980’ler sonunda (Türel, 2000) sermaye hesabının serbestleşmesinin de yardımıyla banka temelli finansal sektöre önemli bir aktarımın gerçekleştiği bir mekanizma oluşmuştur. MB kaynaklarından da yararlanan Hazine, örneğin 1989 yılında olduğu gibi MB’den aldığı kısa vadeli avans limitini zaman zaman aşmıştır (Eğilmez, 2007: 41). Uluslararası piyasalarda yükümlülük altına giren özel kesim, borç dinamiği nedeniyle yüksek faiz veren Hazineyi fonlamakta; sermaye grupları açısından banka sahibi olma ve finansal kaynaklar üzerinde egemenlik daha da önem kazanmaktadır (bkz. Ergüneş, 2008). 1994 yılında 4059 sayılı Kanunla5 Hazine Müsteşarlığı ve Dış Ticaret Müsteşarlığı birbirlerinden ayrılmış; yasal olarak borçlanma, ihale ve satış yöntemi belirleme yetkisinin Hazinede olduğu belirtilmiştir. Bu Kanun aynı zamanda Hazinenin bugünkü yapısını büyük ölçüde oluşturmuştur. Hazine ve MB arasında 1989’da imzalanan Protokol Hazinenin avans limitinin üzerine çıkmasını engellemeye yönelirken, 1997’de imzalanan Protokolde Hazinenin kısa vadeli avans kullanımının azaltılması ve nihai olarak ortadan kaldırılması öngörülüyordu. Enflasyonla mücadelede yaratılması planlanan ortak çerçeve rezerv para artışının sınırlanmasına dayanıyordu (Eğilmez, 2007: 61). Hazinenin MB kaynaklarını kullanmasının önüne geçilmesi, hem bu tarz bir yöntem, hem de 2001 krizinden önce uygulanmaya başlanan döviz girişine bağlı olarak para arzının belirlenmesi aracılığıyla enflasyonla mücadelenin oturduğu genel anlayışın uzantısı olarak kamu harcamalarının sınırlandırılması gerekliydi. Ancak 1990’ların ikinci yarısında vergi gelirinin yarısından fazlasının iç borç faiz ödemelerine ayrılmasına (Cizre - Yeldan, 2005) ve bütçe dengesinde faiz dışı fazla verilmesine karşın6 borç stokunda bir azalma gerçekleşmemiştir. Bu durumun kamu harcamalarının kısılmasına karşın Türkiye’de vergi gelirlerinin art5 6 Bu Kanuna www.hazine.gov.tr‘den ulaşılabilir. Hazine Müsteşarlığı Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü (2003) 1990’ların ikinci yarısında faiz dışı fazla verilmesinin borç stokunun yükselmesinin getirdiği bir zorunluluk olduğunu belirtmektedir. Hazine Müsteşarlığı ve Borç Yönetimi: Finansallaşma Sürecinde Bir Kurumun Dönüşümü 9 tırılamamasından kaynaklandığı söylenilebilir. Başka bir deyişle, kamunun finansman krizi vergi politikası ve öncelikleri ile de ilişkilendirilmelidir. III. Dönem (2001-?): Mali Disiplin ve Sistematik Risk Yönetimi 2000-2001 krizinden bugüne kadar devam eden üçüncü dönemde ekonomi yönetiminin yeniden yapılandırılması süreci çok boyutludur. Bu dönemde Hazinenin görev ve yetkisi dahilinde olan bankacılık sektörüne dair düzenleme yapma ve denetleme yetkisi 2000 yılında faaliyete geçen BDDK’ya geçmiştir .7 Hazine, sektörün konsolidasyonu sürecinde bankaların açık pozisyonlarının kapanmasına destek olmuş ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonuna devredilen bankaların bilançolarının yeniden yapılandırılmasında kullanılan borçlanma senetleri aracılığıyla finansal sektörün kayıplarını üstlenmiştir.8 Hazinenin MB’den kısa vadeli avans kullanmasına 2001 yılında 4651 sayılı Kanun’la son verilmiştir. 2002 yılı 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun ve sonrasında yapılan değişiklikle (5787 sayılı Kanun9), ilgili yıl bütçe kanununda belirtilen ödenekler ve giderler arasındaki fark borçlanma limiti olarak belirlenmiştir. Hazine 1997’den itibaren aylık borçlanma programını ilan etmekteyken yeni düzenlemeyle üç ayda bir Meclise sunulmak üzere kamu borç yönetimi raporu hazırlanması da öngörülmüştür.10 Kanunda sözü edilen borçlanma limiti, yetersiz olması durumunda iki kez % 5 oranında arttırılabilir. Bu düzenleme ile bütçe kanununun yasama organı tarafından onaylanmasına karşın borçlanmanın denetlenememesi eleştirisinin önüne geçilmek istenmiştir. Ancak belirlenen limitin, Hazinenin önceden ilan edilen miktar ve belirli sınırlar içinde borçlanacağı beklentisini finansal aktörlerde oluşturmak amacıyla konduğunu düşünmek yerindedir. Hazinede borç yönetimi konusundaki reformlardan birisi kriz sonrasında risk yönetimi anlayışı doğrultusunda ofislerin oluşturulmasıdır. Borçlanmanın analizinin yapıldığı orta ofis hem ihalelerin örgütlendiği ön ofisten, hem de borçların kayıt altına alındığı muhasebe işleminin sürdüğü arka ofisten ayrılmıştır. Bu döneme ilişkin olarak uzmanlaşma ve sistematik risk yönetimine dair vurgular mali disipline atfedilen önemle tamamlanmaktadır. Üçüncü dönemde gerçekleşen dönüşüm ve Hazinenin yeniden yapılanması eski borç yönetimi pratiklerinden bir kopuş ve risk yönetimi anlayışının kurum içinde yerleşmesi olarak algıHazine bankacılık sektörünü daha öncesinde MB ile birlikte denetlemekteydi. Bu konuda ayrıca bkz. Bakır (2007). 8 Finansal sektörün kayıplarının üstlenilmesi temelde bankaların yeniden yapılandırılması sürecinde kamu borç kağıtlarının kullanımı ile gerçekleşmiştir. 2001’in Haziran ayındaki borç takası da Hazinenin bankacılık sektörünün risklerini üstlenmesine bir örnektir (bkz. Güngen, 2011). 9 Kamu kurumlarının mali işlemleri için temel kanun 2003 yılında yasalaşan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’dur. 10 Hazine kamuoyunu bilgilendirmek amacıyla aylık ve yıllık kamu borç yönetimi raporları da hazırlamaktadır. 7 10 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 lanmaktadır. Uzun yıllar Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü görevini yürüten bir üst düzey teknokrat kurallara bağlı ve teknik bir işlem olarak borç yönetimi düşüncesinin 4749 sayılı Kanun ve sonrasındaki yeniden yapılanma ile başarıldığını ifade etmektedir: 4749 şöyle farklıydı. Hazinenin çalıştığı bir Kanundu… Her sene gidiyorsunuz yetki istiyorsunuz, zaten bir yıllık yetki. Her yıl tartışma konusu oluyor. Bunlar verilmese sistem durur. Siyasetçiler de biliyorlar borçlanma yetkisi verilmek durumunda, nakit yönetimi yetkisi verilmek durumunda ama bu şey gibi Sisyphus’un, her sene çık yukarıdan aşağıya bir daha. Burada bir borçlanma kanunu draft etmişlerdi… Rüzgar da arkadan esiyordu. O önemli bir kanundur. Dikkat çekmemiş olması da memnuniyet vericidir. Dikkat çekmiş olsaydı öyle çıkmazdı. Mali disiplini sağlama anlamında köşe taşıdır.11 Bu Kanun’la düzenlenen başka bir unsur 2000 yılı Nisan ayı içinde uygulanmaya başlanan ve kriz nedeniyle uygulamasına ara verilen12 piyasa yapıcılığı sistemidir. DİBS’lerin ikincil piyasa işlemlerinde etkinliğin artması için Hazinenin belirlediği kriterlere uyan bankalara ihalelere teminatsız katılma, rekabetçi olmayan teklif verme benzeri haklar verilmektedir. Bunun karşılığında piyasa yapıcının belirlenmiş oranda DİBS’yi birincil piyasada alma 13 ve ikincil piyasada likidite sağlama yükümlülüğü bulunmaktadır. Yine bu düzenleme finansal yapıda bankaların ağırlığı ve 1991’de İMKB bünyesinde faaliyete geçen Bono ve Tahvil Piyasasında DİBS’lerin ağırlığı göz önünde bulundurulduğunda anlam kazanmaktadır. Bu bağlamda DİBS’lerin likiditesinin sağlanması finansal piyasanın daha da derinleşmesi için bir ilk adım ve gerekliliktir. Bu sistem sayesinde Hazine ihraç edeceği tahvillerin kayda değer bir kısmının piyasa yapıcılar tarafından alınacağı ve ikincil piyasada işlem göreceğinden emin olmaktadır. Likidite her ne kadar şimdiki zamanı işaret etse de bir varlığın pazarlanabilir olmasını, başka bir deyişle, ikincil piyasada işlem görebilmesini belirleyen olası likiditedir (Nesvetailova, 2012). Hazine de bu sistem sayesinde DİBS’lerin likiditesini sağlarken piyasa yapıcı bankalar ikincil piyasayı kaplayan ve getirisi yüksek DİBS’lerin önemli bir kısmına sahip olmanın avantajından yararlanmaktadır. Yeniden yapılanma döneminin anahtar kelimesi Hazine teknokratları ve anaakım iktisatçılar için “mali disiplin”dir (bkz. Akat - Yazgan, 2013). Türkiye’nin kamu borcunun GSYH’ye oranı kriz sonrası yüksek büyüme oranlarının da yardımıyla aşamalı bir şekilde azalmış ve on yıllık bir süre zarfında yüzde 100’den yüzde 40’lar seviyesine gerilemiştir. 4749 sayılı Kanunla belirlenen Türkiye’nin Kamu Finansmanı Genel Müdürü Coşkun Cangöz’le görüşme, 2.12.2011 Hazine Müsteşarlığı Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü (2003). 13 Örneğin 2010-2011 piyasa yapıcılığı sözleşmesinde (www.hazine.gov.tr) bu oran üçer aylık dönemler için programlanan ve “ihraç edilen DİBS’lerin net tutarının 0.6 ile çarpılıp piyasa yapıcı sayısına bölünmesi ile bulunan” tutar ve aylık programlanan ve “ihraç edilen DİBS’lerin net tutarının 0.36 ile çarpılıp piyasa yapıcısı sayısına bölünmesi ile bulunan” tutar şeklinde belirlenmiştir. 11 12 Hazine Müsteşarlığı ve Borç Yönetimi: Finansallaşma Sürecinde Bir Kurumun Dönüşümü 11 mali kuralına 2009 yılında fiilen uyulmamış ve 2010 yılında orta vadeli programla ilişkili olarak yeni bir mali kuralın yasalaşması gündeme gelmiştir. Ancak finansal istikrarsızlığın nedeninin dışsal olarak algılanması ve seçim dönemine giriş nedeniyle mali kural tartışması bir süre sonra rafa kalkmıştır. Bu çalışmada özel olarak borç yönetimine odaklanılmış olsa da, Hazinenin nakit akışının yönetimi, sigortacılık sektörünün geliştirilmesi ve kamu sermayeli kuruluşların finansmanı doğrultusunda görevleri de bulunmaktadır. 2001 krizi sonrasında borç yönetimi alanındaki reformları nakit akışı yönetimine ilişkin yenilikler izlemiştir. Türkiye’de nakit yönetimi 2007’ye kadar Tek Hazine Hesabı yöntemiyle sürdürülmüştür. Bu yöntemde kamu gelirleri öncelikli olarak toplandıkları illerin giderleri için kullanılırken artan miktar Ziraat Bankasındaki Hazine hesabına oradan da daha sonraki kullanımlar için Hazine mevduat hesabına aktarılmaktaydı (Eğilmez, 2007: 53-58). Hazine, MB ve Maliye Bakanlığı arasında imzalanan protokolle geçilen Tek Hazine Cari Hesabı, haftalık dönem sonunda giderlerden arta kalanın Hazine hesabına aktarılmasındansa saymanların nakit ihtiyaçlarının say2000i sistemi ile izlenmesi, Hazinenin MB’ye aktarım doğrultusunda talimat vermesi ve gerekli nakdin merkez saymanlıklara aktarılmasını sağlamaktadır (Hazine Müsteşarlığı, 2010: 18; Erdener - Cangöz, 2010). Hazine teknokratlarından Erdener ve Cangöz (2010) nakit akışı yönetimine dair reformlarla birlikte Türkiye’nin kurumsal altyapıda büyük gelişme kaydederek aktif nakit yönetimine geçtiğini ve uluslararası en iyi standartları benimsediğini belirtmektedirler. 2011 yılında çıkarılan 637 ve 662 sayılı KHK’ler Hazinenin yapısı ve görevleri ile ilgili maddeler barındırmaktadır. Uluslararası finansal krize karşı siyasal ve iktisadi önlemlerin tartışılması ve uygun stratejilerin geliştirilmesine hizmet etme amacı taşıyan Finansal İstikrar Komitesi 637 sayılı KHK ile kurulmuştur. Hazine, MB, Sermaye Piyasası Kurulu, Tasarruf Mevduat ve Sigorta Fonu, BDDK ve Ekonomi Bakanlığı temsilcilerinden oluşan komite finansal istikrarsızlığı engellemek ya da minimize etmek için sistemik risk yönetimi doğrultusunda siyasa geliştirme amacı taşımaktadır (bkz. Balıbek vd., 2012: 57). Komitenin sekretarya görevi Hazineye verilmiştir. Üçüncü dönemde gerçekleşen yasal değişiklikler ve kurum içi yeniden yapılanma, borç ve nakit yönetimi alanında uluslararası standartlar doğrultusunda gerçekleştirilen bir yapılanmanın varlığına işaret etmektedir. Bu sürekli yapılanma; bütünleşmekte olan finansal piyasa işlemleri ve sermaye akımları ile Türkiye’nin makroekonomik sorunlarının yarattığı gerilimlerle başa çıkma çabasını yansıtmakta, Hazine teknokratları tarafından ifade edildiği biçimiyle risk yönetimi anlamına gelmektedir. Başka bir deyişle kamu borç kağıtlarının likiditesine yönelebilecek tehditlerin hesaplanabilir olduğu ve sürdürülebilir bir borç oranı tutturma koşullarının teknik önlemler ve piyasa koşullarına uygun reformlar aracılığıyla yaratıldığı düşünülmektedir. 12 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 BORÇ YÖNETİMİ ANLAYIŞI VE KURUMSAL STRATEJİ Türkiye’de kamu maliyesi üzerine çalışmalarda kurumsal dönüşüm ve yasal düzenlemelerin siyasal iktisadi dönüşümlerle yeterince ilişkilendirilmeden sıralanması eğilimi yanısıra kamu borç yönetimine dair popüler bir algıyı belirtmek de vaka-i adiyedir. Özellikle finansal serbestleşme sonrası daha da bozulan ekonomik dengeler ve girilen borç kapanına atıfta bulunularak, kamu borç yönetiminin 1990’larda rasyonel bir zeminde gerçekleşmediği ve devletin artan oranda açık vermesinin finansal istikrarsızlığı arttırdığı vurgulanır. Gerekli yapısal reformlara ek olarak kamu borç yönetimi anlayışında gerçekleşecek bir iyileşmenin finansal istikrarsızlığa son vereceği ve makro ekonomik dengelere olumlu katkıda bulunacağı belirtilmektedir. Buna ek olarak devletin, özel sektörü borç verilebilir fonlar piyasası dışına itmesi olgusunun (crowding out – dışlama etkisi) da ancak bu tarz bir borç yönetimi anlayışı sayesinde sonlandırılabileceği ve deyim yerindeyse doğru bir müdahale ile piyasanın optimum sonuçları doğurabileceği ortamın finansal derinleşme14 sayesinde mümkün olacağı vurgulanmaktadır. Bu düşünme biçiminin 1990’lar deneyiminin değerlendirilmesi ile özlü bir ifadesini şu satırlarda bulmak olanaklıdır: Mali sektörün gelişmesindeki bir başka engel, bu piyasayı geliştirmede büyük katkısı olduğuna değindiğimiz Hazinenin bizzat kendisidir. Bu çelişkili durum, Hazinenin, kamu finansman açığını kapatmak için bu piyasaya daha fazla yüklenir hale gelmesinden ve dolayısıyla özel kesimi piyasa dışına itmesinden kaynaklanmaktadır... Türkiye’de mali sektörün daha fazla geliştirilebilmesi, genelde yüksek kamu açıklarının neden olduğu iki olgunun önlenmesine bağlı bulunmaktadır; yüksek enflasyon ve Hazinenin yüksek miktarda borçlanarak özel kesimi borç verilebilir fonlar piyasasının dışına itmesi. Her iki olgunun da önlenebilmesi, başta yüksek ve sürekli kamu finansman açıkları olmak üzere, iç ekonomik dengesizliklerin giderilmesi yolundaki istikrar politikası uygulamalarından sonuç alınmasından geçmektedir. (Eğilmez, 2007: 128-129) Kamu borç yönetiminin bu bağlamdaki merkeziliğine yapılan vurgu siyaset ve iktisatın birbirinden ayrıştırılarak borç çevriminin siyasetçi denetiminden uzaklaştırılması ve teknik bir meseleye indirgenmesi çağrılarıyla da desteklenmektedir. Buradaki temel argüman özel sektörün Hazinenin talebi nedeniyle borç verilebilir fonlar piyasasının dışına itilmesinin uygun koşullar altında fon 14 Finansal derinleşme göstergeleri olarak 1980 sonrasında mevduatların, menkul kıymetlerin, bu ikisinin toplamı olarak finansal varlıkların ve banka kredilerinin GSMH’ye oranlarını ele alan Gezici (2007), sonuncu dışındaki bütün oranlarda kayda değer bir artış olduğunu belirtmektedir. Hazine Müsteşarlığı ve Borç Yönetimi: Finansallaşma Sürecinde Bir Kurumun Dönüşümü 13 bulamayan özel sektörü yatırımdan kaçmaya, Türkiye ekonomisini de yüksek enflasyon darboğazında başa çıkılmaz sorunlarla boğuşmaya ittiğidir.15 Hazinenin dönüşümünü incelerken ele aldığımız dönemlerden ikincisine ilişkin bu argüman kamu borç yükünde o dönemde gözlemlenen sürekli artışla ilişkilidir. 1989’da sermaye hesabının serbestleşmesi ekonominin seyrinin sermaye hareketlerine bağlı olarak dalgalanmasına yol açarken (Akyüz - Boratav, 2003: 1552) aynı zamanda hükümetin iç borçlanmaya yönelmesi sürecinde sonraları “açık pozisyon” bankacılığı olarak adlandırılacak bir pratiğin yaygınlaşmasına zemin hazırlamıştır (bkz. Goz, 2009). Hazinenin sunduğu borçlanma kağıtlarının getirisinin16 üretken yatırımınkinden çok daha fazla olduğu bu ortamda sermayedarlar finansal piyasa işlemlerine yönelmiş ve uluslararası piyasalardan alınan borç kamu borcunun finansmanı için devlete aktarılmıştır. Kamu borcunun faiz ödemeleri devletin gelirinin önemli bir kısmını yutarken artan harcamalar karşısında kısa vadeli ve yüksek faizli borçlanma bir Ponzi şeması ortaya koymuştur (Boratav vd. 2001). Borcun daha fazla borçlanarak çevrildiği bu şemanın işleyişi sırasında ve sonrasında ortaya çıkan krizleri hükümetlerin “siyasa hatalarına” (1994 krizi için bk. Özatay, 2000) bağlamak, bankacılık sisteminin sonrasında girdiği krizi 2001 yılında açıklanan Güçlü Ekonomiye Geçiş Programında olduğu gibi siyasetin ekonomiye müdahil olmasının bir sonucu olarak göstermek, kamu borç yönetiminin rasyonel zeminlerde yürütülmesi ve teknik bir unsur olarak algılanması ihtiyacı vurgusunun dayanaklarını oluşturmaktadır. Türkiye’de neoliberalizmin hikayesi ve finansal krizlere bağlı olarak çizilen bu resim, içinde bulunduğumuz son dönemin düşünce iklimini oluşturmakta son derece başarılı olmuştur. Daha önceki dönemlerde de bu şekilde bir yönelimin varlığını hissettirmesine karşın, özellikle üçüncü dönemde borç yönetiminin teknik olarak nitelendirilebilecek bir şekilde ele alındığını söylemek mümkündür. Cangöz ve Balıbek (2012a) derlemesinde görüldüğü üzere Hazine uzmanları ve üst düzey bürokratlar açısından 2001 sonrası dönem eksiksiz bir başarı hikayesidir. Bir yandan, yasal düzenlemelerle Hazinenin sorumluluklarını yerine getirebilmesini sağlayacak kurumsal altyapı geliştirilmiş, öte yandan da Hazine ve MB gibi kurumlar arasında ve politika alanları arasında bir eşgüdüm sağlanmıştır. Hazinenin uluslararası en iyi pratikleri benimsemesi, siyasal müdahalelerden yalıtık bir şekilde asli görevlerini yerine getirebilmesi ile bir arada yürümüştür.17 Kamu borcunun GSYH’ye oranının artışının risk primini ve faiz oranlarını yükselttiği, bu durumun borç çevrimini daha da zorlaştırdığı özel sektörün piyasa dışına itilmesi konusunda benzer bir tartışma yapılmadan da vurgulanabilir (örn. Rodrik, 1990; Sönmez, 2009). 16 Kamu borcuyla ilgili istatistiklere www.hazine.gov.tr’den ulaşılabilir. Kamu borcunun neoliberal dönemde seyri hakkında bir değerlendirme için bkz. Sönmez (2009). 17 Hazineden ayrıldıktan sonra ana muhalefet partisinde siyasete atılan Faik Öztrak CHP’de ekonomiden sorumlu genel başkan yardımcılığı görevini üstlenmiştir. Hükümetin son on yılda izlediği ekonomi politikala15 14 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 Borç yönetimi bağlamında Hazinede gerçekleşen dönüşümün temel unsurlarından birisi siyaset dışılaştırmadır. Kilit kararların alınması sürecini aktaran üst düzey bir teknokrata göre sürecin siyasetten daha da uzaklaştırılması olanağı tartışılmalıdır: Nihai kararın tepede müsteşar tarafından verildiği bir düzen var. Mesela çizgi nereden çekilecek? Bir ihale yapıyorsunuz, şu kadar borçlanacağım diyorsunuz, enstrümanı önceden ilan ediyorsunuz; işte, piyasa yapıcılar ihaleye girenler tekliflerini veriyorlar, teklifler Merkez Bankasında toplanıyor, Merkez listeliyor Hazineye gönderiyor. Çizgi bir yerden çekiliyor, o çizginin çekildiği yer bizim faiz oranını da belirliyor. O çizgi nereden çekilmeli konusu sonuçta tepede müsteşar ya da bakanın karar verdiği bir şey. Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü şöyle olsun diyor, riskle ilgili çalışmalar onu destekliyor ama bunun mesela biraz daha kolektif akılla üretilmesi daha sağlıklı olabilirdi. Mesela tepede bir board olsa, finans profesörlerinden oluşan, operasyonel, günlük işlere hiç bulaşmamış adamlar, tamamen zihinlerini boşaltmış daha makro seviyede işlere focus olan bir board olsa bence daha sağlıklı olabilir diye düşünüyorum. Hazinenin genel bütçeyle yapılanması mı doğru yoksa daha farklı daha dinamik biraz daha bu işleri bağımsız yapan bir kurum mu olması lazım bunu sorgulamak lazım.18 Hazinenin bütçe finansmanı doğrultusunda üstlendiği görevlerin kamu borç yönetimini etkin bir şekilde gerçekleştirmekten ibaret olduğunu düşünmek kurumun finansal piyasaların gelişimi ve devlet ile finansal piyasalar arasındaki ilişkinin biçimlendirilmesi açısından üstlendiği rolü yeterince vurgulamamak anlamına gelecektir. Cumhuriyetin 80. Yılı için hazırlanan Hazine Dergisi Özel sayısında Kamu Finansman Genel Müdürlüğü adına piyasa yapıcılığı sistemine ilişkin şu değerlendirmede bulunulmaktadır. “...Hazine ile piyasa oyuncuları arasında aktif iletişim ve koordinasyon başlatılmıştır. Söz konusu sistem sayesinde daha likit ve derin bir DİBS ikincil piyasası ve borç çevirme riskinin azaltıldığı bir birincil piyasa elde edilmiştir” (2003: 55). Hazinenin bir kurum olarak yöneliminin daha likit ve derin bir DİBS piyasası üzerinden daha likit ve derin bir finansal piyasa oluşumuna katkıda bulunmak şeklinde ifade edilmesi yerinde görünmektedir. Nitekim Hazine 2009-2013 stratejik planında kanunla ülkede “yatırım potansiyelinin en üst düzeyde kullanılması” ve sigortacılık ve özel emeklilik sisteminin genişletilmesi hedefleri özel olarak vurgulanmıştır” (Hazine Müsteşarlığı, 2008b).19 rına belirsizlik ve riskleri minimize etmekteki yetersizlik nedeniyle eleştiri getirmesine ve kurallı bir maliye politikası önermesine karşılık, borç yönetiminde herhangi bir aksaklık görmemekte; aktörleri arasında yer aldığı 2001 krizi sonrasındaki yeniden yapılandırmanın borç yönetimini siyasal müdahalelerden arındırdığı noktasını vurgulamaktadır. Faik Öztrak’la görüşme, 28.12.2011. 18 Strateji Geliştirme Daire Başkanı Mustafa Akmaz’la görüşme, 28.11.2011. 19 Sigortacılık Genel Müdürü sigortacılıkla ilgili yasal çalışmaların yapıldığını ve özel sigorta şirketlerinin denetlendiğini, sistemin oturmasıyla birlikte bu alandaki gelişmelerin finansal piyasaların derinleşmesine önemli katkıda bulunacağını belirtmiştir. Sigortacılık Genel Müdürü Ahmet Genç’le görüşme, 30.12.2011. Yeni bir stratejik plan yayımlanmadığı ve temel metinler 2009-2013 stratejik planına atıfta bulunduğu için Hazine Müsteşarlığı ve Borç Yönetimi: Finansallaşma Sürecinde Bir Kurumun Dönüşümü 15 Hazine bu plan kapsamında çeşitli performans göstergeleri belirlemekte ve atılacak stratejik adımlarla 2013 yılına kadar belirlenen hedeflere ulaşılması düşünülmektedir. Bu hedefler kapsamında örneğin hanehalkına satılan DİBS’lerin payının arttırılması ve DİBS ikincil piyasa işlem hacminin arttırılması bulunmaktadır.20 Bu bağlamda Hazinenin finansal derinleşme doğrultusundaki yönelimi devam etmekte ve birey ve hanehalkı gelirinin finansal piyasalara DİBS’ler aracılığıyla aktarılmasının piyasanın derinleşmesine katkıda bulunacağı belirtilmektedir. Aslında bu hedef oldukça eskidir. 1980’lerin sonundan itibaren hanehalkı tasarruflarının daha büyük oranda kamu borç kağıdı alımı ile değerlendirilmesi doğrultusunda özendirici adımlar atılabilirse bunun Hazineye faydalı olacağı dillendirilmiştir. HDTM’nin faizleri indirme amacıyla ihaleleri iptal ettiği 1993 sonbaharı ve kışı sonrasında borç çevriminin maliyetinin daha da artması, kamu çalışanlarından başlayarak hanehalkı gelirine, deyim yerindeyse, göz koyulmasını beraberinde getirmiştir. Ancak hanehalkı gelirinin finansal piyasalara akması 1990’lar ortasında Hazinenin girdiği darboğaz bağlamında borç çevirmede bir yardımcı unsur olarak dile getirilirken 2000’lerde derinleşmenin bir gereği şeklinde vurgulanmaktadır. Başka bir hedef başlığı da yatırım ortamının iyileştirilmesi olmuştur. Bu bağlamda Yatırımların Karşılıklı Teşviki ve Korunması Anlaşmalarının güncellenmesi, Yatırım Danışma Konseyi21 (YDK) tavsiyelerinin gerçekleştirilmesi ve özel sektörün uluslararası rekabet gücünün arttırılması amacıyla Yatırım Ortamının İyileştirilmesi Koordinasyon Kurulunun (YOİKK) eylem planlarının gerçekleştirilmesi hedeflenmiştir (Hazine Müsteşarlığı, 2008b). Hazine bunlara ek olarak stratejik hedeflerini “kamu yönetiminde modernizasyon” ve “vatandaş odaklı hizmet dönüşümü” benzeri eylem planlarına dayanak yaparak farklı düzeylerde piyasa aktörlerinin tavsiyeleri doğrultusunda gerçekleşecek dönüşümlere katkı sunma isteği beyanında bulunmuştur. Ancak yine de en temel unsur, devletin gelecekte elde edeceği gelirin bir kısmı üzerinde hak iddiası olarak finansal piyasalarda el değiştiren kamu borç kağıtlarının likiditesinin korunması ve finansal enstrümanın çeşitli vadelerde ihbu çalışma sırasında da aynı metne atıfta bulunulmuştur. Hazinenin bu plana referansla belirlediği yakın tarihli performans ölçütleri ve değerlendirmesi için bkz. Hazine Müsteşarlığı, (2013). Kamu borç piyasasında işlem gören kağıtların kapitalizasyonunun GSYH’ya oranı göz önüne alındığında Türkiye’deki piyasa dünya sıralamasında dokuzuncudur (Gürün vd., 2009). Bu piyasa halihazırda önemli bir yatırım alanı teşkil etmektedir. 21 YDK’nın Mayıs 2012’deki toplantısına IMF Başkanı, Dünya Bankası Başkan Yardımcısı, finans, tarım, tekstil, lojistik vb. alanlarda faaliyet gösteren 17 uluslararası şirketin temsilcileri ile Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği, Türk Sanayicileri ve İşadamları Derneği, Türkiye İhracatçılar Meclisi ve Uluslararası Yatırımcılar Derneği Başkanları katılmıştır. Konseyin tavsiyeleri ve bunlar doğrultusunda biçimlendirilen YOİKK eylem planlarının gerçekleşmesi 637 sayılı KHK öncesinde faaliyetlerin sürdürüldüğü bünye olarak Hazine için bir performans göstergesi niteliği taşımaktaydı. Şimdi aynı durum Ekonomi Bakanlığı için söz konusudur. 2013-2017 stratejik planına göre YOİKK eylem planlarının % 60’ının gerçekleştirilmesi hedeflenmektedir (Ekonomi Bakanlığı, 2012). 20 16 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 raç edilmiş riskten muaf bir araç olarak diğer finansal işlemlerin gerçekleşmesinde referans kağıt olarak kullanılabilmesidir. Tüketici ve konut kredisi piyasasının genişlemesinden, sigortacılık sektöründeki gelişmelere, daha fazla türev sözleşmesinin imzalanmasına kadar birçok finansal işlem açısından bu tarz gösterge kağıtların piyasada uzun vadeli olarak işlem görebilmesi ve hesaplanabilirlik, bilinebilirlik etkisi yaratması önemlidir. Hazinenin en temel işlevi içinde bulunduğumuz dönem itibarıyla bu olmuştur.22 Cangöz ve Balıbek (2012b: 41-42) kamu borç yönetiminde 2010 tarihli Stockholm ilkelerine23 atıfta bulunarak IMF öncülüğünde 33 ülke temsilcileri tarafından kabul edilen genel bir anlayış dönüşümüne işaret etmektedir. Kamu borç yönetimi, küresel ölçekte kamu borçlanma araçlarına yönelen yatırımcıların yer aldığı birincil ve ikincil piyasaları yöneten ve yönlendiren, devletin sadece borç portföyünden değil, finansal varlıklarından ve koşullu yükümlülüklerinden de sorumlu olan, risk ve maliyet dengesini kurarak ekonomide orta ve uzun vadeli fonların farklı yatırım alanlarına yönelmesini koordine eden, finansal kuruluşlarla iletişim kurarak ekonomik ve mali beklentileri yöneten, para ve maliye politikası ile koordinasyon için makroekonomik politikaların oluşumuna katkıda bulunan bir yapıya dönüşmüştür. Borç yönetimi anlayışındaki bu dönüşüm devletin finansallaşması olarak saptadığımız genel eğilimle uyumludur. Devletin “stratejik seçiciliği” (Jessop, 2007) finansallaşmanın seyrine etkide bulunmuştur. Devlet kurumları finansallaşmanın önünü açan uygulamalarla olduğu kadar finansallaşmanın getirdiği krizlerle baş etme doğrultusunda yeniden yapılandırılarak da bu sürece dahil olmaktadır. Başka bir deyişle, borç temelli finansal genişleme sürecinde siyaset dışılaştırma ve uluslararasılaşma stratejilerinin uygulanması ile devletin yeniden yapılandırılması ve finansal sektörün kayıplarının üstlenmesi bağlamında devlet müdahalesi yeniden biçimlenmektedir. Devlet kurumlarının kendisi de bu süreçHazinenin temel bir işlevi finansal öngörülebilirlik ve risk hesaplaması konusunda finansal piyasa aktörlerine yardımcı olmak haline gelmiştir. Cangöz’ün değerlendirmeleri bunu net bir şekilde ifade etmektedir: “[S]istemli olarak borçlanma rasyosunu, yani rollover rasyosunu azalttığımız müddetçe piyasadaki payımızı küçültüyoruz, bankacılık sektörüne daha fazla fon bırakıyoruz. Bunların krediye yönelmesi, başka bir takım finansal araçlara yönelmesini sağlıyoruz. Sistemli olarak yaptığımız şeylerden biri bu. Diğeri piyasa yapıcılığı gibi sistemler oluşturarak ikincil piyasa oluşumunu sağlıyoruz… Düşmekte olan bir kamu bor yükü rasyosu, veya bütçe açığı rasyosu. Azalmakta olan bir borç çevirme rasyosu. Bunlar piyasaya şu mesajı verir. Kamu güvenli bir şekilde işliyor ve niyeti daha az borçlanmak dolayısıyla daha fazla fon bırakacak. Fonlara talip olalım. 2000’lerin Hazinesi riskten bağımsız faiz oranı sunan bir hazine… Şimdi biz de ikincil piyasaların gelişmesi anlamında bir getiri eğrisi oluşturduk farklı vadelerde, kısa vadeden on yıla uzanan vadede. Bir banka konut kredisi verecekse bakar hazine faizi neymiş, bunu risksiz getiri oranı olarak algılar sıfır risk, işte riski değerler, onun üzerine marjin ekler kredisini verir. Bunlar ekonomik öngörülebilirlik finansal öngörülebilirlik anlamında çok önemli bilgilerdi. O yüzden Hazinenin bu fonksiyonu da vardır. Diğer ekonomik birimlerin borç alma verme noktasında temel bazı oluşturur. Bu baz üzerinden bütün finansal piyasalar işler. Bir tür çapa, ya da deniz feneri gibi düşünün, onun etrafında bütün sistem döner.” Kamu Finansmanı Genel Müdürü Coşkun Cangöz’le görüşme, 2.12.2011. 23 Bu ilkelere IMF web sayfasından ulaşılabilir. http://www.imf.org/external/np/mcm/stockholm/principles.htm, erişim tarihi 28.4.2013. 22 Hazine Müsteşarlığı ve Borç Yönetimi: Finansallaşma Sürecinde Bir Kurumun Dönüşümü 17 te ortaya çıkan çelişkiler, krizler ve mücadelelerin sonucu olarak yeniden yapılandırılmaktadır. Türkiye’de sermaye hesabının serbestleşmesi sonrası girilen borç kapanı ve bu dönemdeki borç yönetimi pratikleri finansal sektörün ve piyasaların öneminin giderek artmasına katkıda bulunur ve finansallaşmanın önünü açarken, aynı zamanda sürdürülemez bir borç finansman düzeneği yaratmıştır. Hazinenin üçüncü dönemde yeniden yapılandırılması alternatif önerilerin yokluğunda tamamen borç yönetiminin teknik bir iş olarak konumlandırılması ve uluslararası “en iyi” pratiklerin benimsenmesi doğrultusunda gerçekleşmiştir. Ancak, kamu siyasalarının biçimlenmesi ile finansal piyasaların işleyişi arasındaki bu ilişki aynı zamanda politika yapım sürecinin finansal sermayenin istekleri doğrultusunda biçimlenmekte olduğuna işaret etmektedir (bkz. Marois, 2012). Son dönemde Hazinenin bir kurum olarak faaliyetinin belkemiği finansal piyasalarda öngörülebilirlik yaratmak ve bu piyasaların işlerliğine katkıda bulunmak olmuştur. SONUÇ Türkiye’de devletin yeniden yapılandırılması sürecinin finansal piyasalara olan etkisinin tartışılması ve finansallaşma süreciyle olan bağlantısının sergilenmesi gerekmektedir. Bu girişim finansal piyasaları baskılayan devlet ve onun karşısında finansal derinleşme süreci gibi verimsiz ikiliklere bel bağlamadan yapılmalıdır. Çalışmada vurgulandığı üzere ekonomi yönetiminde kilit konuma yerleştirilmiş Hazinenin bugünkü örgütsel yapısını alması ve faaliyetlerinin yeniden düzenlenmesi finansallaşmaya farklı şekillerde katkıda bulunmuştur. Öncelikle o zamanki adıyla HDTM’nin kuruluşu ve sistematik olarak finansal piyasalardan borçlanarak kamu borçlanmasının sürdürülmesi, bankaların rezervlerinin denetimi üzerinden bir para politikası biçimlendirme çabası ve menkul kıymet işlemlerinin sermayenin harekete geçirilmesi açısından önemine ilişkin zamanın politika yapıcılarının vurgularıyla birlikte ele alınmalıdır. Reformların aldığı süreye ve krizlere karşın neoliberal yönelim finansal derinleşme çabasını beraberinde getirmiştir. İkinci olarak kamu borçlanma gereksiniminin artışı ve borcun sürdürülemez noktaya gelmesi arka planında 1990’lardan itibaren bir yeniden düzenleme eğilimi varolagelmiştir. Ancak bu doğrultuda somut adımların önemli bir kısmı 2001 krizi sonrasındaki dönemde atılmıştır. Değişen kamu borç yönetimi anlayışı genel olarak finansal piyasaların işlerliğini sağlamak için finansal sektörün kayıplarının toplumsallaştırılmasını da kapsamaktadır. Aynı zamanda krizlerin önlenmesi ya da etkilerinin sınırlanması doğrultusunda risk yönetimi giderek ön planda yer alan bir unsur haline gelmiştir. Bu doğrultuda Hazinenin yeniden yapılanması finansal piyasalara yön veren ve onların çıktılarıyla beslenip kendi performansını ölçmek isteyen bir kurumun ortaya çıkışını göstermektedir. 18 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 Siyasal iktisadi bir değerlendirme açısından kritik olan nokta burada açığa çıkmaktadır. Kamu borcunun finansmanı Türkiye’de finansal krizlerin ortaya çıkışında önemli bir yer edinmiştir. Ancak aynı zamanda Türkiye’de devletin finansal derinleşme tercihi ve kamu borç yönetimi stratejisi sermaye grupları açısından finansal sektörde pay sahibi olmayı neoliberal dönemde gittikçe önemli kılmış; özellikle 1990’larda finansal varlıkları ellerinde tutan sermaye grupları büyük avantajlar elde etmişlerdir. Hazine üzerinden yapılabilecek bir değerlendirme Türkiye’de devletin finansallaşmanın önünü açtığını aynı zamanda bu süreç zarfında yeniden biçimlendiğini ve finansallaştığını söylemeyi mümkün kılmaktadır. Borç yönetimi, açıkların kapatılması doğrultusunda ihalelerin düzenlenmesinden çok daha fazla bir anlama sahiptir. Kamu borçlanması neoliberal dönemde, birincil ve ikincil piyasaların yapılandırılması ve yönetimi, finansal piyasa oyuncuları için öngörülebilirliğin sağlanması, devletin finansal varlık ve yükümlülükleri üzerinden risk hesaplamaları yapılması ve bu hesaplamaların finansal piyasa bileşenleriyle düzenli bir şekilde paylaşılmasını içermektedir. Bütün bu işlemler sadece makroekonomik genel yönelimle ilişkili değildir. Hem devletin gelecekte elde edeceği gelirin üzerindeki hak iddiasını temsil eden menkul kıymetler söz konusu olduğu için devletin gelirini kimlerden, nasıl elde edeceği sorusu gündemde olmak zorundadır; hem de kendi başarısı finansal piyasaların faaliyetiyle doğrudan bağlantılı kılınmış bir kamu kurumunun faaliyetinin kamusal olanın tanımını ve niteliğini dönüştürmesi söz konusudur. Bu anlamda bir ayırımı tekrar vurgulamakta fayda vardır: Borç yönetiminin siyasetçilerin müdahalesinden görece bağımsız, teknik ve uluslararası standartlarda gerçekleşmesi, bunun siyasal bir faaliyet olmadığı anlamına gelmemektedir. Ancak, finansallaşmanın mükerrer krizlere ve istikrarsızlıklara karşın küresel ve ulusal ölçekte devamlılık sergilemesi tam da finansal piyasanın siyasetten ayrı ve kendinden menkul bir alan olarak algılanmasında yatmakta; finansallaşma politika yapım süreçlerinin bu algılama doğrultusunda biçimlenmesinden destek almaktadır. KAYNAKÇA Akat, Asaf S. – Yazgan, Ege (2013), “Observations on Turkey’s Recent Economic Performance”, Atlantic Economic Journal, Cilt 41, Sayı 1, Mart 2013, s. 1-27. Akçay, Ümit (2009), Para, Banka, Devlet: Merkez Bankası Bağımsızlaşmasının Ekonomi Politiği, Sosyal Araştırmalar Vakfı, İstanbul. Akyüz, Yılmaz – Boratav, Korkut (2003), “The Making of Turkish Financial Crisis”, World Development, Cilt 31, Sayı 9, s. 1549-1566. Arrighi, Giovanni (1994), The Long Twentieth Century: Money, Power and the Origins of Our Times, Verso, New York. Hazine Müsteşarlığı ve Borç Yönetimi: Finansallaşma Sürecinde Bir Kurumun Dönüşümü 19 Bağcı, Hamdi (2001), Kamu Borçları Yönetimi ve Türkiye İçin bir Değerlendirme, Sermaye Piyasası Kurulu, Ankara. Bakır, Caner (2007), Merkezdeki Banka: Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası ve Uluslararası bir Karşılaştırma, Bilgi Üniversitesi, İstanbul. Balıbek, Arzu A. – Hürcan, Yasemin – Öztopal, Serdar (2012), “Borç Yönetiminin Ekonomik ve Parasal Politikalarla Etkileşimi”, Cangöz, Coşkun – Balıbek, Emre (Ed.) Hazine İşlemleri ve Çağdaş Hazine Yönetimi, Seçkin, Ankara, s. 45-60. Boratav, Korkut – Yeldan, Erinç – Köse, Ahmet H. (2001), “Globalization, Distribution and Social Policy: Turkey, 1980-1998”, Taylor, Lance (Ed.) External Liberalization, Economic Performance and Social Policy, Oxford University, Oxford, s. 317-365. Burnham, Peter (1999), “The Politics of Economic Management in the 1990s”, New Political Economy, Cilt 4, Sayı 1, s. 37-54. Cangöz, Coşkun – Balıbek, Emre (Ed.) (2012a), Hazine İşlemleri ve Çağdaş Hazine Yönetimi, Seçkin, Ankara. Cangöz, Coşkun – Balıbek, Emre (2012b), “Kamu Borç Yönetiminin Genel Çerçevesi: Yeni Eğilimler ve Türkiye’ye Yansımaları”, Cangöz, Coşkun – Balıbek, Emre (Ed.) Hazine İşlemleri ve Çağdaş Hazine Yönetimi, Seçkin, Ankara, s. 17-44. Cizre, Ümit – Yeldan, Erinç (2005), “The Turkish Encounter with Neoliberalism: Economics and Politics in the 2000/2001 Crises”, Review of International Political Economy, Cilt 12, Sayı 3, s. 387-408. Eğilmez, Mahfi (2007), Hazine, Remzi Kitabevi, İstanbul. Eğilmez, Mahfi – Kumcu, Ercan (2008), Ekonomi Politikası: Teori ve Türkiye Uygulaması, Remzi Kitabevi, İstanbul. Ekonomi Bakanlığı (2012), 2013-2017 Ekonomi Bakanlığı Stratejik Planı, http://goo.gl/SOZpLl, (22.4.2013). Epstein, Gerald (2005), “Introduction: Financialization and the World Economy”, Epstein, Gerald (Ed.), Financialization and the World Economy, Edward Elgar, Cheltenham, s. 3-16. Erbil, Can – Salman, Ferhan (2006), “Revealing Turkey’s Public Debt Burden: A Transparent Payments Approach”, Journal of Policy Modelling, Sayı 28, s. 825-835. Erdener, Gonca – Cangöz, Coşkun (2010), “Hazine Nakit Yönetimi”, Maliye Finans Yazıları Dergisi, Sayı 88, s. 115-147. Ergüneş, Nuray (2008), Bankalar, Birikim, Yolsuzluk: 1980 Sonrası Türkiye’de Bankacılık Sektörü, Sosyal Araştırmalar Vakfı, İstanbul. Fine, Ben (2010), “Financialisation as Neoliberalism: Engaging Neoliberalism”, SaadFilho, Alfredo – Yalman, Galip (Ed.), Transition to Neoliberalism in Middle Income Countries, Routledge, Londra, s. 11-23. Gezici, Armağan (2007), Investment Under Financial Liberalization: Channels of Liquidity and Uncertainty, Yayımlanmamış Doktora Tezi, University of Massachusetts, Amherst 20 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 1 Goz, Yusuf (2009), Açık Pozisyon: Türkiye’de Piyasa Neslinin Doğuşu (1992-2000), İletişim, İstanbul. Gültekin-Karakaş, Derya (2009), Hem Hasımız Hem Hısımız: Türkiye Finans Kapitalinin Dönüşümü ve Banka Reformu, İletişim, İstanbul. Güngen, Ali R. (2011), “Organising Debt Swap as Political Bricolage: An Inquiry into Turkish and Argentinean Swaps of 2001”, 13th Annual Conference of the Association for Heterodox Economists, Nottingham Trent University, Nottingham, 6-9 Temmuz, 2011. Gürün, Ümit – Booth, Geoffrey G. – Zhang, Harold H. (2009), “Financial Networks and Trading in Bond Markets”, http://ssrn.com/abstract=1105962, (13.3.2013). Hazine Müsteşarlığı (2008a), Hazine Müsteşarlığı 2008 Yılı Faaliyet Raporu, Hazine Müsteşarlığı, Ankara. Hazine Müsteşarlığı (2008b), Hazine Müsteşarlığı Stratejik Planı (2009-2013), Temmuz 2008, Hazine Müsteşarlığı, Ankara. Hazine Müsteşarlığı (2010), Kamu Borç Yönetimi Raporu 2010, Hazine Müsteşarlığı, Ankara. Hazine Müsteşarlığı (2013), Hazine Müsteşarlığı 2013 Yılı Performans Programı, Ocak 2013, http://goo.gl/gj49W1, (2.5.2013) Hazine Müsteşarlığı Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü (2003), “1923-2003 Türkiye Ekonomisi”, Hazine Dergisi, Cumhuriyetin 80. Yılı Özel Sayısı, s. 3-40. Hazine Müsteşarlığı Kamu Finansman Genel Müdürlüğü (2003), “Cumhuriyet Döneminde İç Borçlanma Alanındaki Gelişmeler”, Hazine Dergisi, Cumhuriyetin 80. Yılı Özel Sayısı, s. 43-55 Jessop, Bob (2007), State Power, Polity Press, Cambridge. Karakoç, Yusuf (2003), “Kamu Kesimi İç Borçlanma İşlemlerinin Hukuki Niteliği”, 18. Türkiye Maliye Sempozyumu, Türkiye’de Kamu Borçlanması, Girne, Kıbrıs, 12-16 Mayıs 2003. Marois, Thomas (2012), State Banks and Crisis: Emerging Finance Capitalism in Mexico and Turkey, Edward Elgar, Cheltenham. Nesvetailova, Anastasia (2012), “Liquidity”, Toporowski, Jan – Mitchell, Jo (Ed.), A Handbook of Critical Issues in Finance, Edward Elgar, Cheltenham, s. 201-210. Orhangazi, Özgür. (2008), Financialization and the U. S. Economy, Edward Elgar, Northampton. Önder, Timur (2005), Para Politikası, Araçları, Amaçları ve Türkiye Uygulaması, TCMB Piyasalar Genel Müdürlüğü, Ankara’dan aktaran Ümit Akçay, Para, Banka, Devlet: Merkez Bankası Bağımsızlaşmasının Ekonomi Politiği, Sosyal Araştırmalar Vakfı, İstanbul, s. 202. Özatay, Fatih (2000), “The 1994 Currency Crisis in Turkey”, Journal of Economic Policy Reform, Cilt 3, Sayı 4, s. 327-352. Hazine Müsteşarlığı ve Borç Yönetimi: Finansallaşma Sürecinde Bir Kurumun Dönüşümü 21 Rodrik, Dani (1990), “Some Policy Dilemmas in Turkish Macroeconomic Management”, Arıcanlı, Tosun – Rodrik, Dani (Ed.), The Political Economy of Turkey: Debt, Adjustment and Sustainability, St. Martin’s Press, New York, s. 183-198. Saad-Filho, Alfredo (2009), “Neoliberalism in Crisis: A Marxist Analysis”, Marxism 21, Cilt 7, Sayı 1, s. 247-269. Sönmez, Mustafa (2004), İşte Eseriniz! 100 Göstergede Kuruluştan Çöküşe Türkiye Ekonomisi, İletişim, İstanbul. Sönmez, Sinan (2009), “Türkiye Ekonomisinde Neoliberal Dönüşüm Politikaları ve Etkileri”, Mütevellioğlu, Nergis – Sönmez, Sinan (Ed.), Küreselleşme, Kriz ve Türkiye’de Neoliberal Dönüşüm, Bilgi Üniversitesi: İstanbul, s. 25-76. Stockhammer, Engelbert (2004), “Financialisation and the Slowdown of Accumulation”, Cambridge Journal of Economics, Cilt 28, Sayı 5, s. 719-741. Türel, Oktar (2000), “Restructuring the Public Sector in post-1980 Turkey: An Assessment”, Hakkimian, Hassan – Moshaver, Ziba (Ed.), The State and Global Change: The Political Economy of Transition in the Middle East and North Africa, Curzon, Richmond, s. 178-208. Vasudevan, Ramaa (2009), “Dollar Hegemony, Financialization and the Credit Crisis”, Review of Radical Political Economics, Cilt 41, Sayı 3, s. 291-304. Resmi Gazete, Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname (KHK No 188), 14.12.1983, (Onaylanma tarihi, 13.12.1983) Resmi Gazete, Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında 188 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname (KHK No 232), 18.6.1984, No 18435 (m.) (Onaylanma tarihi, 8.6.1984) Resmi Gazete, Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun (Kanun No 3274), 25.4.1986, No 19088 (Onaylanma tarihi, 16.4.1986) Resmi Gazete, Hazine Müsteşarlığı ve Dış Ticaret Müsteşarlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun (Kanun No 4059), 20.12.1994, No 22147 (Onaylanma tarihi, 9.12.1994) Resmi Gazete, Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun (Kanun No 4749), 9.4.2002, No 24721 (Onaylanma tarihi, 28.3.2002) Resmi Gazete, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (Kanun No 5018), 24.12.2003, No 25326 (Onaylanma tarihi, 10.12.2003) Resmi Gazete, Kamu Finansmanı ve Borç yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun (Kanun No 5787), 23.7.2008, No 26945 (Onaylanma tarihi, 16.7.2008) Resmi Gazete, Ekonomi Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname (KHK No 637), 8.6.2011, No 27958 (m.) (Onaylanma tarihi, 3.6.2011) Resmi Gazete, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile Bazı Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik 284 Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname (KHK No 662), 2.12.2011, No 28103 (m.) (Onaylanma tarihi, 11.10.2011)