Sviluppo sostenibile Energia Combustibile solido secondario: le recenti novita` normative 3 Paolo Bevilacqua, David Ro¨ttgen Introduzione L’utilizzo di combustibili alternativi in cementifici e` pratica comune e diffusa in ambito europeo, in particolare in Paesi membri con elevate percentuali di raccolta differenziata ed in testa alla classifica europea dei Paesi virtuosi per la gestione dei rifiuti. Rispetto all’incenerimento, si tratta di un processo industriale distinto con notevoli specificita`. L’utilizzo di Combustibili Solidi Secondari in cementifici e` riconosciuto, attraverso una recentissima decisione normativa della Commissione europea (decisione di esecuzione della Commissione del 26 marzo 2013, n. 163) come una Migliore Tecnica Disponibile (MTD o Best Available Technique - BAT). Dagli ultimi dati disponibili (2010), la media europea di sostituzione di combustibili tradizionali con combustibili alternativi nei cementifici si attesta al 30% superando in alcuni Stati anche il 60 %. La Germania, ad esempio, e` arrivata a percentuali di sostituzione termica nei propri forni da cemento pari al 61%, l’Austria al 50%, la Francia al 27%, l’Olanda al 98%, la Polonia al 45%. L’Italia e` ferma al 10%. Le cementerie italiane potrebbero realizzare percentuali di sostituzione simili o superiori a quelle degli altri paesi, in tutta sicurezza. Dall’attuale 10% di sostituzione termica, le cementerie italiane sarebbero tecnologicamente in grado gia` oggi di arrivare a livelli del 50%, valore almeno confrontabile a quello del tasso di sostituzione raggiunto in Germania. Pianificazione nazionale e criteri di priorita` nella gestione dei rifiuti Il quadro normativo nazionale in materia di gestione dei rifiuti e` l’attuazione della direttiva 19 novembre 2008, n. 2008/98/Ce direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio europeo relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive. La direttiva si propone di indirizzare i Paesi membri dell’Unione europea verso una societa` che miri ad evitare la produzione di rifiuti e ad utilizzare i rifiuti come risorse. A tal fine, il legislatore comunitario ha individuato una dettagliata gerarchia nella gestione dei rifiuti, intesa come un ordine di priorita` di cio` che costituisce la migliore opzione ambientale nella politica dei rifiuti, al vertice della quale colloca la prevenzione e, a seguire, la preparazione per il riutilizzo, il riciclaggio, il recupero e, infine, lo smaltimento. In tale direzione si muove anche il D.Lgs. n. 152/2006, che all’art. 179 riprende i criteri di priorita` stabiliti dalla direttiva e indica come primo obiettivo la prevenzione e la riduzione della produzione e della pericolosita` dei rifiuti, da realizzarsi mediante: lo sviluppo di tecnologie pulite; il miglioramento della progettazione dei prodotti; lo sviluppo di tecniche appropriate per la gestione delle sostanze pericolose contenute nei rifiuti; l’adozione di idonee misure economiche di sostegno. In secondo luogo il D.Lgs. n. 152/2006 prevede il recupero di rifiuti tramite: il riutilizzo, il recupero ed il riciclaggio; le altre forme di recupero idonee a ottenere materie dai rifiuti; la previsione di condizioni di appalto che prescrivano l’impiego di materiali recuperati; l’utilizzazione dei rifiuti come mezzo per produrre energia; l’adozione di idonee misure economiche di sostegno; e in subordine, lo smaltimento finale dei rifiuti, che deve costituire la fase residuale della gestione dei rifiuti, da attuare solo dopo aver verificato l’impossibilita` tecnica ed economica a effettuare operazioni di recupero. Quanto disposto dalla normativa in merito all’end of waste del CSS costituisce l’attuazione di alcuni punti del Piano crescita sostenibile per il rilancio dell’economia italiana. Il Ministro dell’Ambiente e della tutela del Territorio e del Mare ha proposto i seguenti cinque punti cardine per dare un impulso alla crescita sostenibile del paese: decarbonizzazione dell’economia italiana; sicurezza del territorio; recupero e valorizzazione delle aree industriali dismesse in zone urbane, soggette a bonifica; gestione integrata dei rifiuti; gestione integrata delle risorse idriche. Nota: 3 Prof. Paolo Bevilacqua, Universita` degli studi di Trieste; David Ro¨ttgen, Ambientalex Studio legale. AMBIENTE & SVILUPPO 8-9/2014 637 Sviluppo sostenibile Energia Figura 1 - Criteri di priorita` nella gestione dei rifiuti Tra gli obiettivi della decarbonizzazione dell’economia italiana c’e` il recupero e la valorizzazione dei rifiuti, che si esplica nel quarto punto del Piano crescita sostenibile, ovvero la gestione integrata dei rifiuti mediante la valorizzazione della frazione residua dei rifiuti non riciclati, da impiegarsi prioritariamente come co-combustibile nella produzione di energia e nelle produzioni industriali. Il Piano prevede delle opportune misure per il raggiungimento degli obiettivi, tra i quali la semplificazione delle procedure per l’autorizzazione degli impianti e per la valorizzazione, tramite recupero, della frazione residua dei rifiuti non riciclati, che e` stata attuata con la pubblicazione del D.M. n. 22/2013 e del D.M. 20 marzo 2013. Il D.M. n. 22/2013 e il D.M. 20 marzo 2013 Nella G.U. 14 marzo 2013, n. 62, e` stato pubblicato il decreto del Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 14 febbraio 2013, n. 22, «Regolamento recante disciplina della cessazione della qualifica di rifiuto di determinate tipologie di Combustibili Solidi Secondari (CSS), ai sensi dell’art. 184 ter, comma 2, del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, e s.m.». Il D.M. n. 22/2013 rappresenta il primo decreto end of waste emanato in attuazione dell’art. 184 ter, D.Lgs. n. 152/2006. L’art. 184 ter, D.Lgs. n. 152/2006 prevede la facolta` di definire, attraverso l’emanazione di specifici provvedimenti, criteri affinche´ determinate tipologie di rifiuti cessino, a valle di determinate operazioni di recupero, di essere qualificati come un rifiuto. Coerentemente con i dettami dell’art. 184 ter, il D.M. n. 22/2013 stabilisce regole affinche´ la produzione e l’utilizzo di determinate tipologie di Combustibile Solido Secondario (CSS) avvenga nel piu` rigoroso rispetto degli standard di tutela dell’ambiente e della salute umana. Il D.M. n. 22/2013 si colloca nel complesso d’interventi di politica ambientale, energetica e industriale di cui l’Italia necessita al fine di assolvere agli impegni europei e internazionali in materia ambientale ed energetica. Al fine di dare attuazione al potenziale energetico ambientale insito nell’utilizzo di determinate tipologie di Combustibile Solido Secondario (CSS) in alcuni impianti industriali idonei a questo fine, il D.M. n. 22/2013 ha istituito una disciplina giuridica per regolamentare la produzione e l’utilizzo del Combustibile Solido Secondario (CSS) in alcuni impianti industriali prescelti che, per le garanzie fornite in campo ambientale e tecnico, sono particolarmente idonei a questo fine. Tuttavia, affinche´ il CSS-combustibile oggetto del citato D.M. 14 febbraio 2013, n. 22 potesse essere effettivamente utilizzato in centrali termoelettriche e cementifici, come meglio definiti dall’art. 3, medesimo decreto, quale combustibile in parziale sostituzione dei combustibili tradizionali (come, ad esempio, il carbone fossile o il coke di petrolio) negli impianti citati dal D.M. n. 22/2013, l’ordinamento giuridico italiano richiedeva anche un’integrazione dell’Allegato X (disciplina dei combustibili) alla Parte V, D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante la disciplina dei combustibili consentiti negli impianti regolati dal Titolo I e dal Titolo II della stessa Parte V. L’art. 293, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006, stabilisce che negli impianti disciplinati dal Titolo I e dal Titolo II possano essere utilizzati esclusivamente i combustibili previsti per queste categorie di impianti dall’Allegato X; in altre parole, solo le materie e sostanze elencate come combustibile nell’Allegato X possono essere legittimamente utilizzate come tali negli impianti disciplinati dal Titolo I e dal Titolo II. Coerentemente con il dettato dell’art. 293, D.Lgs. n. 152/ 2006, nella G.U. 2 aprile 2013, n. 77, e` stato pubblicato il decreto del Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 20 marzo 2013, modifica dell’Allegato X, della Parte V, D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e s.m.i., in materia di utilizzo del combustibile solido secondario (CSS). Premesso che l’utilizzo del CSS-Combustibile conforme alle caratteristiche del D.M. n. 22/2013 non rappresenta una forma di recupero di energia da rifiuti, bensı` l’utilizzo di un autentico prodotto classificato combustibile, a sua volta ottenuto da un processo di recupero di materia, il D.M. n. 22/2013 e il D.M. 20 marzo 2013, di modifica dell’Allegato X della Parte V del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, sono volti, nel loro insieme, a far sı` che la produzione e l’utilizzo di determinate tipologie di Combustibile Solido Secondario (CSS) avvengano nel piu` rigoroso rispetto degli standard di tutela dell’ambiente e della salute umana. Il D.M. del 20 marzo 2013, nel definire la provenienza, le caratteristiche e le condizioni di utilizzo del CSS-Combustibile, rimanda al D.M. 14 febbraio 2013, n. 22, che contiene specifiche disposizioni a riguardo. Considerato il ruolo centrale che il D.M. n. 22/2013 assu- AMBIENTE & SVILUPPO 638 8-9/2014 Sviluppo sostenibile Energia me, pertanto, sia ai fini della disciplina della cessazione della qualifica di rifiuti, sia ai fini della normativa sui combustibili, si ritiene opportuno delineare i tratti essenziali del provvedimento che consta di 17 articoli e 4 Allegati. Il D.M. n. 22/2013 si applica esclusivamente alla produzione del CSS-Combustibile come definito all’art. 3, comma 1, lett. e), provvedimento in oggetto. Conseguentemente, le tipologie di Combustibile Solido Secondario (CSS), diverse dal CSS-Combustibile, continuano a essere classificate come rifiuto. Inoltre, il CSS-Combustibile e` solamente qualificabile, a determinate condizioni, come prodotto (e non come rifiuto) qualora sia utilizzato in determinate tipologie di cementifici e centrali termoelettriche come definiti all’art. 3, comma 1, lett. b) e c), provvedimento in oggetto. Di conseguenza, il CSS-Combustibile utilizzato in impianti diversi da quelli definiti all’art. 3, comma 1, lett. b) e c), provvedimento citato, continua ad essere classificate come rifiuto. Nelle fasi precedenti a quella in cui alcune tipologie di CSS raggiungono lo status di fine rifiuto, il processo di produzione del CSS-Combustibile e` comunque assoggettato al regime giuridico dei rifiuti. Ad ogni modo, il CSS-Combustibile, uscito dal regime dei rifiuti, e` comunque gestito secondo procedure e modalita` di gestione finalizzate a non generare pericolo per la salute dell’uomo e senza pregiudizio per l’ambiente. La previsione di un percorso guidato del CSS-Combustibile (cfr. Titoli III e IV, D.M. n. 22/2013), oltre ad essere in linea con le condizioni di cui all’art. 184 ter, comma 1, lett. c) e d), D.Lgs. n. 152/2006, e` necessaria anche in considerazione del fatto che lo stesso CSS-Combustibile costituisce un combustibile alla stessa stregua di altri combustibili. Il Titolo II del D.M. in commento riguarda la fase di produzione del CSS-Combustibile stabilendo la tipologia di impianti abilitati a produrre il CSS-Combustibile, la tipologia di rifiuti ammessi per la produzione del CSS-Combustibile, le prescrizioni relativamente al processo di produzione del CSS-Combustibile, la procedura per l’emissione della dichiarazione di conformita`, e, infine, prescrizioni relativamente al sistema di gestione della qualita` da adottare da parte del produttore del CSS-Combustibile. L’emissione della dichiarazione di conformita` presuppone l’esito positivo della verifica, da parte del produttore, che il sottolotto di Combustibile Solido Secondario: rispetti le prescrizioni contenute negli artt. 5, 6, 7 e 9, provvedimento in oggetto; corrisponda alle caratteristiche di classificazione sulla base dei parametri e delle classi 1, 2, 3 e relative combinazioni, elencate nella Tabella 1, Allegato I, provvedimento in oggetto (le voci delle Caratteristiche di Specificazione della Tabella 2 dell’Allegato I sono tratte dalla norma UNI EN 15359-2011, che riporta specifiche di natura commerciale definite tra produttore ed utilizzatore; gli impatti sull’ambiente sono comunque controllati attraverso le severe condizioni di utilizzo del CSS-Combustibile, stabilite dall’art. 13 del D.M. - che a loro volta richiamano norme di emissione in atmosfera di matrice comunitaria - e dalle rispettive autorizzazioni integrate ambientali, idonee ad evitare pregiudizi all’ambiente e alla salute umana). riporti i dati identificativi dell’utilizzatore del CSS-Combustibile; rispetti le disposizioni nazionali e comunitarie relative all’immissione sul mercato e la commercializzazione dei prodotti. Il D.M. n. 22/2013 prevede, quindi, tutta una serie di obblighi cui deve adempiere il produttore. Essi riguardano non solo la tipologia di impianti idonei alla produzione del CSS-Combustibile, ma anche l’input di rifiuti (solo determinati rifiuti, comunque non pericolosi) nel processo di produzione, da effettuare nel rispetto dell’art. 179, D.Lgs. n. 152/2006, le procedure di autocontrollo durante la fase di produzione e all’esito della fase di produzione (sistema di gestione per la qualita`), controlli da parte di terzi, regole per l’emissione della dichiarazione di conformita` e per il deposito del CSS nonche´ obblighi annuali di comunicazione ai sensi e per gli effetti dell’art. 14 del citato decreto ministeriale. Le fasi di gestione del CSS-Combustibile successive all’emissione della dichiarazione di conformita` sono regolamentate dal Titolo III che riguarda la fase del deposito, movimentazione e trasporto del CSS-Combustibile presso il produttore e l’utilizzatore. Il Titolo IV riguarda la fase dell’utilizzo del CSS-Combustibile. L’utilizzo del CSS-Combustibile, ossia di un Combustibile Solido Secondario (CSS) che abbia cessato di essere un rifiuto, e` solamente consentito in centrali termoelettriche e cementifici, come meglio definiti dall’art. 3, medesimo decreto. Anche per l’utilizzatore il D.M. n. 22/2013 prevede una serie di obblighi da rispettare nella gestione e nell’utilizzo del CSS-Combustibile. A titolo esemplificativo, l’utilizzo del CSS-Combustibile e` ammesso solo in determinati impianti, comunque dotati di AIA, nel rispetto del D.Lgs. n. 133/2005, fatte salve le diverse prescrizioni piu` restrittive contenute nella rispettiva AIA. Il citato decreto ministeriale stabilisce, inoltre, regole per il deposito e la movimentazione del CSS-Combustibile, che deve avvenire nel compendio dell’impianto di utilizzo. Sono, inoltre, previsti obblighi annuali di comunicazione ai sensi e per gli effetti dell’art. 14. Appare anche utile ricordare che l’utilizzatore deve acquistare il CSS-Combustibile dal produttore; il D.M., infatti, non permette la commercializzazione del CSS-Combustibile da parte di soggetti diversi dallo stesso produttore ed esclude, pertanto, l’interposizione di intermediari (cfr. art. 11). AMBIENTE & SVILUPPO 8-9/2014 639 Sviluppo sostenibile Energia Al fine di garantire un elevato standard di tutela ambientale, il D.M. n. 22/2013 richiede, come standard minimo, che l’utilizzo del CSS-Combustibile avvenga nel rispetto dei valori emissivi indicati o calcolati secondo quanto descritto nell’Allegato II, D.Lgs. n. 133/2005, fatte salve le diverse prescrizioni piu` restrittive contenute nella rispettiva autorizzazione integrata ambientale vigente alla data di entrata in vigore del provvedimento in oggetto, ai sensi del Titolo III bis, Parte II, D.Lgs. n. 152/2006. Cio` fornisce ulteriori garanzie di tutela ambientale e della salute umana. Gli impianti soggetti ad AIA sono, infatti, obbligati al rispetto delle migliori tecnologie disponibili e sono oggetto di una penetrante potesta` autorizzatoria e di controllo dell’amministrazione competente. L’AIA istituisce uno speciale rapporto giuridico autorizzatorio, nel cui ambito la potesta` prescrittivo-conformativa dell’amministrazione si colloca in posizione affatto preminente rispetto al gestore dell’impianto. L’obbligo di rispetto delle BAT, il dettagliato quadro prescrittivo (che tiene conto delle emissioni dell’impianto in tutti i comparti ambientali in rapporto a prefissati obiettivi di qualita` dell’ambiente locale), la temporaneita` e la rivedibilita` dell’autorizzazione e delle relative disposizioni in relazione allo stato di fatto e agli avanzamenti delle BAT, sono fattori che garantiscono, anche nel lungo periodo, una rigorosa sorveglianza sugli effetti dell’attivita` autorizzata e la conseguente applicazione di efficaci sanzioni interdittive ed afflittive nel caso di violazioni del regime autorizzatorio (artt. 29 bis e 29 quattuordecies, D.Lgs. n. 152/2006 e s.m.). La ratio e`, dunque, che l’impianto nel quale si prevede di utilizzare un CSS-Combustibile deve soddisfare requisiti di eccellenza ambientale (BAT e programma di costante miglioramento delle prestazioni ambientali). E` comunque prevista anche l’applicazione delle pertinenti disposizioni del D.Lgs. 11 maggio 2005, n. 133, applicabili al coincenerimento, con cui sono stati trasposti nell’ordinamento italiano i dettami previsti dagli artt. 6 (procedure di consegna e ricezione), 7 (condizioni di esercizio), 9 (residui), 10 (controllo e la sorveglianza) e 11 (prescrizioni per le misurazioni) della direttiva n. 2000/ 76/CE del Parlamento europeo e del Consiglio europeo del 4 dicembre 2000 sull’incenerimento dei rifiuti. Infine, il D.M. n. 22/2013, oltre a richiedere che l’utilizzo del CSS-Combustibile avvenga in impianti soggetti all’autorizzazione integrata ambientale, richiede che l’impianto sia anche dotato di certificazione di qualita` ambientale. L’impianto deve pertanto aderire ad un programma volontario di costante e progressivo miglioramento delle prestazioni ambientali, tale da superare anche i gia` rigorosi requisiti imposti dalla disciplina dell’AIA. Il riferimento implicito e` ai sistemi di certificazione ambientale riconosciuti a livello internazionale (UNI EN ISO 14001) o europeo (Eco-Management and Audit Scheme - EMAS). Con riferimento alla questione dei controlli, la produzione e l’utilizzo del CSS-Combustibile sono soggetti non solo a tutte le attivita` di controllo previste dall’ordinamento, ma anche ad una serie di controlli previsti dallo stesso D.M. n. 22/2013, di seguito illustrati per sommi capi: per quanto riguarda gli impianti che producono il CSSCombustibile, il decreto ministeriale prevede innanzitutto che la produzione del CSS-Combustibile avvenga solo ed esclusivamente in un apposito impianto, debitamente autorizzato ai sensi della normativa rifiuti, al fine di garantire il necessario livello di tutela della salute umana e dell’ambiente; per quanto riguarda gli impianti che utilizzano il CSSCombustibile, questi sono soggetti all’ordinaria attivita` di controllo prevista dal regime AIA. Infatti, in aggiunta allo standard di tutela ambientale garantito dal rispetto del D.Lgs. 11 maggio 2005, n. 133, e s.m., gli impianti, in cui avviene l’utilizzo del CSS-Combustibile, sono soggetti all’autorizzazione integrata ambientale di cui al Titolo III bis, Parte II, D.Lgs. n. 152/2006; in aggiunta al meccanismo pedissequo di controllo sopra evidenziato, il D.M. n. 22/2013 prevede una comunicazione annuale per il produttore e l’utilizzatore (art. 14). La tipologia delle informazioni richieste e` finalizzata a garantire la tracciabilita` del processo di produzione e utilizzo del CSS-Combustibile, il rispetto delle prescrizioni del provvedimento in oggetto e il raggiungimento delle finalita` dello stesso; l’art. 15 del D.M. n. 22/2013 prevede l’istituzione di un Comitato di vigilanza e controllo, previsto dall’art. 15 del D.M. n. 22/2013, formalmente istituiti all’inizio del 2014. Il Comitato appare uno strumento utile non solo per le finalita` indicate dal citato art. 154, del decreto ministeriale, ma anche per poter al meglio affrontare l’arena del dibattito politico e tecnico. Considerato il dibattito, sovente fortemente emotivo e non sufficientemente tecnico, intorno al CSS, e` certo che al Comitato - viste anche le funzioni ad esso attribuite in base all’art. 15 - non mancheranno le tematiche da porre sulla propria agenda di lavoro. Cio` presuppone, ovviamente, che il Ministero dell’Ambiente, che presiede tale tavolo, percepisca l’importanza e l’utilita` del Comitato a tal fine dando, inoltre, sufficiente pubblicita` ai lavori elaborati dallo stesso (es. istituzione di un apposito sito web). Lo schema di decreto del Presidente della Repubblica Appare opportuno ricordare che il D.M. 14 febbraio 2013, n. 22 e il decreto di modifica dell’Allegato X non devono AMBIENTE & SVILUPPO 640 8-9/2014 Sviluppo sostenibile Energia essere confusi, come sovente avviene, con lo schema di decreto del Presidente della Repubblica concernente regolamento recante disciplina dell’utilizzo di Combustibili Solidi Secondari (CSS), in parziale sostituzione di combustibili fossili tradizionali, in cementifici soggetti al regime dell’autorizzazione integrata ambientale, ai sensi dell’art. 214, comma 11, del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, e s.m. Lo schema di decreto citato, avente carattere meramente procedurale, discende dal comma 11, dell’art. 214 (determinazione delle attivita` e delle caratteristiche dei rifiuti per l’ammissione alle procedure semplificate), D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, introdotto dall’art. 27, D.Lgs. n. 205/2010, che stabilisce la possibilita` di prevedere uno speciale regime giuridico per l’utilizzo di combustibili alternativi, ispirato a due principi: elevato livello di tutela dell’ambiente e della salute umana; semplificazione amministrativa. L’esigenza della semplificazione dei procedimenti amministrativi concernenti gli impianti industriali e` particolarmente sentita in relazione a progetti intesi alla sostituzione, nell’ambito di cementifici, dei combustibili tradizionali (carbone, pet-coke, ecc.) con quelli alternativi, tra cui il CSS. Lo schema di decreto del Presidente della Repubblica si applica solo agli impianti di produzione di cemento a ciclo completo che soddisfino requisiti di eccellenza ambientale (autorizzazione integrata ambientale - AIA, Migliori Tecniche Disponibili - Best Available Techniques e programma di costante miglioramento delle prestazioni ambientali). Infatti, nella sfera di applicazione oggettiva dello schema di regolamento rientrano soltanto gli impianti di produzione di cemento a ciclo completo, con capacita` produttiva superiore a 500 tonnellate giornaliere di clinker, soggetti alla disciplina dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), dotati di certificazione di qualita` ambientale (UNI EN ISO 14001 oppure EMAS). Gli impianti soggetti ad AIA sono obbligati al rispetto delle Migliori Tecniche Disponibili (BAT) e sono oggetto di una penetrante potesta` autorizzatoria e di controllo dell’Amministrazione competente. L’uso di CSS costituisce una Best Available Technique, come illustrato dal Reference Document on Best Available Techniques in the Cement, Lime and Magnesium Oxide Manufacturing Industries del maggio 2010. Identiche indicazioni giungono dalla decisione 26 marzo 2013, n. 163, che stabilisce le conclusioni sulle Migliori Tecniche Disponibili (BAT) per il cemento, la calce e l’ossido di magnesio, ai sensi della direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio europeo relativa alle emissioni industriali (1). Come affermato nella premessa 3 della citata decisione, «Le conclusioni sulle BAT, definite all’art. 3, par. 12, della direttiva n. 2010/75/Ue, sono l’elemento fondamentale dei documenti di riferimento sulle BAT e contengono le conclusioni sulle migliori tecniche disponibili, la loro descrizione, le informazioni necessarie per valutarne l’applicabilita`, i livelli di emissione associati alle migliori tecniche disponibili, il monitoraggio associato, i livelli di consumo associati e, se del caso, le pertinenti misure di bonifica del sito». Lo schema di decreto del Presidente della Repubblica nasce dall’esigenza di superare le difficolta` di carattere procedurale che l’uso del CSS incontra in fase autorizzativa. La stessa relazione illustrativa dello schema di decreto citato afferma che «Infatti, tra le principali ragioni dell’insufficiente utilizzazione dei combustibili alternativi vi e` la necessita` di dover espletare, a causa del mancato coordinamento delle diverse disposizioni di settore, molteplici procedure amministrative (a seconda dei casi, verifica d’impatto ambientale, autorizzazione integrata ambientale, permessi edilizi, ecc.), non coordinate e caratterizzate da duplicazioni e sovrapposizioni che sovente determinano rallentamenti o addirittura blocchi degli iter autorizzativi svolti dagli enti preposti. Ne deriva che, frequentemente, l’impresa rinuncia ai progettati miglioramenti impiantistici e ambientali per non affrontare i costi e le incertezze connessi all’espletamento di tali procedure». Lo schema di decreto del Presidente della Repubblica pone le basi per un percorso trasparente e standardizzato tra gestore dell’impianto di utilizzo e autorita` competente per l’organizzazione e l’aggiornamento della autorizzazione integrata all’esercizio e all’uso del CSS come combustibile alternativo a parziale sostituzione dei tradizionali combustibili fossili, impiegato nel processo di produzione del cemento o dell’energia elettrica. In particolare, lo schema, senza costituire un’autorizzazione ex lege per l’utilizzo del CSS o prevedere una disapplicazione delle norme ambientali relative all’esercizio degli impianti di produzione di cemento a ciclo completo (ad esempio D.Lgs. n. 133/2005, normativa AIA, ecc.), rappresenta un atto normativo volto a fornire una precisa e rigorosa serie di indicazioni di carattere meramente procedurale finalizzate a garantire la completa trasparenza e aderenza alle severe norme comunitarie in materia di emissioni nei processi di autorizzazione interessati, che, nel caso di istanza da parte del gestore dell’impianto di utilizzo, dovranno essere riconsiderati dalla autorita` competente uno ad uno. Lo schema di decreto citato, volto anche a superare un approccio eccessivamente aritmetico (per cui la variazione anche di un solo parametro alle emissioni comporti automaticamente una modifica sostanziale e quindi il passaggio alla VIA) per giungere ad un approccio maggiormente olistico, ha acquisito la preliminare deliberazio- Nota: (1) In G.U.C.E. L del 9 aprile 2013, n. 100. AMBIENTE & SVILUPPO 8-9/2014 641 Sviluppo sostenibile Energia ne del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 26 ottobre 2012, il parere del Consiglio di Stato, espresso dalla sezione consultiva per gli atti normativi nell’adunanza del 6 dicembre 2012, nonche´ il parere positivo della Commissione Ambiente del Senato della Repubblica. L’ottava Commissione della Camera, valutata la rilevanza delle conseguenze del provvedimento sul funzionamento del sistema dei cementifici e della tutela ambientale e della gestione dei rifiuti, ha invece ritenuto necessario svolgere un approfondimento con adeguate forme di consultazione con il coinvolgimento delle regioni, chiedendo, a questo fine, di rinviare l’adozione del provvedimento in questione all’attuale legislatura. I successivi cambi di Governo sembrerebbero, nonostante si tratti di un progetto di legge importante, aver - in zona Cesarini - fatto cadere nel dimenticatoio lo schema appena commentato dopo che lo stesso aveva impegnato le preziose risorse delle Istituzioni (Ministero dell’Ambiente; Ministero dello Sviluppo economico; Consiglio dei Ministri; Corte dei Conti; Commissione Ambiente del Senato) che avevano dato il loro assenso. Conclusione In Italia iniziano ad esserci alcuni primi esempi di AIA rilasciate a cementifici che consentono l’utilizzo del Combustibile Solido Secondario (CSS) come normato dal D.M. n. 22/2013. Appare interessante rilevare la circostanza che le AIA contengono la prescrizione di rispettare, sic et simpliciter, le previsioni stabilite dal D.M. n. 22/2013. Cio` lascia presupporre che le autorita` competenti ritengono che le previsioni stabilite dal D.M. n. 22/2013 offrano un sufficiente grado di tutela ambientale. Infatti, sul CSS non vengono fatte prescrizioni specifiche ulteriori rispetto al D.M. n. 22/2013 (per esempio in tema di deposito, gestione, prelievi di campioni ecc.). D’altronde, trattandosi di un decreto ministeriale, ossia di una norma nazionale, apparirebbe curioso - e non esente da criticita` di carattere giuridico - qualora, con riferimento ai parametri stabiliti dall’Allegato 1 (Tabella 1 e 2), gli enti competenti al rilascio delle AIA stabilissero autonomamente requisiti divergenti da quelli previsti dallo stesso D.M. n. 22/2013. Appare curioso che esista anche qualche caso in cui e` stato addirittura prescritto di ricorrere, limitatamente alle modalita` di campionamento e alle frequenze, alle procedure previste dal D.M. n. 22/2013. Cio` sorprende trattandosi, nel caso di specie, di un impianto non autorizzato ad utilizzare il CSS, bensı` solamente rifiuti veri e propri. Sono, inoltre, in corso una serie di istanze per il rilascio di AIA relativamente alla co-combustione di carbone e CSS. Inoltre la produzione di CSS prodotto, e` entrata anche nella pianificazione territoriale per la gestione integrata dei rifiuti. Anche alcune Regioni e Province ritengono che il recupero di materia realizzato producendo un Combustibile Solido Secondario (CSS) a partire da rifiuti speciali non pericolosi prodotti nel territorio, rappresenti una valida alternativa a livello ambientale e un’opportunita` di sviluppo per il territorio. In qualche caso il CSS, ancora precedentemente all’emanazione del D.M. n. 22/2013, aveva gia` trovato accoglimento nella pianificazione regionale. E` questo, ad esempio, il caso del Friuli Venezia Giulia. Gli indirizzi della pianificazione regionale per il trattamento dei rifiuti urbani indifferenziati prevedono infatti l’integrazione dei processi di pretrattamento meccanico biologico degli stessi, anche tramite la produzione di CSS. Tali indirizzi non possono prescindere dalla valorizzazione e dalla promozione dell’impiantistica esistente, nonche´ della gestione dei rifiuti in funzione dei criteri di prossimita`, delle potenzialita` impiantistiche e delle specifiche opportunita` locali in termini di utilizzo di combustibili alternativi presso impianti industriali. Considerando, tuttavia, che la produzione di CSS potra` per le severe norme stabilite dal D.M. n. 22/2013 - riguardare solamente una parte dei rifiuti urbani e speciali prodotti in Italia, l’utilizzo del Combustibile Solido Secondario presso gli impianti industriali elencati nel citato decreto (cementifici, CTE) non costituisce una modalita` di gestione dei rifiuti in grado di sostituirsi completamente all’utilizzo dei rifiuti in inceneritori. Per quanto riguarda gli impianti di destinazione della frazione residuale trattata, gli indirizzi della pianificazione prevedono il ricorso al recupero energetico dei rifiuti urbani solo per la frazione residua delle attivita` di raccolta e per gli scarti da attivita` di recupero delle raccolte differenziate, qualora non piu` opportunamente valorizzabili come materia e prima dello smaltimento finale in discarica, nel rispetto delle priorita` individuate dalla normativa comunitaria. Inoltre, il Piano promuove il recupero energetico del CSS prodotto presso impianti industriali presenti in regione in parziale sostituzione dei combustibili fossili tradizionali, nonche´ la valorizzazione degli impianti di trattamento termico gia` presenti sul territorio regionale, preferendo il potenziamento degli esistenti alla realizzazione di nuovi impianti. L’entrata in vigore del D.M. n. 22/2013 e del D.M. 20 marzo 2013 conferma e rafforza le previsioni pianificatorie regionali, che troverebbero completa attuazione qualora gli interventi di adeguamento degli impianti esistenti per la produzione di CSS tenessero conto delle disposizioni introdotte dai decreti in commento e gli impianti di destinazione, cementifici e centrali termoelettriche, fossero autorizzate al trattamento del CSS. In generale, il D.M. n. 22/2013 si colloca nel complesso di interventi di politica ambientale, energetica e industriale di cui l’Ita- AMBIENTE & SVILUPPO 642 8-9/2014 Sviluppo sostenibile Energia lia necessita, anche al fine di assolvere gli impegni europei e internazionali in materia ambientale ed energetica. Gli obiettivi di diminuzione delle emissioni di gas climalteranti rendono necessarie azioni volte ad identificare e valorizzare tutti i settori che offrono un significativo potenziale di riduzione. Diversi studi internazionali e nazionali (pur partendo da metodologie, assunzioni e dati non sempre coincidenti) convergono, infatti, sulla considerazione che il settore dei rifiuti offra, attraverso la valorizzazione dei materiali ottenibili dai rifiuti previa effettuazione di adeguate operazioni di recupero di materia, notevoli prospettive. In termini di riduzione di emissioni di gas climalteranti, il settore della gestione dei rifiuti rappresenta uno stock affidabile di risorse ad alto potenziale, ad oggi del tutto trascurato nel nostro Paese. Infatti, come confermato dalle esperienze di altre nazioni (per esempio, la Germania), una corretta gestione dei rifiuti, per un verso, consente una non irrilevante riduzione delle emissioni di gas serra (per esempio, il metano prodotto dalle emissioni dei rifiuti biodegradabili smaltiti in discarica), per altro verso, consente risparmi netti (emissioni negative) di gas climalteranti. L’utilizzo energetico dei rifiuti, al pari delle materie prime seconde derivanti da operazioni di riciclo/recupero, consente di risparmiare risorse primarie, evitando le conseguenti emissioni. Il crescente prezzo del petrolio e di altri combustibili primari (per esempio, coke di petrolio e carbone fossile), sintomo di un’incipiente scarsita` aggravata da un generale contesto di crisi economica, rende urgente la ricerca di fonti energetiche alternative. L’Italia e` uno dei Paesi industrializzati maggiormente dipendente da importazioni dall’estero di fonti di energia, cio` che determina cronici squilibri della bilancia dei pagamenti. Considerazioni di carattere strategico impongono, inoltre, di garantire la massima diversificazione del mix energetico, la riduzione della dipendenza dalle fonti fossili e una maggiore sicurezza e stabilita` degli approvvigionamenti. Considerando lo scenario, e` quindi necessario promuovere non soltanto lo sviluppo delle fonti rinnovabili, ma anche l’utilizzo di combustibili alternativi, con particolare riguardo a quelli prodotti da rifiuti, in particolare ai CSS, come meglio definiti all’art. 183, comma 1, lett. cc), D.Lgs. n. 152/2066, la cui valorizzazione in determinati comparti industriali (cementifici, centrali termoelettriche) consente di trasformare un problema in una risorsa per un settore produttivo e per la collettivita`. Alcune tipologie di CSS presentano qualita` merceologiche tali da giustificare, sotto profili normativi, il loro inquadramento come un autentico prodotto combustibile. L’utilizzo di combustibili alternativi, con particolar riguardo ai Combustibili Solidi Secondari (CSS) prodotti da rifiuti, e` anche particolarmente indicato sotto profili di politica industriale. Il crescente utilizzo di combustibili basati sulla biomassa vergine, infatti, desta preoccupazioni anche sotto il profilo economico in quanto provoca distorsioni nel mercato dei prodotti alimentari (cereali, mais ecc.) e di alcune importanti produzioni industriali nazionali (carta, mobili, ecc.). In aggiunta alle sfide derivanti dalle tematiche sopra delineate, l’Italia si trova a dover affrontare alcuni problemi prettamente nazionali legati alla gestione dei rifiuti. La quantita` di rifiuti costituisce un problema ambientale e territoriale comune a tutti i Paesi industrializzati, ma con connotati piu` gravi per l’Italia e, in particolare, per alcune aree del nostro Paese che fanno ancora ampio ricorso allo smaltimento in discariche, di cui molte fra l’altro in via di esaurimento. La prassi dello smaltimento in discarica rappresenta non soltanto un potenziale rischio ambientale, ma anche un enorme spreco di risorse materiali ed energetiche quali sono i materiali che possono essere ottenuti, previe effettuazioni di recupero, dai rifiuti. Sebbene l’esportazione dei rifiuti praticata da alcune Regioni italiane verso altri Stati membri contribuisca a risolvere, nell’immediato, le gravi emergenze in corso, si tratta di pratica insostenibile nel lungo periodo, sia in considerazione dei costi ambientali ed economici del trasporto e del trattamento, sia in ragione delle perdite economiche nette derivanti dal mancato sfruttamento dei materiali e delle risorse energetiche contenute nei rifiuti spediti all’estero. Sotto questo profilo occorre urgentemente pianificare e realizzare, in Italia, alternative valide, mirando a conseguire l’autosufficienza a livello nazionale. In tal senso la pianificazione regionale adottata dal Friuli Venezia Giulia, nel pieno rispetto della normativa comunitaria e nazionale in merito all’ordine di priorita` nella gestione dei rifiuti, individua la produzione del CSS dai rifiuti indifferenziati e il suo utilizzo in parziale sostituzione dei combustibili fossili tradizionali quale valida alternativa allo smaltimento in discarica. Nel contesto energetico, ambientale e industriale sopra descritto, il D.M. n. 22/2013 offre un importante contributo alla soluzione delle evidenziate problematiche. In termini energetici, ad esempio, l’utilizzo dei rifiuti per la produzione di CSS contribuisce alla riduzione del consumo di risorse naturali, all’utilizzo sostenibile della biomassa vergine (evitando distorsioni di mercato dei prodotti alimentari (cereali, mais, ecc.) e di alcune importanti produzioni industriali nazionali (carta, mobili, ecc.) nonche´ a ridurre la dipendenza da combustibili importati e a sostenere il raggiungimento degli obiettivi previsti dalla direttiva 2009/28/Ce. Quanto agli effetti del D.M. n. 22/2013 sulla raccolta differenziata, si evidenzia che la produzione e l’utilizzo del CSS-Combustibile non solo non peggiora, ma addirittura favorisce gli attuali livelli di raccolta differenziata dei rifiuti. Infatti, il processo di produzione del CSS-Combustibile AMBIENTE & SVILUPPO 8-9/2014 643 Sviluppo sostenibile Energia e` sinergico con la raccolta differenziata in quanto sia i requisiti merceologici del CSS-Combustibile sia le tecnologie adottate per la sua produzione, rendono necessario effettuare, a monte della produzione del CSS-Combustibile, la raccolta differenziata. Le migliori tipologie di CSSCombustibile sono prodotte partendo dal rifiuto residuale dalla raccolta differenziata, ovvero non adatto alle filiere del recupero di materia o comunque di scarto dai sistemi di valorizzazione, a valle di cio` che viene effettivamente raccolto in modo differenziato. Il processo di produzione del CSS-Combustibile e, piu` in generale, del combustibile solido secondario (CSS) e` pertanto sinergico con la raccolta differenziata, finalizzata al riciclo in quanto sono gli stessi requisiti merceologici ai quali deve corrispondere il CSS-Combustibile a rendere necessaria a monte l’effettuazione di una raccolta differenziata di materiali quali il vetro e le diverse tipologie di metalli. I macchinari utilizzati per la produzione del CSS-Combustibile trarrebbero, infatti, danni dalla presenza di materiali inerti, motivo per cui la raccolta differenziata rappresenta sempre una soluzione integrante, da anteporre al processo di produzione del CSS-Combustibile. Assume la qualifica di CSSCombustibile solo quel Combustibile Solido Secondario (CSS) per il quale risulta emessa, previa effettuazione di analisi finalizzate a confermare alcune caratteristiche chimico-fisiche del Combustibile Solido Secondario (CSS), stabilite dall’Allegato I del D.M. n. 22/2013, una dichiarazione di conformita` nel rispetto di quanto disposto all’art. 8, comma 2, provvedimento in oggetto. L’emissione di questo certificato rappresenta il momento in cui il Combustibile Solido Secondario (CSS) cessa di essere un rifiuto potendo, di conseguenza, essere classificato come un CSS-Combustibile, ossia un autentico prodotto. Tale scelta operata dal legislatore nel D.M. n. 22/2013 e` coerente con la definizione di recupero di cui all’art. 183, comma 1, lett. t), D.Lgs. n. 152/2006 per cui un recupero, per potersi dire essere avvenuto, non deve attendere fino all’effettivo utilizzo essendo gia` sufficiente che i rifiuti recuperati siano pronti ad assolvere la funzione di svolgere un ruolo utile sostituendo altri materiali che sarebbero stati altrimenti utilizzati per assolvere tale funzione (cd. fit for use) (2). La scelta operata dal legislatore italiano, oltre ad essere conforme alla definizione di recupero, non si pone - con specifico riferimento al CSS - in alcun contrasto con l’art. 6, comma 4, della direttiva n. 2008/98/Ce che richiede che gli Stati membri definiscano l’end of waste nel rispetto della giurisprudenza applicabile. Il termine giurisprudenza applicabile non puo` intendersi riferito alla giurisprudenza della Corte di Giustizia relativa alle precedenti edizioni della direttiva sui rifiuti qualora, con l’emanazione della direttiva n. 2008/98/Ce, siano intervenute delle modifiche. La giurisprudenza della Corte di Giustizia, relativa alle precedenti edizioni della direttiva sui rifiuti, sara` solamente applicabile ove sia sta- ta emessa in relazione a norme o questioni di diritto rimaste invariate anche in base alla nuova direttiva. Al contrario, ove le norme delle precedenti edizioni della direttiva sui rifiuti dovessero essere difformi dalle norme contenute nella nuova direttiva (e` questo il caso dell’end of waste), la giurisprudenza della Corte di Giustizia relativa alle precedenti edizioni della direttiva sui rifiuti non potra` piu` ritenersi applicabile ai sensi e per gli effetti dell’art. 6, comma 4, della nuova direttiva. E` questo il caso della sentenza resa nella causa C-283/2007 (3). Riferimenti Decisione di esecuzione della Commissione del 26 marzo 2013 che stabilisce le conclusioni sulle Migliori Tecniche Disponibili (BAT) per il cemento, la calce e l’ossido di magnesio, ai sensi della direttiva 2010/75/ UE del Parlamento europeo e del Consiglio europeo relativa alle emissioni industriali (GUUE del 9 aprile 2013); Regione autonoma Friuli Venezia Giulia. Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani, approvato con decreto del Presidente della Regione n. 0278/Pres. del 31 dicembre 2012; D. Ro¨ttgen, Rifiuti - Combustibili solidi secondari: le novita` dal D.Lgs. n. 205/2010, in Ambiente & Sicurezza (Il Sole 24 Ore), 3/31 gennaio 2012, 1 e 2; S. Serra (gia` capo della Segreteria tecnica del Ministro dell’Ambiente e della tutela del Territorio e del Mare) D. Ro¨ttgen (coautori), Rifiuti: una risorsa strategica per il Paese in http://www.agienergia.it; D. Ro¨ttgen, Rifiuti - Combustibili solidi secondari: al via il primo decreto sull’’end-of-waste, in Ambiente & Sicurezza (Il Sole 24 Ore), 9 aprile 2013, 7; A. Muratori, Combustibili solidi secondari: come e quando possono dismettere lo status di rifiuto, in questa Rivista, 2013, 5; D. Ro¨ttgen, Rifiuti - Combustibili solidi secondari: l’integrazione dell’Allegato X, in Ambiente & Sicurezza (Il Sole 24 Ore), 16 maggio 2013, 9. Note: (2) Di diverso avviso G. Amendola, Fine rifiuto dopo recupero: quando si verifica veramente?, in http://www.industrieambiente.it/documents/IA_00383.pdf. (3) Per approfondimenti sul caso specifico sia permesso di rinviare a, D. Ro¨ttgen, Direttiva 2008/98/Ce - End of Waste: Arrivano le prime indicazioni, in Gazzetta Ambiente, 2008, 6. Inoltre: La nozione di rifiuto, sottoprodotto e di materia prima secondaria (end of waste), in F. Giampietro (a cura di), Commento alla Direttiva Rifiuti n. 2008/98/Ce, Ipsoa, 2009. AMBIENTE & SVILUPPO 644 8-9/2014
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