ステークホルダー間の共同事実確認による 風力発電導入プロセスの可能性* A Potential of Joint Fact-finding among Stakeholders in Wind Power Introduction Process 馬場 健司** 松浦 正浩** Kenshi BABA Masahiro MATSU-URA 1. はじめに 近年，科学的情報が重要な意味を持つ政策形成の局 面において合意形成を図るための共同事実確認(Joint Fact-Finding，以下 JFF)が米国を中心として試行され ている．JFF では，1) ステークホルダー(以下，SH) が，確認すべき情報，その確認の方法論，協力を得る 専門家パネルについて合意形成し，2) 専門家パネルが， 予測の前提条件などを含め，科学的情報・知見を SH に対して一元的に供給し，3) SH が，専門家によって 提供された情報を科学的根拠として利用しながら，対 話による合意形成を試み，政策形成に寄与する，とい う 3 段階で行われることが一般的である．また，対立 的科学の混乱収拾を目的に，対立する専門家を公開の 場で討論させ， 「科学的」評価に至る背景や前提条件を 明らかにさせることで，多様な SH による冷静な検討 を促すこともある．米国においてもまだ方法論が完全 に定式化されているわけではないが，科学技術の専門 知識が合意形成に必要とされる場面において JFF の適 用は進んでいる．しかしながら，国内ではこのような 試みは，著者らの知る限りにおいては，いまだ蓄積が ほとんどない状況にある．そこで本稿では，この JFF を米国カリフォルニア州 Altamont に立地するウィン ドファームの運用に適用した事例を取り上げ，文献調 査とインタビュー調査(2012 年 3 月 27 日，Gina Bartlett 氏・カリフォルニア州立大学サクラメント校 協働政策センター スタッフメディエーターを対象に 実施)の結果を報告し，今後の風力発電導入における適 用可能性について展望する． 2. 本事例におけるコンフリクトの経緯 サンフランシスコ湾の東部に Altamont Pass と呼ば れる約 4,000 基の風力発電機が立地するウィンドファ ームが存在している．大部分は 80 年代初頭から半ばに 設置されたものであり，最盛期の 90 年代初頭には設備 容量は平均約 101kW の風力発電機 7,000 基が設置さ れていた． 本事例におけるコンフリクトの経緯は表-1 に示すと * 平成 24 年 11 月 28 日 第 34 回風力エネルギー利用シンポジウムにて講演 ** 非会員 東京大学公共政策大学院 〒113-0033 東京都文京区本郷 7-3-1 おりである．主な論点は鳥類の被害であり，これを裏 付ける 2 つの調査結果(1992 年と 2004 年)における科 学的「事実」を巡って SH 間でのコンフリクトが激化 し，訴訟にまで発展したことを受けて，ウィンドファ ームの土地利用許認可権限を持つ郡政府当局が JFF の 導入を試みたものである． なお，鳥類については，連邦政府の絶滅危惧種保護 法やカリフォルニア州政府の環境質法に基づいて保護 される一方で，同州では RPS 法により，2020 年まで に電気事業者の電力小売売上高の 33%を再生可能エネ ルギーによって賄うよう義務付けている．この全米で 最も高い目標を達成するため，風力発電は有力な選択 肢となっているという背景も存在する． 3. 本事例における共同事実確認のプロセス 郡政府は，最初に 5 人の科学者から構成される科学 評価委員会(SRC; Scientific Review Committee)を招 表-1 Altamont Pass におけるコンフリクトの経緯 年代 概要 1981 ～88 Alameda 郡が 40,000 エーカーの土地に対し 20 年 間のウィンドファーム運転許認可を付与(複数の発 電事業者に対して)． 1992 カリフォルニア州エネルギー委員会が，風力発電へ の鳥類の衝突について報告書作成．鳥類の死亡の 74%を風力によると結論． 1998 国 立 再 生 可 能 エ ネ ル ギ ー 研 究 所 (NREL; The ～ National Renewable Energy Laboratory)が，風力 2004 発電と鳥類死亡率との因果関係について調査開始． カリフォルニアエネルギー委員会とも連携し，原因 は不明ながらも，被害軽減のためにより大規模な発 電機へのリプレース等を提言． 2003. 20 年間の許認可の期限が近づいたため，郡政府土 11 地利用調整委員会が，ウィンドファームの運転許認 可について，ヒアリングを実施し，カリフォルニア 州環境質法の適用除外と結論． 2004 地域の NGO であるオーデュボン協会(野鳥の会)支 部と CARE(Californians for Renewable Energy) が，郡上級裁判所に対して，上記委員会の決定を無 効とし，絶滅危惧種保護法に基づいて鳥類を保護す るよう求める訴訟を開始． 2006 郡政府が，科学評価委員会(SRC; Scientific Review Committee)を招集し，Altamont Pass を科学的に よりよく理解するためにベストな方法やツールに ついて合意を見つけることを規定． → JFF の開始． - 271 - 集している．しかし，この時点では郡政府が JFF とい うプロセスを明確に意図していたわけではなく，訴訟 を受けて，科学者が信頼されなくなっている状況を改 善するために，まずは信頼される組織を模索していた とされる． SRC のメンバーは，風力発電，鳥類行動，安全性に 関する専門性を持つ科学者であり，このうち 3 人はこ れまでの 2 つの調査に関与したことがあり(2 人は 92 年の調査報告の著者，もう 1 人は 2004 年の調査報告 の著者)，残る 2 人はまったく関与していない．SRC の役割は，同時に設置されたモニタリングチームの調 査結果を受けて，郡政府に対して科学的評価を与えて 勧告することである．モニタリングチームの役割は， SRC と相談しながら，実際のフィールド調査を行うこ ととされている． この 2 つの組織にやや遅れて，郡政府はファシリテ ータ―チームを設置した．この組織は，コンフリクト の当事者とは関係を持たない中立的な第三者(カリフ ォルニア州立大学サクラメント校協働政策センターの スタッフから構成)である． この組織が JFF を提案し， プロセス設計を行うこととなった． これらの関係性は図-1 に示すとおりである．また， ファシリテーションチームが採用した JFF のプロセス は図-2 に示すとおり，組織化，学習，交渉，解決と実 施のフェーズから構成される． フェーズ 1(組織化)では，ファシリテーションチーム がコンフリクトアセスメント(SH 分析)を実施し，各 SH の利害関心を特定する．その上で，論点に応じた 科学者が SH により選定され，プロセスの意思決定ル ールや役割，責任，コミュニケーション手続き等が規 定された憲章(charter)が SH により承認される．本事 例では，それまでの長いコンフリクトの歴史を踏まえ て，郡政府当局により SH がリストアップされていた ものの，ファシリテーションチームがコンフリクトア セスメントを経て追加的な SH や論点が特定された． 選定された SH は，風力発電事業者，地権者，郡管 理委員会，郡土地利用調整委員会，郡コミュニティ開 発計画局，郡協議会，カリフォルニア州動物局，カリ フォルニア州エネルギー委員会，カリフォルニア州検 事総長，連邦政府野生生物部，環境保護団体等である． このうち風力発電事業者と環境保護団体を中心とする SH は，後述するリサーチクエスチョンのフレームづ くりや，科学者やモニタリングチームとともにデータ 収集や分析上の問題について議論するコアグループと して分類され，それ以外の SH は，主なマイルストー ンの際に SRC が開催する技術的なワークショップへ の参加を主たる役割とするセカンダリグループとして 分類された．また，本事例では，SRC という科学者が すでに特定されていたため，追加的な科学者の選定が SH によってなされたわけではない．この意味におい て，本事例は通常の JFF とは異なる点がある． フェーズ 2(学習)では，SH 全員が現状の科学や他人 の関心等に対する理解を改善する．科学者は，各 SH からのインプットを受けて，議論するイシューに合意 する．各 SH は，現在の調査と将来の調査のニーズに ついても議論し，すべての SH が相互のイシューと関 心について学習しあう．本事例に特有な要素としては， SRC が訴訟を受けて発足しているため，そのミッショ ンが争点となっている土地利用の許認可と結びついて いる点にある．このような緊張感のある中での各主体 の相互作用は，全員の学習に役立ったとのことである． フェーズ 3(調査についての交渉)では，科学者と SH が，キーとなるリサーチクエスチョンについて交渉す 科学的評価と勧告 郡政府当局 科学評価委員会(SRC; Scientific Review Committee) モニタリング チーム JFF プロセスの提案，設計と運営 2. 学習 SHが現状の科学や他人の関心等に対する理解を改善 科学者と SH とで議論するイシューに合意 3. 交渉 科学者と SH がリサーチクエスチョンについて交渉 リサーチクエスチョンに取り組むための調査設計 相談 技術的論点についての フィールド調査 1. 組織化 コンフリクトアセスメント(SH)分析 → SH の選定 専門家の選定 ファシリテー ションチーム 4. 解決と実施 調査の実施 科学者と SH が調査等の修正を提言 → 3.で再検討 出典: Bartlett1), The Consensus Building Institute et al.2), Andrews3)より加筆修正のうえ作成 図-2 共同事実確認のプロセス 出典: Bartlett 図-1 共同事実確認への関与主体 1)より加筆修正のうえ作成 - 272 - る．本事例では，SRC の最初のタスクは，モニタリン グチームが取り組むべきキーとなるリサーチクエスチ ョンをフレームすることであり，さらに，これらのリ サーチクエスチョンに取り組むために，データ収集と モニタリングのプログラムを設計することであった． 一度ドラフトが出来上がった後に，SRC は技術的なワ ークショップを実施した．ここでの結果に基づいて， モニタリングチームはフィールドワークを開始し，デ ータを収集した．SRC は，他の調査手続きも設定する ために，同様のプロセスを繰り返した．前述のように， SRC は，コア SH グループの議論した結果としてのキ ークエスチョンを受け入れ，合意を形成した．技術的 なワークショップには，セカンダリ SH グループを関 与させ，彼らにも調査手続きや成果についての情報提 供が遅れをとらないように配慮したとのことである． フェーズ 4(解決と実施)では，調査やデータ収集が引 き続いて実施される．データがレビューされ分析され るため，マネジメントは修正され得る．つまり，科学 者か SH が，定期的に調査とマネジメンに修正を提言 することができるようになっており，条件が変わった ときにフェーズ 3 に戻り，調査を再評価する．本事例 では，データ収集と分析が 3 年間続けられた．最初の 2 年間があまりに複雑だったため，毎年の分析は遅れ 気味であった．こういった遅延は，調査のアプローチ に修正をもたらしたり，ベストなデータ分析方法に合 意することに困難をもたらしたりした．3 年目に起こ ったブレークスルーは，モニタリングチームがデータ ベースを構築して公共に使えるようにしたことである． 4. 本事例における共同事実確認で得られた成果と課題 結果的に，JFF プロセスは，データへのオープンア クセスと風力発電機の立地場所について合意を得るこ とができた．データの質を決めるフィルターについて 合意を模索した後に，モニタリングチームはデータベ ースをインターネットで公開し，一般アクセスを可能 にした．後にこの公共の DB は，データの追加と，過 去の調査データ(1992 年と 2004 年)も含むように修正 された．関心をもつ誰もがデータをダウンロード可能 で，分析を実行できるようになった．これにより，一 部の SH が SRC とモニタリングチームの仕事に大きな 疑念を表明していたところを，データや科学をめぐる 複雑性に深い理解をもたらせることになった．このこ とについては本事例における JFF プロセスの大きな成 果であるとの認識が持たれている． 個々の風力発電機のリスク評価が 2005 年にも別の 主体によって行われており，郡政府の許認可は，この 評価結果を用いて段階的な撤去のプロセスを規定して いる．風力発電事業者は，定期的に発電機を移動させ たり，メンテナンスを行ったりしており，発電機の状 況は刻々と変化していたため，SRC と SH は，SRC が 現地視察を続けて発電機のリスク評価システムを構築 することに合意した．また，鳥類の死亡率を下げるこ とのできる発電機の立地場所についても合意した．モ ニタリング調査結果が不確実である場合は，SRC と SH は，死亡率を下げるためには，最大稼働している ときにはリパワリング(例えば，古い発電機をリプレー スして，より少なくて大規模な発電機にするなど)が必 要であるとの合意にも達している． なお，訴訟については，2007 年に調停により収束し ている．これは，JFF が開始されて 1 年ほど経過した 頃であり，郡政府は，科学的調査が開始された場合に， 順応的管理戦略が導入され監視されること，古い風力 発電機を新しい大規模なものにリプレースすること (リパワリング)を許認可の条件として設定するととも に，カリフォルニア州環境質法に基づいて，3 年に 1 回の環境影響報告書をデータ収集し，提出することを 規定している．一般的に JFF は訴訟の後に始まるケー スが多く，逆に JFF は訴訟を予防する際にも用いられ るケースもある．つまりそれほど状況が悪い時にこそ JFF のニーズはあり得る．本事例においては，JFF と 訴訟の当事者は重複しており，JFF が訴訟のプロセス に情報を提供し，調停にも影響をもたらした． SRC と SH との関係だけでなく，SRC メンバー間の 関係も，鳥類死亡の問題とその関連の科学の複雑性を よりよく理解することを通じて，時間の経過とともに 協働能力が高まり，他者の専門性やディシプリンに信 頼を寄せるようになったと評価されている． 以上のように，SRC は，データへのオープンアクセ スと風力発電機の立地場所，さらにリパワリングにつ いて合意を得るだけでなく，主体間の関係性を改善す るなど，いくつかの成果を上げた．しかしながら，SRC の調査に係る提言やモニタリングプログラムに係る提 言は，コストの面で中止されるなど，必ずしもすべて が実施されたわけではない．現段階ではすべての問題 解決(発電量を最大化し，鳥類死亡率を下げる)にはつな がっていない．これには，より長い科学的な審議や交 渉が必要とされる． 主な課題の 1 つは，調査における科学的不確実性の 高さである．モニタリングプログラムは，高い不確実 性を持っており，これまでの分析では，鳥類死亡率の 低減傾向について統計的な有意性を語ることができな い．SRC もモニタリングチームも，各 SH も決定的な - 273 - 結論には至っていない．モニタリングチームと SRC が 設計フェーズから明言していたのは，調査では特定の 行動が死亡率の変化に結びつけさせることは難しい， ということであり，例えば，季節でのシャットダウン はあまり効果的ではない．しかし，SH はこのことに 対して必ずしも納得していない．JFF は確かに，プロ セスの透明性とデータや分析などについての SH 間の 信頼性を高めたが，ある SH と SRC との関係はいまだ 緊迫した状況が続いている． また，モニタリングプログラムはあまりにコストが 高すぎて支援を続けることは難しい．このようなコス ト制約は，モニタリングチームの分析能力を制限して いる．しかし，しばしば SRC は，コストが高いという リアリティから離れてしまうことがあった．科学的調 査に基づいて提言するというのは，SRC の重要な機能 の 1 つであったものの，科学の進歩をコスト制約のう えにたって検討しておけば，SRC メンバーはもっと財 源的にリアリティのある提言について合意できたかも しれない．これは，SRC のアジェンダ設定上の欠陥で あったともいえる． アジェンダ設定上の課題に関連して，SRC の責任に キーとなる政策イシューの解決が含まれていないこと も指摘できる．SRC の機能があくまで科学的評価を与 えて勧告することだとすれば，これは SRC のアジェン ダ設定上の課題というよりは，むしろ科学的評価の機 能を政策イシューの解決に貢献できるよう，社会的意 思決定における科学と政策との距離をいかにとるのか という問題に帰着するだろう． 5. おわりに 以上のように，本稿では，米国カリフォルニア州 Altamont に立地するウィンドファームの運用に JFF を適用した事例を取り上げ，文献調査とインタビュー 調査の結果を報告してきた． 表-2 に示すように，JFF を含めて類似する熟議型社 会的意思決定手法は数多く開発され，実施されてきて いる．2012 年の夏に革新的エネルギー・環境戦略を構 築する際に実施された討論型世論調査もその 1 つであ る．しかし，その適用に際しては，専門知の提供方法 や参加者の代表性などいくつかの重要な課題が指摘さ れている 4)．もちろん JFF がすべての課題をクリアで きるものではないことは，すでにみてきたとおりであ るが，JFF では専門知の提供のあり方についてより慎 重な検討を行う．北米を中心に風力発電に限らず様々 表-2 熟議型社会的意思決定手法の例 専門知の提供と熟議の方法 参加者選出方法 DP( 討 論 型 事前の資料送付 → フォ－ラ 無作為抽出 ムでの専門家との質疑 → 世論調査) 投票 コ ン セ ン サ 事前の資料送付 → 市民に 公募または無作 よる質問の作成，専門家の選 為抽出 ス会議 出，会議での専門家との質疑 → 市民提案書 プ ラ ン ニ ン 事前の資料送付 → 会議で 無作為抽出 の専門家との質疑 → 市民 グセル 鑑定書(政策へ反映) → 反映 状況のモニタリング JFF 事前の資料送付 → ステー スノーボールサ クホルダーによる質問の作 ンプリングによる 成，専門家の選出，会議での ステークホルダ 専門家との質疑 → ステーク ー ホルダー提案書 な題材に適用事例のある JFF ではあるが，国内ではこ れから離島における長期的なエネルギー政策をはじめ いくつか試行されようとしている 5)．このような試行 を通じて，JFF の国内での適用課題について知見を蓄 積していく予定である． 謝辞 本研究は，科学技術振興機構 社会技術研究開発センターにお ける「科学技術イノベーション政策のための科学」研究開発 プログラムの「共同事実確認手法を活用した政策形成過程の 検討と実装」研究開発プロジェクト(代表: 松浦正浩)として実 施した成果の一部である． 参考文献 1) Gina Bartlett, Joint Fact Finding and Stakeholder Consensus Building at the Altamont Wind Resource Area in California, J. Burger ed., Stakeholders and Scientists: Achieving Implementable Solutions to Energy and Environmental Issues, Springer Science + Business Media, LLC 2011., pp.255-281. 2) The Consensus Building Institute, Susskind, L., McKearnan S. and Thomas-Larmar, J., Consensus Building Handbook, Sage Publications, Inc., 1999. 3) Andrews, Clinton J., Humble Analysis: The Practice of Joint Fact-Finding, Praeger, 2002. 4) エネルギー・環境の選択肢に関する討論型世論調査第三者 検証委員会, 「エネルギー・環境の選択肢に関する討論型 世 論 調 査 」 検 証 報 告 書 , 2012. (http://www.npu.go.jp/ kokumingiron/dp/120822_04.pdf) 5) 馬場, 松浦, 分散型エネルギー導入過程における共同事実 確認手法の検討－ステークホルダー分析による論点の抽出 と専門家パネルの構成－, 科学技術社会論学会 2012 年度 年次大会 講演集, 2pp. - 274 -
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