【視点・論点Ⅰ】 政策評価（４） 経済性・効率性と有効性・有用性 政策評価の視点は、図１に示すように「経済性・効率性評価」と「有効性・有用性評価」の二つ の領域に分けられる。この二つの領域の性格と役割を明確化した制度が必要となる。 【経済性・効率性評価】 前者の「経済性・効率性評価」は、投入・産出評価の典型であり、 「能率性評価」とも呼ばれる。 「経済性」と「効率性」の違いは、投入と産出のどちらを固定化して考えるかで整理される。経済 性とは産出を固定化し一定の産出をより少ない投入で実現すること、効率性とはより多くの産出を 一定の投入で実現することを意味する。行政の評価制度では、効率性の意味で能率性を評価するこ とが多い。投入としての予算額が財政危機の中で制約的であり固定化しやすいのに対して、産出た る行政サービスの固定化は、全体として住民ニーズの拡大や多様化の中で具体的に明確化すること が困難な場合が多いためである。もちろん、一定の業務項目の実施にむけて投入される予算額の削 減、いわゆる「節約」としての経済性評価が行われていることは否定できない。しかし、当初予算 額や前年度予算額との比較による節約は実施されても、産出たる行政サービスの質や量を明確かつ 固定的にとらえて投入との関係を測定する経済性の概念は、限定的な領域にしか成立し得ていない のが実態である。その背景には、行政が担うべき役割の限定的明確化が、現状では困難な状況にあ ることが上げられる。経済性・効率性評価の実施において重要なことは、以下の二点である。 （相互比較可能性） 第一は、経済性・効率性評価を有用な評価として機能させるための前提となる絶対的条件の整備 である。その条件とは、「相互比較可能性の担保」である。経済性・効率性に関する評価は、後で 見る有効性・有用性評価とは異なり、絶対的評価水準がなく、時系列的比較、国際的比較、組織間 比較など相対比較が実施されない限り、情報としての実質的意義を確保することが困難な性格を持 つ。したがって、地方自治体の経済性・効率性評価も、他の地方自治体や民間企業等との相互比較 の中で実施される必要がある。この相対比較が適切に行われないと、評価制度は単なる日常的な節 約あるいは予算編成における査定レベルでの財政削減手段となってしまう危険性が高まる。 （投入計数の多様化） 第二は、投入計数の多様化である。予算編成やコスト管理の観点から政策能率性を測定するため の投入計数には財政数値を用いることが多い。投入計数として財政数値を用いることは重要である ものの、投入計数は財政数値に限定されるものではない。生産性を明らかにするためには、作業量 を投入計数とした評価も重要となる。予算額の投入によって一定の産出が直接的に形成されるので はなく、予算額の投入による人的・物的資源の活用により産出が形成される。このため、 「作業量」 も一定の産出を生み出す重要なプロセスを構成する。したがって、予算投入の変化が作業量に如何 なる影響を与え産出に結びつくかのプロセス分析とその結果の相互比較を行う現実の執行プロセ スに則した評価も重要となる。 「PHP 政策研究レポート」 （Vol.5 10 No.64）2002 年 9 月 【視点・論点Ⅰ】 【有効性・有用性評価】 後者の「有効性・有用性評価」は、「経済性・効率性評価」とは異なり、相互比較可能性の担保 を前提としない絶対性を有する評価である。 有効性評価とは、一定の投入実績を目標値との比較において、どの程度達成したかを評価するも のである。この場合、目標値の達成度以上に重要なのは、目標として設定された「期待値」の妥当 性である。この期待値は、全国画一的な行政サービスを実現する場合と地方自治体独自の行政サー ビスを実現する場合とで、当然異なるものとなる。地方分権が進む中では、期待値を各地域の特性 に合わせて地方自治体が個別に設定する必要性が高まっている。そこには、二つの壁が存在する。 （一定の思想に基づく価値観） 第一は、期待値の設定の前提となる「一定の思想に基づく価値観」の形成が、必ずしも十分では ない点である。地域ごとの政策等によって実現すべき期待値は、地域の価値観に基づく絶対的評価 により最終的には設定されるべきものである。そこでは、他の組織体等との相互比較は重要な参考 材料となり得ても、絶対的評価軸とはなり得ない。この「一定の思想に基づく価値観」を形成し、 地域そして地方自治体の組織内部で共有する必要がある。 （合意した思想を捉える統計情報） 第二は、合意した思想を的確に捉える調査統計情報の形成が未整備な点である。全国画一的期待 値であれば、国の統計調査情報等の活用により捉えることも可能となる。しかし、地域毎の特性に 基づく期待値の評価では、必ずしも国の統計調査情報が有効に機能するとは言えない。情報を形成 する経済、財政、財務等社会科学の数値の背景には必ず思想があり、地域の期待値形成の前提とし て合意された思想と国の統計調査情報の前提となる思想が一致するとは限らないからである。 そして、期待値の設定そのものが「合意された一定の思想に基づく価値観」から見て適切である かどうかを評価するのが「有用性評価」である。 以上のように、政策評価には性格を大きく異にする二つの構造がある。民主的に合意された一定 の思想に基づく投入産出等の質・量を決定する有効性・有用性レベルと、既に設定された投入産出 等の質・量を如何に能率的に実現するかの経済性・効率性レベルの二つである。この二つは、ある 程度意識的に区分けされる必要がある。その区分けが明確でないと、責任と成果の所在が不明確と なり評価制度全体の信頼性を低下させる。例えば、行政組織では稟議制度によって下からの積み上 げで期待値が形成されることが多い。期待値そのものは、合意された一定の思想に基づいて設定さ れるべきであり、投入資源の分配に対して影響力が行使できる一定の部局長以上が自らの責任で設 定する必要がある。これに対して、与えられた期待値を与えられた資源で如何に能率的に実現する かが第一義的に部員の責務となる。このため、期待値を下からの積み上げで設定することは、自治 体等の経営責任を担うトップ層とそれ以外の層との責任と成果の所在を不明確にする原因となる。 このため、知事や市町村長等トップと部局長間で、経済性・効率性に関する「能率性契約」と期 待値を達成する「有効性契約」を分けて締結することなどが選択肢の一つとなる。なぜなら、両者 間には責任と成果の所在と質に大きな違いがある。また、経済性・効率性と有効性は必ずしも両立 するとは限らない。二律背反的な結果を明確にし、経済性・効率性と有効性の何れを優先したかの 判断と結果を明確にすることも必要となる。 「PHP 政策研究レポート」 （Vol.5 11 No.64）2002 年 9 月 【視点・論点Ⅰ】 （図１）政策評価の視点と性格 住 民 有用性評価 （期待値の適正性） 自治体トップ 絶対性情報 （議会、自治体首長等） 有効性評価 （期待値の設定と達成度） 部 局 長 相互比較可能性情報 経済性・効率性評価 （能率性評価） 部 員 【ポイント】 ①「有用性」 ・「有効性」の評価と「能率性」の評価を明確に分ける。 ②「能率性」の評価では、相互比較可能性を担保することが不可欠。 ③「有効性」の評価では、相互比較可能性は不要。絶対的期待値の評価。 ④「有用性」の評価は、期待値に対する民主主義的評価が中心。 ⑤「有用性」 ・ 「有効性」の評価と「能率性」の評価に必要とされる情報は異なる。 ⑥必要情報の供給体制の整備。 （図２）地方自治体トップと部局長間の契約形態 （図２）地方自治体トップと部局長間の契約形態 知事等地方自治体トップ 契 能率性契約 有効性契約 約 ＊総務部局等スタッフ組織の 各部局長 トップもサポートに関する 契約を知事等と締結する。 サポート 部 員 財政部局 「PHP 政策研究レポート」 （Vol.5 12 No.64）2002 年 9 月
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