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住民参加型公共事業の実現に向けて ∼欧米の

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平 成 15年 3月 7日 (金 ) 新 潟 県 庁 講 堂
「住 民 参 加 型 公 共 事 業 の実 現 に向 けて
∼欧 米 のパブリック・インボルブメントに学 ぶ∼」
東京工業大学大学院理工学研究科教授
屋 井 鉄 雄
はじめに
氏
197 0 年 前 後 から 、ア メ リカ でも い ろ い ろな 所 で
ご 紹 介 い た だ きま し た 東 京 工 業 大 学 の 屋 井 で
反 対 運 動 によって事 業 が止 まり、住 民 や関 係 者
ございます。どうぞよろしくお願 いします。私 の専
の意 見 をいかに事 業 に反 映 させていくかということ
門 は交 通 の分 野 ですので、今 日 ご紹 介 する事 例
が問 題 になりました。それが発 端 となり、90年 代
は交 通 を中 心 としたものになっています。皆 様 が
に入 ってマスタープランの段 階 からPIをやりなさい
担 当 されている分 野 については応 用 問 題 として
という法 律 ができました ( 1 - 4 ) 。これからご紹 介 するの
考 えていただければと思 います。
は、それ以 前 のお話 です。
今 日 は、このような7つの項 目 で話 を進 めてい
きたいと思 います
(1-2)1
グレ ンウッド キャニオ ン というのは コロ ラドの山 の
。最 初 にPI(パブリック・イン
奥 ですが、ここに高 速 道 路 を建 設 する時 、大 きな
ボルブメント)の歴 史 についてお話 をし、次 に交 通
問 題 が起 きました ( 1 - 5 ) 。 戦 後 、 土 木 技 術 が進 ん で
計 画 におけるPIの現 状 についてお話 しします。事
山 の中 でもどこでも施 設 を作 れるようになりました。
業 の構 想 段 階 からPIで進 めるという動 きは、特 に
この事 業 も、戦 後 になって事 業 の実 現 性 が議 論
道 路 の関 係 で、日 本 でも見 られるようになってい
され、こ れな らできるだろうというこ とで進 み 始 めた
ます。でも計 画 にはさらに上 流 があります、県 の基
ものです。しかし、既 に建 設 技 術 だけではものが
本 構 想 などがそれにあたるわけですが、今 日 はそ
作 ることができず、プロセスをいかに民 主 的 、合 理
れに つ いて も お 話 し し た い と 思 いま す 。そ れ から3
的 に進 めるかという技 術 が大 変 重 要 になっていま
番 目 に、これはフランスが中 心 になると思 いますが、
した ( 1 - 6 ) 。両 方 がないと事 業 を実 現 できなくなった
ヨーロッ パの現 状 。4番 目 はわが国 に導 入 す る際
という象 徴 的 な事 業 だったと思 います ( 1 - 6 ) 。
の課 題 。5番 目 は雑 談 のようになりますが、PIを理
これが完 成 したグレンウッドキャニオンです ( 2 - 1 ) 。
解 し て い た だ く ため の 例 え 話 。 そ れか ら P I を 具 体
この峡 谷 に高 速 道 路 を通 すという事 業 でした。川
的 にどう進 めるかという方 法 について。最 後 に、PI
沿 いには1980年 代 に通 した鉄 道 も走 っています。
を実 施 する時 は情 報 提 供 が重 要 な課 題 になりま
高 速 道 路 を 通 そうという話 が出 たのは1970年 代
すので、それについてお話 ししたいと思 います。
です。既 に事 業 は完 成 していますが、アメリカでは
P I で 有 名 な プ ロ ジ ェク トに な り ま し た。 地 形 を 大 き
1.1970年 代 の象 徴 的 なできごと
く変 えないよう、なるべく切 土 や盛 土 は行 わないで
P Iに つ いては 、 従 来 か ら事 業 で や っ て い る、 あ
高 架 構 造 に し て い ま す ( 2 - 2 ) 。 切 り 立 っ た断 崖 の 場
るいは都 市 計 画 でやっているという話 をよく聞 きま
所 でも山 肌 を傷 つけないよう工 夫 しています ( 2 - 3 ) 。
す。海 外 でも最 近 盛 んにPIということを言 います
これによって大 変 お金 も時 間 もかかりました。余 計
が、そのルーツは古 くて1950年 代 にさかのぼりま
なことと言 え ば余 計 なこ とかもしれませ んが、住 民
す。70年 代 には世 界 各 地 でかなり大 きな出 来 事
の参 加 によってそれが必 要 になったわけです。
が起 こりました。ちょうど環 境 問 題 が厳 しくなった
グレンウッドキャニオンを流 れるのは コロラドリバ
時 代 です。最 初 にその中 から二 つの事 例 をご紹
ーという川 で、川 下 に有 名 なグランドキャニオンが
介 します。二 つともアメリカの例 で、ひとつは山 の
あります。カ ントリーロー ドとい う 歌 を 歌 ったジョ ン ・
中 の例 、もうひとつは都 心 の例 になります
(1−3)
デンバーという歌 手 がいましたが、ジョン・デンバー
。
が環 境 問 題 に目 覚 めるきっかけになったのがこの
プ ロ ジ ェ ク ト で す (2-4) 。 「 こ ん な 狭 い 峡 谷 に 高 速 道
1
資 料 1 ページの 2 番 目 の図 (以 下 同 様 )
1
路 はいらない」ということで、自 分 でコインを投 げて
路 用 地 とし て手 当 てし てい たもので す。この よう な
対 岸 まで届 くのをテレビで放 映 し、反 対 運 動 を繰
結 論 を出 せたのは、ボストンでは既 に環 状 道 路 が
り広 げたことで知 られて います。ここには温 泉 があ
できており、1950年 代 には高 規 格 の道 路 として
りまして、昔 、「OK牧 場 の決 闘 」という映 画 がブー
の 整 備 も 終 わ っ て い たか ら で す ( 2 - 3 ) 。 ア メ リ カ で 最
ムになりましたが、そのドグ・ホリデーが最 後 に療
初 の 環 状 高 速 道 路 が あるとい う こ とが 前 提 で した。
養 しながら死 んでいった場 所 として知 られていま
その内 側 に鉄 道 や地 下 鉄 を整 備 し、郊 外 部 には
す。逆 に言 うとその程 度 しか話 題 がない場 所 なわ
駐 車 場 を整 備 して、パークアンドライドに政 策 を転
けですが、そういう場 所 に降 ってわいたような道 路
換 したということです。アメリカでも日 本 と同 じように
計 画 でした。
高 速 道 路 のネットワークがあるわけですが、南 北 と
この事 業 では、現 地 に実 物 大 の模 型 を置 いて
東 西 に 格 子 状 に 通 し て ある 高 速 道 路 の 一 部 、 カ
議 論 したり、ルートをいくつも引 いて議 論 したり、ま
ナダからフロリダまで南 北 に貫 く高 速 道 路 の一 部
さに住 民 参 加 で事 業 が 進 められました。そこで大
を、住 民 が反 対 して止 めたということになります。
きな影 響 力 を持 っ たの が、トラパニ さんという 現 場
使 わなくなった道 路 用 地 をどう使 うかということ
の責 任 者 です。彼 は10数 年 間 この地 に留 まり、
で、これも住 民 参 加 で鉄 道 と地 下 鉄 を整 備 する
住 民 との対 話 を続 けて大 きな信 頼 を勝 ち取 りまし
計 画 を 作 り ま し た (2-4) 。 ア メ リ カ に も 、 日 本 の 道 路
た ( 2 - 5 ) 。それによって事 業 を進 めることができたとい
特 定 財 源 にあたる「道 路 信 託 基 金 」というものが
うことがよく知 られています。住 民 側 と行 政 側 が信
あります。ここが日 本 とは仕 組 みが違 うところです
頼 を築 くことがいかに重 要 かという原 点 を改 めて
が、そのガソリン税 を原 資 にした基 金 で公 共 交 通
示 した事 業 だったと思 います。
の整 備 を始 めました。そのスタートがこのボストン
この道 路 は構 造 物 としていろいろな賞 を取 りま
のプロジェクトです。もうひとつ、オレゴン州 のポー
したので、それを見 に行 くミッションも日 本 からたく
トランドにもLRTを作 りました。どちらも地 域 住 民
さん訪 れたようです。完 成 したのが1990年 代 のは
の反 対 で事 業 が止 まり、いわば住 民 側 が戦 いに
じめですから、60年 代 の終 わりから、20年 以 上 か
勝 利 して、そのお金 を公 共 交 通 の整 備 に使 える
けてようやく完 成 したということです。ここには旧 道
ようにしたということです。この用 地 には公 園 やオ
もありますが、現 在 は旧 道 を含 めて自 転 車 道 路 の
ープンスペースも整 備 されました ( 2 - 5 ) 。さらに、売 り
ネットワークが整 備 されており、休 日 には多 くの人
払 って民 間 が利 用 したり、学 校 の用 地 にしたりと、
が訪 れて楽 しむという地 域 になっています
(2-6)
いろ いろ な 形 で転 用 さ れまし た。 こ れは 高 速 道 路
。
に つなが る予 定 だ っ たイ ン タ ー チ ェン ジ で す ( 3 - 6 ) 。
もうひとつの例 はボストンの交 通 計 画 再 検 討 委
員 会 です ( 2 - 1 ) 。これも1970年 ですから同 じ時 代 で
10年 位 前 までこのような構 造 物 が残 っていました。
すが、当 時 としてはさらに進 んでいたということにな
これが整 備 された鉄 道 です ( 4 - 1 ) 。アメリカで初 めて
ります。ボストンは都 市 圏 人 口 が 200∼300万 人
道 路 財 源 を鉄 道 整 備 に利 用 した例 になります。こ
で、アメリカで最 も歴 史 が古 い都 市 です。古 都 の
れは住 民 参 加 で議 論 し ている場 面 です ( 4 - 2 ) 。この
ようなものですから、都 心 まで高 速 道 路 を貫 通 さ
ようにオープンスペースのまま残 っている場 所 もか
せ る計 画 が 持 ち 上 が っ たと き、 反 対 運 動 が 起 こ り
なりあります ( 4 - 3 ) 。
ました。そこで計 画 を見 直 すために知 事 が検 討 会
この図 をみていただくと問 題 の一 端 がよく分 かり
を設 置 し、18ヶ月 議 論 して計 画 を定 めました。こ
ま す ( 4 - 4 ) 。 住 民 に 議 論 し て も ら え ばもら う ほ ど 、 ど う
の事 例 のポイントは、専 門 知 識 を持 たない住 民 側
し て も ロ ー カル な 利 害 、 身 近 な 利 益 で 議 論 し て し
にコンサルタントを派 遣 し、カウンタープランを作 る
まうというところがあります。この二 つの案 を比 較 す
ことができるようにしたことです。
ると、上 の案 では鉄 道 の脇 に道 路 があります。高
その結 果 、高 速 道 路 の建 設 が凍 結 されました。
速 道 路 は 作 らないけどローカルな交 通 をさばく道
都 心 の一 定 のエリア内 には今 後 一 切 高 速 道 路 を
路 は作 るという計 画 です。それに対 して、下 の案
作 らないという結 論 が出 されました。この写 真 は南
はその道 路 すら作 らないというものです。通 過 交
側 からボストンの中 心 部 を見 たものです
(3-2)
。中 央
通 は一 切 入 れないというネットワークになっていま
に空 き地 が見 えますが、この土 地 は既 に高 速 道
す。決 して十 分 な道 路 がある地 域 ではないんです
2
が、そのような道 路 すらできなかったということです。
カでも日 本 の都 市 計 画 決 定 のような決 定 行 為 が
結 果 的 にこの案 が採 用 されました。これが1970
あって、ここについても連 邦 政 府 は承 認 したんで
年 代 の非 常 に象 徴 的 な出 来 事 です
すが、それでも地 元 から反 対 が出 て設 計 を見 直 さ
ざ る を 得 な い 、 見 直 し て も ま た 裁 判 が 起 こ る、 そ う
コンサ ルタ ン トの派 遣 は 日 本 でもま ちづく りなど
いう大 変 な社 会 になっているという一 例 です。
で行 われていますが、そのルーツはここにあるので
はないかと思 います。ただ、アメリカでその後 も同
なぜそうなったかというと、いろいろな事 情 があ
様 のことをやっているかというと、一 切 やっていま
るわけですが、ここではひとつだけお話 しします。
せん。アメリカでも、こんなことは怖 くてできないとい
ニューヨークのセントラルパークを設 計 したオルム
うことで、そこまではやらなくなっています。これだ
ステッドというランドスケープ・アーキテクトがいます
け徹 底 的 に市 民 参 加 で決 めてしまった時 期 もあ
が、その本 拠 地 がボストンで、マサチューセッツ州
っ た と い う こ と で す 。 ただ 、 私 の P I の 定 義 は 「 決 め
だ け で も 約 3 0 0 ヶ 所 の 公 園 を 設 計 し て い ま す (5-5) 。
る前 に問 う」ということで すが、決 める前 に問 うとい
ボストンでは、そのオルムステッドの計 画 に基 づい
う行 為 は一 生 懸 命 にやっています。決 めてもらうこ
て川 沿 いに 緑 のネット ワークを張 り巡 らすという 事
とがPIの目 的 ではありません。
業 が 進 め ら れて い ま し た。 そ の ネッ トワー ク が 先 ほ
ボストンにはもうひとつ高 速 道 路 があり、今 その
どの道 路 で分 断 されるということで、反 対 運 動 が
地 下 化 の工 事 を進 めていて、あと数 年 で完 成 しま
起 きてしまったということがあったようです
す。アメリカではここ10年 位 で最 も大 きな公 共 事
アメリカの例 を二 つご紹 介 しました。今 から30
業 です。これは地 下 化 される前 の高 速 道 路 です
年 以 上 前 の 話 で す が 、 PI とし て 今 で も で きな い よ
が 、 メ ン テ ナン ス の 状 態 が 悪 く て 路 面 に 穴 が 開 い
うなことをやった例 があるということです。
ています
(4-5)
。施 設 が老 朽 化 していますし、もともと
2.都市圏交通計画へのパブリック・インボルブメント
チープな設 計 で作 られています。地 元 の州 政 府
が全 額 を負 担 して作 った道 路 だからです
(2-6)
それでは今 の時 代 、これからのPIをどう考 えて
。
これを作 ったために歴 史 的 な地 区 が分 断 され
いけばよいかということで、 世 界 の各 国 ・各 地 がど
たとい うこ とで、 建 設 さ れた195 0 年 代 当 時 から ア
のように問 題 に対 処 し、どういう検 討 しているかと
メリカの人 たちは非 常 に気 に病 んでいて、何 とか
いうことをお話 しします ( 5 - 6 ) 。
地 下 化 したいと議 論 し、運 動 してきました。それで
ま ず 、 「 上 流 側 」 とい う 言 葉 に つ い て お 話 し し ま
8 0 年 代 の 終 わ り に 予 算 が 付 きま し た 。 で す か ら 、
す 。 下 流 側 が 事 業 だ と す れば 、 上 流 側 は 構 想 で 、
5 0 年 位 か け て 進 ん で い るプ ロ ジ ェク ト とい う こ とに
さらにその上 流 もあり得 ると思 います。今 は計 画
なります。ここは建 設 途 上 で設 計 変 更 して地 下 に
手 続 きが重 視 される時 代 です。最 初 に先 ほどの
入 れた区 間 です
(5-1)
ボスト ンの例 についてお話 しします。「もはや利 用
。この道 路 は1940年 代 に高
(4-2)
。最 初 は全 部 高 架 で
者 の便 益 最 大 化 が代 替 案 選 択 上 の決 定 要 因 で
考 えら れまし たが、 工 事 が始 ま って から 反 対 運 動
はないことを思 い知 らされた」とあります ( 6 - 1 ) 。アメリ
がたくさん起 こり、それを受 けて設 計 変 更 したとい
カも費 用 対 効 果 や効 率 、利 便 性 の向 上 などを重
架 構 造 で設 計 されました
う経 緯 あります
(5-3)
視 す る国 で す が 、 必 ず しも そ れだけ では 決 め ら れ
。これもいわば住 民 参 加 だと思
います。工 事 が終 われば全 て地 下 に入 りますから、
なくなっているということを、先 ほどのBTPR(交 通
その上 はオープンスペースや建 物 の用 地 として利
計 画 の再 評 価 )で政 府 が経 験 させられたわけで
用 できるようになります。
す。 高 速 道 路 を 都 心 ま で 抜 けば 通 勤 す る人 は み
こ の 事 業 は 汚 い 高 架 構 造 を 地 下 に 入 れるも の
んな便 利 になります。でもそれだけではだめで、環
ですから、全 員 が受 け入 れてくれると思 うかもしれ
境 の 問 題 や コミ ュニティ の問 題 、 歴 史 の 問 題 な ど
ませんが、それでも反 対 運 動 が起 きました。全 部
も考 えなければ決 められなくなったということを思
地 下 であれば問 題 は起 きなかったかもしれません
い知 らされたということです。
が、インターチェンジを兼 ねた橋 ができる部 分 はど
フランスの「公 益 宣 言 」というのは都 市 計 画 決
うしても構 造 物 が地 表 に出 てしまいますので、そこ
定 のようなものです。その上 流 が「ビアンコ通 達 」
で反 対 運 動 が起 こり、裁 判 になりました
(5-4)
の話 です。ビアンコ通 達 のようなものが重 視 される
。アメリ
3
よ う に な っ てい るとい う こ とで す 。 経 済 的 な 合 理 性
ご紹 介 します。これはMPOという組 織 で、アメリカ
だけでなく、計 画 手 続 きの妥 当 性 、計 画 手 続 き自
では人 口 が5万 人 以 上 の都 市 圏 全 てで作 るよう
体 が重 要 になってきています。B/Cが大 きいから
連 邦 政 府 で決 められています ( 6 - 4 ) 。それが連 邦 政
みんな納 得 するだろうという簡 単 なものではないと
府 の補 助 を受 ける要 件 になっています。この組 織
いうことです。
が何 をするかというと、「都 市 圏 計 画 機 構 」という
そういう歴 史 も踏 まえ、アメリカでパブリック・イン
名 前 のとおり、計 画 づくりをします。その計 画 は、
ボ ル ブ メ ン ト と 言 っ て い る の は 何 だ ろ うか と い う こ と
道 路 や鉄 道 、港 湾 、空 港 などの施 設 に加 え、上
ですが、行 政 がパブリックを計 画 や計 画 策 定 に
下 水 道 やエネルギー、ごみ処 理 など、日 本 では
「巻 き込 む」という言 い方 をしています
(6-2)
一 部 事 務 組 合 や広 域 連 合 が扱 っている施 設 も
。それは、
意 見 を表 明 する機 会 を与 える、パブリックに対 し
対 象 としています。地 域 によって歴 史 的 な成 り立
て適 切 に周 知 を行 う、重 要 な決 定 にアクセス可 能
ちが違 いますので一 概 には言 えませんが、概 ねそ
とす る、そ れらを 早 期 から 継 続 的 に 行 っていく 、と
のように理 解 していただければいいと思 います。
いうことだと思 います。その「パブリック」の定 義 で
その計 画 は20年 位 先 まで考 えたものになって
すが、事 業 の周 辺 の 住 民 とい うこ とではなく、 広 く
い ま す 。 そ の 計 画 に 対 応 す るプ ロ グ ラ ム が あ り 、 3
市 民 、関 係 団 体 、交 通 事 業 者 、 他 の興 味 ある団
年 ∼5年 位 の事 業 リストになっています。連 邦 の
体 な ど を 含 む もの とさ れて い ます 。 要 は 利 害 関 係
補 助 を受 け るためには、その事 業 が この「交 通 改
者 だけでなく、だれでも参 加 できるようになってい
善 プログラム」に載 っていなければなりません。そ
るということです。
のプログラムに載 るためには、長 期 計 画 である「地
(6-3)
。
域 交 通 計 画 」に載 っていなければなりません。こ
最 初 に従 来 のまちづくりにおける住 民 参 加 とは異
の計 画 は3年 ∼5年 お き、プログラ ムは2年 おきに
なる概 念 だということを申 し上 げたいと思 います。
改 定 しなければいけませんが、その改 定 の際 にPI
住 民 参 加 という言 葉 は比 較 的 小 さな公 園 や細 い
を行 わなけ ればいけな いとい うこ とになっています。
街 路 、コミュニティ道 路 など、非 常 にローカルな影
ですから、非 常 に短 い間 隔 で住 民 の意 見 ・意 向
響 しか及 ぼさない施 設 を計 画 する際 に使 われるこ
を調 べなければいけないことになります。交 通 の場
とが多 いですから、皆 さんが合 意 すれば、それで
合 、事 業 は州 の交 通 省 がやります。計 画 と事 業 を
決 め てしまっ ていい 場 合 もあると思 い ます。しか し 、
分 離 しているということです。地 方 でも同 じような仕
高 速 道 路 や鉄 道 、空 港 などの広 域 根 幹 施 設 で
組 み を 持 っ て いま す。 た だ 、MP O と いう 組 織 は あ
は、住 民 に計 画 を委 ねるということは考 えにくいで
りませんから、州 政 府 が計 画 主 体 であり事 業 主 体
すから、住 民 参 加 とは異 なる概 念 であるということ
でもあるという形 になっています。いずれにしても、
です 。そ れか ら、P Iは 要 求 が 来 るか らや るとい う も
長 期 の計 画 を作 り、それを短 い期 間 で改 定 してい
のではなく、もともと行 政 側 に実 行 する動 機 があり
く。それを承 認 する際 に住 民 参 加 のプロセスが必
ます。知 事 が言 われているのも行 政 側 から進 んで
要 であるというのがアメリカの姿 です。
ここでPIについてご説 明 したいと思 います
やろうということですが、そういう背 景 を持 って行 わ
長 期 計 画 は道 路 と高 速 道 路 が中 心 で、環 境
れるケースが非 常 に多 いです。計 画 の上 流 側 に
の問 題 が厳 しくなっていることもあり、公 共 交 通 が
導 入 が 求 め ら れて い るとい うのは 、 事 業 段 階 では
加 わ る とい う の が 具 体 的 な イ メ ー ジ に な り ま す 。 そ
既 に何 十 年 も前 からやっているわけで、これから
の計 画 を作 る理 由 を三 つ書 いています ( 6 - 6 ) 。最 初
はもっと上 流 側 でPIをやっていく必 要 があるという
は、環 境 悪 化 が危 惧 される計 画 は提 案 できないと
ことです。いかに早 い段 階 から知 ってもらうか、たと
い う こ とで す 。 大 気 浄 化 法 とい う 法 律 が あり ま し て 、
え知 ってもらえないとしても、これだけやってきたと
例 えば大 気 環 境 が悪 い都 市 圏 で道 路 を整 備 しよ
いう証 拠 を残 せるか、そういうことが重 要 になって
うとする場 合 、それによって環 境 が悪 くなるのであ
きています。少 なくとも、突 然 空 から事 業 が降 って
れば計 画 自 体 が認 められないということになります。
き た と 言 わ れ る よ う な 状 況 で 反 対 が 大 きく な るこ と
ですから、道 路 整 備 と併 せてTDMを取 り入 れると
は避 けなければなりません。
か、公 共 交 通 のネットワークを一 緒 に作 っていくと
上 流 側 の 話 をしていますので、ひとつだけ例 を
か、ハードとソフトを総 合 的 にパッケージとして提
4
これがフェニックスの道 路 計 画 です ( 7 - 5 ) 。こういう
案 していかないと実 現 が難 しくなってきています。
次 の 理 由 は 、地 域 が 手 当 て す る予 算 に ついて
ネットワークを作 るために税 金 を上 げることが認 め
先 行 的 に議 論 する機 会 を与 えるということです。
ら れま し た。 都 心 部 の 土 地 利 用 は こ の よ う な 状 況
日 本 と違 い、ほとんどの地 域 では地 元 が手 当 てす
です ( 7 - 6 ) 。この真 ん中 を東 西 に高 速 道 路 が通 って
る財 源 について住 民 投 票 を必 要 とします。例 えば
います。東 海 岸 から西 海 岸 まで貫 いている道 路 で
道 路 や 鉄 道 を 整 備 す る ため に 消 費 税 を 1 % 、 2 0
すが、実 はこのフェニックスが、「最 後 の1マイル」
年 間 上 げるということが議 会 で承 認 されたとしても、
ということで反 対 運 動 が起 こった場 所 です。このよ
その後 に住 民 投 票 が待 ち構 えていて、そこで否
うに住 宅 地 のすぐ近 くにインターチェンジを作 って
決 されたらそれで終 わりです。ですから、その道 路 、
います ( 8 - 1 ) 。土 地 利 用 の密 度 は低 いですが、その
鉄 道 、あるいは交 通 システムがいかにその地 域 に
程 度 の密 度 はあります。そこで高 速 道 路 に対 する
とって重 要 かということを前 もってアピールし、住
反 対 運 動 が起 こり、その1マイルを地 下 構 造 にし
民 に理 解 しておいてもらわなければなりません。こ
ました ( 8 - 2 ) 。中 央 部 はバス専 用 レーンにして、上 に
の計 画 にはそのような意 味 もあります。
出 られるような構 造 を検 討 していたと思 います。地
最 後 に、計 画 の定 期 的 な更 新 がルール化 され
上 部 には「デッキパーク」という公 園 を作 っていま
て い るとい う こ とで す 。 長 期 計 画 も 3 年 ∼ 5 年 の 短
す (8-3) 。 地 下 化 し た と 言 っ て い ま す が 、 実 は 平 面
い期 間 で改 訂 しなくてはならず、そこではPIが義
道 路 に布 団 をかぶせ たよ うな構 造 で す ( 8 - 4 ) 。 道 路
務 づけられています。計 画 の内 容 が新 しいか古 い
にわざわざ蓋 掛 けをして、相 対 的 に地 下 のような
かではなく、その計 画 が地 域 のニーズに合 ってい
構 造 にしています。どうしてそこまでやる必 要 が あ
ることを確 認 していかなければいけないということ
ったのかと思 いますが、最 後 に残 された区 間 では
です。これがアメリカの状 況 です。それを整 理 した
比 較 的 よくあることです。反 対 運 動 を受 けてそこま
のがこの図 です
(7-1)
でやったという例 です。
。
これはもっと最 近 の例 ですが、アトランタで先 ほ
これを実 際 に行 っている例 として、アリゾナ州 の
(7-3)
。アリ
どの長 期 計 画 に基 づく予 算 の採 択 、事 業 化 に対
ゾナはアメリカ本 土 で最 後 に州 になった、いわば
して裁 判 が起 こされました ( 8 - 5 ) 。アトランタも大 気 環
遅 れて来 た地 域 で、道 路 の整 備 も遅 れています。
境 が悪 いですから、交 通 計 画 の遂 行 によって環
ここでは、消 費 税 を上 げて道 路 ネットワークの整
境 が悪 くならないことを証 明 する必 要 がありますが、
備 に充 てるということを1980年 代 に住 民 投 票 で
それに問 題 があるということで、環 境 団 体 が訴 訟
可 決 しています。この時 期 に道 路 をどんどん作 る
に向 けたアクションを起 こしました。その後 、MPO
ということを住 民 投 票 で可 決 した例 は他 にないと
と環 境 団 体 がずいぶん 議 論 し、 最 終 的 には長 期
思 います。アメリカでもまだ道 路 を必 要 としている
計 画 の内 容 を見 直 すということで決 着 しました。
フェニックスという 都 市 圏 をご紹 介 しま す
地 域 があるということです。ここでも一 生 懸 命 にPI
その中 で、日 本 でいう既 存 不 適 格 、古 いルー
をやっています。マスタープランの段 階 でPIをする
ルには適 合 するけど新 しいルールには適 合 しない
ことが、スムーズな事 業 化 に貢 献 すると考 えている
とい う 道 路 が 問 題 に な ったり 、 こ れは少 し 驚 きま し
のかもしません。
たが、環 状 道 路 が問 題 になったりしました。アメリ
この図 はマスタープランを改 定 するとき、どのよ
うにPIと行 ったかを表 したものです
(7-4)
カでも最 近 は成 長 管 理 が議 論 されています。環
。まず、計
状 道 路 の整 備 には都 心 への集 中 を避 けるという
画 のコンセプトを新 しく考 えるため、地 域 集 会 、オ
効 果 がありますが、一 方 、環 状 道 路 が整 備 される
ープンハウス、フォーカスグループ、意 識 調 査 など、
と周 辺 に住 宅 地 や商 業 地 が拡 大 していきます。
いろいろなこ とをやってい ます。それか ら、需 要 予
環 境 にとっ てはそのスプロールの方 が問 題 だと い
測 や大 気 への影 響 分 析 などの技 術 的 な検 討 をし
う意 見 が強 くなっていて、環 状 道 路 を作 ることが
て計 画 をまとめています。次 に、また公 聴 会 、オー
環 境 に対 して良 いという単 一 的 な評 価 は得 られな
プンハウスなどで情 報 を提 供 し、意 見 を出 してもら
くなっています。また、需 要 予 測 や環 境 分 析 の精
ってい ます 。 最 後 に 公 聴 会 とい う 比 較 的 フォ ーマ
度 の問 題 もあります。このように、常 に環 境 団 体 が
ルな場 で議 論 し、計 画 を承 認 しています。
行 政 や計 画 機 構 のやることをチェックしていて、い
5
3.欧州におけるパブリック・インボルブメントの課題
い加 減 なことをすると、いつ裁 判 になって余 計 な
費 用 や労 力 がかかるか分 かりませんから、結 果 的
次 に、もう少 し下 流 にあたる個 別 事 業 の構 想 段
にきっちりやるということになっています。これはアト
階 のPIについてお話 しします。例 えば、渋 滞 の解
ランタの 高 速 道 路 の 写 真 です
(8-6)
消 や 環 境 の 改 善 とい う 目 的 が ある とき 、 道 路 を つ
。 こ れは反 対 が
(9-1)
。道
くる、道 路 の使 い方 を変 えるなど、いろいろな手 段
路 が整 備 されると、すぐにこのような開 発 が起 こっ
がとれるわけですが、どれにするかを決 めていない
起 きた 道 路 に 並 行 す る 道 路 の 写 真 で す
てしまいます
(9-2)
段 階 が 上 流 で す 。 こ れか ら お 話 し す る の は 、 例 え
。日 本 でもよく見 られることです。
ば道 路 を作 ることは決 まっていて、その道 路 につ
これが最 終 的 に採 択 された交 通 プログラムの予
算 配 分 です
(9-3)
いて検 討 しようという段 階 です。
。驚 かれると思 いますが、トランジ
この図 は少 し古 くなってしまいましたが、日 本 は
ット、つまりバスや鉄 道 などの公 共 交 通 にかける予
算 が3割 位 を占 めています。それからHOVレーン、
構 想 段 階 で の参 加 がな いとい うこ とで、数 年 前 か
これはバスや乗 車 人 数 の多 い乗 用 車 ・タクシー等
ら議 論 して きました ( 1 0 - 4 ) 。 日 本 でも 構 想 段 階 のPI
を優 先 的 に 通 すもので すが、 その 予 算 が2 4. 8 %
を行 おうという動 きが 始 ま っていま すの で、 抜 けて
になっています。いわゆる一 般 の道 路 整 備 、単 純
いた部 分 が ようやく 埋 まってきたとい うことです。こ
にインフラを作 るという予 算 は非 常 に少 なくなって
れまでは個 別 事 業 の構 想 段 階 に当 たるところを
います。このような予 算 配 分 によって、ようやく周
内 部 検 討 だけでやってきましたが、それをもっとオ
辺 の環 境 を悪 くすることなく整 備 ができるということ
ープンにしていこうということです。他 の国 では、そ
になったということです。アメリカ全 体 がこうなって
の段 階 に何 らかの住 民 参 加 の手 続 きがあります。
いるということではなく、非 常 に典 型 的 な例 につい
フランスには「討 論 委 員 会 」というものがありますが、
てお話 ししています。
これがビアンコ通 達 で強 化 されたところです。下 の
今 まではアメリカの例 でしたけど、ヨーロッパでも
「国 家 契 約 履 行 調 査 委 員 会 」も同 じく強 化 されま
いろいろな都 市 圏 で長 期 計 画 を立 てています。こ
れ は フ ィ ンラン ド の ヘ ル シ ン キ の 例 です
(9-4,5)
した。
。ここ
事 業 段 階 のPIについては、さらに厳 しい条 約
も20年 間 の長 期 計 画 を立 てていて、4年 に1回 見
があります。1998年 にデンマークのオーフスという
直 しをしています。市 長 と議 員 が選 挙 で変 わる時
町 で 結 ばれた「オ ーフス 条 約 」 とい う ものです ( 1 0 - 5 ) 。
に見 直 すという、非 常 にシンプルな見 直 しのタイミ
EU諸 国 が合 意 し、2001年 に発 効 していますの
ン グを と っ て い ま す 。 人 口 が 5 0 0 万 人 の 小 さ な 国
で、不 備 な点 については改 善 が迫 られています。
で、ヘルシンキの都 市 圏 では100万 人 もいないく
そこでは三 つの権 利 を国 民 に保 障 しています。ひ
らいですから、計 画 で決 めたものを、大 体 その優
とつが「環 境 情 報 へのアクセス権 の保 障 」です。
先 順 位 に従 って整 備 しているという状 況 です
(9-6)
事 業 によって生 じる環 境 影 響 を知 る権 利 があると
。
このヘルシンキでも、1999年 にマスタープランを
いうことです。そのためには情 報 を収 集 し、配 布 す
作 る際 にPIを行 うよう法 律 が改 正 されました。マス
る常 設 組 織 が必 要 です。次 が「決 定 プロセスへの
タープランの段 階 でPIを入 れるというのは、アメリ
公 衆 の参 加 の保 障 」です。これについては、決 定
カだけなく、時 代 の流 れになっているということで
プロセスに参 加 できるということになると、住 民 がも
す。フィンランドには土 地 利 用 ・建 築 法 というもの
のを決 めていくことになるのではないか、ヨーロッパ
が あり 、 そ こ に 計 画 準 備 段 階 へ の 参 加 機 会 提 供 、
では本 当 にそこまでやろうとしているのか、私 自 身
計 画 手 続 き開 始 の公 表 義 務 と参 加 機 会 提 供 な
その点 に疑 問 を感 じています。公 衆 の実 質 的 参
(10-1)
。今 日 お話 を
加 、公 衆 の意 見 の適 正 な考 慮 、初 期 段 階 から の
している長 期 構 想 や長 期 計 画 でのPIとは異 なりま
参 加 要 請 な どが必 要 であるとされています。最 後
すが、こういう小 さな町 でも自 前 の財 源 だけで地
が「司 法 へのアクセス権 の保 障 」です。何 か問 題
(10-2)
があったとき裁 判 に訴 えることができる権 利 を保 障
どの事 項 が付 け加 えられました
下 鉄 まで作 っています
。そのためには有 権 者
しなさいということです。
の合 意 を得 ることが大 変 重 要 になっているというこ
フランスを例 にしますと、1番 については環 境 研
とです。
究 所 があって、そこが対 応 できると考 えています。
6
2番 の決 定 プロセスへの公 衆 の参 加 については、
代 に、もっと上 流 を補 強 して民 意 を反 映 できるよう
今 でも公 開 討 論 会 や公 聴 会 をやっていますが、
にするという通 達 が出 たわけです。「民 意 調 査 以
そ れだ け で は 条 件 を 満 たし て い な い と 考 え ら れて
前 の公 開 討 論 」とありますが、これは調 整 知 事 が
います。3番 については、ドイツなどもそうですが、
主 催 するもので、少 ない人 数 の委 員 で運 営 される
行 政 裁 判 所 のシステムを持 っていて、従 来 から機
ものでした。もうひとつ重 要 なことは事 業 が終 わっ
能 していると言 っていいと思 います。
た後 の事 後 評 価 です。「国 家 契 約 履 行 調 査 委 員
ビアンコ通 達 以 降 、 あるい はバルニエ法 以 降 、
会 」というものを作 り、事 前 の協 議 で定 めたことが
フランスではこういうものが出 てきましたが、実 はフ
本 当 に 実 行 されているか どうかをチェックするとい
ランスにはパブリック・インボルブメントという言 葉 が
うことが提 案 されました。その後 、1995年 にはバ
ない ん です 。 世 界 道 路 会 議 で 、 住 民 参 加 を 三 つ
ルニエ法 という法 律 ができて、上 流 側 の議 論 をす
のステージに分 けて議 論 しようということになりまし
る場 で ある「 国 家 討 論 委 員 会 」 を 強 化 し よ う とい う
(10-6)
。最 初 がパブリック・コミュニケーション、次
ことになりました。ただ、6億 ユーロ以 上 ですから、
がパブリック・コンサルテーション、最 後 がパブリッ
対 象 になるのは非 常 に大 きなプロジェクトです。さ
ク・パーティシペーションです。1番 目 は情 報 提 供
らに、2002 年 に法 律 が でき、この国 家 討 論 委 員
です。双 方 向 でもいいですが、ここではPRが中 心
会 の財 源 の自 立 や、さまざまな手 続 きを強 化 など
に な ると思 い ま す 。 2 番 目 は 双 方 向 で 協 議 を す る
が行 われています。
た
ということで す。3番 目 は参 加 して発 言 し、場 合 に
この写 真 は 道 路 が地 下 に入 るとこ ろ です ( 1 1 - 2 ) 。
よっては決 めることもあり得 るということです。それ
この先 に行 くと、高 さ2. 5mの乗 用 車 専 用 のトン
ら は 法 律 制 度 に 基 づ い て い る 必 要 が あり ま す 。 こ
ネルと、大 型 車 も通 れるトンネルに分 かれていま
のような整 理 をした上 で、その全 体 を表 す言 葉 と
す 。 こ れは 蓋 が 掛 か っ て い る 場 所 で 、 こ の 下 に 高
してパブリック・インボルブメントという言 葉 を使 うこ
速 道 路 があります ( 1 1 - 3 ) 。 もともとはここを高 速 道 路
とを決 めました。ところが、フランス語 にはインボル
が通 る計 画 だったわけです。この人 たちが反 対 運
ブメントにあたる言 葉 がないということで、英 語 で
動 を し た 人 たち で す ( 1 1 - 4 ) 。 一 緒 に 写 っ て い るの は
言 うとパブリック・インプリケーション、内 包 するとか
日 本 で外 環 に反 対 している人 たちで、両 国 の人
包 含 するという意 味 の言 葉 を充 てることになりまし
たちが交 流 している場 面 です。
た。パブリック・インボルブメントというのは主 に英
先 ほどのA86号 線 が第 2環 状 道 路 ですが、そ
語 圏 、特 にアメリカで使 われ、日 本 でも使 われるよ
の外 側 には第 3環 状 道 路 があって、フランシリエン
うになった言 葉 です。フランスでもPIは行 われてい
ヌ線 と呼 ばれています。この北 西 部 に、まさにビア
ま すが 、 元 々違 う シ ス テム、 考 え 方 に基 づ く もの と
ンコ通 達 に基 づいてプロセスを進 めているところが
言 っていいと思 います。
あります ( 1 1 - 5 ) 。1965年 に計 画 され、90年 に「民 意
フランスにおけるPIの事 例 としてよく知 られてい
るのはA86号 線 という環 状 高 速 道 路 です
(11-1)
調 査 」が始 まりました。ビアンコ通 達 以 前 ですから、
「公 益 宣 言 」 とい う、 日 本 でいえ ば 都 市 計 画 決 定
。そ
の道 路 の北 西 部 にナンテールという町 があり、そ
にあたる段 階 で民 意 を問 う場 面 があるわけですが、
こで反 対 運 動 が起 きました。この町 は過 去 に平 面
そこで紛 糾 しました。92年 にビアンコ通 達 が出 さ
構 造 の鉄 道 を受 け入 れていて、それによって町 が
れ、今 度 は討 論 調 査 委 員 会 が開 かれて、10ヶ月
分 断 されていました。そこに平 面 構 造 の高 速 道 路
後 に結 論 を出 しました。この討 論 調 査 委 員 会 は
が計 画 されましたから、それができると町 はケーキ
学 識 経 験 者 3人 で構 成 された、いわゆる第 三 者
を4つに切 るように4分 割 されてしまいます。我 々
機 関 と呼 ばれるものです。PIを実 施 するのではな
がそこまで受 け入 れる必 要 はないのではないかと
く、監 視 するという業 務 を行 っています。しかし、そ
いうことで、幼 稚 園 の先 生 などが中 心 になって「ア
の後 プロジェクトが進 んでいるかというと、実 は止 ま
ディラン」という組 織 をつくり、反 対 運 動 を起 こしま
っ て し ま っ てい ま す 。 性 急 に 結 論 を 出 し たとい う こ
した。制 度 があったわけではありませんが、結 果 的
とで、地 元 に受 け入 れられていないということです。
には大 臣 が設 計 を変 更 し、地 下 構 造 になってい
ビアンコ通 達 でルールはできましたが、それだけで
ます。そういったことを踏 まえて、ビアンコ大 臣 の時
事 業 が う ま く い く わ け で はな い と い う こ と で す 。 フ ラ
7
ンスはアメリカと違 って、どちらかというと中 央 の力
にメッセージとして流 し、地 域 にどれだけの利 益 が
が強 いというか、地 方 分 権 とは言 えないところがあ
あ るの か を 地 域 の 人 た ち に 認 識 し て も ら う と い う も
ります。討 論 調 査 委 員 会 にしても、限 られた人 た
のです。
今 のフランスの話 は事 業 の上 流 段 階 です。先
ちが議 論 しているだけで、一 般 市 民 が意 見 を言 う
場 で は あり ま せ ん の で 、民 意 を きっ ち り とく み 上 げ 、
ほどのアメリカの話 は計 画 の上 流 、マスタープラン
十 分 に 議 論 を 尽 く して 進 め るとい う こ とに はな じ ま
段 階 でした。それ以 外 にも、いろいろな国 でいろ
ないのだと思 います。このようなローカルな場 所 で
いろなことをやっています。その特 色 を整 理 すると
はなかなかうまくいっていないということです。
このようになります ( 1 2 - 2 ) 。上 流 側 でPIを工 夫 してい
フランシリエンヌ線 はパリ都 市 圏 の北 西 部 にあ
ります
(11-6)
る国 としてアメリカがあります。フランスも前 は何 も
。討 論 委 員 会 で、どういうルートがいい
なかったところに制 度 を入 れました。どのように意
のか、どのような影 響 があるのかなど、いろいろと
見 をもらうかという方 法 を見 ると、アメリカはものす
議 論 がされました。先 ほどから申 し上 げています
ごく自 由 で、地 域 地 域 がいろいろな方 法 でやって
が、この討 論 調 査 委 員 会 はビアンコ通 達 ででき、
います。法 律 でも細 かいことは定 めていません。
バルニエ法 で強 化 されました。これが上 流 側 のPI
地 域 差 がありますから、地 域 で独 自 にやってくだ
になりますが、参 加 者 は限 られています。国 を代
さいという内 容 になっています。一 方 、フランスとか
表 するような人 たちです。民 意 調 査 は公 聴 会 的 な
イギリスとか、ヨーロッパの方 は、地 域 差 はあります
もので、次 の公 益 宣 言 が都 市 計 画 決 定 にあたり
が、これは公 聴 会 を開 いてこう聞 きなさいとか、こう
ます。そして、国 家 契 約 書 の交 付 、事 業 化 と進 ん
いうフォーマットでやりなさいということが、かなり細
でいきます。あとは事 業 が終 わった後 にそれをチ
かく決 まっています。
ェッ ク す る こ とに な っ て い ま す 。 ただ 、 数 年 前 の 情
出 さ れ た 意 見 を ど う 収 束 さ せ るか と い う こ とも 議
報 では、ここまで進 んでいるプロジェクトはありませ
論 になります。計 画 の社 会 的 合 意 をどう表 明 でき
んでした。
るかということです。アメリカは3年 に1回 長 期 計 画 、
バルニエ法 に基 づく「国 家 公 開 討 論 会 委 員
2年 に1回 プログラムと、毎 年 のようにPIを行 うこと
会 」、 少 し 変 な名 前 で す が、フラン ス 語 を 訳 す とこ
がルール化 されています。ほとんど毎 年 、有 権 者
(12-1)
。これは開 催 要 請 を受 けたプロ
に将 来 の計 画 や予 算 付 けを確 認 しなければいけ
ジェクトについて公 開 討 論 の場 を設 置 する機 能 を
ませんから、それが継 続 的 にできているということ
持 ちます。「事 業 廃 止 可 能 段 階 で公 開 討 論 され
が、社 会 的 合 意 が とれているとい う ことになるの だ
るこ とが 革 新 的 」 とありま すが、 以 前 はこの 段 階 で
と思 います。 フランスはプロジェクト単 位 で都 市 計
国 民 に オ ー プ ン に して 議 論 す るとい う こ とは あり ま
画 決 定 があります。ドイツは行 政 裁 判 所 のシステ
せんでした。もともとは著 名 な人 たちだけが集 まっ
ムが あって 、 計 画 を 確 定 した後 に 、 問 題 が あれば
て議 論 す る場 だったわ けですが、それがオープ ン
行 政 裁 判 所 に訴 えることができます。イギリスは審
になったという点 が大 変 重 要 です。委 員 は国 会
問 官 がいて、大 臣 がその答 申 を受 けて決 定 すると
議 員 や 地 方 議 員 、 行 政 裁 判 所 のメンバー、司 法
いうやり方 をしています。国 によって違 いはありま
裁 判 所 のメンバー、環 境 団 体 の代 表 、ユーザー
すが、いずれも何 らかの方 法 を持 っています。日
代 表 、有 識 者 ですから、審 議 会 的 なメンバーが公
本 も そ れを持 たな け れば い けな いの だ と思 います 。
開 の 場 で 議 論 す る とい う こ とで す 。 本 部 は 従 来 か
問 題 は、持 てばそれでよいかというと、そうではな
ら環 境 省 内 にありました。期 間 は4ヶ月 位 です。討
い と い う こ と で す 。 い ず れの 国 に お い て も 、 ル ー ル
論 の実 績 としては、港 、高 圧 線 、高 速 道 路 、TGV、
があっても先 に進 まないということが起 こっていま
新 空 港 などがあり、国 家 的 な大 きなプロジェクトに
す 。 手 前 に戻 ら な い という ル ー ルを 作 っ ても 、 そ こ
ついて 議 論 する場 にな っています。2002 年 の 法
で止 まってしまうということがあります。ルールがあ
律 以 降 、大 規 模 事 業 への公 衆 参 加 の拡 大 を目
れば良 いというわけではありません。
うなるようです
的 に、公 聴 会 手 続 きの 改 善 、「プロ ジェクト宣 言 」
4.わが国 におけるPI導 入 時 の課 題
の制 定 などが行 われています。プロジェクト宣 言 と
わ が 国 に おけ る問 題 とし て は 、 この よう な もの が
いうのは、プロジェクトの重 要 性 や必 要 性 を正 確
8
あ り ま す (12-4) 。 公 共 事 業 へ の 批 判 が あ り ま す 。 決
動 機 は何 かというと、ひとつはマスタープランとして
め方 への批 判 もあります。それとの関 係 で参 加 へ
の説 得 性 を向 上 させたいということです ( 1 3 - 2 ) 。全 て
の要 求 が高 まってきました。公 共 事 業 を取 り巻 くこ
がこの計 画 に含 まれていればいいですが、そうで
のような環 境 があるわけです。そのような状 況 の中
なければ他 の部 局 や他 の行 政 組 織 の理 解 を得 る
で、計 画 の評 価 の体 系 はかなり整 備 されつつあり
ことが必 要 になります。その場 合 の説 得 性 を向 上
ます
(12-5)
。しかし、これは物 事 を決 める際 の必 要
させるためにも、マスタープランを内 部 で作 って持
条 件 で、 十 分 条 件 では ありませ ん。 私 自 身 は 、 ま
っているというのではなく、広 く関 連 する人 たちが
だ計 画 の方 向 性 について十 分 アピールできてい
理 解 し 、 了 解 し てく れるよう な形 でア ピールし てい
ないのではないかという心 配 を持 っています。例 え
く 必 要 が あり ま す 。 納 税 者 や 議 会 に 対 し て は 、 財
ば道 路 について言 えば、いかに道 路 整 備 の方 向
源 確 保 のためのアピールが必 要 です。それから、
にメリハリをつけ、必 要 かつ困 難 な計 画 を推 進 で
計 画 から事 業 への円 滑 な受 け渡 しを期 待 すると
きるかということです。日 本 では、まだ計 画 段 階 の
いうことがあります。計 画 から事 業 に進 むときに、N
上 流 側 にPIを導 入 し、アピールしていく努 力 が不
IMBYと言 われる総 論 賛 成 各 論 反 対 を起 こさな
足 しているのではないかと思 います。
いよう、マスタープランの段 階 で計 画 の重 要 性 や
事 業 段 階 のPIはずいぶん進 んでいるわけで す
事 業 の必 要 性 をアピールすることが必 要 なわけで
が、これからPIの真 価 が問 われそうだと感 じていま
す 。 ただ 、 これも 十 分 条 件 で は あり ま せ ん 。 や は り
す。東 京 で言 えば外 環 道 も例 外 ではありません。
どうしても反 対 は起 こってきます。
こ れま で は もの を 作 るた め の P I が 中 心 で し た が 、
PIは隠 れみのではないか、形 だけではないか、本
当 にやる気 があるのか、こういうことが言 われるよう
これからもそうかというと、残 念 ながらそんなに明 る
になると、住 民 の信 頼 を失 うことになってしまいま
い 話 ば か り で は あ り ま せ ん (13-3) 。 計 画 を 消 す た め
す。社 会 資 本 の整 備 では、「最 初 に計 画 ありき」
の P I、 諦 め さ せ るため のP I 、 あるい は我 慢 を 強 い
だ と い うこ と が 浸 透 して いな いこ とが 問 題 だ と 思 い
るため の P I 、 そ ん な こ とま で 考 え て い く こ とが 必 要
ます
(12-6)
になっています。
。い まだに景 気 対 策 として 事 業 をやれば
いいという議 論 がありますが、やはり景 気 対 策 が
5.PIを理 解 するための例 え話
先 に 出 てく るよ うな 形 では 国 民 の 理 解 は得 ら れま
せん。計 画 を作 る行 為 を国 民 と共 有 するというオ
ここでPIを理 解 するための例 え話 を四 つ紹 介 し
ープンな取 り組 みが必 要 になっています。従 来 は
ます。先 ほども言 いましたように、PIを一 言 で言 う
ほとんど行 政 の内 部 検 討 だけで計 画 が作 られて
と、「決 める前 に問 う」ということです ( 1 3 - 5 ) 。ですから、
いたわけですが、今 は計 画 を外 部 との共 有 技 術
そこで 何 を 決 め るの か、 目 標 が 共 有 で きていな い
にしていくこと、外 部 とコミュニケーションを取 りな
とPIとは言 えません。それから、問 うためには情 報
が ら 決 め てい く こ とが 求 め ら れて い ます 。 そ こが 非
が提 供 されていなければいけません。問 いかける
常 に大 きな転 換 点 、相 違 だと思 います。
以 上 は、まず相 手 に理 解 してもらわなければいけ
日 本 で地 域 的 なマスタープランを作 る場 合 、ど
ませんから、必 要 な情 報 を提 供 しなければいけな
んな点 が検 討 されるべきかというと、ここに挙 げた
いということです。次 に、PIが以 下 の どれでもない
五 つではないかと思 います
(13-1)
。「地 域 交 通 計
ということを書 いています。これは時 々誤 解 されま
画 」というあいまいな言 葉 を使 っていますが、これ
すが、反 対 の人 を賛 成 に変 えて合 意 形 成 するこ
は都 市 圏 の交 通 計 画 だ ったり 、県 の 交 通 計 画 だ
とがPIの目 的 かと言 うと、一 般 的 な定 義 ではそう
ったり、あるいはもっと大 きなブロックの交 通 計 画
ではありません。それを出 したとたんに不 信 感 の
だったり、いろいろな単 位 があると思 いますが、い
方 が大 きくなって、PIができなくなってしまいます。
ずれにしても全 国 ひとつではないという意 味 です。
言 い方 を変 えると、全 員 一 致 を目 標 にしているわ
そこ では 制 度 、 自 己 責 任 、 計 画 へ の事 業 の 位 置
けではないということです。物 事 は全 員 一 致 で決
付 け 、 推 進 体 制 、 P I 、 そ う い っ たも の が 非 常 に 大
めるわけではありませんから、最 後 まで反 対 の人
切 だということです。
が い て も い い と い う こ とで す 。 最 後 に 、 こ れ は 改 革
すべきところもあると言 われるかもしれませんが、決
そういう計 画 があったとき、そこでPIを実 施 す る
9
度 は全 然 違 います。私 は聞 かなくても分 かってい
定 をパブリックに委 ねるということでもありません。
るというスタンスでは、ニーズとかい離 が出 ている
最 初 の例 え 話 は、「 オレ ンジをめ ぐる問 題 」とい
う大 変 有 名 な問 題 です
(13-6)
場 合 があるということです。
。 子 供 が 2人 いて、オ
レンジが1個 あります。皆 さんがその子 供 たちのお
それを表 すのに、この三 角 形 が有 効 です ( 1 4 - 2 ) 。
父 さん、お母 さんだとして、その1個 のオレンジをど
関 心 事 はこの三 つのポイントで表 せます。それは、
うするかという問 題 です。不 公 平 があってはいけま
本 質 的 関 心 、手 続 き的 関 心 、心 理 的 関 心 です。
せんから、半 分 に切 って半 分 ずつあげるというの
住 民 説 明 会 を例 に考 え ると、 住 民 は本 当 に道 路
が正 しい対 応 だと思 います。でも問 題 はそこから
を作 ってほしくないのかもしれません。これは本 質
始 まります。本 当 に半 分 でいいのかという議 論 で
的 関 心 です。でも説 明 を受 けている住 民 が、行 政
す。それではだめだというのがPIなんです。ダメな
が高 飛 車 に説 明 している、行 政 が自 分 たちを低 く
理 由 は何 かというと、まず半 分 に切 ったお父 さん、
見 ていると感 じたとすれば、それは心 理 的 関 心 に
お母 さんを子 供 たちが信 じているかという問 題 が
つながります。また、この 説 明 会 の 後 どのように事
あります。お父 さん、お母 さんを信 用 していないな
業 を進 めていくのか分 からない限 り何 とも言 えない
ら、自 分 たちで切 らせるという方 法 があります。こ
と思 えば、そ れは手 続 き的 関 心 です 。議 論 をして
れは「委 ねる」ということです。その時 の問 題 は何
いくとき、相 手 がどこに関 心 を持 っているかが分 か
かというと、 委 ねられた子 供 が本 当 に半 分 に切 れ
らないと、議 論 がかみ合 わないことになります。
るかどうかということです。こういうルールが合 理 的
先 ほどの例 でも、お父 さんが考 えたのは手 続 き
だという提 案 があるかもしれません。それは、2人
です。どうやって決 めたらいいかを一 生 懸 命 考 え
のうちどちらかが切 る役 目 、どちらかが取 る役 目 に
ました。ところが本 質 的 な関 心 は何 かというと、オ
なるというものです。そうすれば切 る方 は一 生 懸 命
レンジジュースが飲 みたいのか、マーマレードが欲
真 ん 中 に な るよ う に 切 り ま す 。 で も 、 そ れで も 問 題
しいのかということでした。それを聞 いていれば手
があるかもしれません。それは、子 供 が本 当 に半
続 きは別 の方 法 があったかもしれません。逆 のケ
分 に 切 る技 術 を 持 って いるかど うか とい うこ とで す。
ースもあります。手 続 きに問 題 があって動 かないと
もしその技 術 がなかったら、必 ず取 る方 が得 をす
いうケースも往 々にしてあります。例 えば、民 営 化
るということになってしまいます。そうすると、簡 単
委 員 会 で前 提 となる需 要 予 測 が問 題 になりました。
に 委 ね る わ け に は い きま せ ん 。 そ う す る と 、 そ れは
新 聞 報 道 によれば、資 料 に間 違 いがあったけど
二 つに切 るからいけないんで、四 つとか八 つとか、
結 果 には影 響 しないからいいだろうという趣 旨 の
たくさんに切 って、そこから取 っていけばいいという
発 言 を事 務 局 がしたということです。そしたら委 員
意 見 が出 るかもしれません。
から総 クレームが出 ました。これは明 らかに手 続 き
こ の 話 をす る と 、 そ の よ うな 意 見 が いろ い ろ と 出
的 関 心 です。結 果 が違 わないからいいだろうとい
てきます。しかし、今 までの話 で抜 けていること、そ
う発 言 は 本 質 的 関 心 に ついて言 お うとし たもので
れが 最 初 の 問 題 の 答 で す 。 い く つ に 切 っ て も ダ メ
すが、委 員 の論 点 は議 論 の進 め方 、手 続 きにあ
なんです。それはあくまでお父 さん、お母 さんが考
ったということです。
えていることでしかないからです。重 要 なのは子 供
次 は タ マ ネ ギ の 話 で す (14-4) 。 日 本 で は あ ま り 使
に問 いかけることです。子 供 に何 が欲 しいのかを
いませんが、「タマネギの皮 をむく」という表 現 があ
問 いかけることなんです。太 郎 君 はオレンジを見
ります。これまでは行 政 だけでこれをやってきまし
てオレンジジュースが飲 みたくなったんです。次 郎
た。タマネギの皮 をむくと涙 が出 てきますから、あ
君 はオレンジを見 てマーマレードをパンにつけて
まり楽 し いこ とでは ありま せん。こ れか らは、それを
食 べたいと思 っているんです
(14-1)
。半 分 に切 って
行 政 だけでなく住 民 も一 緒 にやりましょう、それが
渡 してしまったら、ジュースもマーマレードも半 分 し
重 要 になってきていますということです。しかし、タ
かできません。その答 を聞 いたら、お父 さん、お母
マネギの皮 をむいて最 後 に何 が出 てくるかというと、
さんは、実 を 使 ってジ ュー スを作 り、 皮 を使 って マ
何 も出 てこないんです。ですから、タマネギの皮 を
ーマレードを作 ればいいんです。それでできたジュ
むくという行 為 は、それによって何 をするのかという
ースとマーマレードを子 供 たちにあげれば、満 足
目 的 が共 有 されていないと、むなしい涙 だけ流 す
10
行 為 になってしまいます。その目 的 を共 有 すると
向 かい合 ってフォーマルにやっていくという形 の説
いうのがPIでは重 要 なことです。
明 会 は、雰 囲 気 も良 くなかったりして、問 題 を起 こ
次 は 最 近 作 っ た例 え 話 です から 、ま だあまり 練
す場 合 が少 なくありません。この写 真 では、事 業
れていないんですが、新 潟 はそばがおいしいとこ
に反 対 の人 たちが説 明 用 のスクリーンを幕 で覆 っ
ろですから、そば打 ちをPIのプロセスに例 えてみ
て し ま っ て い ま す (14-6) 。 こ こ で 説 明 さ れ た と い う 記
ます。そば打 ちは、水 まわしをして、こねて、伸 ば
録 が残 ると、行 政 はわれわれが納 得 していなくて
して、たたんで、切 るという手 順 だと思 います。まず
も次 に進 んでしまうだろう。だから、今 日 ここで説
水 まわしというのは、情 報 をきれいに行 き渡 らせる
明 されたと思 いたくないということで隠 してしまった
ことです。こねるというのは議 論 をするということで
んです。これはアリゾナの例 です ( 1 5 - 1 ) 。アメリカでも
す。伸 ばす というのは議 論 の結 果 を 広 く浸 透 さ せ
従 来 型 のパブリックヒアリングでは大 変 な批 判 を
ていくということです。そして最 後 の切 るというのが
受 け て きま し た 。 そ う い う 経 験 を 経 て 今 の よ う な 形
決 断 をするということです。これもPIのプロセス的
になっているわけです。アリゾナでこれですから、
だということがご理 解 いただけると思 います。その
カリフォルニアやボスト ン 、ニューヨー クであれば、
ように順 を追 ってやっていくことが重 要 です。
こんなものでは済 まないと思 います。
最 後 の例 え話 です。そばとエビ天 ぷらがあると
こ れ は オ ー プ ン ハ ウ ス で す (15-2,3) 。 住 宅 展 示 場
天 ぷらそばができるわけですが、ここでは天 ぷらに
の よ う に な って い て 、 来 た人 が 勝 手 に 入 っ て 様 子
例 えてみます
(14-4)
。 P I を 本 当 に 制 度 に で きるか 、
をのぞいていきます。中 には人 がいて、必 要 があ
法 律 的 にきっちりできるか、それは大 きな議 論 で
れば説 明 してくれますし、議 論 にも付 き合 ってくれ
す。しかし、それを作 らないという選 択 もあります。
ます。このような手 法 もよく使 われます。従 来 のよう
PIよりもさらに重 要 なのは計 画 の体 系 、計 画 のプ
な公 聴 会 や説 明 会 だけではなく、いろいろ工 夫 を
ロセスです。こういうものをきっちりと持 っていること
して い るとい うこ とで す 。P Iに つい ては 既 に 数 多 く
が必 要 です。行 政 裁 判 所 の制 度 は明 らかにPIで
の手 法 が提 案 され、実 際 に行 われています ( 1 5 - 4 ) 。
はありません。計 画 の決 定 行 為 もそうです。PIとい
長 所 や短 所 も分 かっていますので、必 要 に応 じて
うのは、かなり自 由 自 在 に行 うものです。例 えば公
調 べいただければと思 います。民 意 を知 るために
聴 会 は1回 しかやらないということではなく、何 回
調 査 を行 うということが一 般 的 に行 われますが、調
やってもいいですし、ショッピングセンターに出 か
査 の手 法 についても同 様 です ( 1 5 - 5 ) 。
けていって説 明 してもいい。これがPIです。どれを
ここに示 したのは高 速 道 路 から都 市 部 に入 っ
制 度 にしてどれを任 意 にするかというのは大 きな
てくる一 般 道 路 の例 です ( 1 5 - 6 ) 。この道 路 は過 去 に
議 論 ですが、一 般 的 にPIは自 由 にやっていくとい
何 度 も反 対 で止 まっていました。そこで1990年
うものが多 いです。ただ、これはアメリカ流 の考 え
代 半 ばにPIを積 極 的 に取 り入 れ、事 業 化 ができ
方 で、ヨーロッパ流 はかなりきっちりやっています。
た例 で す 。 決 し て 先 進 的 な 地 域 と い う わ け で は あ
それをエビ天 ぷらに例 えると、エビが1本 芯 が通
りません。何 をやったかというと、市 民 諮 問 委 員 会
った計 画 の手 続 き、衣 がPIだと言 えると思 いま す。
とパブリックミーティング、これは説 明 会 的 なもので
どんなにおいしいエビがあっても、衣 がまずかった
すが、この2つを動 かし、代 替 案 をいくつか示 して
らおいしい天 ぷらはできません。ですからPIはや
アンケート調 査 を実 施 しました。そこで住 民 の賛
はり重 要 です。でも、エビがなければ、おいしいお
成 が多 かった案 を提 示 し、それが通 ってしまった
いしくないの問 題 ではなく、そもそも天 ぷらができ
というものです ( 1 6 - 1 ) 。よくそんな危 険 なことができた
ません。ですから、計 画 の手 続 きの方 がもっと重
と思 いますが、もともと何 回 も止 まっていましたから、
要 だということです。
いちかばちかというところもあったかもしれません。
これが完 成 した道 路 の写 真 です ( 1 6 - 2 , 3 ) 。アメリカに
6.PIの方 法 について
は環 境 影 響 評 価 (NEPAプロセス)という、日 本 で
PIの方 法 についてはいろいろなところで紹 介 さ
いうと都 市 計 画 決 定 と環 境 影 響 評 価 が一 緒 にな
れていますので、簡 単 にお話 ししたいと思 います。
ったようなプロセスがあります ( 1 6 - 4 ) 。そのプロセスに
いわゆる従 来 の説 明 会 、説 明 する側 とされる側 が
オプションとして先 ほどの市 民 諮 問 委 員 会 やパブ
11
リックミーティング、アンケートなどを付 けています。
入 った図 面 が出 てくるわけです。それを行 政 が三
マスタープラン、長 期 構 想 の段 階 でPIを行 った
つか四 つの案 に集 約 して提 案 し、その案 を入 れ
(16-5)
。
たランチョンマットをたくさん作 って地 域 のレストラ
こ れが か な り 話 題 に な り ま し た。 こ こ は ワ ー ク シ ョ ッ
ンに配 りまし た ( 1 7 - 3 ) 。 食 事 に行 く とテ ーブルにこの
プ、地 区 別 ミーティング、フォーカスグループ、これ
ランチョンマットが敷 いてあるというようにしたわけ
は特 定 のテーマに関 して集 中 的 に議 論 していくよ
です。それでさらに議 論 を進 めて、今 ではこの中
うなものです、それからニュースレター、広 告 、テレ
からひとつの案 に決 まったということです。
例 としては、フロリダの交 通 計 画 があります
ビ・ラジオ、ビデオなど、いろいろやっています。そ
こ こ で は 詳 しく 申 し 上 げま せ んが 、 た く さ んの 方
れか らタ ー ン パイク 展 示 会 、こ れは サ ービ ス エリア
法 、ツールがありますので、調 べていただければい
などで行 う展 示 会 です。モールフォーマットという
ろいろなものが出 てくると思 います。
のはショッピングセンターに出 かけていって説 明 す
るものです。パブリックワークショップ22回 という の
7.PIを実 施 する際 に提 供 する情 報
は、普 通 のワークショップだと思 います。自 由 参 加
情 報 提 供 について、「需 要 予 測 のデータを例
のワークショップかもしれません。次 に合 意 形 成 ワ
に」と書 いていますが、心 配 でデータを出 さないと
ークショップで計 画 の方 向 性 を決 め、最 後 は州 の
P I が で き な い と い う ジ レ ン マ が あ り ま す (17-4) 。 過 去
法 律 に定 められた公 聴 会 で採 択 しました。
に は 、 計 画 プ ロ セ ス ≒需 要 予 測 の プ ロ セ ス と言 っ
これも10年 近 く前 ですが、出 てきた意 見 をその
てよ かっ た、 すな わち 目 標 を 共 有 で きた時 代 が あ
場 でコンピューターに入 力 してオープンにしていき
ったわけですが、今 は施 設 が足 りないから作 って
ました。出 されて意 見 をみんなが見 られるように工
くれという時 代 ではありませんから、「計 画 プロセ
夫 するだけで、ものを言 うことに対 する住 民 の満
ス」は「計 画 を策 定 するプロセス」と「需 要 を予 測 し
足 度 が上 がったということです。意 見 をたくさんもら
たり分 析 したりするプロセス」の二 つだと考 える必
っても、それを全 部 反 映 させてひとつの案 にする
要 があります ( 1 7 - 5 ) 。需 要 予 測 についても、それによ
ことはできません。意 見 をもらうことも重 要 ですが、
っ て 規 模 を 決 め るとい う こ とも あり ます が 、 そ れより
それを表 明 していくことも重 要 です。それを踏 まえ
は、いかに需 要 を増 やしていくかとか、あるいは混
て決 めていく場 が、ここでは合 意 形 成 ワークショッ
んでいるとこ ろでは減 らし ていくか とか 、そのような
プです。こういうイベントを行 うことによって、それを
目 的 で行 われるようになってきています。
達 成 しようとしたわけです。
予 測 の 技 術 に つ いて 社 会 が 理 解 して もら う こ と
もっと最 近 の例 をご紹 介 します。これも道 路 の
も必 要 ですが、今 まではそのための努 力 をあまり
構 想 段 階 になりますが、何 も決 まっていないところ
してこなかったように思 います ( 1 7 - 6 ) 。予 測 は万 能 で
からルートを決 め、事 業 化 に進 んでいこうとしてい
はありませんし、完 全 無 欠 で正 確 なものでもありま
る例 です
(16-6)
。ここでもやはりコミュニティ諮 問 委
せんが、一 定 の精 度 を持 っています。それが理 解
員 会 、 ワー ク シ ョ ッ プ、 ニュー ス レ タ ー 、 C G を 使 っ
されていないように思 います。需 要 予 測 の値 は1
たシミュレーションシステム、コメント、アンケート、ウ
点 ではなく、将 来 の考 え方 によって変 動 し得 る、
ェブ、CD−ROM、ドキュメンタリービデオ、地 区
一 定 の幅 を持 ったものです。それが問 題 を起 こす
別 プ ロジ ェク ト事 務 所 の 開 設 、 そ れからラ ン チョ ン
大 きさであれば対 応 すると明 言 できるかどうかとい
マット、子 供 用 ゲームなど、とにかくいろいろとPR
うことが、市 民 の感 覚 からすれば重 要 になってき
の材 料 を作 っています。例 えば、これは子 供 用 の
ています。全 米 的 な反 対 運 動 に発 展 したグレンウ
お絵 かき帳 です
(17-1)
。 説 明 会 に 子 供 連 れで 来 た
ッドキャニオンのプロジェクトでも、需 要 予 測 には
と き 、 子 供 が す ぐ 飽 きて し ま っ て 、 お 父 さ ん 、 お 母
幅 がありましたが、そこが議 論 になったわけではあ
さんに話 ができないので、子 供 が遊 べるようにお
りません ( 1 8 - 1 ) 。議 論 になったのは、もっとシビアな、
絵 か き 帳 を 配 る と い う 、 涙 ぐま し い 努 力 を し て い る
環 境 の 問 題 に ど う 対 応 し て い く か とい う こ と で し た 。
んです。ワークショップでは、一 定 の条 件 を示 して
需 要 予 測 の問 題 は、道 路 だけでなく、空 港 とか鉄
住 民 にたくさんルートを提 案 してもらい、それを全
道 とか、いろいろな分 野 に関 わってきます。予 測
部 入 れた図 面 を作 っています
(17-2)
方 法 を 改 善 し て いく こ とは 必 要 で すが 、 その 結 果
。自 分 の案 も
12
度 や手 続 きを考 えていくべきかということ。そして、
の出 し方 、示 し方 についても考 えていく必 要 があ
(18-2)
。また、その予 測 方 法 自 体 をいかに評
具 体 的 な方 法 についてはあまり時 間 がありません
価 してもらうかということも考 えていく必 要 がありま
でしたが、行 政 側 にこそ動 機 があるということから
す。明 らかにそれより優 れた方 法 はないのだという
すれば、一 生 懸 命 いろいろな工 夫 をしていく必 要
ことを認 めて もらわなけ ればいけません。そして 決
が あるとい う こ と。 そ し て最 後 の 方 で は 、 本 当 にや
め 方 で す が 、 も とも と 問 題 の 本 質 は 決 め 方 で あ っ
るとなれば情 報 も出 さなければいけませんから、そ
て需 要 予 測 ではありません。従 来 のように、予 測
こをどう考 えたらいいかということについて若 干 お
がこうなっているからというだけではものを作 れない
話 ししました。
ります
以 上 で私 の話 を終 わらせていただきます。ご静
わけですから、その決 め方 を変 えていく必 要 があ
聴 をありがとうございました。
るということです。それはPIとも非 常 に密 接 に関 係
しています。繰 り返 すと、予 測 値 と計 画 値 を分 離
して考 える必 要 があるということ ( 1 8 - 3 ) 。 予 測 技 術 を
継 続 的 に改 善 にしていく努 力 が必 要 であるという
こ と。 そ れ か ら 、 客 観 的 な 評 価 の 仕 組 み が こ の 分
野 でも必 要 になってくるということです。
最 後 に、コミュニケーションツールと需 要 予 測 が
一 体 化 して 新 たな 段 階 を迎 えてい るという 例 を お
見 せします。これは東 京 ・川 崎 ・横 浜 の25km四
方 の範 囲 で交 通 流 のシミュレーションを行 ったも
のです ( 1 8 - 4 ) 。道 路 を1本 1本 コンピューターに入 れ
てあり、車 がそれぞれの目 的 地 に向 かって走 って
います。交 差 点 が約 1万 ヶ所 、信 号 の現 示 もほと
んど正 確 に入 っています。その中 を車 が流 れてい
きます。もちろん高 速 道 路 も入 っています。これが
あれば道 路 を整 備 したときにどれだけ交 通 の流 れ
が変 わるか、あるいは大 気 にどんな影 響 が出 るか、
そういったことが説 明 可 能 になってきます。技 術 的
にはこういうレベルになってきていて、予 測 や分 析
のツールとコミュニケーションやPIのツールが非 常
に接 近 してきています。こういうものも使 いながら、
より分 かりやすく説 明 していくことが必 要 になって
きているのだと思 います。
まとめ
今 日 は交 通 分 野 の話 を中 心 にPIの歴 史 を概
観 し、発 端 はどのあたりにあったのか、何 が教 訓 と
し て 残 さ れ た の か と い う お 話 を し ま し た (18-5) 。 そ れ
から、今 は個 別 事 業 より上 流 側 にPIを入 れ、その
目 的 を達 成 していくことが必 要 になっているという
こと。アメリカとヨーロッパでは制 度 が違 い、アメリカ
ではかなり自 由 な方 法 でやっているのに対 し、ヨ
ーロッパでは比 較 的 きっちりとした仕 組 みでやって
いるということ。各 国 がどのようにPIを制 度 化 して
いて、日 本 あるいは地 方 は、これからどのように制
13
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