白川・緑川流域圏における 洪水危機管理システムの構築 大本 照憲 1 ･松田 泰治 2 ･山田 文彦 3 ･山中 1 研究代表者 3 学内共同研究者 竜治 6 ･田尻 琴美 ７ 熊本大学大学院自然科学研究科教授 熊本大学大学院自然科学研究科助教授 4 学内共同研究者 熊本大学大学院社会文化科学研究科教授 5 学外共同研究者 7 学内共同研究者 裕二 5･ 柿本 熊本大学大学院自然科学研究科教授 2 学内共同研究者 6 学内共同研究者 進 4 ･岡 NPO法人九州流域連携会議事務局長 熊本大学政策創造研究センター助教授 熊本大学政策創造研究センター技術補佐員 熊本の都 心を 流れる白 川・ 坪井川の 両河 川は，こ れま でたびた び流 域に甚大 な洪 水被害を もた らして きた．坪 井川 の改修工 事も 進み，以 前ほ どの心配 はな いかもし れな いが，こ こで ，改めて 過去 の坪井川 の洪水について考えてみるのも，必要なことではないかと思われる．そこで，第一部では，1900（明治 33）年７月の水害の記録，『白川洪水一件』（市政資料 715，1900 年）に収められている坪井川の水害 記録から 当時 の洪水や 被災 状況を顧 みる ．第二部 では ，熊本市 壺川 校区を対 象と し，降雨 にと もなう内 水氾濫や 2 級河川である坪井川の洪水氾濫に対して水害リスクコミュニケーションを実施し，ワークシ ョップ参 加に 伴う参加 者の 防災意識 の変 化を分析 した 結果を報 告す る．また ，ワ ークショ ップ を通じて 計画した水害避難訓練（社会実験）の結果についても報告する． 第一部 坪井川の洪水誌－明治33年の洪水記録－ 1. はじめに 街の中を流れる川は，普段は都市の景観と魅力を演出するだけでなく，市民に潤いと安 らぎを与える水辺空間でもある．熊本の市街地を貫流する白川や坪井川も，そうした面で は潤いのある都市景観を形成するうえで大きな役割を果たしている． ところで，熊本の都心地区の水辺空間整備で思い出すのは，地元紙が熊本市制100周年 企画として「坪井川今昔」という連載記事を特集（「熊本日日新聞」1989・9・11）し， そこで熊本市の「坪井川周辺環境整備計画」（通称，リバーウォーク構想，1989年１月） を「清正以来とも言われるビッグプロジェクト」と称して取り上げていたことである．姉 妹都市サンアントニオ市の「リバーウォーク」を手本としたもので，千葉城町の坪井橋か ら熊本駅前の春日橋に至る流域約3.3㎞を，都市環境の整備や地域の活性化を視点に据えて 整備するというものであった．共通する基本コンセプトに，ふれあい・ながめ・ゆきかい・ つどい・にぎわいを掲げていた．記事によると，同年７月には「坪井川総合環境整備事業 1 推進プロジェクト」を発足させて５人の専門家を配置し，当初予算２億8,000万円で千葉城 町の遊歩道の調査，行幸橋から桜橋までの長塀再建の基本設計と旧明八橋の修復などを行 う，と紹介している．筆者は，ここに掲載されていた「周辺環境整備計画完成模型図」（図 -1）を見て，はたして坪井川の洪水時に水害の心配はないのだろうかと，素朴な疑問を抱 いたことを覚えている． 熊本の都心を流れる白川・坪井川の両河川は，これまでたびたび流域に甚大な洪水被害 をもたらしてきた．坪井川の改修工事も進み，以前ほどの心配はないかもしれないが，こ こで，改めて過去の坪井川の洪水について考えてみるのも，必要なことではないかと思わ れる．幸い，熊本市歴史文書資料室に1900（明治33）年７月の水害の記録，『白川洪水一 件』（市政資料715，1900年）が所蔵されており，この中に坪井川の水害記録も収められ ている．これを紹介しながら，当時の洪水や被災状況について見ていくことにしよう． 熊本の水害といえば，真っ先に1953（昭和28）年６月26日の死者・行方不明者500人を 超える甚大な被害を出した，いわゆる「6・26水害」が挙げられるが，この「明治33年水 害」も，熊本市の被災・救済記録が残されるほどの大きな被害をもたらした豪雨洪水であ った． 図１ 基本構想の模型 2. 1900（明治33）年7月6日～16日の豪雨洪水 熊本の市街地を貫流する白川は，阿蘇のカルデラを水源とし，流域面積はほぼ350㎢で， そのうち330㎢をカルデラが占めている．そのため立野から下流部の面積はわずかに20㎢し かなく，黒川の合流点から熊本市街地まで23㎞内外の間に，支川らしい川がほとんどない というかわった河川である．そして大雨が降れば，阿蘇カルデラ内の降雨を集め，一気に 2 下流に流れ下り，度々，大きな洪水被害をもたらしてきた． 『熊本県災異誌』（熊本測候所，1952年）には，今回取り上げた1900（明治33）年の白 川の洪水について，「阿蘇及び南郷両谷の堤防悉く破壊した．15日の夜以来雷雨もの凄く 降りしきる雨は盆をくつがえす如く，16日未明には大水襲来し，濁流とうとうとして流れ， 内牧より熊本に至る橋梁悉く流失し殊に白川沿岸中菊池郡陣内村大字中島の如きは堤防決 潰のため白川の水を以て四囲をかこまれ，避難する地所もなくあわや300余人の生霊と牛 馬の100頭ばかりは将に濁流に呑まれんとした．又寺崎の一小部落では床上１丈２尺（約3 m64cm）も浸水し，家人は家の棟にすがった者もあり，大木によじ登ってずぶぬれとなっ て難を免れた者もあった．陣内村役場，駐在所，陣内小学校の交通は杜絶したので手紙を 石に巻き長い糸に釣るし川向こうへ振り投げて音信を通じたとの事で，当時の惨状が窺わ れる．多雨地帯は白川流域と緑川上流地方で，被害もこの両河川の流域に甚大で御船川， 菊池川，木山川も氾濫した．県下の被害は死者14，負傷者33，行方不明４，家畜の死83， 家屋全潰84，同半潰124，同破損483，同流失147，浸水床上7,307，浸水床下9,671，堤防 決潰735，同破損1,500，橋梁流失311，同破損168，道路流失735，同破損1,716，田畑浸水 28,675町歩，山崩れ2,947．熊本区内の６～16日の降水総量は772.9㎜」と，記されている． この時，坪井川の流域はどのような状況だったのだろうか．『新熊本市史・資料編第６ 巻・近代Ⅰ』には，平野流香が記した「大熊本と洪水」録（「九州日日新聞」1921年6・2 1～23）が掲載されている．平野は，1796（寛政８）年の大洪水，いはゆる『辰の歳の大 水』以来の大事件であったという．熊本市民にとっては，改めて「最も凄惨なる恐怖の印 象を銘刻せしめたのは斯の三十三年七月の洪水であった」と，記している．被害の状況に ついては，「白川に架設してあった当時の四橋（明午橋，安巳橋，病院橋，長六大橋）は じめ，子飼橋，代継仮橋，明辰橋（今の泰平橋），思案橋（今の本山橋），世安橋など皆 一つ残らず流失して一時は蓮台寺の白川鉄橋（鹿児島本線）すら危険を伝へられた程であ った」と述べている．さらに勢いづいた水は，「一夜塘附近，藤崎八幡宮裏手，安巳橋附 近，長六橋附近，川端町附近から市の内外に向かって横溢し，纔に千反畑，通町，手取り の方面と，山崎新市街と古町新町お一部及び京町ならびに新屋敷の一部が無難であった位 で，他は悉く浸水の害を蒙り，或いは町内の水量が股を没する位の所もあり，川端町や細 工四，五丁目などは床上三，四尺の所を河水が荒瀬をなして流れるといふ有様，寺原地方 などは水中にその上半部を浮かべて居る町家の間を小舟に棹ざして往来していた程であ る」と記す．続けて浸水地域については，「本庄，本山，春竹の殆んど全部，大江，黒髪， 池田の一部，上熊本附近から花園，横手にかけた一面の田野，春日，古町の一部など皆こ とごとく浸水し，最も壮観であったのは，坪井田畑と本妙寺田畑と金比羅沖とで，一時は さながら満々たる大湖の観をなしていた」という． 降雨の状況を続けて「大熊本と洪水」から見てみると，７月上旬から中旬にかけての大 雨は，最初は７月４日に始まり８日に終わり，次は10日に始まり12日に迄続き，３回目の 大雨は15日から16日にかけてあり，この10日間の総雨量は813㎜で，これは半年間の雨量 に相当する量であったと記述している．この３度にわたる大雨のうち，最初の７月４日か ら８日の大雨は，「連日の旱天あがりで，土地が乾燥していたから，それに吸収される水 量が多く，随って水害なども尠かった」と述べ，２度目については，「雨勢が一回よりも 更に強かったため河川の出水も多かった」といい，３度目の15日からの大雨は「暴雨」と 称し，「諸方の河川は見るみる内に氾濫し，特に白川の水流は暴漲奔溢流して近年稀有の 大惨状を現出するに至った」と，述べている． 3 3. 坪井川流域の水災状況 坪井川は，熊本市街地の坪井を流れることからこの名があるが，植木台地の谷頭に源を 発し，井上・糸山の２つの小河川と白川分水の堀川を合わせて南に流れ，熊本市街地を貫 流する．流路の延長は22.6㎞，流域面積150.6㎢である．とくに流域の寺原地域は，地形的 に遊水地帯の状況を呈し，「水害常襲地帯」といわれている． この豪雨洪水時，坪井川流域の惨状はどのようだったのだろうか．次に『白川洪水一件』 （市政資料715，明治33年．以下，「資料」と称す）から，７月10日からの大雨と，15日 から16日にかけての大雨の記録について見ていくことにしよう． （1）７月10日～12日の大雨 ７月に入って２度目の大雨であるが，これについて「資料」では，次のように記してい る． 本月四日ヨリ仝七日迠連日ノ強雨ニテ白川坪井ノ両川漸ク増水シ仝八日（晴）ニ至 リ多少減水致居候處尚ホ昨十日午前ヨリ降雨アリ．午後六時頃ヨリハ非常ノ暴雨トナ リ随テ白川ノ水嵩一丈五尺坪井川仝一丈ニ及ヒ之ガ為メ市内西坪井町上追廻田畑町下 追回（廻カ）田畑町寺原東寺原町及段山町ノ家屋浸水シ惨状ヲ極メ候ニ付其炊事ヲ為 シ能ハサルモノニ對シテハ目下救助ニ着手シ浸水候数等調査中ニ有之候条此段概況及 報告候也 但詳細ノ実況ハ取調ノ上更ニ及報告候也． 年 月 日 市 長 知事宛 また，「資料」には次のような被害調査と救助に関する指示に関する記録が残されてい る． 白川一丈五尺 坪井川一丈 三十三年七月十一日 寺原 追廻田畑 一 浸水戸數ヲ厳重ニ調査スルコト 一 浸水人口ヲ現住ニ調査スルコト 一 男子十五歳以上下等白米４合トス 一 女子及男子十五歳未満ハ下等白米３合トス 西坪井 西外坪井 段山 （一救助ニ要スル舟賃及人夫賃ハ白米代ニ合算スルヲ要ス） 一 地方ノ信用アル資産家等ニ依頼シテ焼出シヲ為スコト 一 不浸水ノ人民カ救助ヲ受ケントスルヲ厳ニ防禦スルコト 一 浸水区域ノ略図及浸水ノ浅深ヲ調査スルコト さらに，復命書は次のように浸水や救助・被害状況を報告している． 去ル十日夜半ヨリ天（未カ）明ニ至ルマテ非常ノ強雨ニテ各川一時ニ氾濫シ寺原地方 ハ田畑一面湖水ノ如ク坪井川ハ凡六尺余ノ増水ニテ家屋ノ浸水岸崖ノ墜落セシ箇所モ 有之小職等仝十一日罹災救護等ノ命ヲ奉シ該地ニ出張シ臨検候処浸水人民ハ飢餓ニ迫 ルヲ以テ憲兵警察官等ト協議シ消防夫ヲ指揮シ臨時炊出ヲ為シ近傍ノ寺院（峯雲院） ヲ借受ケ避難者ヲ收容スルノ準備ヲ為シ置キ罹災ノ尤モ甚シキ者ハ親類縁故ノ家ニ投 4 シタルモノアリ．其ノ他ハ家具一切ヲ結束シ何時タリトモ立除ノ用意ヲ為シ居タリシ モ幸ヒ減水セシヲ以テ翌十二日朝餐迠炊出救護ヲ為シ出張所ヲ引上タリ．被害戸数及 浸水ノ深浅及略図面相添謹テ復命候也 三十三年七月十四日 市長 辛島 格 寺原町出張所詰 林 惟 晴 ㊞ 〃 田上 源十郎 ㊞ 〃 野口 鶴 太 ㊞ 〃 小川 時 雄 ㊞ 殿 被害戸数ノ概算 一 被害戸数八十二戸 内 一 七十四戸 仝 一 救助ヲ受ケタル分 五十二戸 内 四十二戸 仝 四戸 内 計 東寺原町 弐戸 寺原町 救助ヲ受ケタル分 西坪井町 救助ヲ受ケタル分 百三十八戸 内百十八戸 救助セシ分 出水ノ深サ 寺中橋通 凡三尺五寸 材木丁 凡四尺 〃中通 凡三尺五寸 〃田畑通 凡三尺 貧児寮裏通 凡四尺 坪井川庚申橋近傍 凡六尺 （2）７月15日～16日の大雨（一部，２度目の洪水報告を含む） ３度目の豪雨は，２度目の大雨で，まだ河川の増水が減退していないところに，「暴雨 が襲来した」ので，先に述べたように，「近年稀有の大惨状」に見舞われることとなった． ７月15日から16日にかけては「篠つく如く降り続いた豪雨は今朝午前二，三時の交に於い て最も強烈を極め，人は盂蘭盆会の魂祭に供養の香花を手向けもあへず，徹宵，警備と防 水とに奔走していた」（「大熊本と洪水」）と，いう状況であった．「資料」の報告は， 次のようであった． ○ 報 告 書 一 七月十一日午前四時洪水ニ付区域内水害地東寺原町ヲ巡視シタルニ仝町八十二戸 ノ内七十七戸浸水シ危険ナルヲ以テ第一着ニ老人小児ノ救護ニ従事シ引続キ豫定 ノ出張所片山伊太郎方ヘ出張罹災者七十七戸ニ対スル炊出等ノ救助事務ニ従事シ 翌十二日午前十一時仝所ヲ引揚而シテ罹災者ニ対スル寄附金ノ配当ヲナシタリ 一 仝月十六日午前五時第二回ノ洪水ニ付速ニ前同様水害現場ヘ出張セシニ前回ニ比 シ惨状甚敷老幼ノ避雑（難カ）ヲ要スル場合ナルヲ以テ中坪井町峯雲院ヲ避難所ニ 借入レ浸水者ノ内八十七名ヲ避難セシメ一方ニハ地方有志者ニ謀リ炊出等ノ救助ニ 5 従事シ翌十七日午后七時出張所引揚アリ 右及報告候也 明治卅三年七月廿三日 外勤書記 村中義謐 ㊞ 熊本市長辛島格殿 ○ 水害報告書 一 本月十一日洪水ニ付テハ仝日午前六時頃部内寺原町水害ノ実況視察ノ為メ各戸打 廻リ候処其際ハ何方モ床下ニ少シク浸入イタシ居候処其後引續キ強雨甚シク為メ ニ増水シ仝八時頃ニ至リテハ弥炊出シノ必要ヲ認メ兼テ被定置候西坪井町出張所 片山伊太郎方ヘ罷超誥合員協議ノ上衛生員及有志者ト共ニ被害者四拾貳戸江三度 ノ炊出シヲ救助イタシ其夜ハ該出張所ヘ相誥（詰カ）メ仝十二日朝壹度炊出シ救 助イタシ仝日午前十一時頃仝所引上申候 一 仝月十六日洪水ノ節モ午前七時過キ各戸打廻リ候処當日ハ前度ニ異リ各戸共既ニ 床際迠浸水イタシ居候処暫時ニシテ水勢弥増加シ老人小児等甚ダ危険ヲ認メ直チ ニ京町ナル天理教會所ヘ避難セシメ其上ニテ出張所江罷越協議ノ上残リ人民江前 仝様衛生員ト共ニ被害者五拾戸江三度ノ炊出シヲ救助イタシ其夜モ出張所江相誥 （詰カ）メ仝十七日朝昼両度救助イタシ仝夜十二時過キ該所引上申候 右洪水ニ付テ勤務ノ概況報告仕候也 明治三十三年七月廿三日 外勤専務書記 安藤十郎 ㊞ 熊本市助役佐々布遠殿 ○ 洪水ニ付出張報告書 本月十六日午前六時警鐘ニ驚キ直ニ受持區石塘口ニ出張致候． 豈図ヤ濁流漲溢将ニ堤防ヲ越ヘントシ消防夫ハ大ニ防禦ニ力ヲ尽シ候モ水勢愈急忽 ニシテ堤防ヲ越ヘ川端町古桶屋町細工町筋一面ノ水トナリ危険ニ付消防夫ニ力ヲ添ヘ 防水ニ従事致候．水漸ク減シ一時水防ノ事足レリト存シ此上ハ岡部外勤ヲ補ケ給食ニ 従事スルニ若カレト思考致シ古桶屋町口ニ出レハ水ハ股ニ及ヒ候先ツ外勤ニ會セサレ ハ事ヲ処スル能ハサルニヨリ外勤ノ跡ヲ追ヒ各所ニ至ルモ出會致サス徒ニ時間ヲ費ス ノミナレハ尚ホ堤防ニ至ントスル途上内尾書記亦タ外勤ヲ尋ヌルニ出會致シ共ニ岡崎 市参事會員ヲ訪ヒ救助ノ道ヲ叩キ其指揮ヲ承ケ尚ホ古桶屋町ニ至候処水ハ膝迠有之 候．去テ細工町ニ出ル途ニ出張所ヲ設ケタリト傳聞致シ乃チ罷越候処内尾書記岡部外勤 之ニ在リテ既ニ救助ノ道整ヒ居申候．内尾書記ノ指揮ヲ承ケ或ハ堤防ニ或ハ各町ニ給 食給水ニ従事致申候．引続キ十七日十八日尚ホ給食ニ従事致シ夕食限リ給シ終リ仝日 午後六時出張所ヲ徹シ各引揚ケ申候． 右出張ノ概況報告候也 明治三十三年七月二十三日 石塘町出張 雇 馬場昌資 ㊞ 熊本市長辛島格殿 ○ 報 告 書 本月十六日午前第四時頃洪水ノ警鐘ニ驚キ直様仕度ヲ為シ豫定ノ担当区即チ石塘ニ 向ツテ出張致候処最早白川ノ河水ハ頗ル暴漲シ勢イ甚ダ危険ナリト慮ル折リシモ其附 近ナル細工町五丁目ノ住民并ニ春日村消防組八拾余名飽託郡吏員警察官何レモ全力ヲ 6 尽シ専ラ水防ニ着手シ居ルヲ以テ本職モ共ニ是ニ従事シタリ．然ル處忽チ古桶屋町ハ 其川口ヨリ川端町細工町五丁目抔ハ石塘及川端町裏塘堤防上ニ溢出シ前後ノ町家ニ流 溢スルニ至レリ．右被害ノ民家ハ其浸水屋内床上ニ達ス．其路上ノ浸水間ニ腰部ヲ没 スル処アリ．依テ警官ハ浸水家ノ人民ニ向テ将ニ立退キヲ命セントスルニアリシヲ以 テ一面ハ水防ニ一面ハ幸ヒ坪井川ナル石塘堤下ニ艀繋センニ船ヲ引揚路上ノ湛水ニ艀 ベ幾分ノ老幼婦女ヲ乗載シ避難セシム．時ニ應テ減水ノ兆候ヲ呈シタルニ依リ川端町 裏塘（末廣坐裏手）崩壊センヲ見受ケ全力ヲ寄セテ百方防禦シ遂ニ一時水防ノ功ヲ奏 セシハ独リ春日村消防組ノ精働ニ由ル．爾来組合ノ出張員ト協議ヲ遂ケ土俵買收ノ事 外之被害者ヘ給食水等ノ事務ニ従事候．仝月十八日手伝方六時ヲ以テ出張事務ヲ閉鎖 スルノ運ヒニ到リ候． 右洪水ニ関シ出張執務ノ概況及御報告候也． 明治卅三年七月二十三日市書記 迎野珍壽 ㊞ 熊本市長辛嶋格殿 表１は『白川・坪井川洪水一件』（熊本市政資料715ー２，明治33年）にある「水災救 助取調表」を示したものである．山崎・寺原・古町・高田原地区で多くの浸水戸数を数え ている． 表１ 地区名 古町地区 浸水戸数 山崎地区 水災救助取調表（１９００［明治３３］年７月１６日調） 浸水人口 救助戸数 503（戸） 2,100（人） 420（戸） 622 救助人口 焚出米石高 1,764（人） ３２石８斗５升 義捐金 81,619（厘） 2,912 184 637 ３ ０ ２ 新町地区 158 543 109 393 １ １ ０ 寺原地区 526 1,136 133 579 ３ ７ １ 35,684 高田原地区 474 1,930 53 222 23,660 58 178 11 45 50,500 新屋敷町 井川渕地区 44 193 19 72 ７ ０ 合 計 2385 8,992 929 3,712 ４１石３斗８升 延７，１８９ 明俵寄付 1,250（俵） 酒 ３石１斗４升 人夫 102（人） ３ ３ 救助期間 3（日） 1 1 2 1 ５ 1 1 191,463 1,250 ３石５斗２升 102 10 此金４６４，８８０ 計 ６８７，１２１ 注１） 焚出米石高の内、古町地区と山崎地区は、当初、それぞれ２７石３斗３升、３石２升と記録されている。 棒線により訂正された石高を上記の表に記載したが、記録では合計石高の訂正はなされておらず、３５石 ７斗６升となっている。ここでは、訂正された石高の合計を記載した。 注２）注１と同様、当初、寺原地区と高田原地区の義捐金は、６５，１２２、 ２５，０００と記載されている。 上記の表には、棒線で訂正された後の金額を記載した。なお、この金額の表記は、原資料の通り記載した。 記載されている金額の合計は２２２，２４１であるが、ここでは訂正後の合計金額を記載した。 注３）「明俵寄付」は、「空俵寄付」のことである。 資料）『白川洪水一件』（市政資料７１５－２，明治３３年）より作成。 4. おわりに ほとんどの河川は，堤防に挟まれて流れている．その堤防に護られて生活する人々の住 居や田畑のある側を，一般には馴染みのない用語であるが「堤内」といい，川の流れてい る側を「堤外」と呼んでいる．つまり，堤防が私たちの暮らしの場を守っているというこ 7 とから，そう呼んでいるのであろう．たしかに，普段の川は人々の暮らしに多くの恵みを もたらすが，ひとたび大雨が降り洪水に見舞われると，時として大きな被害をもたらすや っかいな存在でもある． 川の流路や流れの様相は，それぞれの土地の条件や流域環境によって，きわめて多様で ある．熊本の街中を流れる坪井川は，治水のため1933（昭和８）年に５カ年計画で改修さ れた人工の河川である．市街地では川幅も平均21mと，従来の２倍から３倍に拡げられた． そのため歩道や家並みと川面との落差も大きく，高いコンクリートの堤が築かれている． 市民にとっては熊本城と川のある風景は楽しめても，親しむ水辺もなく流れも速い．なか なか近づきがたい川である．とはいえ，熊本のまちづくりを考えるうえで，坪井川は無く てはならない存在である．その際には，改めて坪井川の特性を理解し，洪水誌への心配り も必要ではないかと考える． 注及び参考文献 1) 小出 博『日本の河川研究』東京大学出版会，PP310-311，1972． 2) 「角川日本地名大辞典」編纂委員会『角川日本地名大辞典 43熊本県』P746，角川 書店，1987． 3) 「熊本日日新聞」（1989年９月５日，「坪井川今昔４」）． 第二部 水害リスクコミュニケーションによる地域防災力向上の試み 1. はじめに 我が国では，急峻な地形と脆弱な地質に加えて，台風の経路上にあることや梅雨前 線の影響を受けやすいことなどにより，毎年のように洪水が発生している．国土の総 面積の 10％にすぎない沖積平野に総人口の約 50％，総資産の約 75％が集中するとい う過密で高度な土地利用のため，特に，都市部での水害に対する被害ポテンシャルが 増大している．そのため，都市部で洪水による河川氾濫が発生した場合，都市機能の 麻痺や地下空間への浸水被害など「都市型水害」により，多くの人命・財産が失われ るばかりでなく，社会的・経済的にも大きな混乱が生じることが危惧されてきた．実 際に，1999 年の福岡市における河川氾濫水の地下街への浸水を契機に，2000 年の東海 豪雨，2004 年の新潟・福島豪雨や福井豪雨による都市型水害が増加する傾向にある． このような最近の水害の特徴は，一雨で累積雨量 1000mm，あるいは降雨強度（時間雨 量）で 100mm/h を越す豪雨と呼ばれる大雨が多発していることである 1 ）．日本の１年 間の平均的な降雨量は 1700mm 程度であるので，年間雨量の半分以上がわずか数日で 降ったことに相当し，現状の河川通水能力で十分に対処できるのか疑問な点は多い． そもそも，河川通水能力等の河川整備の現状をどのように評価すればよいのであろ うか？すでにご存知の方も多いかと思われるが，河川の工事・維持管理などの河川整 備に関しては，河川法という法律で規定されている．1997 年に改正された河川法では， 河川管理者（通常，一級河川については国土交通大臣，二級河川については都道府県 8 知事，準用河川は市町村長）は，「河川整備基本方針」と「河川整備計画」を策定する 義務が明記された．簡単に説明すると，河川整備基本方針とは，対象とする河川の過 去の水害履歴などを考慮した最終的な河川整備の目標を指す．しかし，この目標を達 成するには予算的な制約もあり，長期間に及ぶことから，まずは，今後 20～30 年間の 具体的な整備内容を住民などの意見を反映させた形で示したものが河川整備計画であ る． それでは，実際の河川整備計画においては，どの程度の洪水を対象としているので あろうか？これは対象とする河川によって異なるが，数 10 年～100 年に 1 度程度発生 する洪水に対しても十分な通水能力を確保できるような河道改修計画などが盛り込ま れており，それに基づいた河川の防災設備工事が実施されている．しかし，想定した 河道の通水能力が確保されるのは，あくまでも整備計画が完成した段階であり，現状 の通水能力とは異なることに注意が必要である． また，防災設備の工事が完成したとしても，想定した計画規模を超える外力変動（累 積雨量や降雨強度など）は常に存在するため，ハード的な対策のみで水害リスク管理 を行うことのは非常に危険であり，現状の河道の通水能力と地域の実情（土地利用形 態や住居の空間配置など）を反映した水害対策を考え，被害最小化を目指すことが重 要である．そのため，防災対策においても，防災から減災への方向転換が進められて いる．ここで，従来の防災の概念とは，行政主導による防災施設建設によるハード整 備および防災情報の提供などであり，減災とは行政と地域住民が協調しながらハード とソフト（避難方法や連絡網の整備など）の整備を行い，地域防災力の向上を目指す ものである 2 ）． 地域の防災力向上には，地域住民や地域コミュニティ（例えば，校区自治会など） が主体となって行政や専門家などと連携を取り，自助・共助・公助のネットワークを 実効性のあるものとするとともに，相互補完による多様性を実現することが重要であ る 3 ）．そのためには，次の 3 つのプロセス，①被害の抑止策 (Mitigation)，②被害の軽 減策 (Preparedness)，③災害時の対応策 (Response)について十分な検討が必要となる 4 ）． 水害リスク管理での具体例を挙げると，①には河川改修や河川構造物の補強および災 害予警報の発令，②には防災・減災計画マニュアル整備やリスクファイナンスおよび 地域防災リーダー等の人材育成，③には水害発生後の対応などが含まれる．つまり， ①，②は水害に対する事前対応（水害リスクマネジメント：水害リスク管理），③が事 後の対応（クライシスマネジメント：危機管理）に相当する． 本論では，②のカテゴリーに属する水害リスクマネジメントに着目し，その具体的 な実践方法として，水害リスク管理に関するワークショップを水害リスクコミュニケ ーションとして取り扱う．以下では，その実践方法およびケーススタディ事例につい て紹介する．ケーススタディとしては，熊本市壺川校区を対象とし，降雨にともなう 内水氾濫や 2 級河川である坪井川の洪水氾濫に対して水害リスクコミュニケーション を実施し，ワークショップ参加に伴う参加者の防災意識の変化をアンケートにより調 査した．また，実際に校区住民が参加した水害避難訓練（社会実験）を計画・実施し， 9 仮想水害時の住民の避難行動に関する基礎データを取得・分析することで，地域避難 計画の一助とした． 2.水害リスクコミュニケーション・ツールとしての洪水ハザードマップ （1）水害リスクマネジメントと水害リスクコミュニケーション 水害リスクマネジメントとは，一般に水害が発生した場合の被害を最小限に抑えるため の準備活動の総称であり，①常時水害を監視し，発生を的確に予測すること，②予測され る水害に対する対策を迅速かつ効果的に実施すること，③水害時に個人が的確な行動を取 れるように水害や対応行動に関する教育・訓練を計画・実施することなどが含まれる 5） ． さらに広義の定義によると，図-1 に示すようにリスクの生起確率ないしリスク発生時の損 害そのものを減少させる技術である“リスクコントロール”と災害時により生じた被害を 社会全体に分散させる技術である“リスクファイナンス”の 2 つのカテゴリーにより構成 されるものと考えることができ，地域防災力の向上のための水害リスク管理において重要 な概念となる 6） ,7） ．本論でも水害リスクマネジメントを広義に捉え，この“リスクコント ロール”と“リスクファイナンス”を如何に有機的に融合させ，水害リスクをコントロー ルすることが，地域防災力の向上の鍵と考えているが，現在までのところ，水害分野にお いて，そのような実践的研究事例は非常に少ない 8）， 9） ． そこで我々は，水害リスク管理に関して継続的に実施するワークショップ形式の水害リ スクコミュニケーションにより，最終的にはリスクコントロールとリスクファイナンスと の融合を行い，地域防災力の向上を可能とする手法について検討を行っている．今回は， 研究の初段階として，主にリスクコントロールに対して水害リスクコミュニケーションを 適用した結果について述べる． 水害リスクマネジメン リスクコントロー リスクファイナンス リスクの生起確率ないしリス 災害時により生じた被害 ク発生時の損害そのものを減 を社会全体に分散させる 少させる技術 技術 防災投資 災害保険 避難誘導システム 災害証券 防災教育 など 水害リスクコミュニケーショ 図-1 水害リスクマネジメントの概念図 10 6） など 避難計画（案）の変更・修正 ・ワークショップ Action ・報告会 避 難 計 画（案）検 Plan 観察・診断 水害リスクコミュニケーション Check ・地域住民 ・データ解析 ・行政 Do ・大学 ・ＮPO ・アンケート 避難計画の（仮）導入 ・避難訓練など 図-2 PDCA サイクルとしての水害リスクコミュニケーションの概念図 図-2 は，本研究における水害リスクコミュニケーションを PDCA（Plan, Do, Check, Action の略語）サイクルとして捉えた概念図である．ここで，PDCA サイクルとは，以下の 4 つ のプロセスを指す． ① 水害に対する防災対策や避難計画（案）検討プロセス（Plan） ② 計画された対策や避難計画の(仮)導入を行うプロセス（Do） ③ 対策や避難計画の(仮)導入後の観察・診断プロセス（Check） ④ 対策や避難計画の変更・修正を行うプロセス（Action） ここでは，水害リスクコミュニケーションを PDCA サイクルの中心に据え，すべてのプロ セスと密接に関係する．本論では，この PDCA サイクルを適切に，かつ，継続的に循環さ せてゆくことで，地域住民の防災意識や地域防災力の持続的な向上を目指した手法を提案 する（図-3）． 地域防災力向上を目指した リスクコミュニケーションの継続性 ・・・・・ 2年目 1 年 Action Check Plan リスクコミュニケーション Do 図-3 水害リスクコミュニケーションの継続性と地域防災力向上のイメージ図 11 （2） 洪水ハザードマップの見方と役割 洪水ハザードマップとは，洪水発生時に想定される被害や避難の情報を 1 つの地図にま とめたものであり，万一の洪水災害時における住民の迅速かつ円滑な避難行動や防災意識 の高揚に役立てるために，以下の内容が明示されている． 1）洪水時に危険な場所（浸水の予想される区域：浸水想定区域と呼ぶ） 2）危険度（水害リスク）の程度（想定される浸水の程度：浸水深と呼ぶ） 3）避難場所，避難経路，緊急連絡先等の災害対応のための情報など この洪水ハザードマップは，2001 年 6 月の水防法改正により，浸水想定区域制度が創設さ れたことを受けて，多くの自治体で作成されるようになってきており，2006 年 9 月末現在， 全国 496 市町村で公表がなされている 注 1) ． 熊本市は 2005 年 6 月に同市内を流れる 1 級河川である白川・緑川の洪水ハザードマッ プ（洪水避難地図）を作成し,同市の全世帯に配布している．白川・緑川の洪水で水害が発 生した場合を想定して，浸水の範囲とその浸水深を色別に表示した地図に，避難場所の位 置や避難行動などが具体的に記載してあり，実物の大きさは縦 78cm×横 110cm の A0 判両 面カラー刷りである．白川洪水ハザードマップを図-4 に示すが，熊本市が作成した洪水ハ ザードマップは，現状では紙媒体のみでの配布であり，熊本市役所や市民センター等で入 手可能である．ホームページ上でも閲覧可能な情報としては，国土交通省九州地方整備局 熊本工事事務所（現熊本河川国道事務所）が作成した白川浸水想定区域図 注 2) がある． 図-4 白川洪水ハザードマップ（熊本市作成 ） 洪水ハザードマップの有効性については，1998 年の東日本豪雨災害や 2000 年の東海豪 雨災害において，洪水ハザードマップを熟知していた住民は避難率が高いことや避難開始 時間が 1 時間早かったことなど，避難行動の迅速性に効果があったことが，災害後のアン ケート調査により示されている．また，その有効性は，住民避難だけにとどまらず，避難 所の配置や避難情報の発令タイミングなどの危機管理を担当する防災行政においても確認 12 されている 10）， 11） ．このような状況を反映して，洪水ハザードマップは水害リスクコミュ ニケーションの代表的なツールとして位置付けられるようになっている． （3） 洪水ハザードマップの問題点 前節では，洪水ハザードマップが洪水時に想定される浸水範囲などの被害情報を示して いることを述べたが，では，この被害情報はどのようにして決定されているのかご存知だ ろうか？洪水ハザードマップは，対象とする河川の既往洪水による浸水実績を示した，い わゆる浸水実績図ではない．対象河川の最新の治水条件を考慮し，コンピュータを用いた 洪水氾濫シミュレーションによる浸水状況などの計算結果を表示したものである．しかし， 計算に用いられた洪水氾濫の想定シナリオ（具体的には，累積降雨量・降雨強度・降雨継 続時間・堤防の破堤箇所などの条件）は通常洪水ハザードマップには明記されておらず， また，行政側からもそれに関して十分な説明もないままに配布されるため，一方向の情報 発信に終わっているケースが多い．そのため，住民のみでは洪水ハザードマップに示され た有益な情報を読み取れず，有効な利用がなされないケースも多いといった問題点が指摘 されている． 他の問題点としては，現状の洪水ハザードマップは，行政範囲全体での水害リスクを空 間分布として把握するには非常に便利である反面，氾濫水の移動を含めた時間的な情報が 不足しており，住民の立場からすると，氾濫状況に合わせてどのように避難経路を選択す ればよいのか判断が難しい．また，計算に用いる地物情報（建物や盛土など）や土地利用 形態（道路・家屋・農地など）の再現性が低く，地域の実情を必ずしも正確には反映して いないため，場所によっては 2 階付近まで水没する建物が避難場所として指定されている 場合がある．このような問題点を解決するためには，行政と住民の双方向での情報共有と 理解とが不可欠であるが，現状では，両者の理解度にはかなりの開きがあり，また，行政 側には十分な説明の時間や余裕がないのが実情である．そこで大学や NPO 関係者が第 3 者的な立場で行政と住民との意見・情報交換の手助けを行い，行政と住民の双方向での情 報共有と理解を実現することができれば，非常に有益である．そこで次節に，水害リスク マネジメント手法の一つとして，ワークショップ形式による水害リスクコミュニケーショ ンを活用した地域防災力向上の取組について説明する． 3.ワークショップ形式での水害リスクコミュニケーション （1）対象地区の概要 ケーススタディでは,熊本市壺川校区を対象としており，同校区の中心部を坪井川が流 れている．坪井川は，流域面積 141.7km2 ，流路延長が 23.5km の 2 級河川であり，鹿本郡 植木町の東南を源として南下し，堀川と合流し熊本市中心部を経て植木台地と金峰山東側 の伏流水を源とした井芹川と併せ，有明海に注いでいる．坪井川はこれまで何度も水害に 見舞われてきており，近年の代表的な既往水害を表 1 に示す．その中でも 1957 年 7 月 26 日の大水害を取り上げ，その概要を簡単に述べる．同年 7 月 24 日に梅雨前線は関東沖から 九州南部，黄海南部に南下し，25 日朝には前線上の黄海南部に低気圧が発生して東に進み， 前線が北上して活発化した．長崎，熊本，佐賀県では大雨となり，長崎県瑞穂町西郷（農 林省の観測所）では 24 時間降水量が 1,109mm の記録的な豪雨となった．7 月 25 日～26 日 13 の熊本地方の日雨量は 480mm に達し，熊本気象台開設以来の記録を作り，さらに，7 月 24 日～28 日の累計雨量は 627mm であった．この大雨により，熊本県下でも熊本市が井芹， 坪井両水系の氾濫で，下通り町など中心街をはじめ西部一帯が水浸しとなり，金峰山周辺 の各地で山津波やがけ崩れが起こり，死者 171 人，家屋全半壊 287 戸，流出 76 戸もの犠牲 を出した 12 ）．この水害時の坪井川の流量は泥川付近で 320m3 /s であり，これは現在の坪井 川の河川整備基本方針での基本計画高水（泥川付近）となっている．なお，現在の坪井川 の通水能力は泥川および壷川校区付近で 190m3 /s であり，50 年確率で堤防等の河道や遊水 地の整備が行われている． 表-1 近年の坪井川における代表的な水害 西暦 年号 内容 1953 年 昭和 28 白川，坪井川，井芹川が氾濫し， 「6・26 大水害」発生熊本市内が 水没．死者・行方不明者 563 人，熊本市の最大日雨量 411.9mm 1957 年 昭和 32 1980 年 昭和 55 坪井川，井芹川が氾濫し， 「7・26 大水害」発生．熊本市内外を含 め 者 重軽傷者 出水）で約 熊本市3000 最大 量 8 月の集中豪雨（8・30 戸が浸水被害を受け 11 月に第 2 次激甚災害対策特別緊急事業に着手 壺川校区の航空写真および航空機レーザープロファイラーにより取得した地盤標高デ ータを用いた校区内の東西方向の横断図を図-5 に示す．壺川校区は南北．東西方向ともに 約 1 km 四方程度の大きさであるが，地盤標高の高低差は最大で 30m 程度あり，洪水氾濫 に対して安全な台地（京町地区：標高 30～40m T.P.）と危険性の高い低平地（坪井・壺川・ 寺原地区：標高 10m T.P.程度）が共存する特徴的な地形形状を呈している．低平地部は過 去何度も坪井川の氾濫を経験しており，住民からの水害を想定した避難行動訓練の要望は 高く，熊本市においても水害防災教育の必要性が高い校区の一つとなっている． N 坪井 川 寺原 コミュニティセンター 京町 京稜中学 壷川 坪井 壷川小学 0 熊 本 500 m 図-5 壺川校区の航空写真および横断図 14 （2） ワークショップの内容と成果 2006 年 1 月・2 月・6 月の合計 3 回のワークショップを熊本市壺川校区で行った．毎 回のワークショップには，平均して校区住民が約 30 名，行政 2 名，NPO 1 名，大学関係者 18 名の合計約 50 名が参加した．また，校区住民が積極的に意見交換可能なように，ファ シリテーターの先導によって進められた．表-2 にワークショップの内容や参加者数を示す． なお，校区住民の参加者については，連合自治会長に依頼し，対象校区 17 町内の自治会 長や民生委員の方を中心に参加いただいた． 第 1 回ワークショップでは，水害リスクコミュニケーションの説明，白川洪水ハザード マップの見方の説明，オリジナル防災・避難経路マップ作りなどを行った（図-6）．白川洪 水ハザードマップの見方では，洪水氾濫シミュレーションの考え方や計算条件（累積降雨 量や破堤条件など）を説明するとともに，白川は熊本市内中心部で天井川になっており， 万一，白川が氾濫した場合は，熊本城と熊本市役所の方向に向かって氾濫水が集まり，市 役所付近から坪井川の水位が上昇し，坪井川の通水能力が下がるとともに，そこから上流 の壷川校区の方に向かって河川水位の上昇が伝播し，坪井川も氾濫が生じる危険性が高く なることを説明した． 図-6 オリジナル防災・避難経路マップ作りの様子（第 1 回ワークショップ） 表-2 回 ワークショップの内容や参加者数 実施時期・場所 検討内容 住民 33 行政 1 ・校区オリジナルの防災・避難経路 NPO 1 マップの作成 ・大学が実施した壺川校区内の詳細 大学関係 住民 ・白川洪水ハザードマップの見方 1 2006 年 1 月 24 日 19:00-21:00 壺川公民館 2006 年 2 月 26 日 10:00-12:00 2 壺川地域コミュニティセンタ ー 2006 年 6 月 4 日 10:00-12:00 3 壺川地域コミュニティセンタ ー 参加者 14 34 氾濫解析シミュレーション結果の 行政 2 説明 NPO 1 ・校区オリジナルの防災・避難経路 ・仮想氾濫シナリオを用いた災害図 大学関係 住民 19 35 上避難訓練の実施（内水・洪水氾 行政 4 濫） NPO 1 大学関係 15 30 オリジナル防災・避難経路マップ作りでは，住民を自宅の町内ごとに，京町地区（京町本 町，京町 2 丁目），壺川地区（京町 1 丁目，壺川 1 丁目），坪井地区（坪井 1 丁目，坪井 5 丁目，内坪井），寺原地区（壺川 2 丁目，津浦町，その他） の 4 つのグループに分け，現 在の避難場所，避難経路を地図上に復元した． さらに防災の視点から，普段危険に感じる場所や気づいた点をマップに書き込んで，オ リジナルの防災・避難通路マップを作成した．第 1 回ワークショップで作成したオリジナ ル防災・避難経路マップの一部を図-7 に示す．各々の住民の住居と現時点で考える避難場 所と避難経路で記し，更に普段住民が危険に感じている箇所，気になる箇所などを地図上 に再現した．全体的に坂の多い地域ということもあって，坂道を流れ込む水が危険といっ た声や，高齢者の多い地域のために避難に時間がかかるといって声も目立った． 図-7 壷川校区オリジナルの防災・避難通路マップの一部 第 2 回ワークショップでは，壷川校区内でのより詳細な氾濫水の動きを調べるために， 大学側で行った氾濫シミュレーションの結果について説明を行った（図-8）．計算には累積 降雨量として坪井川上流域で 1,000mm を想定し，坪井川流域の過去の流出解析結果を分析 し，坪井川で 700m3 /s の出水量となる条件とした．また，氾濫条件は破堤ではなく，越水 で生じる場合を設定した．今回の計算に用いた累積降雨量や坪井川流量は，既往降水量や 現状の基本高水流量を大きく上回るものであるが，降雨に関しては，実際に 2005 年の台風 14 号で宮崎では 1,200mm を超える豪雨が 2 日間で観測され，大きな被害をもたらしてい る．今後の地球温暖化では局地的な大雨の確率が増えることも予想されており，今回は想 定範囲内の降水リスクと考えて計算を行った．洪水氾濫計算手法の詳細は岩佐ら ら 13 ），山田 14 ） を参照いただきたい． 図-9 は，航空機レーザープロファイラーでの標高データを用い，家屋 1 軒が認識できる 16 5m 間隔の計算格子を用いて計算した氾濫シミュレーションの結果の一例である．計算よ り氾濫開始 2 分後には避難場所となる壷川小学校に氾濫水が到達している．第 2 回目のワ ークショップでこれらの計算結果のアニメーションを見ていただき，実際の氾濫水の挙動 を考慮しながら，1 回目のワークショップで作成した防災マップと比較・検討を行い，地 域特性を反映した防災マップ作りを行った．なお，このワークショップの中で，壷川校区 の浸水には，その地形的特長から，坪井川が氾濫する以前に，まず，京町台地に降った雨 が，一気に斜面を下って低平地に流れ込む内水による氾濫（内水氾濫）が問題であること が分かった．これは，低平地にはポンプ場が 4 箇所設置してあるが，時間 50mm 以上の雨 が数時間継続すると処理能力を超える場合もあり，処理できなくなった雨水が低平地に氾 濫するためである ． 図-8 オリジナル防災・避難経路マップ作りの様子（第 2 回ワークショップ） 坪井 川 坪井 川 京 京稜中学 京 壷川 小学 校 1) 図-9 京稜中学 氾濫 2 分後 壷川 小学 校 2) 氾濫 16 分後 洪水氾濫シミュレーション結果の鳥瞰図表示の一例（第 2 回ワークショップ） 第 3 回ワークショップでは，第 2 回のワークショップで指摘された降雨による内水氾濫 を考慮して，壷川校区における内水・洪水氾濫シナリオを作成し，これまでのワークショ ップを通して作成してきたオリジナル防災・避難経路マップを使用した図上避難訓練を実 施した（図-10）．これはあくまでも仮想のシナリオであるが，既往水害の記録や解析結果 などを考慮しながら，表-3 に示す時間進行型のシナリオを我々の研究グループで作成した． 17 なお，このシナリオ中に登場する専門用語，例えば，警戒水位などは坪井川水位の危機管 理情報として表-4 に，また，避難勧告などは自治体が発令する避難情報として表-5 にまと めている． 今回の図上避難訓練では，オリジナル防災・避難経路マップ作成時と同様に，住民を自 宅の町内ごとに 4 つのグループに分け，ファシリテーターが進行役をつとめ，シナリオを 読み上げながら，それに応じた住民の行動パターンを調査した．各グループの住民 6～8 名に対して，学生・教員らが 5～7 名でサポートし，住民の意見や行動パターンなどを記録 した． 図-10 表-3 時 図上避難訓練の様子（第 3 回ワークショップ） 内水・洪水氾濫のシナリオ（図上避難訓練用） 間 17:00 18:00 18:15 想 定 シ ナ リ オ 1 週間前から降り続いた雨が，夕方から（朝から大雨洪水警報発令中）急に強 くなる． 降雨に伴う内水が掃けなくなり，寺原付近で道路が冠水し始める． 阿蘇地方でも雨あしが強くなり（局地豪雨），白川の水位がみるみるうちに上昇 し，危険水位を超える様相を示した． 18:30 警戒水位まで来ていた坪井川の水位が急に増え，遊水池に濁流が流れ込む． 18:45 熊本市より白川沿線に避難指示が出される． 19:00 19:45 遊水池が満水となり，決壊の危険性が出てきた．一部では越流を始める． 泥川が氾濫する． この先 3 時間ほど時間雨量 50mm 越の雨が続くことが予想されるとの情報が気 象台より熊本市に報告される． 20:00 熊本市より白川沿線に避難勧告が出される． 20:45 白川が氾濫し，銀座橋際より市街地に濁流が流れ込む．3 号線・下通りが冠水 21:00 遊水池の堤防が決壊 21:30 子飼橋上流で越流し，中町通り方面に濁流が押し寄せる 21:45 壷川小学校付近が 3m 冠水 22:15 熊本市役所付近が 3m 冠水 23:00 熊本市が非常事態宣言・自衛隊へ出動要請 18 表-4 水 位 坪井川水位の危機管理情報 注 3） （熊本県坪井観測局：泥川付近） 標高(m; T.P.) HP*上の表記(m) 水防活動 危険水位 12.27 6.12 氾濫が起る可能性がある水位 特別警戒水位 11.73 5.58 避難の目安になる水位 警戒水位 11.45 5.30 水防団が出勤する目安 指定（通報）水位 9.18 3.03 水防団が準備・待機を開始する目 安 *HP：熊本県統合型防災情報システムのホームページの略，アドレスは注 3)を参照 表-5 種 別 日本の自治体が発令する避難情報 避難情報の内容 避難勧告 や 避難指示 が発令されてからでは「災害 避難準備情 報 法 律 法令による根拠はな 時要援護者」の避難終了が間に合わないことから， く，市町村が地域防災 日本独自の 防災システムとして考案されたもの． 計画の中で定める． 2005 年 6 月 28 日 に発生した 新潟県 での 水害 時， 三条市 や 長岡市 などにより適用された． 当該地域又は土地，建物などに災害が発生するおそ 避難勧告 災害対策基本法 れがある場合，居住者に立ち退きを勧め促すもの． （避難を強制するものではない） 避難指示 状況がさらに悪化し，避難すべき時機が切迫した場 災害対策基本法， 合又は災害が発生し，現場に残留者がある場合に発 水防法，地すべり等防 令されるもので，「勧告」よりも拘束力が強くなり 止法，自衛隊法， ます．しかし，指示に従わなかった方に対して，直 警察官職務執行法 接強制することはない． 今回，オリジナル防災・避難マップの作成やそれを用いた図上避難訓練などの共同作業 を通して，地域の実情に応じた避難場所や避難経路，代替経路などを議論することができ， 有益であったとの感想を持たれた住民の方が多かった．また，3 回のワークショップを通 した水害リスクコミュニケーションを実施した中で，参加者同士が水害リスクという共通 テーマについて議論を掘り下げることで，自助から共助の視点で地域防災に取り組む姿勢 が見られるなど，住民の防災対策に対する意識に変化が感じられた．1 章で既に述べたと おり，今回のワークショップでは，水害リスクコミュニケーションを通した参加者の地域 防災意識の変化についても調べることを目的の一つとなっており， 「 水害対策への意識に関 するアンケート調査」を合わせて実施した．このアンケートの概要と結果については次章 で報告する． また，ワークショップ参加者からは，今回の取組を，図上訓練だけに留まらせるだけで はなく，実際に校区内の他の住民方も参加した避難訓練（社会実験）として行うことが必 要との意見が多く，至急計画を練り，本年の 10 月に実施することとなった．その概要と結 果については 5 章で報告する． 19 4. 水害対策への意識およびその変化に関するアンケート調査 （1） 個人属性アンケート調査 ワークショップに参加している住民の水害対策への意識およびワークショップ参加に よる防災意識の変化を見るために，ワークショップ参加前と参加後の 2 回， 「水害対策への 意識に関するアンケート調査」を行なった．第 1 回，2 回ワークショップへの参加住民は 総計 52 名であり，そのうち事前アンケートについては 49 名の参加住民から，事後アンケ ートには 31 名から回答を得た． 性別 年齢 居住年数 30代, 40代, 80代, 3 1 4 男性, 35 2 5 1 無, 32 11 6 3 20 17 9 1 3 1 12 4 5 5 4 1 そ の他 住 民 の意 向 が 反映 され て い な い 洪 水 ハザ ー ド マ ップ に関 す る口 頭 説 明 が 無 い 避 難 経 路 が分 から な い 避 難 場 所 が浸 水 し て いた 被 害 状 況 が予 測出来 な い 0 14 サ 12 ン 10 プ 86 ル 4 数 2 0 ワークショップ参加者の個人属性のアンケート結果 20 3 2 ハザードマップで不満に感じたこと そ の他 サ 25 ン 20 15 プ 10 ル 5 数 0 0 そ の他 サ ン3 プ2 ル1 数0 ハザードマップで役立つ情報 避難情報 の 専門用語 に 関 す る説 明 避難経路 の 把握 図-11 4 指定避難所 の位 置 半分程 度は理 解でき た, 10 7 浸水予想図 全く理 解でき ほとん なかっ た, 1ど理解 できな かった, 4 0 公 共 事 業 で水 害 は無 く な っ た と判 断 ハザードマップの理解度 1 日 常 生 活 で水 害 を意 識 した こと が無 いた め 住 居 が水 害 を 受 けた記 憶 が 無 いた め 100% 4 4 熟 読 し ，保 管 した 0 ほとん ど理解 できた, 11 11 ハザードマップを読まなかった理由 18 16 一 通 り読 み ，保 管 し た 読 んだ が ， 保管 してい ない 存 在 は知 っ て いた が ， 読 ん で いな 存 在 を全 く 知 らな か っ た サ ン 15 プ 10 ル 5 数 50% 日頃か ら知って いる, 25 21 ハザードマップを読んだ事があります か？ 20 0% サ 25 ン 20 15 プ 10 ル 5 数 0 水害経験 無 平 成 11 年 9月 平 成 9年 7月 9 ～ 平 成 2年 7月 2日 昭 和 57 年 7月 昭 和 55 年 8月 昭 和 32 年 7月 昭 和 28 年 6月 そ の他 イ ンタ ー ネ ット 電話 ラジオ テ レビ 水害学習参加経験 ある程 度は 知って いる , 20 そ の他 23 有, 14 水害経験 知らな い, 2 49 50 40 30 20 10 0 公務員宿 舎 ア パー ト 避難場所の認知 情報の入手方法 サ ン プ ル 数 て 以 て ） 60代, 15 100% 建 階 建 屋 50% 一戸 （二 一戸 （平 0% サ 35 30 ン 25 プ 20 15 ル 10 5 数 0 10年未 満, 7 10年以 50年以 上20年 上, 16 未満, 4 20年以 40年以 上30年 上50年 未満, 未満,30年以 5 14 上40年 未満, 3 50代, 10 70代, 14 女性, 14 居住形態 ワークショップ参加者の個人属性は，図-11 に示すとおりである．参加者の約 7 割が男 性であり，約 7 割が 60 歳以上の高齢者であった．そのため，約 5 割の住民が対象地区に 30 年以上居住しており，この地区で水害を経験している．ただし，1997 年の坪井川遊水地 の運用開始以降この地区では水害の経験をしている参加者はいなかった．参加者の 9 割以 上が避難場所を認知しており，また，約 3 割の参加者がこれまでに水害学習会の参加経験 者であった．ハザードマップについては，参加者の 1/3 がその存在さえ知らなかった．ハ ザードマップを読んだ人の 9 割はその意味を理解しており，浸水想定区域図や指定避難場 所が把握出来たことを評価している．その反面，被害状況が把握できない，避難場所が浸 水している，避難経路が分らない等の情報不足や地域の実情が反映されていないなどの不 満も見られた． （2） 水害対策への意識に関するアンケート調査 水害対策への住民意識について調べるために，アンケートの問に対する対応策を自助・ 共助・公助のいずれで行うべきかを「すべて個人で対応すべき」から「行政で対応すべき」 までの 7 段階に分けて調査した．ワークショップでの水害リスクコミュニケーションを体 験する前段階での意識調査結果を図-12 に示す． 事前対応について 4 5 4 13 9 9 4 36 7 212 11 11 13 7 13 12 18 15 4 5 連絡網作成 1 6 25 6 7 6 1 4 1 15 18 7 3 1 3 2 12 13 12 5 地域防災マップ作成 21 13 5 9 保険加入 0% 20% 40% 60% 80% 100% 注意報・警報発令時における対応について 浸水対策の手配・実施 1 住民の行動把握 独居老人への連絡 水防団・消防団への連絡 避難準備 降雨情報の把握 10% 24 13 1 3 1 4 0% 20% 30% 5 7 6 7 3 6 14 2 3 6 6 6 7 9 10 5 13 10 10 6 避難の判断 5 5 27 9 1 3 3 17 14 2 2 18 15 6 5 2 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 災害時の対応について 2 飲料水・食料品などの物資の手配 2 3 4 18 5 独居老人等の避難対応 28 1 1 住民行動の把握 8 8 7 1 水害情報の把握・情報発信 0% 4 4 10% すべて個人で対応すべき 地域の住民が協力して対応すべき 行政で対応すべき 図-12 8 4 3 20% 6 4 11 30% 5 2 7 7 11 7 25 40% 50% 60% どちらかというと地域より個人で対応すべき どちらかというと行政より地域で対応すべき 70% 80% 90% 100% どちらかというと個人より地域で対応すべき どちらかというと地域より行政で対応すべき 水害対策に関する意識のアンケート結果 21 5 20 17 8 避難の判断 5 9 9 13 2 避難場所への誘導 5 22 4 水防団の派遣指示 18 事前対応では， 「保険加入」および「飲料水・食料品の備蓄」を除いた項目について は，大半の参加者が地域で対応するとの認識を持っていた．「水害保険」については， 個人で対応すべきとの認識が大半を占めていたが， 「飲料水・食料品の備蓄」について は，個人および行政で対応すべきとの認識であった． 注意報・警報発令時における対応では， 「降雨情報の把握」および「浸水対策の手配・ 実施」については，大半の参加者が，行政が対応すべきとの認識を持っていた． 「独居 老人への連絡」や「住民行動の把握」といった近隣住民への情報伝達や情報把握につ いては，「地域で対応すべき」との認識が強いようである．それに対し，「避難準備」 や「避難の判断」については，「個人で対応すべき」から「行政で対応すべき」まで， 個人ごとに認識がバラついていた．災害時の対応でも注意報・警報発令時における対 応での意識と同様の傾向が見られた． （3）水害リスクコミュニケーションによる住民の水害対策への意識変化について ワークショップに参加し，水害リスクコミュニケーションを経験する前・後でのア ンケート調査両方に回答をいただけた 31 名の方についてその意識変化を検討した．意 識変化を捉えやすくするため， 「すべて個人で対応すべき」および「どちらかというと 地域より個人で対応すべき」との回答を「自助」，「どちらかというと個人より地域で 対応すべき」，「地域の住民が協力して対応すべき」，「どちらかというと行政より地域 で対応すべき」との回答を「共助」，「どちらかというと地域より行政で対応すべき」 と「行政で対応すべき」との回答を「公助」と分類した． 代表的な意識変化を図-13 に示す．図中の+，○，▲は，水害リスクコニュニケーシ ョンを経験する前，つまりワークショップ参加前に該当項目に関し，それぞれ「自助」 ・ 「共助」・「公助」での防災対応の認識を持っている住民を表している．したがって， たとえばワークショップ後に「自助」の欄に▲がある場合は，ワークショップ前はそ の参加者はその項目に関し防災対応は「公助」の認識であったものが，水害リスクコ ニュニケーションを経験することで「自助」に変化したことが確認できる．さて，図 13 の結果によると，注意報・警報発令時における対応では， 「避難の判断」および「避 難準備」への対応の認識について，水害リスクコニュニケーションを経験することで 「公助」への依存度が低下している傾向が確認できる．また，災害時の対応でも「避 難の判断」への対応の認識については，同様に「公助」への依存度が低下し，「自助」 の認識が高まっている． 「飲料水・食料品などの物資の手配」については，水害リスク コニュニケーションの経験後も「公助」でとの認識も強いが，地域で備えるべきとの 認識も生まれてきている傾向が確認される． そこで，水害リスクコミュニケーションの経験が本当に水害対策への意識変化に影 響を与えたかを，統計的に検証する．ここで，今回のアンケート結果は， 「自助」・「共 助」 ・ 「公助」という名義尺度で計測された結果の差について検定を行うので， 「 χ 2 （カ イ）2 乗検定」を用いる． r × c 分割表における 2 変数間の独立性を検定するための統計量（ χ 2 ） n n ⎞ ⎛ χ = ∑∑ ⎜ nij − i* * j ⎟ N ⎠ i =1 j =1 ⎝ r c 2 22 2 ⎛ ni* n* j ⎞ ⎜ ⎟ ⎝ N ⎠ 図-13 対応 の時 期 水害リスクコミュニケーションの経験の有無による水害対策への意識変化 項目 水害リスクコニ ュニケーション 経験 注意報・警報発令時における対応 なし 避難の判断 あり 自助 共助 ++++++++++ ○○○○○○○○○ + ○○ (11) 避難準備 あり (11) ▲▲▲▲▲▲▲▲ (8) ++++++++ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ▲ ▲ ○ ○ ▲ ▲ ▲ ▲ ▲ (18) +++ (1) + なし 公助 (11) ++++++++++ ○○○○○○○○○ ++ ○○○ (12) (12) ▲▲▲▲▲▲ (6) ++++++++++ ○ ○ ○ ○ ++ ▲ ▲ ▲ ▲ ○○○○○○▲▲▲ (9) (2) ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ▲▲▲▲▲▲▲▲▲ (7) ▲ (19) + (1) なし ▲▲▲▲▲▲▲▲▲ 飲料水・食 ▲ 糧品などの ▲▲ 災害時の対応 + ○ ○ ▲ ▲ (5) 物資の手配 ○○○▲▲▲▲▲▲ ▲▲▲▲▲▲▲▲▲ ▲ (11) ▲▲ あり (22) ▲▲○○ +++++++++ (9) なし ○○○○○○○○○ ▲▲▲▲▲▲▲▲▲ ▲ (11) ○○ (14) (10) 避難の判断 +++++++ あり ○○○ ○ ○ ○ ○ ▲ ▲ ▲ ▲ ○○○○○▲▲▲▲ ▲▲+ (3) + (10) (18) （ ）内は人数を示す は，近似的に自由度 (r − 1) × (c − 1) の χ 2 分布に従うことが知られている c r j =1 i =1 r c 15 ）．ここで，n ij は セル( i,j )における観測度数， ni* = ∑ nij ， n* j = ∑ nij ， N = ∑∑ nij であり， ni* n* j N は期 待値を表す． i =1 j =1 また，帰無仮説 H 0 は， H 0 : nij = ni* n* j N （ A と B は独立である）および対立仮説 H 1 は， H1 : nij ≠ ni* n* j N である． 今回の計算では,行成分 A が水害リスクコニュニケーションの経験の有無を表し，r =2 となる．また，列成分 B は「自助」・「共助」・「公助」という名義尺度を表し， c =3 で 23 あるので，自由度は， (r − 1) × (c − 1) = 1 × 2 = 2 となる．自由度が 2 の場合，カイ 2 乗分布 表より，有意水準 5% の値は 5.991 である．よって，アンケートの各項目について，乖 離値（期待値との残差の 2 乗項）を期待値で除した比率の合計を求め，その値が 5.991 より大きい場合は，帰無仮説は棄却され，水害リスクコミュニケーションの経験の有 無が対象とする水害対策項目への意識変化に影響を与えることを客観的に示すことに なる．逆に， 5.991 より小さい場合は，有意水準 5% で帰無仮説は棄却されないため， 水害リスクコミュニケーションの経験はその意識変化に影響を与えない．そこで，今 回のアンケートの各項目について，カイ 2 乗検定を行った． 水害リスクコミュニケーションの経験の有無が住民の防災意識の変化に影響を与え たと，統計的に認められた項目とそのχ ２ 値などを表-6 に示す．「注意報・警報発令時 における対応」においては， 「独居老人への連絡」， 「避難準備」， 「降雨情報の把握」の 3 項目について，また， 「災害時の対応」については， 「避難の判断」の 1 項目のみ，水 害リスクコミュニケーションの経験により， 「自助」への比率が増えることが統計的に 示された．以上のように，水害リスクコニュニケーションを経験することで住民の防 災対応への意識に変化をもたらすことが定量的に確認できた． 表-6 水害リスクコミュニケーションが住民の防災意識変化に影響を与えたと認められた項目 対応の時期 注意報・警報発令時 における対応 災害時の対応 χ２値 意識変化の内容 独居老人への連絡 6.003 「共助」から「自助」へ 避難準備 7.134 「公助」から「自助」へ 降雨情報の把握 7.514 「公助」から「自助」へ 避難の判断 6.802 「公助」から「自助」へ 項 目 5.水害避難行動に関する社会実験 （1） 調査概要・シナリオ設定 第 3 回ワークショップで行った，住民の手によるオリジナル防災・避難経路マップ を用いた仮想水害シナリオに対する図上避難訓練は，一般的に DIG（ Disaster（災害）， Imagination（創造力），Game（ゲーム）の略 16 ）， 17 ））と呼ばれる災害図上訓練と同じで ある． DIG は参加者が地図を囲んで，お互いに議論し合うことを通して，地域の災害 弱点や災害時の対応策などについて，住民自らが発見・整理する教育訓練方法である． 地域防災力の高揚に効果が期待されるため，最近では自治体や企業が防災訓練に取り 入れる動きが活発化しているが，地図を見て考えるだけでは危険箇所を拾いもらす可 能性があり，また，階段や坂道などを登る肉体的・時間的なコストについて具体的に 考えることが難しい面も指摘されている（例えば，仲谷， 2004 ）．そこで，我々はこれ らの問題点を解決するために，水害時に避難所まで徒歩で避難する場合を想定し，時 間的な氾濫水の広がりによる通路の遮断（トラップ）を考慮した避難訓練（社会実験） を計画・実施した．避難訓練を通して，①避難所までにどのような危険が存在するの か，②時間の経過とともに避難経路をどのように選択するのか，③自分自身の避難時 間がどの程度必要なのか，④災害緊急時の連絡体制にどれくらい時間が必要かなどを， 住民が実際の体験を通して考えていただくとともに，実験時の住民行動パターンの定 量的なデータ取得を行い，その分析結果を報告会で説明し，今後の地域防災対策の一 24 助とした． 水害避難行動に関する社会実験およびその報告会の日時・参加者等を表-7 に示す． 社会実験に使用した想定シナリオは，2006 年 6 月 26 日に壷川校区で発生した降雨に伴 う内水氾濫の実績を参考に決定した．6 月 23 ～ 27 日にかけての熊本市内の降雨強度（時 間雨量），累積降雨量と坪井川水位の時系列を図-14 に示す．梅雨前線に伴い 6 月 23 日から降り出した雨は， 3 日間で 250mm に達していた．そこに， 26 日の早朝（ 5 ～ 6 時）84mm/h の雨が降ったため，京町台地に降った雨が一気に低平地部に流れ込み，寺 原・壷川付近で最大 1m を越える浸水（内水氾濫）が発生した．また，この時点で坪井 川の水位は特別警戒水位を超えたが，それ以降，急に降雨がおさまったため，河川氾 濫自体は免れた．そこで，社会実験では，この内水氾濫後も激しい降雨が続き，坪井 川の洪水氾濫が生じることを想定したシナリオを作成した．訓練に使用した想定シナ リオを表-8 に示す．内水氾濫水が時間的に広がり，通路を遮断するトラップは，レベ ル湛水法 18 ） により，15 分ごとに計算機で再現した（図-15）．この計算では，内水氾濫 の水位を一定とし，解析領域の低地部に溜まった水量と領域内に降った降雨量が釣り 合うように浸水深を決定した．また，計算の再現性については，現地聞き取り調査よ り，問題がないことを確認している．なお，避難訓練における，避難場所については， 指定された壷川小学校は水害時浸水の可能性が高いため，京町台地の壷川地域コミュ ニティセンターとした． 社会実験およびその報告会の日時・参加者等 実施時期・場所 2006 年 10 月 9 日 10:00-12:00 社会実験 参加者 天候：晴天 行政 2006 年 11 月 19 日 10:00-14:00 住民 壺川小学校 120 警 戒 水 位 5.30 m 5 5 4 4 84 mm/h 指定水位 3.03 m 40 NPO 1, 大学関係 46 59（大人 47，子供 12）, 8, NPO 1, 大学関係 23 600 特 別 警 戒 水 位 5.58 559 警 戒 水 位 5.30 m 500 坪井川水位 3 坪井川水位(m) 坪井川水位(m) 坪井川水位 8, 6 559 80 降雨強度 (mm/h) 行政 6 特 別 警 戒 水 位 5.58 60 86（大人 55，子供 31：52 世帯） 避難場所：壺川地域コミュニティセンター 報告会 100 住民 3 2 2 1 1 400 指定水位 3.03 m 300 200 降雨強度（熊本市） 20 100 累積雨量（熊本市） 図-14 0 0 23日1時 7時 13時 19時 24日1時 7時 13時 19時 25日1時 7時 13時 19時 26日1時 7時 13時 19時 27日1時 7時 13時 19時 0 23日1時 7時 13時 19時 24日1時 7時 13時 19時 25日1時 7時 13時 19時 26日1時 7時 13時 19時 27日1時 7時 13時 19時 0 熊本市内の降雨強度，累積降雨量と坪井川水位の時系列（2006 年 6 月 23～27 日 ） 25 累積雨量(mm) 表-7 図-15 1) 15 分後 2）60 分後 レベル湛水法による内水氾濫の再現結果（降雨強度 80 mm/h） 表-8 時 間 社会実験の想定シナリオ 想 定 シ ナ リ オ 3 日前 よ り 熊 本 市か ら 阿 蘇に向かって舌状に伸びた雨雲が原因となって，雨が断続的に 降 り続 き ， 白 川 は危 険 水 位を超えた．レーダー観測によって，午前から午後にかけて， さらに時間雨量 50-80mm の雨が予想され，白川の氾濫が現実味を帯びてきたため，熊本 午前 10:00 市では午前 10 時に白川沿線および内水による浸水が心配される地域（坪井・寺原等）に 避 難指 示 を 出 し た． 同 じ 頃 ，壷川地域では坪井川への排水が困難になり，坪井や寺原で は，道路が冠水を始めていて，瀬戸坂は流れ込む雨水で通行が困難な状況となっている． 坪井川も急速に水量が増し始め特別警戒水位に近づいている． 10 時頃より激しく降リ始めた雨が，京町台地から流れ込み，ポンプの許容範囲を超えた 午前 10:15 た め， 寺 原 や 坪 井の 低 地 では冠水している地域が広がり始め，公民館付近も冠水してい る．坪井川も危険水位に近づいてきた． 10 時頃より激しく降リ始めた雨が少し弱まったが，京町台地から流れ込みがひどく，瀬 午前 10:30 戸坂は滝状態になっている．寺原や坪井の低地，公民館前付近では 1m 近く溜って入る と こ ろ が 見 受 け ら れ る .白 川 は 特 別 警 戒 水 位 を 超 え た ． 坪 井 川 も 水 位 が 上 が り 始 め て い る． 坪 井川 も 水 位 が 上が り 始 め，危険水位を超えたため，排水ポンプがまったく作動せず， 午前 10:45 急 激に 内 水 氾 濫 の場 所 が 拡大してきた．一方，白川は計画水位を超え，一部では越流を 始め，国道 3 号線が 10cm 浸かり，その流れが下通へ流れ込んでいる． 少 しお さ ま っ た 雨が ， 再 び激しく降リ始め，坪井川が氾濫し始めた．京町台地から流れ 午前 11:00 込 みと 相 ま っ て ，京 町 台 地を除く壷川校区の大部分が浸水している．白川からの越流水 が坪井川に流れ込み始め，すでに下馬橋付近でも 30cm の浸水となっている． 市役所付近では，3m を超える浸水が見られ，市街地中心部は昭和 28 年 6 月 26 日と同規 正午 模 の水 害 と な っ てい る ． 坪 井川の下流では，白川から流れ込んだ流木や坪井川沿線の倒 壊 家屋 の 材 が 橋 に絡 ま り ， 塞き止めて流れなくなっている．壷川小学校では，1 階部分 の半分の高さまで浸水している． 26 実験時の住民行動パターンの定量的な把握については，以下の 4 つの方法で実施し た．①実験に参加いただいた住民の方には全員番号のついたゼッケンを着用していた だく（図-16）．②校区内の道路交差点（ 27 地点）に学生を配置し，交差点を通過する 参加者のゼッケン番号・通過時間・進行方向を記録する．③ GPS 機能付き携帯電話 30 台を低平地に住む住民に事前配布しており，実験開始後 2 分ごとに全員の位置情報の 取得をパソコン側から行った．この操作は KDDI の GPSMAP サービスを利用した．④ 今回の実験では避難指示の連絡体制として，電話連絡網を利用したので，電話を受け 取った時刻および避難を開始した時刻は各住民に記録を取っていただいた．なお，訓 練開始後，時間の経過とともにトラップが設定され，通行不可能となる道路について は参加者には事前に通知しておらず，設定時間になると交差点に配置された計測係の 学生が，この先は通行不可能となったことを直接住民に知らせる方法を取った． 図-16 水害避難行動に関する社会実験の様子（2006 年 10 月 9 日） （2） 調査結果 避難情報の発令タイミングに関する調査結果のまとめを表 9 に示す．まず，電話連 絡網に関する結果では，今回参加いただいた 52 世帯の平均待ち受け時間は約 7 分であ るが，避難情報の発令タイミングを考える場合には，その最大値が重要であり，実験 では 17 分を要している． また，避難指示を受けて実際に避難行動に移るまでに要した時間は，平均で約 5 分， 最大値で 10 分である．この結果は，86 名の方が連絡を受けて，全員が自宅を出るまで には最大 30 分程度が要したことを示している．つまり，避難情報の発令タイミングを 考えた場合，避難指示の前に 30 ～ 60 分程度の準備時間が必要あり，現在，全国の自治 体で導入が進められている「避難準備情報」の導入は有効と考えられる．実際，住民 からの聞き取り調査によると，特に，壷川校区の低平地部の住民は，雨の状況などを 見ながら，内水氾濫の恐れがある場合は，まずは京町台地に乗用車を避難させること がわかり，人命だけでなく，資産を守る観点からも「避難準備情報」を有効に活用す ることが望まれる． 27 表-9 避難情報の発令タイミングに関する調査結果 時 間（分） 避難勧告の待ち受け時間 避難開始までの経過時間 人数 52 52 平均（分） 最大（分） 最小（分） 7.1 17 2 4.6 10 1 次に，避難計画・避難場所の選定に関する基礎調査結果のまとめを表-10 に示す．多 くの自治体では避難計画において，車の利用を控え徒歩による避難を前提としている が，水害時の歩行速度は悪条件を考慮して 33m/ 分（ 2km/h ）と想定し，避難場所まで の移動距離は 1 時間以内に移動できる距離として概ね 2km 前後としているものが一般 的である 19 ）．今回計測した避難速度を壷川校区の避難計画に反映してゆくためには， その最小値に注目する必要がある．ワークショップの結果より，白川洪水ハザードマ ップで避難場所と指定されている壷川小学校では水害時に浸水の可能性が高いと判断 し，今回は避難場所として京町台地の壷川地域コミュニティセンターを設定した．高 台にある京町地区に比較して低平地にある壷川・坪井・寺原地区は高低差 30 ｍを越え る坂を上る必要があるため避難速度は遅くなり，その最小値は 46m/ 分（ 2.8km/h ）であ った．今回の避難訓練時の天候は晴天であったが，水害時の悪条件では避難速度がさ らに遅くなるので，一般的な避難計画で想定される避難速度 33m/ 分（ 2km/h ）で壷川 校区の避難計画を立案することは妥当と考えられる． 次に，避難場所の選定に関しては，参加者の避難距離の平均値は 1,300m ，最大値は 2,060m であり，また，避難に要した時間は平均で 20 分，最大で 38 分も要している． 実際の水害時にはさらに時間が必要となることからも，高低差 30 ｍを越える高台のみ に避難所を設置することは，高齢者や障害を持った方などの災害弱者の方に対しては 最適な配置であるとは言いがたい．特に，今回の訓練中に，内水氾濫により通路が遮 断され，増水時の坪井川に掛かる橋を渡る方もおられたが，その避難行動には安全性 からも疑問が残り，実際，避難訓練後の住民の感想でも，増水時に坪井川を渡ること はかえって危険ではないかとの指摘があった．これらの結果より，自宅から 10 ～ 20 分 程度の徒歩圏内に避難所を設置するなど，校区全体で複数の避難場所を用意するとと もに，それらの最適な配置あるいは既存施設の有効利用などを含めた，決め細やかな 計画が今後必要と考えられる． 表-10 避難速度 (m/分) 避難距離 (m) 避難時間 (分) 避難計画・避難場所の選定に関する基礎調査結果 人数 平均 最大 最小 全員 45 72 143 46 京町 15 83 143 55 壷川・坪井・寺原 30 67 103 46 全員 46 1,300 2,060 240 京町 15 684 1,130 240 壷川・坪井・寺原 31 1,600 2,060 580 全員 52 20 38 2 京町 16 10 17 2 壷川・坪井・寺原 36 25 38 8 28 6 ． おわりに 本論では，水害に対する地域防災力の向上を目指すために，水害リスクマネジメントの 活用に着目し，ワークショップ形式の水害リスクコミュニケーション手法の提案とその実 践的研究事例について報告した．熊本市壺川校区を対象としたケーススタディでは，降雨 にともなう内水氾濫や坪井川の洪水氾濫に対する水害リスクコミュニケーションを実施し， ワークショップ参加に伴う参加者の防災意識の変化をアンケート調査するとともに，実際 に校区住民が参加した水害避難訓練（社会実験）を計画・実施し，仮想水害時の住民の避 難行動に関する基礎データを取得・分析した．これらの結果より，水害リスクコミュニケ ーションが， “ 住民自らが地域を守るという意識の高揚”に有効な手法となることを示した． また，今回のように小学校校区という空間的に数 km 四方と限定された地域内であって も，想定される内水・洪水氾濫時の氾濫水の挙動（広がり方や浸水時間）は，場所によっ て大きく異なり，地域の実情に応じたよりきめ細かな防災・減災対策が必要となることが 示された． このように，今後の地域防災計画においては，地域コミュニティの実情をどこまで取り入 れることが出来るかが鍵であり，積極的に住民が関わっていける“地域の安全・安心の場 つくり”の推進が重要である． 最後に，水害リスクコミュニケーションの限界についても触れておく必要がある．例え ば，ワークショップを実施するためには地域コミュニティの協力と活力が不可欠であるた め，過疎化が進む中山間地域ではその実施が非常に難しい．また，都心部であっても，地 域住民の流動化が進み，地域の災害史を知らない住民が増え，地域コミュニティの結びつ きが希薄となっている地域では，やはり継続的に実施することは困難である．今後の地域 の防災対策や防災教育は，どのようにして“まちづくり”と連携しながら，日常生活の中 に刷り込ませてゆけるかが大きな課題となろう． 謝辞 本研究の実施にあたり，ワークショップの計画・実施を含め，終始ご協力いただい た，壷川校区各位に感謝申し上げます．本研究の一部は，熊本大学政策創造研究セン ター（代表：大本照憲教授）ならびに河川環境管理財団（代表：大本照憲教授）より 補助を受けて実施したものであり，記して謝意を表します．最後に，研究全般におい て，ご協力いただいた熊本大学工学部環境システム工学科ならびに大学院環境土木専 攻の学生有志に重ねて謝意を表します． 【参考文献】 1） 辻本哲郎：平成 16 年豪雨・洪水災害の特徴と減災に向けた動き（辻本哲郎 編），PP2-22， 技報堂，2006 2） 玉井信行「減災を目指す河川計画とは」，豪雨・洪水災害の減災に向けて（辻本哲郎 PP23-50，技報堂，2006 29 編）， 3） 岡田憲夫「総合防災学への Perspective」，総合防災学への道（荻原良巳・岡田憲夫・多々 納裕一 編），PP9-54，京都大学学術出版，2006． 4） 重川希志依「社会の防災力とコミュニティ」，豪雨・洪水災害の減災に向けて（辻本哲 郎 編），PP275-289，技報堂，2006． 5） 仲谷善雄「大規模災害に対する減災情報システム（前編）」，情報処理，45 巻, 11 号, PP1164-1174，2004． 6） 多々納裕一「災害リスクの特徴とそのマネジメント戦略」，社会技術論文集， 1 巻， PP141-148，2003． 7） 小林潔司「災害リスクのマネジメント」，防災の経済分析（高木朗義・多々納裕一編）， 勁草書房，PP3-21，2005． 8） 川嶌健一・松本卓也・多々納裕一・畑山満則「コミュニティレベルの水害リスクコミ ュニケーション支援システムの開発」，土木計画学研究・講演集，32 巻(151)，2005． 9） 片田敏孝・桑沢敬行「津波に関する危機管理と防災教育のための津波災害総合シナリ オ・シミュレータの開発」，土木学会論文集 D，62 巻, 3 号, PP250-261，2006． 10） 片田敏孝・児玉真・淺田純作・及川康・荒畑元就「東海豪雨災害を事例にした避 難に関わる意志決定の状況依存性に関わる研究」，水工学論文集，46 巻，PP319-324， 2002． 11） 片田敏孝・児玉真・佐伯博人「洪水ハザードマップの住民参加とその促進策に関 する研究」，水工学論文集，48 巻，PP433-438，2004． 12） 熊本県「坪井川改修計画書」, P90，1969． 13） 岩佐義朗・井上和也・水鳥雅文「氾濫水の水理の数値解析法」，京都大学防災研究 所年報，23 巻，B-2 号，PP305-317，1980． 14） 山田文彦・滝川 清・壱岐智成「高潮氾濫災害の被災要因とその危険度評価」，海 岸工学論文集，48 巻, PP1401-1405，2001． 15） 池日央：統計ガイドブック（池日央 編），P68，新曜社，1989． 16） 小村隆史，平野昌「図上訓練 DIG(Disaster Imagination Game)について」地域安 全学会論文集, 7 巻，PP136-139，1997． 17） 高橋洋，小村隆史「防災-訓練のガイド」，P215，日本防災出版社，2006． 18） 竹内秀典・殿最浩司・真期俊行・安藤龍平・井上雅夫「短時間越波量を考慮した 堤内地における越波浸水に関する研究」，海岸工学論文集，51 巻，PP621-625，2004． 19） 片田敏孝・及川康「実効性を持った洪水時の住民避難計画のあり方に関する検討」， 土木計画学研究・講演集，24 巻，PP925-928，2001． 【注】 1) 国土交通省河川局 都道府県別洪水ハザードマップ公表市町村一覧 http://www.mlit.go.jp/river/saigai/tisiki/syozaiti/itiran.html 2) 国土交通省九州地方整備局熊本河川国道事務所白川浸水想定区域図 http://www.qsr.mlit.go.jp/kumamoto/river/kiki/soutei_s/index.htm 3) 熊本県統合型防災情報システム 坪井観測局 http://www.bousai.pref.kumamoto.jp/Dsp/GmnDsp.exe?M43A1S506 30 第三部 水害危機管理システムに対するリスクマネジメント評価 1．はじめに 近年，社会基盤施設に関してもリスクマネジメントの考え方を導入した運用が求められ るようになってきている．ここでは企業のリスクマネジメントシステム構築のために策定 された JISQ2001 の「リスクマネジメントシステム構築のための指針」を参考に，既存の 水害危機管理システムがリスクマネジメントシステムとしての必要用件を満たしているか を照査し，問題点の指摘や，改善提案のための検討を行う．昨年度は熊本市の水防計画の 中で考慮されている内容を，JIS Q 2001 のプロセスモデルの流れに沿って作成したチェッ クシートを用いて照査した．本年度は国を対象に同様の照査を行った．それらの結果を用 いて達成率，平均点などを算出し，評価，課題を検討し分析する． 2．JIS Q 2001｢リスクマネジメントシステム構築のための指針｣に基づくチェックシー トによる評価 国の担当者にチックシートの記入手順の説明を行い，既往の評価例等を参考に，現行の 対応の実態を記入していただいた．ただし，この評価はあくまで担当の技術者の判断によ るものが数多く含まれる内容であり，国そのものが評価した結果ではない． 評価方法は５段階とし，以下の通りとする． ５：高水準で達成 ４：一定のほぼ一定のレベルで達成 ３：問題・改善点はあるが、ある程度達成 ２：問題・改善点はあるが、これから達成していく余地がある １：全く達成されていない （1） リス クマ ネジ メン トシ ステ ム構 築及 び維 持の ため の体 制 １） 組 織の 最高 経営 者の 役割 項目 評価 備考 RMS 最高経営者の決定 5 事務所長 RMS に関する担当責任者の指名 5 副所長 RMS 構築・維持のために必要な経営資源の用意 4 2） リ スク マネ ジメ ント シス テム 担当 責任 者の 役割 項目 評価 リスクを扱うことが可能なグループ 4 そのグループの RMS 担当 4 RMS 担当を定めない残りのリスクのすべての所管を RMS 担当 責任者がおこなっているか RMS の継続的改善は行われているか 備考 調査一課、 道路管理一課 1 該当ナシ 4 防災会議 4 防災業務計画書 RMS 担当責任者は次の業務を行っているか －RM に関する計画策定 －RM の実施 4 －RMP 評価及び RMS の有効性評価 4 －RMS に関する是正及び改善対策の策定ならびに実施 4 31 －RMS に関する最高経営者への報告及び提案 4 －RMS に関する外部機関との連絡、調整及び連携 4 －RMS に関する組織内の連絡及び調整 4 －RMS に関する組織全体の記録の作成及び管理 4 （2） 1） リス クマ ネジ メン ト方 針 リ スク マネ ジメ ント 方針 の表 明 項目 評価 最高経営者による RM 方針の決定、表明（文書） 2） 水防連絡会、 洪水予報連絡会 5 備考 防災業務計画書 リ スク マネ ジメ ント 行動 指針 項目 評価 RM 行動指針（システム運用のための）は何か？ 5 備考 防災業務計画 次の事項は表明されているか －組織に与えられた社会的評価の向上 4 －組織を構成する人々の安全及び健康並びに経営資源の保全 4 －被害が生じた場合の速やかな回復 4 －関係者の安全、健康及び利益を損なわない活動 4 －リスクが顕在化した場合の責任ある行動 1 －リスクに関する社会的要請の組織の RMS に反映 4 3） 未記入 リ スク マネ ジメ ント 基本 目的 の設 定 項目 評価 RMS の運用による到達点の明確化 4 到達点及び結果の定量化（可能な場合） 4 備考 Plan （３ ） リス クマ ネジ メン トに 関す る計 画策 定 1） リ スク 分析 a）リス ク発 見 項目 評価 備考 リスク発見に次の事項を考慮しているか －損害に至る事態を引き起こす原因及び可能性の発見 4 －リスクをもれなく明らかにする 4 －関係者からの要請、約束法的要求事項の考慮 4 －リスクに関する情報の提供者の保護 4 －継続的な実施 4 －リスクを知覚する感性の向上 4 －組織内外の先入観にとらわれないリスクの発見 4 地震、風水害、 火山、道路災害 b）リス ク特 定 項目 評価 組織に重大な結果をもたらすと懸念されるリスク及び／又は結果の重大 性の判断が困難なリスクは？（リスク特定） 4 リスク特定の方法 －組織活動及び機能の点検並びに分析作業による脆弱性、 危険性の検討 4 －組織内における事例調査 4 32 備考 熊本市地域防災計 画 －類似組織における事例調査 4 －組織内におけるブレーンストーミング 4 －組織内におけるインタビュー及びアンケート調査 3 －組織外有識者へのインタビュー及びアンケート調査 3 －組織外の専門家への相談 4 アドバイザー等 c）リス ク算 定 項目 評価 リスクが顕在化する確からしさ又は発生確率の把握 4 リスクが顕在化した場合の影響の大きさの把握 4 2） リ スク 評価 項目 評価 特定リスクに必要なリスク基準の作成 4 新たな対策を実施すべきリスクの明確化 4 リスクの対応すべき優先順位の決定 3 新たな対策が必要でない場合の理由と監視方法の明確化 3 3） 備考 備考 リ スク マネ ジメ ント の目 標 項目 評価 RM の目標を設定し、文書化しているか 5 備考 防災業務計画書 目標において、次の事項を考慮しているか －守るべき対象の明確化 4 －関係者との約束 4 －関係者に悪影響を与えるリスクの低減 4 －法的要求事項の考慮 4 －社会通念の考慮 4 －組織内外の関係者の容易な理解 3 －費用対効果を考慮した経営資源の活用 4 －実行可能である 4 4） リ スク 対策 の選 択 項目 評価 リスクの種類によって適切な対策を策定し組合せて選択しているか 4 緊急時に必要な各種対策をリスクごとに策定しているか 4 5） 備考 リ スク マネ ジメ ント プロ グラ ムの 策定 項目 評価 RM 目標達成ための RMP を策定しているか 5 プログラムの策定においては次の事項を設定しているか －リスク対策の具体的な内容設定 5 －関連する部署におけるリスク対策の日程の設定 4 －利用する経営資源の設定 4 －責任の範囲及び所在の設定 5 プログラムの策定において次の事項を考慮しているか －継続的に実施できるような内容 5 －適切な手順 5 －参画すべき全ての責任ある関係者 5 －定期レビューのために必要な仕組み 5 －利用する経営資源、責任、時期、及び対応すべきリスクに 4 33 備考 防災業務計画書 対してとるべき対策の優先順位の適切さ －リスクマネジメント方針及び一般的な計画稼動への対応の 適切さ －監視レビューの手順 4 4 Do （4） 1） リス クマ ネジ メン トの 実施 リ スク マネ ジメ ント プロ グラ ムの 実施 項目 評価 策定された RMP に従った具体的対策の実施 4 実施状況の定期的な RMS 担当責任者への報告 4 プログラムに基づいた実施手順の策定 4 これらの関連部署への提示、内容についての調整と相互理解関係の構築 4 備考 2） 緊 急時 に特 徴的 な追 加事 項 a）緊急 時に おけ る対 応手 順の 策定 及び 準備 項目 評価 緊急時対策について、具体的対応手順の策定 5 準備 防災業務計画書、チ ェック 対応手順の策定において次の事項を考慮しているか －緊急時対応の発動及び終了 5 －組織の内部及び外部機関との協力関係 4 －組織の内外の連絡 4 緊急時の対応手順を関連部署へ提示し、内容についての調整と 相互理解を深めているか 県、自衛隊と協定 4 b）緊急 時実 行組 織の 整備 項目 評価 緊急時発動の場合、遅滞なく組織編成する手順作成 備考 4 緊急時の実行責任者決定 5 リスクごとに緊急時に必要な動員計画の策定 4 予見しなかった緊急事態の場合はどうか 4 緊急時実行組織は次の機能を有しているか －緊急時実行組織の実行責任者は 5 －緊急事態に関連する情報は、情報担当が一元的に管理し ているか 情報担当は誰か －必要な対応策の立案及び／又は選択並びに対策の優先 順位付けはどう行うか －必要な資機材、要因及び資金の調達を行うための後方支 援及び外部への応援要請システムは －広報は一元的に行われているか 3） 5 4 4 5 復 旧に 特徴 的な 追加 事項 項目 評価 復旧における対応手順の策定 備考 4 チェックリスト 4 協力業者と協定 復旧におけるプログラム策定には、次の事項に留意する －復旧に関して外部機関との協力関係の構築 －経営資源が不足する事態に備え、限られた経営資源の有 効活用の手順整備 34 4 事前対策の実施手順、緊急時対策の手順、復旧対策の手順、 報告様式など付属する資料を文書化し、適切に管理しているか 5 定期的な見直し、更新を行っているか 4 緊急時実行組織の有効性低下の防止を行っているか 4 Check （5） 1） リス クマ ネジ メン トパ フォ ーマ ンス 評価 及び リス クマ ネジ メン トシ ステ ムの 有効 性評 価 リ スク マネ ージ メン トパ フォ ーマ ンス 評価 項目 評価 RM の実施状況の監視及び測定を行うための手順が確立されているか 3 RMP 評価を行うための手順の確立と維持 3 RM の実施状況の監視及び測定並びに RMP 評価の結果の記録と管理 3 備考 a）リス クマ ネジ メン トの 実施 状況 の監 視・ 測定 ⅰ） リス クマ ネジ メン トに 関す る計 画策 定の 実施 状況 の監 視・ 測定 項目 評価 RM に関する計画策定の実施状況を監視及び測定するための手順が確立さ れているか 4 備考 チェックリスト RM に関する計画策定の実施状況を監視及び測定するための手順に、次の 事項が含まれているか －リスク発見が組織構成員全体に定着 3 －発見したリスクが RMS 担当に集約される仕組みの確認 4 －重大な結果をもたらすリスク、又は結果の重大性の判断が 困難なリスクを抽出していることの確認 4 －リスク算定手法が合理的、論理的であることの確認 4 －信頼できる情報及びデータを用いているかの確認 4 －リスク基準が論理的で納得性のあるものかの確認 4 －リスク評価が恣意的でなく、合理的なものかの確認 4 －RM 目標が社会的合理性を持っているかの確認 4 －RM 目標が社会的に受容可能なものであるかの確認 4 －RM 目標が組織内において合意可能なものかの確認 4 －選択されたリスク対策が比較検討された他の対策案よりも 客観的優位性を持っているかの確認 －選択されたリスク対策が経済上、技術上リスク対策選択は 実行可能なものであるかの確認 4 4 －RM に関する計画策定が遅滞なく実行されていることの確認 4 －RM プログラム策定が遅滞なく実行されていることの確認 4 －RMP の情報及び関連する法規制への適合に関する情報の 記録 3 ⅱ） リス ク対 策の 実施 状況 の監 視測 定 項目 評価 リスク対策の実施状況を監視及び測定するための手順が確立されている か 4 リスク対策の実施状況を監視するための手順には、次の事項 が含まれているか －監視及び測定する対象の確認 4 －実行責任者の確認、承認手順の確認 4 35 備考 チェックシート －実施状況の定期的報告の実施状況確認 4 －実施状況、手順が不適切な場合の是正、改善を実施する 基準の設定 4 －組織内外の関係者への対策の周知の確認 4 －運用管理が適切に実行されていることの確認 4 b）リス クマ ネジ メン トパ フォ ーマ ンス 評価 項目 評価 RMP 評価の指標は、客観的であるか 備考 4 RMP 評価の指標は、再現性があるか 4 RMP 評価の指標は、検証可能であるか 4 RMP 評価の指標は、経済上及び技術上実行可能であるか 4 RMP 評価の結果に基づいて、RMS 並びに運用管理における是 正、改善が必要な領域の確定をしているか 4 パフォーマンス評価の指標として次の事項を含んでいるか －RM の実施状況に関する進捗度 4 －教育及び訓練の進捗度 3 －RM 関連の内部基準 3 －関連するリスク法規制及び規格 3 －リスクコミュニケーションの実行度 3 定期的に実施 1）緊急 時対 策に 関す るリ スク マネ ジメ ント パフ ォー マン ス評 価 項目 評価 緊急時対策に関する PMP 評価を緊急時対策の収拾後に行って いるか 平常時、シミュレーションなどにより緊急時対策の有効性を検証 しているか 備考 3 4 緊急時対策に関する RMP 評価のための指標として、次の事項 を含んでいるか －緊急事態及びその変化に対して緊急時対策が適切に追従 している度合い －対応の実行可能度及び達成度 4 4 －組織立ち上げ時間、規模及び場所の適否 4 －適切な対策要因及び資材確保の度合い 4 －組織内関連部門及び部署並びに外部機関との連携度 4 －内部、外部情報の一元管理の適切さ 3 －リスクコミュニケーションの適切さ 3 水防連絡会等 定期的な調整会議 で連携 定期的な調整会議 で連携 2）復旧 対策 に関 する リス クマ ネジ メン トパ フォ ーマ ンス 評価 項目 評価 復旧対策に関する RMP 評価を復旧直後に行っているか 4 平常時、シミュレーションなどにより、復旧対策の有効性を検証 しているか 4 備考 復旧対策に関する RMP 評価のための指標として、次の事項を 含んでいるか －復旧対策の実行度 4 －復旧の時期、復旧度 4 －状況変化に対しての適応した度合い 4 －復旧体制の編成時期及び規模の適否 4 －適切な対策要員及び資材確保の度合い 4 36 協力業者と協定 －復旧費用の費用対効果 4 －組織内関連部署並びに外部機関との連携度 4 －内部、外部情報の一元管理の適切さ 3 －情報流通の適切さ 4 （6） リス クマ ネジ メン トシ ステ ムの 有効 性評 価 項目 評価 RM の基本目的、目標達成に関する有効性を評価するための手順を確立し、 維持しているか 4 備考 RMS の有効生評価において次の事項を考慮しているか －RMS 有効性評価の指標として RM 基本目的及び目標の 達成度 4 －RMS の個別及び全体機能の有効性評価 4 －RMS 担当による自己評価 4 －リスクに関する専門家の協力による評価 4 －第三者による評価 4 有効性評価は、次のときに行われているか －定期的な監査結果を受けて実施する最高経営者による レビュー時 －RMS に疑義が生じたとき 4 4 －自らの組織又は他組織でリスクが顕在化し、重大な被害を 受けたとき 4 RMS の評価結果について、次のように扱っているか －結果を記録し、文書管理規定に従った適切な管理 3 －結果の RMS 担当責任者への報告 4 －有効性向上が必要とされる場合、RM 計画、リスク対策、RMS 維持の体制及び仕組みを見直し、是正、改善を要する 4 領域の確定をしているか （7） 1） リス クマ ネジ メン トシ ステ ムに 関す る税 ・改 善の 実施 リ スク マネ ジメ ント シス テム に関 する 是正 ・改 善の 継続 的実 施 項目 評価 必要に応じて RMS に関する是正及び改善を継続的に実行して いるか RMS の是正及び改善の際、広範囲の関係者の参画を得ているか 備考 4 4 RMS の是正及び改善の時期はいつか －継続的是正及び改善時 4 －RMS 監査時 4 －緊急事態経験後 4 －リスクに関する情報の監視結果に基づく要請時 4 2） 実 施の 確認 項目 評価 RMS の是正、改善の実施状況を点検し、その実施の確認を行っているか （8） リス クマ ネジ メン トシ ステ ム維 持の ため の仕 組み 1） 能 力・ 教育 ・訓 練 a）能力 37 4 備考 項目 評価 RMS を運用するための要員は、その役割ごとに必要な能力を 有しているか 備考 4 b）教育 ・訓 練 項目 評価 必要な能力の取得、維持のための適切な教育及び訓練を実施 しているか 備考 4 教育及び訓練は、次の事項を含んでいるか －RM の重要性及び知識 4 －リスクごとに直面しうる状況を想定した教育、訓練の実施 4 教育及び訓練についてのカリキュラム策定には、次の事項を 考慮しているか －組織の構成員の役割に応じた教育項目の設定 4 －教育及び訓練を受けるべき要因（部門、部署）の指名 4 －教育成果の客観的方法 4 －要因の現状の能力 4 2) シ ミュ レ ーシ ョン 項目 評価 各リスクへの対応実施手順の有効性検証のため、シュミレーシ ョンを実施しているか 4 備考 情報伝達演習 ロールプレイング その際、以下に留意しているか －関係者の出席 4 －それぞれの役割の付与 4 －活用できる経営資源の設定 4 －特定のリスクが顕在化していく過程の想定 4 －リスクが顕在化して緊急時になる過程の想定 4 －緊急時を脱して復旧時となる過程の想定 4 シュミレーションの実施にあたり、次の事項に留意しているか －シミュレーションで想定している必要な技術、判断力 4 －想定についての妥当性の考慮 4 －教育・訓練をかねる場合は、出席者の業績評価との切離し 明記 4 シミュレーションの手順には次の事項を含んでいるか －シミュレーションの目的の明確化 4 －シナリオ策定及び環境変化の設定 4 －リスク対策及び手順の確認 4 －シミュレーションの実行計画の策定 4 －緊急時実行組織の編成、適切性、機能の確認 4 －組織内関連部門部署、外部機関との調整および協力の 確認 4 －情報管理、リスクコミュニケーション及び広報の機能検証 4 －対策、手順が不適切な場合の是正及び改善実施の基準設定 4 3） リ スク コミ ュニ ケー ショ ン 項目 評価 リスクコミュニケーションを行うための手順を確立し、維持して いるか この手順には次の事項を含んでいるか 38 4 備考 －リスクコミュニケーションの目的、目標の明確化 4 －コミュニケーション手段の決定、代替手段の検討 4 －リスクコミュニケーションの対象者と内容の明確化 4 －リスクコミュニケーションプロセス、内容及び結果の記録 並びにその保存 4 広報活動計画には、次の事項を含んでいるか －平常時における広報活動計画 3 －緊急時における広報活動計画 4 4） リ スク マネ ジメ ント 文書 の作 成 項目 評価 備考 紙面又は電子形式で、RMS に関し、次の情報を確立し、維持し ているか －RMS の構成と機能についての概要を示す情報 5 －システムの中で重要な文書類がどこで入手、利用可能か が分かる情報 4 5） 文 書管 理 a）文書 策定 ・改 訂 項目 評価 種々のタイプの文書を作成及び改訂する手順並びに責任を 設定しているか 文書を作成及び改訂する手順を作成する際に、次の事項に 留意しているか －文書の作成者及び承認者の明確化 －改訂担当者及び承認者の明確化 備考 4 4 4 －所定の責任者による文書の定期的レビュー、必要に応じた 改訂、かつ、所定の責任者による文書の承認 4 －文書の配布先の管理 4 －文書の廃止の規程 4 －文書の保管 4 －機密及びアクセス制限 4 b）文書 管理 項目 評価 リスクごとに、この規格(JIS Q 2001)が必要とするすべての文書 を管理する手順を確立しているか 備考 3 手順には次の事項を含んでいるか －文書の所在の明確化 3 －対象とするリスクごとに RMS が機能するために不可欠な業 務が行われている場所での、関連文書の最新版の利用が 3 可能か －廃止された文書の速やかな撤去、又は意図さえない使用 がないことの保証 －法律上及び／又は情報保存の目的で保管されるあらゆる 廃止された文書の適切な識別 3 3 c）文書 の識 別 項目 評価 読みやすい文書のレイアウトであるか 4 日付(改定日含む)があって容易に識別できるか 4 順序良く整理及び整頓されているか 4 39 備考 (6) 発見 し たリ スク の管 理 項目 評価 発見したリスクの変化を継続的に監視しているか 備考 3 発見したリスクに変化を与える因子の特定と情報の収集を行っ ているか 3 a）リス クの 変化 に影 響を 与え る因 子の 特定 項目 評価 備考 リスクの変化に影響を与える因子の特定に次の事項を考慮 しているか －法的要求事項及びその他の要求事項 3 －社会通念 3 －組織の状況 3 －関係者の状況 3 －組織を取りまく環境 3 －学術的知見の動向 3 －リスク低減のための対策技術の動向 3 b）情報 収集 の手 順の 確率 及び 維持 項目 評価 発見したリスク変化に影響を与える因子の情報収集の手順を 確立し維持しているか 備考 3 c）収集 した 情報 の活 用 項目 評価 RMS 担当責任者は、収集した情報をリスク特定に活用しているか いるか (7) 3 記録 の 管理 維持 項目 評価 RM に関する記録の識別、維持及び廃棄のための手順を確立 しているか マネジメントの対象とするリスクの記録は、関連した活動に対して て追跡可能か リスクの記録の容易な検索と、損傷、劣化、紛失を防ぐような方法 による保管及び維持 記録の保管期限は定められているか (8) 備考 備考 3 3 3 3 リス ク マネ ジメ ント シス テム 監査 項目 RMS 監査のプログラム及び手順を確立しているか RMS 監査の手順には、次の事項を含んでいるか －監査する範囲の決定 評価 5 備考 チェックリスト 4 －頻度及び方法の決定 4 －監査人の能力の設定 4 －監査結果に関する関係者の協議 4 Act (9) 組織 の 最高 経営 者に よる レビ ュー 項目 評価 組織の最高経営者は、RMS を維持し適切性及び有効性を改善 するために、自らが定めた間隔で、RMS をレビューしているか 40 4 備考 すべての活動にわたり、全体との関連性を見ながら包括的に レビューされているか 4 最高経営者は、次の事項についてレビューしているか －RM 方針 4 －RM に関する計画策定のレビュー実施 4 －RM の実施 4 －RMP 評価及び RMS の有効性評価 4 －RMS に関する是正・改善の実施 4 －RMS 維持のための体制・仕組み 4 レビューした結果は、適切に文書化されているか 表１ 項目 総点、評価点及び達成度（国） 評価点 達成度(%) 4.21 84.17 3.2 体制 4.24 84.76 3.3 方針 43 4.30 86.00 3.98 79.52 3.4 計画 168 3.82 76.36 4.25 85.06 3.5 実施 114 4.75 95.00 3.71 74.19 3.6 評価 240 3.53 70.59 4.00 80.00 3.7 改善 23 3.29 65.71 3.61 72.22 3.8 仕組 274 3.86 77.18 3.9 3.3 方針 39 3.4 計画 179 3.5 実施 103 3.6 評価 258 3.7 改善 28 3.8 仕組 265 ﾚﾋﾞｭｰ 36 4.00 80.00 967 4.00 79.99 項目 総点、評価点及び達成度（市） 59 体制 総合 表2 総点 3.2 3.9 4 ﾚﾋﾞｭｰ 総合 総点 評価点 達成度(%) 57 3.80 76.00 43 4.78 95.56 962 3.88 77.58 総点=項目の得点の和 評価点=節の平均点の和÷節の数 達成度=評価点÷5×100 4．評価結果のまとめ チックシートの記入結果に基づき評価を行った．項目別の結果を以下に示す． (1)RMS 構築及び維持のための体制、(2)RM 方針 最高責任者を事務所長，RMS の担当者を副所長として体制が決められている．直接的に は調査一課，道路管理一課がリスクを扱うグループとして設定されている．業務としては 防災業務計画書により，計画が策定され，水防連絡会，洪水予報連絡会などによって外部 機関との連携が図られている．また，防災会議などで RMS の継続的実施が行われている． 方針に関しては防災業務計画書によって明確に表明されるとともに，行動指針もしっか りと表示されている．以上により RMS 構築及び維持のための体制，RM 方針はかなりの 水準で達成できていると考えられる． (3) RM に関する計画策定( Plan ) 損害に至る事態を引き起こす原因及び可能性については，風水害，道路災害，水質，大 規模災害などを考慮しており，リスク発見に関してはかなり力を注いでいると考えられる。 リスク特定に関して判断が困難なリスクは，地方自治体の地域防災計画なども使用し， 事例調査やブレーンストーミング，専門家を交えた検討が行われている。また，リスクの 41 算定，リスクの評価も一部行われていることがわかる． リスクマネジメントの目標の設定，リスク対策の選択，RM の計画策定は防災業務計画 書に基づき，高水準で行われている． (4)RM の実施( Do ) 緊急時においては，防災業務計画書や独自のチェックリストを基に，対応手順が策定さ れており，県や自衛隊との協力体制も整備してある．また復旧に関しても，チェックリス トを基に手順が確立されており，協力業者と協定も結んであるため，対応としては高水準 なものと考えられる． (5)RMP 評価及び RMS の有効性評価( Check ) 計画策定やリスク対策の実施状況の確認に関してはチェックリストで明確に示されて いる．RMP 評価の評価指標の教育，訓練の進捗度に関しては定期的に実施されている。 緊急時の RMP 評価に関して，評価時期はあいまいなものの，関連機関や外部機関との連 携は定期的な調整会議で図られている．また，対策要因や資材確保などの度合いは水防会 議などで確認されている．復旧に関する RMP 評価に関しては，適切な対策要員及び資材 確保の度合いを協力業者と協定を結ぶ際に確認してある． システムの有効性の評価に関しては，評価手順などの明記は無いものの，以上の項目が 高水準と評価できるので，ある程度高い水準で行われていると考えてよい． (6)RMS に関する是正・改善の継続的実施( Check ) RMS の是正及び改善の際，広範囲の関係者の参画も得ており，継続に改善できていると 判断できる． (7)RMS 維持のための仕組み シミュレーションとして情報伝達演習やロールプレイング等が行われている．情報伝達 演習などでは県，市，町，気象台など外部の機関とも取り組んでいる．このことから．教 育訓練に関しても高水準で行われていると考えられる． リスクコミュニケーションに関しても水防連絡会，洪水予報連絡会，情報伝達演習，ロ ールプレイング演習等などによって積極的に図られているが，地域住民とのコミュニケー ションがとられているかどうかに関しては記述が無い． リスクマネジメントに関する文書については，チェックリストや防災業務計画書を基に 情報の概要を示し，策定及び改訂が行われている．しかし，文書の管理方法にいたっては， 一般的な管理しか行われていないと考えられる． リスクマネジメントシステムの監査にいたっては，チェックリストを基に手順，プログ ラムが確立され，十分に行われていると考えられる． (8)組織の最高経営者におけるレビュー( Action ) 概ね高水準で行われていると考えられる． 42 全体として高い水準で達成していることが分かる．国と市と比較すると、どちらも体制， 方針，計画，実施は高い水準で行われているが，国の方が評価，改善項目が充実しており、 次のサイクルに結果をレビューしやすいものとなっていることが分かる．今後は県レベル の対応との比較も行いリスクマネジメントシステムの改善を図る必要がある． 43
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