２０１３年度岐阜経済大学学内ゼミナール大会参加論文ゼミ名菅谷ゼミナールテーマ社会保障番号（マイナンバー）について代表者長田陽子参加者西脇隆之宮澤新之助樋田裕恵松本和貴渡邉純羽目次はじめに Ⅰ .マイナンバー法の概要 Ⅱ .世界の現状を眺める Ⅲ .脅かされるプライバシ ― Ⅳ .個人が番号で管理されるいうこと 1 おわりにはじめに国民一人一人に番号を割り振って所得や納税実績、社会保障に関する個人情報を 1 つの番号で管理する共通番号「マイナンバー」制度の関連法（以下、マイナンバー法）が、 2013 年 5 月 24 日の参院本会議で可決、成立した。 2016 年 1 月から番号の利用がスタートする。マイナンバー法における個人番号の利用範囲は社会保障分野、税分野、災害対策分野の 3 つに大きく分けられ、さらに社会保障分野は年金分野、労働分野、福祉・医療・その他分野に分けられる。それぞれの分野での利用は下記の通りである。第 1 に年金分野においては、年金の資格取得、確認、給付を受ける際に利用される。第 2 に労働分野においては、雇用保険等の資格取得、確認、給付を受ける際のほか、ハローワーク等の事務等に利用される。第 3 に福祉・医療・その他分野においては、医療保険等の保険料徴収等の医療保険者における手続き、福祉分野の給付、生活保護の実施等に利用される。第 4 に税分野においては、国民の番号が税務当局に提出する確定申告書、届出書、調書等に記載されるほか、当局の内部事務等に利用される。第 5 に災害対策分野においては、被災者生活再建支援金の支給に関する事務等に利用される。なお、上記のほか、社会保障、地方税、防災に関する事務その他これらに類する事務であって地方公共団体が条例で定める事務に利用される。 2 本論文では、類似の制度を利用している諸外国の事情をみたうえで、日本における問題点を指摘する。 Ⅰ. マイナンバー法の概要本節では、マイナンバー法の概要をみていく。最初に基本理念について、マイナンバー法は、個人番号及び法人番号の利用に関する施策の推進は、個人情報の保護に十分に配慮しつつ、社会保障制度、税制、災害対策に関する分野における利用の促進を図るとともに、他の行政分野及び行政分野以外の国民の利便性の向上に資する分野における利用の可能性を考慮して行われなければならないとしている（第 3 条第 2 項）。次に個人番号について、①市町村長は、法定受託事務として、住民票コードを変換して得られる個人番号を指定し、通知カードにより本人に通知する（第 7 条第 1 項）。 ②個人番号は、盗用、漏洩等の被害を受けた場合等に限り変更できる（第 7 条第 2 項）。 ③ 中長期在留者、特別永住者等の外国人住民も対象となる。利用範囲については、個人番号の利用範囲を法律に規定し（第 9 条）、 ① 国･地方の機関での社会保障分野、国税･地方税の賦課徴収及び防災等に関する事務での利用、② 当該事務に係る申請･届出等を行う者（代理人･受託者含む）が事務処理上必要な範囲での利用、③ 災害時の金融機関での利用に限定する。番号法に規定する場合を除き、他人に個人番号の提供を求めることは禁止される（第 15 条）。個人番号カードについて、市町村長は、顔写真付きの個人番号カードを交付する（第 17 条第 1 項）。この場合、通知カードの返納を受ける。①市町村は条例で定めるところにより、②政令で定めるもの（民間事業者等）は政令で定めるところにより、総務大臣が定める安全基準に従って、ＩＣチップの空き領域を利用することができる（第 18 条）。他方、本人から個人番号の提供を受ける場合、個人番号カードの提示を受ける等の本人確認を行うことを必要とする（第 16 条）。なお、法人番号については、国税庁長官が法人等に法人番号を通知し、法人 3 番号は原則公表される（第 58 条）。個人情報保護については、以下のような定めがある。①マイナンバー法の規定によるものを除き、特定個人情報（個人番号をその内容に含む個人情報）の収集･保管（第 20 条）及び特定個人情報ファイルの作成を禁止する（第 28 条）。 ② 特定個人情報の提供は原則禁止する。ただし、行政機関等が情報提供ネットワークシステムを使用しての提供など、マイナンバー法を規定するものに限り可能とする（第 19 条）。 ③情報提供ネットワークシステムで情報提供を行う際の連携キーとして個人番号を用いない等、個人情報の一元管理ができない仕組みを構築する。④国民が自宅のパソコンから情報提供等の記録を確認できる仕組み（マイ･ポータル）を提供する（附則第 6 条第 5 項）。 ⑤ 特定個人情報保護評価を実施する（第 27 条）。⑥ 特定個人情報保護委員会を設置する（第 36 条）。また、罰則の強化等が第 67 条～第 77 条に規定されており、マイナンバー法は十分な個人情報保護策を講じると定めている。以上、マイナンバーについて概観したが、法施行後１年を目途として、特定個人情報保護委員会の権限の拡大等について検討を加え、その結果に基づいて所要の措置を講ずる。また、法施行後３年を目途として、個人番号の利用範囲の拡大について検討を加え、必要があると認めるときは、その結果に基づいて、国民の理解を得つつ、所要の措置を講ずるとしている。 Ⅱ. 世界の現状を眺める番号制度の導入に賛同している意見で「ほかの国が導入しているのだから」というものが多数あるが、それは国の実情をふまえた真剣な思考にまで至っておらず、これでは具体的にどのような制度を導入するのかという議論に入った時に、実質的に意味のある議論をするのが難しい。多くの国が番号制度を導入しているのは事実だが、便利さとリスクとコストだけの判断ではなく、それぞれの国の事情を反映してのことである。では、マイナンバー制度の導入に当たり、どのような点を考慮すべきであろうか。また、諸外国では、どのような状況になっているのだろうか。 4 １ .国の面積・人口これは、どれくらいの規模の制度になるか、どれくらいの設置・運用の費用がかかるかの予測に必要である。２ .他の関連制度これは、どのようなものがあるかによって当該制度の運用に大きな影響が生じるためである。例えば、個人情報保護のための第三者機関の有無・権限・実効性、プライバシー保護を空洞化させてしまう法制の有無・内容等。３ .歴史国内的には、民主政治が十分に機能し、国民の声が政治に十分反映するような関係になっているか否かも重要である。４ .周辺国との政治的関係他民族を虐殺、周辺国を侵略したなどの歴史が近い過去にある国では、国が個人データを利用しやすい情報環境をつくることには、国民の不信感を強め、周辺国との緊張関係を生む原因になる恐れがある。逆に、国防の観点から敵対国に大量の個人データを盗まれたり、消去されたりする可能性も考慮する必要がある。５ .各国の事情（ 1）アメリカ合衆国 1936 年、社会保障法に基づいて、社会保障庁が就業者の退職・死亡後の社会保障給付を行うために社会保障番号が始まったが、その後公私に広く利用され、事実上の国民識別番号になっている。社会保障番号カードは小さな紙で IC カードではない。アメリカ国外で就業する外国人にも発行することができ、生活のさまざまな場面での利用が可能なため、便利だったという声も多い。しかし本人確認手続きが簡易すぎるため、なりすましによる犯罪が問題となっている。その人になりすまし他人の名義のクレジットカードを作って売買したり、預金口座から現金が引き出されたりする以外にも課税関連のなりすましも多く、連邦課税庁によれば 2009 年半ば 5 から 2011 年末の間で 40 万 4000 人の納税者が、なりすましによる不正還付申告の被害にあったとされている。（ 2）カナダ人口は約 3331 万人（ 2008 年）、国土は日本の約 27 倍、 10 の州、 3 の準州からなる連邦立憲君主国家である。9 桁の番号からなる社会保障番号が事実上の統一的な国民識別番号となっている。 1946 年に年金及び失業保険のために導入され、人的資源技術開発省が付番している。1967 年に国税庁が財務申告目的で利用するようになる。番号の取得は任意だが、公教育や社会保障を受ける場合、雇用される場合、銀行口座を開設する場合などに必要であるため、ほとんどの国民が取得している。 1988 年、政府は番号が広く利用されることを懸念して、社会保険番号の利用を税務・年金・社会保障に限定する法律を制定した。しかし、身分証明手段としての利用が禁止されているわけではないので、実際には多岐にわたって利用されており、アメリカと同じくなりすまし犯罪が多く発生している。（ 3）韓国人口は約 4887 万人（ 2010 年）、国土は日本の約 4 分の 1 の民主共和国である。軍部独裁政権が長期間続いていた歴史的な国情を背景として、韓国では住民登録番号が身分証明番号化し、社会生活の中で極めて広範に利用されることに国民の拒絶反応がほとんどない。住民登録番号（ PIN）は、韓国籍を持つ者に出生時に与えられる生涯不変の 13 桁の個人識別番号で、最初の 6 桁は生年月日、7 桁目が性別、 8 ないし 11 桁目が地域番号、 12 桁目が住民登録順序、 13 桁目が検証番号と、それぞれ意味をもっている。生活のあらゆる場面で利用されており、韓国の制度には個人識別情報をプライバシーとして保護する思想がない。インターネット上では本人認証手段として住民登録番号が慣例となっているためなりすまし犯罪が頻発し、社会問題になっている。また、番号と名前が結びつけられた情報が漏洩しており、住民登録番号を検 6 索するとかなりの数がヒットし、闇市場で個人情報を簡単に買えてしまうという現状である。このような状況に国民よりも政府の方が危機感を抱いており、住民登録番号の利用範囲を制限する法律制度を検討している。（ 4）スウェーデン人口は約 925 万人、国土は日本の約 1.2 倍の立憲君主国家である。 1947 年から国内に住むすべの人に生まれたときから個人識別番号（ PIN）をつけており、6 桁の生年月日と、3 桁の任意に選んだ番号からなりたっている。（ただし男性は奇数・女性は偶数という決まりがある。）コンピューター処理が普及してからは 3 桁の番号に 4 番目のコントロール桁と呼ばれる番号が追加された。個人情報を取り扱うコンピュータプログラムのすべてが PIN に基づいてつくられるようになり、自治体の管理する個人情報のファイルは PIN だけで成り立っており、氏名や住所は一切含んでいない。（ 5）ドイツ人口は約 8175 万人、国土は日本とほぼ同じ面積で 16 の州からなる連邦共和国である。 2003 年の税法改正で、税目的での税務庁と関連機関の間での連携の目的で、納税者番号が導入された。付番は出生、新規の入国・居住等に行われ、11 桁のランダムナンバーで生涯不変である。利用目的を厳格に制限し、他に利用価値がないようにすることでなりすまし犯罪を防いでいる。ドイツの特徴として、連邦個人情報保護法にもとづく以下のような保護監察制度がある。 ① 本人に照会と訂正の権利を与える ② 企業内または官庁内に個人情報保護責任者を置くことを義務づける ③ 中立的な立場のデータ保護監察官を置く ④ 1、 2 の監視を上記の保護監察官にあたらせる。連邦行政領域については連邦データ保護監察官、各州には州プラ 7 イバシー保護監察官がいる。 Ⅲ. 脅かされるプライバシー前節では、マイナンバー制度の導入にあたって考慮すべき点や、諸外国の事情をみてきた。日本でも今まで、個人に番号をつけて管理する制度が、いろいろな名目でつくられようとしてきた。例えば、行政機関が扱うすべての個人情報を同一の番号で管理しようと 1999 年 8 月に住民基本台帳法の改正案として住民基本台帳ネットワークシステム法が国会で可決・成立した。この法案の可決・成立を多くの人が知 8 らず、広く国民からも、市町村からも、強い疑問の声が沸き起こった。この住民基本台帳番号（住基コード）を「キー」として個人情報を集められたらどうなるか。プライバシーの侵害が起きないか。社会保障や税のどと結びつくと、個人のプライバシーを「丸裸」にする仕組みができるのではないか。そう危惧した住民たちが全国各地で次々と訴訟を起こした。国が被告となった訴訟だけで 35 件にものぼり、プライバシー権、自己情報コントロール権を踏みにじり、憲法を違反する制度として、住基ネットの差し止めが求められた。これに対し、最高裁は住基ネットを「合憲」だとし、住基ネットについて「法制度やシステムの不備はなく、プライバシー権を侵害しない」と判断した。まず、住基ネットで扱う本人確認情報はプライバシー権で保護されるとしたが、扱う情報自体は「氏名や住所などであり、個人の内面にかかわる秘匿性の高い情報ではない」と指摘した。しかし、今回導入される社会共通番号制度には個人の健康状況や医療状況、所得状況などあらゆる情報が 1 つの番号に詰め込まれることとなるので「秘匿性の高い情報ではない」とは言い難いものである。こういった国民個人に関する法律を国民がよく理解しておらず、そのうえ法律が成立したことも知らないまま個人情報を利用されるとしたら、必ず問題が発生する。個人に番号をつけて管理するということには、多くの問題点があると考えられる。そもそも、共通番号制度に対し、私たち国民はどれほど必要性を感じているのだろうか。今のままの制度のどこに不便があるというのだろうか。むしろ、共通番号制度ができれば、さらに特定の個人情報が検索しやすくなり、「ねらいうち」して情報収集する恐れが強まる。中央省庁がハッカー攻撃を受けたり、公務員の情報が漏れたりする事態も起こり得えるだろう。ドイツやオーストラリアにおいて国民を一意に識別する番号制を採用しながら、多目的の利用を厳しく禁止し、行政機関同士で個人データを直接やりとりできないようにしている例もある。人を集団管理する国家権力の危険性をナチスの歴史として体感している歴史的経緯があるからではないだろうか。他国でこのような制度を用いているとこもあるが、全国民のさまざまなデータをデジタル管理するする社会は、管理されること、監視されることを気にしない人にとっては住み心地のよい社会かもしれない 9 が、そうでない人たちにとっては住みにくい社会になってしまうことになる。 Ⅳ. 個人が番号で管理されるということ共通番号制は先に紹介した住基ネットの住民票コードの延長線上に位置づけられる制度である。住民票コードとは、個人に 1 つずつ割り当てられる 11 桁の番号で、それと個人の氏名・生年月日・性別・住所の情報が結び付けられている。この住民票コードは行政機関のみで使用される秘密の番号で、本人は自由に番号変更を請求できる。しかし、共通番号制度は行政機関のみならず民間でも使用される公開番号で生涯不変である。共通番号制は最低でも課税のために使うことが予定されているので、個人から勤務先、さらには国へと伝えられていくと考えられる。また、この共通番号を徴税に使用するとなると、私人・私企業が、個人と行政の間に入ることになる。この時私人・私企業にも個人の番号が公開される。もちろん、私人・私企業が個人の番号を他人に知らせたり、独自で利用したりするのは許されない。しかし、これまで多くの企業や行政機関がミスや売買によって個人情報を流出させてきている。すべての私人・私企業が、こうしたことを行わないという約束を守り続けることができるだろうか。税収を上げるためにこの制度を導入するのであれば、まず個人のプライバシー保護の必要性との比較検討をすべきだろう。そのためには、共通番号制でどれほどの税収が上げられるのかを明らかにする必要があるが、この事に関しては全く明らかにされていないのが現状である。この問題は国会審議でも議論されているが、「番号制度の導入によってどれだけ税収アップが見込まれるのか？」という質問に対し、麻生財務大臣は「所得把握の適正化による税収への影響については、事前に見込むことは困難」と述べている。つまり、「よく分かっていない」ということになる。そもそも共通番号によって税収が上がるなら世界中の国々でとっくに採用されているはずである。それがそうなっていないということは、 10 そんなことができないからである。それでも、共通番号を公開する意味がどこにあるのだろうか。その理由はおそらく「民間企業」のためだと思われる。共通番号が公開されれば民間企業は企業活動のためにさまざまな個人情報を便利に使うことができる。しかも生涯不変の番号であるため、民間企業にとってこれほど好都合な制度はないだろう。このように多くの問題点が見受けられるが、制度の賛成派は、共通番号制のための第三者機関（特定個人情報保護委員会）が作られるし、厳しい罰則も規定されるから大丈夫だと信じ切っている。しかし、その第三者機関の主たる権限は「監視・監督」だけである。それらの権限を与えられても、ネット上の情報の流れをリアルタイムで規制することはできない。罰則も一応厳しく規定されてはいるが、処罰するにしても、1 件処理するだけでかなりの時間と費用がかかってしまうことが予想される。さらに、海外からの犯行を国内の法律でどう裁くかも問題になってくる。また、実際に共通番号制度に関連して逮捕者が出てしまった場合、共通番号を扱っている現場は萎縮し、共通番号制度に関わることに消極的になる可能性も出てくる。セキュリティレベルを高めることこそが最も基本的かつ重要であるが、多大な費用をかけて高度なセキュリティシステムを構成したとしても、犯罪者とのいたちごっこになるだけだろう。このため、ただでさえ膨大なセキュリティコストがさらに膨れ上がることになる。おわりにこれまで挙げた問題の他に、法案提出から 3 年後の制度開始＝駆け足制度の問題として、下記の 6 つの問題もある。 ①住民基本台帳ネットワーク・システム（住基ネット）がベースである。個人情報は現在「 11 桁以上の番号」しか決まっていない。付番のみだと、「国民総背番号制」とそう実質的に変わらない。 ②カード普及率は未知数である。 11 カードが申請主義に基づいている限り、全国民に番号が振られていながらも、個人が申請しないとカードは発行されていないことになる。 ③税収の大幅増は幻想である。納税実績の数字を社会保障の情報と結びつけるだけで、期待されるような大幅な税収増は生まれない。 ④所得の正確な補足には必ずしも有効でない。給与所得者と自営業者等とのあいだに存在する所得捕捉率の不公平の問題（いわゆるク・ロ・ヨン、トー・ゴー・サン）は、共通番号制では解決しない。なぜならば、自営業者等の所得状況の把握は確定申告によるしかないからで、これは共通番号を導入しても変わらない。 ⑤付番されない人も存在する。 2012 年 4 月 1 日現在の人口総務省統計 1 億 2765 万人。住民票の住所に居住していない場合などでは、自分の番号を知らずにいる国民も相当な数に上ると想像される。さらに元々住民票を持たない国民、1 年以上行方不明な児童生徒が国内に存在する。共通番号が導入され、様々なサービスが個人情報によって行われるようになると、個人番号カードを持っていないことで、制度上または制度運用上、公的サービスから閉め出される方向に動く。カードを持てない何らかの事情を抱えている弱者を排除してしまい、新たな差別を生む。「マイナンバー法」は個人番号がない人が生活しにくい、さらには生活できない社会をつくり上げる制度である。 ⑥あてにならない「手厚い施策」である。最も保護政策を必要としている人たちが保護（管理）の対象からこぼれ落ちてしまう可能性が大きい。国も地域も財政難にあえいでいる時代に「手厚い給付」、「救貧策」等と口にしていても、実際にどこまで「手厚い」のか全く当てにならない。年金額が増えるわけでもなく、医療費が安くなるわけでもなく、介護がより充実するわけでもない。 ⑦ 巨大な「 IT 箱モノ」利権である。個人情報が凝縮された機密性の高い個人カード・システムであるため、セキュリティを高めれば高めるほど費用は膨らんでいく。大ざっぱな試算であるが、個人カード費用が 1 枚 500 円～ 1000 円だとすると、1 億人の場合で 500～ 1000 億円がかかる。これにシステムの構築費用を合わせ、初期費用が 3000～ 4000 億円、年間のランニング・コ 12 ストも数百億円かかる。ここには途方もない利権が存在することは間違いない。最後に、法律は成立したが、途中で共通番号制がこのままでは運用できないことが明らかになれば、そこで法改正を含め大幅な軌道修正をしてもよいし、さらには法律を廃止してもよい。それこそが現実の重さであり、主権者の決断である。そのような努力を積み重ねてこそ、私たちは名実ともに主権者になるのだ。そうなっていった時、私たちは今よりもずっと出来のいい番号制に辿り着くはずである。参考文献・小森洋子・森重茂樹『どうなる？どうする！共通番号』日本経済新聞出版社、 2011 年。・清水勉・桐山桂一『「マイナンバー法」を問う：あまりに危険な「 IT 時代の国民総背番号制」』、岩波書店、 2012 年。・内閣官房社会保障改革担当室『社会保障・税番号制度の概要』、 2013 年（ http://www.cas.go.jp/jp/seisaku/bangoseido/pdf/gaiyou_siryou.pd f/最終アクセス日 2014 年 1 月 14 日）・日弁連編著『デジタル社会のプライバシー：共通番号制・ライフログ・電子マネー』航思社、 2012 年。・原田泉編著『国民 ID 導入に向けた取り組み』 NTT 出版、 2009 年。 13