UNIVERSITA’ DEGLI STUDI L’AQUILA CORSO DI LAUREA IN INGEGNERIA EDILE-ARCHITETTURA CORSO DI LAUREA IN INGEGNERIA CIVILE-AMBIENTALE Corso di Tecnica Urbanistica Corso di Pianificazione Territoriale Prof. Bernardino ROMANO LEZIONE 9 PROGRAMMAZIONE NEGOZIATA E PEREQUAZIONE 1 Università degli Studi dell’Aquila - L’AQUILA - Tel. 0862 434113 - Fax 0862 434143 – [email protected] http://www.planeco.org/staff/pag_person.htm La programmazione negoziata è stata definita dalla legge n.662/1996 che contiene “Misure di razionalizzazione della finanza pubblica". L’articolo 2, comma 203, lettera a, la indica come “regolamentazione concordata tra soggetti pubblici o tra il soggetto pubblico competente e la parte o le parti pubbliche o private per l'attuazione di interventi diversi, riferiti ad un'unica finalità di sviluppo, che richiedono una valutazione complessiva delle attività di competenza, nell'ambito degli regioni e degli altri enti locali”. 2 1 Gli strumenti della programmazione negoziata, definiti dallo stesso testo, sono: - l'Intesa Istituzionale di Programma, ovvero un accordo di collaborazione tra diversi livelli dell'amministrazione (Stato, Regione e Provincia autonoma); - l'Accordo di Programma Quadro, un accordo tra gli enti locali e i soggetti interessati (i cosiddetti stakeholders) allo sviluppo locale, promosso in base all'Intesa istituzionale di programma; - il Patto territoriale, un accordo stilato, nell'ambito dell'Accordo di programma quadro, tra enti locali, parti sociali e soggetti interessati (sia pubblici che privati); - il Contratto di Programma, ovvero il contratto che lega l'amministrazione statale, le grandi imprese, i consorzi di PMI, nonché i rappresentanti dei distretti industriali, stipulato per il perseguimento degli scopi della programmazione negoziata; - il Contratto di area, cioè un accordo attraverso il quale parti sociali, amministrazioni e altri soggetti interessati, in aree giudicate di crisi dal Presidente del Consiglio dei ministri, su indicazione del Ministro dell'Economia, perseguono l'obiettivo di aumentare l'occupazione. 3 Gli Accordi di Programma Quadro (APQ) sono uno strumento di programmazione operativa che consente di dare immediato avvio agli investimenti previsti in specifici settori di intervento. Gli APQ sono accompagnati da allegati tecnici che descrivono le finalità degli interventi e danno conto della coerenza delle scelte con i principali strumenti di programmazione in atto sul territorio. Gli interventi inseriti nell'APQ sono finanziati con diverse risorse: ordinarie, aggiuntive nazionali per le aree sottoutilizzate, comunitarie e private. In particolare l’Accordo di Programma Quadro (APQ) è sottoscritto da enti locali ed altri soggetti pubblici e privati, promosso da Governo e Giunta Regionale (o delle province autonome) in attuazione di una Intesa istituzionale di programma, per la definizione esecutiva di interventi di interesse comune o funzionalmente collegati. 4 2 Esso deve contenere: - le attività e gli interventi da realizzare, con i relativi tempi e modalità di attuazione e con i termini ridotti per gli adempimenti procedimentali; - i soggetti responsabili dell’attuazione delle singole attività ed interventi; - gli eventuali accordi di programma che coinvolgano i comuni interessati (articolo 27, legge 142/90); - le eventuali conferenze di servizi o convenzioni necessarie per l’attuazione dell’accordo; - gli impegni di ciascun soggetto, nonché del soggetto cui competono poteri sostitutivi in caso di inerzie, ritardi o inadempienze; - i procedimenti di conciliazione o definizione di conflitti tra i soggetti partecipanti all’accordo; - le risorse finanziarie occorrenti per le diverse tipologie di intervento, a valere sugli stanziamenti pubblici o anche reperite tramite finanziamenti privati; - le procedure ed i soggetti responsabili per il monitoraggio dei risultati. 5 L’APQ è vincolante per tutti i soggetti che vi partecipano, ma l’aspetto che più interessa le questioni affrontate nel presente capitolo è quello legato alle due dichiarazioni seguenti: - gli atti di esecuzione dell’accordo di programma quadro possono derogare alle norme ordinarie di amministrazione e contabilità (salvo alcune limitazioni). - le determinazioni congiunte adottate dai soggetti pubblici interessati possono comportare alcuni effetti di variazione degli strumenti urbanistici. Questi ultimi punti contraddistinguono quelle che sono state individuate quali “procedure derogatorie della pianificazione negoziata” e alle quali si deve una parte consistente degli interventi di maggior calibro e ricaduta economico-sociale-territoriale-ambientale realizzati in Italia negli ultimi dieci anni. 6 3 L’attuazione di APQ ha riguardato e riguarda in gran parte le localizzazioni del commercio di grande distribuzione e delle sedi direzionali, oltre anche al residenziale e a servizi privati, cioè di grandi polarizzatori urbani con importanti ricadute attrattive per i flussi sociali e i servizi minori di mercato. Una tale caratteristica degli oggetti degli APQ comporta come conseguenze delle radicali distrofie degli assetti urbani e delle gravitazioni, con effetti rilevanti sulla funzionalità e sul carico delle infrastrutture e sugli equilibri dell’armatura urbana. 7 Proposta di riforma urbanistica dell’On. Fiorentino SULLO Basata sull’esproprio preventivo delle aree fabbricabili, è stata presentata quando Sullo era Ministro dei Lavori pubblici nel quarto governo Fanfani (1962-1963) e nel successivo governo Leone (1963). Sconfessato dal suo partito, fu ancora ministro per la Pubblica istruzione (1968-1969), per la Ricerca scientifica (1972) e per l’Attuazione delle regioni (1972-1973), ma lentamente e progressivamente emarginato dalla vita politica che abbandonò definitivamente nel 1987. «… penso di poter motivatamente sostenere che nel 1963 fu compromessa per sempre la possibilità di dotare il nostro paese di una legislazione moderna in 8 materia di urbanistica» (Edoardo Salzano). 4 Il sito enciclopedico di Wikipedia definisce la Perequazione come una categoria di meccanismi di re-distribuzione dei diritti edificatori tra i proprietari, ideati per superare i limiti diseguaglianti dello zoning razionalista. È definita come “l'attribuzione di un valore edificatorio uniforme a tutte le proprietà che possono concorrere alla trasformazione urbanistica di uno o più ambiti del territorio, prescindendo dall’effettiva localizzazione della capacità edificatoria sulle singole proprietà e dalla imposizione di vincoli di inedificabilità ai fini di dotazione di spazi da riservare alle opere collettive. L'istituto manca attualmente di una disciplina legislativa unitaria su base nazionale. È però previsto da quasi tutte le leggi urbanistiche regionali ed è applicato da numerosi piani regolatori generali. A seconda dell'area del territorio comunale interessata dal meccanismo perequativo si può dunque avere: Perequazione urbanistica di comparto, che avendo come finalità la realizzazione di quanto previsto nel piano urbanistico, permette ai proprietari di territori di accordarsi tra di loro riguardo alla concentrazione di volumetrie all'interno di una determinata area, in modo tale da non creare svantaggi per alcuno; Perequazione urbanistica estesa, che nell'ambito della realizzazione di quanto previsto nel piano urbanistico, dà la possibilità ai proprietari di determinate aree, di realizzare su alcuni lotti una concentrazione delle volumetrie e nel contempo, 9 negli altri, la realizzazione di opere di interesse collettivo.” In un comparto territoriale di pianificazione di estensione complessiva Sf viene individuato un settore destinato alla edificazione di iniziativa privata S*: Sia Sf formata da un numero n di proprietà tali che: Dove: Sf = ∑∈ I=1,2, … , Si = Superficie fondiaria di cui è titolare l’ i-esimo proprietario 10 5 Sia I*⫅ un sottoinsieme di I che indica le proprietà edificabili. Quindi S*= ∑∈ ∗ Sulla superficie S* è possibile costruire realmente dei volumi edilizi pari a: Ved = S* Dove: ρ = Indice di edificabilità fondiaria reale Ved = Volume edificabile effettivo 11 Il dispositivo perequativo prevede che a tutte le parti Si venga attribuito un indice di edificabilità virtuale ∗ inferiore a e tale che: ∗ = ∗ Pertanto ogni i-esimo proprietario risulta titolare di un diritto volumetrico virtuale pari a: V = S ∗ tale che: i i = =1 12 6 Questo volume Vi è pertanto assegnato a ciascun i-esimo proprietario fondiario insistente sull’area complessiva Sf, sia ricadente all’interno della zona effettivamente edificabile, sia al di fuori di essa. I proprietari ricadenti nella superficie S*, pur avendo diritto di edificare il volume complessivo Ved, al momento di start del piano sono titolari di diritti volumetrici inferiori espressi dall’indice di edificabilità ∗ . Di conseguenza, per poter raggiungere il volume che il piano consente alla superficie S* dovranno acquistare la cubatura mancante dai proprietari delle aree non edificabili, ma titolari di diritti volumetrici virtuali Vi, redistribuendo sul territorio (cioè perequando) i vantaggi economici della rendita fondiaria derivati dalla attribuzione di diritti edificatori concentrati su alcune aree definite. 13 Su un comparto di perequazione insistono 5 proprietà di estensione pari a 50, 40, 30 e 20 ha (Sf = 140 ha). Solamente la proprietà di 50 ha è destinata alla trasformazione edilizia e si vuole ottenere una superficie utile lorda pari a 600.000 m². Ciò corrisponde ad un indice effettivo Uf = 1,20 m²/m² Se Uf* è l’indice virtuale attribuibile alle aree non edificabili del comparto di perequazione avremo che: 600.000 = Uf* x Sf = Uf* x 1.400.000 m² da cui: Uf* = 600.000/1.400.000 = 0,43 e infatti: (50 + 40 + 30 + 20) x 104 x 0,43 = 600.000 m² 14 7