小諸市職員に関する措置請求の監査結果 第１ 監査の請求 １ 請求人 小諸市大字加増724-2 林 稔 （自営業） ２ 請求の受付 平成25年11月15日、住民監査請求（小諸市職員措置請求書）（以下、「本件請求」という。）が 請求人より小諸市監査委員事務局に直接提出され、同日付けで受付けた。 ３ 請求の内容 （１）提出された本件請求は、次のとおりである（原文のまま）。 ① 小諸市長は、小諸市公園内、公園施設の設置許可関係において「都市公園法第 5 条」における 許可および更新などを、昭和 31 年より都市公園法施行、事業認可、供用開始をなされたが、職 員による必要な措置を講ずべき当該行為・管理等を怠る事実が発覚し、担当部署も認める証言も 公の場でなされた。 「都市公園法第 38 条第 1 項」 （罰則）に関する見解及び措置も不明朗である。 必要な措置を講ずることを請求する。 ② 「小諸市都市公園条例」第 11 条 公園施設を利用しようとする者は、使用料を納付しなければ ならないとの規定があり、昭和 57 年条例施行より、施設利用者（売店・店舗等）より、使用料 の徴収が履行されていなかった行為は執行機関、職員による財務会計上怠った事実は、市民への 損失及び不信感を増幅させ、懐古園問題の諸々の誤解と疑惑を招く要因となっている。職員によ る 32 年余の不作為行為を怠った事実に対して、必要な措置を講ずることを請求する。 ③ 平成 25 年 6 月 24 日、関係各課が集まり、庁内で検討した結果、行政財産の目的外使用許可 （ 「地方自治法」第 238 条の 4）を、平成 25 年 8 月 1 日より、見直し（解約）をすると報告が なされた。これは、 「地方自治法」第 225 条により使用料を徴収することができるはずなのに、 公有財産の土地貸借契約による土地貸付料の解約は、徴収不履行であり市民の利益を損じること であり、他の行政財産貸付等との不整合が生じるなど市民の信頼を失う行為である。 財務会計 上、管理等怠る不法な行為が新たに発生する。必要な措置を講ずることを請求する。 （２）本件請求に添付された事実証明書は次のとおり 1 「小諸公園内公園施設の設置許可関係資料」 、 「新聞記事（H25.6.8 付信毎・H25.7.12 付信毎」 、 「経済建設委員会協議会会議記録（H25.7.17 開催） 」 、 「9 月定例会経済建設委員会議事録 （H25.9.9～10 開催） 」 、 「公園施設の所有権等資料・図面」 、 「小諸公園内の市有土地賃貸借契約 書（写し） 」 ４ 請求の受理 本件請求は、地方自治法（以下、「法」という。）第２４２条第１項に規定する要件を具備して いるものと認め、平成25年11月22日、これを受理した。 ５ 請求人の証拠の提出及び陳述 法第２４２条第６項の規定により、請求人に対し証拠の提出及び陳述の機会を設け、平成25年 11月29日に陳述を徴収するとともに、新たな証拠の提出を求めた。 「新聞記事（H25.6.11付東信ジャーナル・H25.6.8付信毎）」、「経済建設委員会委員長報告議事 録（H25.9.19開催）」 第２ 監査の実施 １ 監査対象事項 請求書及び事実証明書の記載を精査し、監査委員は、小諸市都市公園条例第11条に基づく使用料 の徴収が履行されていなかったこと及び公有財産の土地賃貸契約の解約は徴収不履行であり、法第 242条第1項に規定する財務会計上の行為又は怠る事実であることを要旨としているとし、財務会計 上の行為であると判断した。 ２ 監査対象機関 建設部都市計画課、 経済部商工観光課 、 総務部財政課 ３ 関係人調査 法第１９９条第８項の規定により、次の質問事項を平成25年12月11日付25監第29-3号にて都市計 画課に照会した。 （１）小諸公園内公園施設の設置許可をした対象物件の、建設年月日について （２）施設は昭和41年から「土地使用賃貸借契約」手続きを開始しているが、都市公園法第5条の手 続きは検討されたのか。 （３）昭和57年4月1日に「小諸市都市公園条例」が施行され、設置許可・使用料についても明記され 2 たが、使用料の徴収について検討されたのか。 （４）平成25年8月1日に、「土地使用賃貸借契約」を解約され、公園施設の設置許可へ見直しを行っ ているが、見直しの根拠及び許可申請書はどのようになっているか。 （５）三の門土産店・古城軒の公園内施設許可申請書はどうなっているか。また、使用料の徴収は行 われているか。 （６）小諸市都市公園条例に基づく使用料について、条例施行以来見直しを行っているのか。 第３ 監査の結果 １主 文 要旨①について 住民監査請求は、普通地方公共団体の行政一般が公正に行われることを対象とするためのもので はなく、普通地方公共団体における財務会計上の行為又は怠る事実について、これを予防又は是正 するための制度であり、公の施設の管理については、公の施設設置者としての行政上の管理と、公 の施設所有者としての財産的な管理が考えられ、本件請求の行為又は怠る事実及び罰則については、 財務会計上の行為とは認められず、請求に理由がないものと認め却下する。 要旨②・③について 請求人は、 「小諸市都市公園条例に基づく使用料の徴収が履行されていなかった」と指摘してい る。請求人が証拠として提出した事実証明書の中の「経済建設委員協議会会議記録」 （平成 25 年 7 月 17 日開催）では、都市計画課長より「昭和 41 年から行政財産の目的外使用許可の手続きをして いた。 」と記されており、また、財政課長からの聞き取りと契約書等により 3 年ごとに更新をして いた。 この説明の中では、地方自治法第 225 条に規定された使用料は徴収されていたことになり、財務 会計上の行為は、請求人が主張する「職員による 32 年余の行為を怠った事実」は、 「都市公園法」 及び「小諸市都市公園条例」に基づく公園管理者の許可及び使用料の徴収が履行されていなかった ことが、財産的価値が何らかの影響を受けるのかが焦点となる。 1. 地方自治法第 238 条第 4 項では「行政財産とは、普通地方公共団体において公用又は公共用に供 し、 又は供することと決定した財産をいい、 普通財産とは、 行政財産以外の一切の公有財産をいう。 」 3 と規定している。また、 「公共用」に供する財産とは、住民の一般的共同利用に供することをその 本来の目的とする公有財産をいい、公園等の敷地も該当する。また、地方自治法第 238 条の 4 では 行政財産の管理及び処分について規定し、同条第 2 項で「その用途又は目的を妨げない限度におい て、貸し付け、又は私権を設定することができる。 」とし、同条第 7 項で「行政財産は、その用途 又は目的を妨げない限度においてその使用を許可することができる。 」と定めている。 2. 都市公園法第 5 条第 1 項では、 「公園管理者以外の者は、都市公園に施設を設け、又は公園施設 を管理しようとするときは、条例で定める事項を記載した申請書を公園管理者に提出してその許可 を受けなければならない。 」とされ、同条第 2 項では、 「当該公園管理者が自ら設け、又は管理する ことが不適当又は困難であると認められるもの」とされ、同上第 3 項では、 「公園管理者以外の者 が公園施設を設け、又は管理する期間は、十年をこえることができない。 」とされている。 また、 都市公園法附則第 4 項では、 「この法律の施行の際現に権原に基づいて既設公園施設を設け、又は 管理している者で公園管理者となるべき者以外のものは、その権限に基づいてなお当該既設公園施 設を設け、又は管理することができるとされている期間（当該期間が十年をこえるとき、又は当該 期間について期間の定めのないときは、この法律の施行の日から起算して十年とする。 ） 、従前と同 様の条件により、当該公園施設を設け、又は管理することについて第 5 条第 2 項の許可を受けたも のとみなす。 」とされ、法施行前から公園施設が設置されている場合について規定している。 3. 上記により、地方自治法・都市公園法とも「使用許可」を受け施設を設置することはできると判 断できる。 今回請求の対象となっている施設は昭和 41 年から地方自治法に基づく「行政財産の貸付け」の 手続きを開始し、市有土地賃貸借契約を結び、使用料を納付していたが、昭和 57 年 4 月 1 日に「小 諸市都市公園条例」が施行され、都市公園内施設の設置許可申請及び使用料の納付について明記 されたが、 「小諸市都市公園条例」第 8 条での設置許可申請及び第 11 条での使用料の納付につい ての執行が見落とされていたと推察される。 行政財産の目的外使用については判例があり、 「目的外使用の許可は、行政財産の効率的利用の 見地から、行政財産本来の用途、又は目的を妨げないものについて使用を許可するものであり、必 4 ずしももっぱら財産の運用としてなされるものとはいえず、少なくとも、目的外使用の許可であれ ば、直ちに財務会計上の行為に該当するということにはならないというべきであり、この場合でも、 当該行為が財務会計行為であるか否かは、目的外使用の許可がなされた行為がその性質上、もっぱ ら財産の財産的価値に着目して当該財産の維持・保全・管理等を行うものであるか否かによって決 すべきである。 」 （東京地方裁判所 平成 5 年 3 月 22 日判決 平成 4 年（行ウ）第 26 号）と判事し ていることから、行政財産の目的外使用許可を受けて発生する使用料は、行政財産の使用に対して その反対給付として徴収される法的性質を有する負担であり、その行政財産の維持管理に充てられ るべきものと解することができる。 要旨 3 は、 要旨 2 との整合性から、重複して使用料を徴収できるか考察すると、行政財産の目的 外使用に関する条例（平成 8 年 6 月 19 日施行）第 2 条で「行政財産を使用しようとする者は、他 の条例に特別の定めがある場合を除き、別表に定める使用料を納付しなければならない。 」と定め られている。他方、小諸市都市公園条例（昭和 57 年 4 月 1 日施行）第 11 条では使用料の納付につ いて定めがある。このことから、昭和 57 年から都市公園施設として使用料が納付されていなかっ たことは、その執行が見落とされていたものの、行政財産の貸付により使用料は納付されており、 損失は認められない。また、本年 8 月 1 日より都市公園施設として使用許可したことから、都市公 園条例を優先させ使用料を徴収することに違法、不当性は認められないと判断し、請求は棄却する。 ２ 事実関係の確認 監査対象事項について、関係書類の調査及び関係者からの事情聴取の結果、次に掲げる事項を確 認した。 (１) 公園施設関係書類 ア 小諸公園施設設置許可の該当施設は、次の表のとおりである。 施設名 設置場所 構造 所有 使用料 建築 賃貸借契約 聞取り 草笛 本店 古城1-1-10 木造2階 市/私 500円×13.15㎡＝6,575円 S40 S43.4.1 S40年頃 おしろや 古城1-319-9 木造2階 市/私 500円×112.97㎡＝56,485円 S49 S43.12.1 M41年頃 5 べにや 〃 木造2階 市/私 500円×6.3㎡＝3,150円 S41 S43.4.1 S41年頃 盛林堂 丁籾蔵台318-2 木造2階 市 500円×88.55㎡＝44,275円 S42 S41.6.14 S41年頃 四海浪 丁315-イ 木造平屋 市 500円×189.46㎡＝94,730円 S43 S47.12.2 S20年代 丁311-イ 木造2階 私 私有地のため免除 S39 戦前から 丁312 木造平屋 私 私有地のため免除 S42 S20年代 私 私有地のため免除 S57 三の門土 産品店 古城軒 草笛遊子 地下1階 丁320-7 亭 S57以前 地上2階 から 以上について、平成25年7月31日付「都市公園施設設置許可書（変更・更新）により、確認した。 イ 公園施設の設置に関する使用料の状況（近隣市町村） 市町村 条 例 区 分 売店 1㎡単価 小諸市 公園条例 500円 佐久市 公園条例 御代田町 公園条例 第2条第2項・令第4条 500円 東御市 行政財産使用料条例 売店又は食道 市長が別に定める額 上田市 公園条例 第2条第2項・令第4条 1,300円 長野県 公園条例 土地を使用する場合 評価額の6/100 500円 (２) 関係人からの事情聴取等 ア 平成25年12月19日及び20日に監査委員事務室において、関係人から事情を聴取し意見を徴した。 関係人は、小諸市都市公園を管理する建設部都市計画課長及び経済部商工観光課長と、公有財 産を管理する総務部財政課長を出席させ、同人は、次のように意見を述べた。 都市計画課長 小林憲一（平成25年12月19日午後3時30分～5時20分まで） 6 ・ 昭和31年12月17日に小諸市都市公園計画決定・事業認可時に、公園施設設置許可申請をし ていたかは、書類等調査したが確認ができるものがなくわからなかった。 ・ 小諸市都市公園条例が施行され使用料500円が明記されたが、500円の根拠についても調査 をしたが、書類がなく確認が取れなかった。30年前からの単価であることからも、適正であ るかどうか検討をしていく。 ・ 平成17年度に設置許可をした観光協会の物件は1年更新になっている根拠や、露天商の位 置づけなど検討の余地がある。 財政課長 大塚政弘（平成25年12月19日午後3時30分～5時20分まで） ・ 昭和41年から行政財産の「土地賃貸借契約」を締結しているが、どのような経過から「土 地賃貸借契約」になったかの確認ができる書類がなくわからなかった。 商工観光課長 土屋政紀 公園所長 小林道仁（平成25年12月20日午前11時～12時７分ま で） ・ 懐古園は、懐古園事務所条例に基づき運営しているが、他の自治体では都市計画課の所属 が多い。観光地としての位置付けから運営を商工観光課で行っていると思う。 ・ 今までの使用料については、屋台等の一時的な使用は公園事務所で収入とし、観光協会売 店は都市計画課で、公園施設は財政課で徴収をしていた。昭和57年に都市公園条例が施行さ れた時点で、使用許可に切り替えなかったことは事務を怠っていた。一つの場所で一般会計 と特別会計で使用料を徴収していたため、今後は、特別会計の運営と併せ財政課と協議をし ていくこととなっている。 ・ 懐古園運営委員会の議論の中では、公園施設の新たな設置の話は出ていなかった。 ・ 古城軒・四海浪の改築の際は都市計画課の指導のもと協議して進めたと聞いている。 ・ 懐古園運営委員会の最近の議題は、入場者を増やすことや園内の整備について協議してい る。 ・屋台 の200円については、見直しはしてこなかった。 ３判 断 第３の２の事実関係の確認を踏まえ、本件請求について、次のように判断する。 小諸公園については、昭和31年12月17日に小諸都市公園計画決定・事業認可を受け、昭和32年1 月1日より供用開始をした。この頃から何件かの売店は既に設置されていたが、昭和40年頃から新 たに売店等が建設されたことから、市有地に係る部分について昭和41年より「公有財産（土地） 使用賃貸借契約書」により賃貸料を徴収していた。一方、都市公園法は昭和31年10月15日に施行 され、法第5条では「都市公園を管理する者以外の者は、（中略）条例で定める事項を記載した申 7 請書を公園管理者に提出してその許可を受けなければならない。」とされているが、「小諸市都 市公園条例」が施行されたのは昭和57年4月1日である。 昭和41年6月14日に「土地賃貸契約書」を締結した契約内容を見ると、賃貸期間が「昭和41年6 月10日から昭和50年3月31日」となっており、その後は、３ヶ年毎の更新となっていることから、 都市公園法附則第4項の「法律の施行の際現に権限に基づいて既設公園施設を設け、（中略）」は、 承知していたものと推察できるが、関係書類が担当課にはなかった為、確認はできなかった。 次に、行政財産の貸付と目的外利用であるが、地方自治法第238条の4で「行政財産の管理及び 処分」について規定しており、平成8年6月19日には「行政財産の目的外使用に関する条例」が施 行され、附則第2項では、「現に使用させている行政財産に係る使用料は、当該使用期間が満了す るまでの間は、この条例による使用料とみなす。」とされている。 これらの経過から、昭和57年4月1日施行の「小諸市都市公園条例 第11条」に使用料が明記され た時点で、「土地賃貸借契約書」の契約期間を勘案し、許可申請を執行するべきであったと判断 し、怠った事実はあったものと判断する。 しかし、使用料の徴収は契約により継続していた。本年8月1日には都市公園法での公園施設と して位置付けられ、設置許可をしたことにより行政財産の目的外使用にはあたらず、契約解除し たことは有効であり、財務会計上市に損害を与えたことにはならないと判断する。 ４意 見 地方自治法・都市公園法とも「使用許可」を受け施設を設置することはできるものと判断できる が、地方自治法上の行政財産の貸付と目的外使用との相違等について「目的外使用許可が一時的な 使用を前提とした制度であるのに対し、行政財産の貸付は可能な限り長期安定的な利用を可能とし た制度である。 」 （Ｑ＆Ａ地方自治法平成 18 年度改正のポイント）と解している。また、都市公園 法第 5 条第 3 項においては、第三者の行う公園施設の設置又は管理の許可期間及びこれを更新する 場合の期間の最長限度を定めており、許可の期間の最長限度を定めているのは、 「同一の者が途中 で何の手続きもせずに長期にわたって公園施設を設置又は管理することは、当該都市公園における 当該公園施設の役割や許可の前提となった事実関係が変化すること等が想定されることから適当 でなく、このような変化等に応じ許可の必要性を定期的に検討することができるようにするためで あり、その期間は長くとも 10 年を超えることができない。 」 （都市公園法運用指針）としている。 また、都市公園法第 32 条では「都市公園を構成する土地物件については、私権を行使すること 8 ができない。 」と規定されている。このことについて平成 19 年 1 月 23 日大阪高等裁判所判決で「都 市公園が公共用物として一般公衆の自由利用に供されることを目的とするものである以上、これを 構成する土地条件について、私権の行使を認めるときは、都市公園の法律的な使用関係が錯綜し、 当該私権が権利の対象として取引されるおそれが生じることも含め、都市公園としての機能に重大 な支障を及ぼすことが懸念されるため、これを予防するため、一般的に私権の行使を認めないこと としたものであると解される。 」と判事している。 小諸公園も公の施設であり、住民の福祉を増進する目的をもってその利用に供するための施設で ある。これらを参考に事務執行に努められたい。 請求人が主張する「市民への損失及び不信感を増幅させ、懐古園問題の諸々の誤解と疑惑を招く 要因」については監査委員が申すべきことではないが、縦割り行政の弊害が出たことにより、これ らの問題が発生したものであり、小諸市の規範として位置付けられている、小諸市自治基本条例第 28 条（参加と協働の推進)第 2 項では「市民、市議会及び市の執行機関は、それぞれの役割と責任 に基づき、相互に補完し、協力して行動する協働のまちづくりを推進します。 」と規定しているこ とからも、市民が誇れる文化遺産の保存や観光振興の面からも、お互いに補完し合い、協力するこ とにより全国に誇れる公園づくりに和衷協同して取り組んでいただきたい。 また、自治基本条例第 22 条では「情報公開及び説明責任」を掲げ、積極的な情報の発信による 市民との情報共有を進め、市民からの求めに適切に応じることを規定し、第 23 条では「市議会及 び市の執行機関は、市民からの意見、要望等に対し迅速かつ誠実に応答します。 」と規定されてい ることからも、市民の誤解や疑惑を招かぬよう積極的な情報公開に努め、協働のまちづくりを推進 するよう市に望むものである。 9
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