東京都建築安全条例に基づく新たな防火規制が地価に与える影響について政策研究大学院大学まちづくりプログラム MJU14603 小澤彩子１はじめに本稿では、東京都が 2003（平成 15）年に定めた「東京都建築安全条例に基づく新たな防火規制」（以下「新防火規制」という。）に焦点を当て、規制後の地価が、時間の経過や地域の安全性、政策の有無、用途地域による違いによってどのように変化するか、ヘドニックアプローチを用いた実証分析を行った。その結果、新防火規制はその土地の安全性能の向上をもたらすが、同時に土地利用の非効率性ももたらすことが示された。加えて、延焼危険性が高い地域や住居系の地域では、規制によるプラスの効果が高くなっていることが判明した。このことから、規制の効果を中長期にわたってモニタリングしながら、安全性の低い地域や住居系の地域を厳選して規制を導入すべきだと政策提言した。これまで土地利用規制が地価に与える影響については様々な先行研究が行われているが、防火地域制について焦点を当てた経済分析は見当たらず、新防火規制又は防火・準防火地域指定による地価への実証分析を行った研究もない。本研究は、今後の木密対策の推進や新防火規制指定の一助となるものと考えられる。２新防火規制の概要東京都は、2003（平成 15）年に、建築物の不燃化を促進し木造住宅密集地域（以下「木密地域」という。）の再生産を防止するため、災害時の危険性の高い地域等について、建築物の耐火性能を強化する東京都独自の新防火規制を定めた。この規制は東京都震災対策条例に規定される整備地域その他の災害時の危険性が高い地域のうち、特に知事が指定する地域について、原則として全ての建築物は準耐火建築物以上とし、そのうち延べ面積が 500 ㎡を超えるものは耐火建築物とする規制である。図１のように、都市計画法及び建築基準法における準防火地域と防火地域の中間的な規制であり、木造２階建てや 500 ～1500 ㎡の建物を建てる際の規制が強化された。３新防火規制の実施根拠経済学によると、新防火規制が正当化されるためには、市場の失敗の存在（①公共財、②外部性、③ 取引費用、④情報の非対称性、⑤独占・寡占・独占的競争）とその規制の度合いの適切性が求められる。この規制は、木造建築物が密集して建設されることにより、災害時の延焼の危険性が高まるという負の外部性を根拠とした規制と考えられる。建築基準法の規定には、大きく、建物それ自体の安全性を確保する情報の非対称性対策としての「単体規定」と、図 1 防火規制の内容建物が周辺の敷地等に対して与える悪影響を制御する負の外部性対策の「集団規定」の２種類がある。防火地域制については、建築基準法第３章という集団規定について定める章の中にあり、新防火規制はそこで定められる防火地域と準防火地域の中間の規制を条例で定めたものであるため、集団規定と考えることができる。新防火規制がかかると、新防火地域内では原則準耐火建築物以上の建物を建てる必要がある。これまで 500 ㎡以下の建物に認められていた防火構造は、周囲において発生する火災が終了するまでの間（30 分間程度）、火災による建築物の延焼を抑制するために必要とされる防火性能を有している建物構造である。防火構造では、家の外側から内側への延焼を抑制するだけで、耐火・準耐火構造とは異なり、屋内火災を想定した性能は求められていない。しかし、準耐火構造にすることによって、45 分間程度、屋内火災を屋外に出さない性能が求められる。よって、木造や防火構造の建築物から準耐火建築物以上に構造を規制する新防火規制は、負の外部性に対する対策であると建築基準法の内容からも確認できる。４新防火規制に関する理論分析資本化仮説によれば、地方政府が行う土地利用規制の費用や便益は、地価に反映されるという。よって、以下では新防火規制の効果を分析するため、規制が地価に与える影響について理論分析を行う。 1 （１）住宅市場における新防火規制の効果住宅市建物価格場における規制前 MC1（規制後） G の需要曲 MC0（規制前）線は図２ Y の D0、限 A F 界費用は P2 MC0 であ P1 D る。新防 P0 B 火規制が X E D1（規制後）導入され D0（規制前） C ると、耐 0 Q1 Q0 Q2 火性能の建築戸数図 2 規制前後の住宅市場高い建物を建てる必要があるため、これまでよりも建築費用が増し、静学的に考えれば、すぐに MC0 は MC1 に左シフトする。需要曲線 D0 は、地域が安全になり D1 まですぐに右シフトし、社会的余剰は ABC から GFE に変化する。この社会的余剰の差は、MC0 から MC1 の価格上昇によって失われる余剰 EDBC（X）と、D0 から D1 に需要が高まることによって生まれる余剰 GFDA（Y）の差によって決まってくる。しかし、動学的に考えると、規制後すぐに反応する MC とは異なり、需要曲線は建替えの進捗などと共に徐々に右シフトすると考えられる。そうであれば、規制導入から時間が経たないうちは、 X のマイナス分よりも Y のプラス分が少ないことが考えられる。このことから短期的には、B から D の変化となり、建替え戸数が Q0 から Q1 に抑制されてしまう。よって、需要曲線のシフトが進まなければ、規制が単に建替えを抑制する逆インセンティブを発生させる可能性があると考えられる。（２）安全性向上による規制の外部性制御効果図３のように、木密地域であることにより負の外部性が発生している土地市場を考える。外部性がない場合、D0 の需要曲線となるが、木密地域でもらい火をしやすい負の S 地価外部性が A ある土地の場合、その土地 E の効用が P0 B 低下し、需要曲線 C P2 が D1 へ左 D D0(外部性無) P1 にシフト D2(規制有) D1(外部性有) し、P0 か 0 Q ら P1 に地数量図 3 木密地域の土地市場価は下がる。新防（規制による外部性の制御）火規制は、建物の耐火性能を向上させるため、その土地は規制がない時よりも安全になり、需要曲線は D1 から D2 に右にシフトして外部性を制御する効果がある。（３）規制による土地利用の非効率性新防火 S 規制等の地価防火規制がない土地では、耐火性能 P0 に関して自由に建物を建て P1 ることが D1(規制有) D0(規制無) できるが、新防火規 0 Q 数量制により図 4 木密地域の土地市場規制が強（土地利用の制限による非効率性）化されると、今までより耐火性能の高い建築費が高い建物しか建てられなくなる。そこまでの性能を求めていなかった消費者については、その土地の有効利用が阻害され、非効率な土地利用になる。効率的な土地利用がされている地域における需要曲線は図４の D0 であるのに対し、規制によって建物建築の自由度が制限され、コスト負担が増えると、土地利用が非効率になり、D0 が D1 へ左シフトし、地価は P0 から P1 に下がってしまう。（４）新防火規制が地価に与える影響新防火規制には、外部性を制御するプラスの効果と、土地利用の非効率性というマイナスの効果の２つの効果がある。地価は、この２つの効果の関係により上昇するか、下落するか変わってくると考えられる。新防火規制がない場合の需要曲線を図５の D0 とすると、外部性制御効果が土地利用の非効率性を上回っている場合、 D1 地価 S に右シフト D0(規制なし) し地価は P1 D1(外部性制御＞非効率性) に上がる。逆に外部性制 D2(外部性制御＜非効率性) 御効果が土 P1 地利用の非 P0 効率性を下回っている P2 D1 場合、D2 に左 D0 D2 シフトし地 0 Q 価は P2 に下数量図 5 木密地域の土地市場がる。（規制による地価への影響） 2 ４新防火規制に関する実証分析（１）仮説仮説１新防火規制は、木密地域における災害時の延焼危険性を減少させるという負の外部性を制御する効果があるため、地価が上昇すると考えられるが、建築費が増加し、自由な土地利用を阻害する非効率性があることから、地価が下落する場合があるのではないか（仮説 1）。また、その下落は、時間の経過によって建替えが進み、上昇に転じる場合とそうでない場合があるのではないか（仮説 1-2）。仮説２小規模敷地での建替促進のため新防火規制と同時に建蔽率を緩和した区があるが、緩和により延焼危険性は増加するため、地価が下がる場合があるのではないか。仮説３木密地域の中でも、より延焼危険性の高い地域に新防火規制を導入した方が、規制のプラス効果が高くなるのではないか。仮説４新防火規制地域で、建替えや除却の助成を行っている地域では、建替え促進効果があれば、地域が安全になるため地価が上がると考えられるが、他の住民サービスに予算が配分されなくなることから、その地域の価値が下がり、地価が下がる場合もあるのではないか。仮説５低層住宅専用地域等２階建て住宅が多い地域は規制の対象となる建物が多いため地価への影響が大きいが、３階建て住宅を多く建てる準工業地域等は、規制対象の建物が少ないため地価への影響は小さいのではないか。（２）分析の方法及び使用データ本稿では、地域の環境の価値は地価に反映するという資本化仮説に基づき、ヘドニックアプローチにより、規制の前後及び地域の政策や特徴の違いによる、地価への影響を分析し、新防火規制の費用便益分析を行う。分析１では、被説明変数を公示地価の対数値とし、規制前後のパネルデータを作成して、固定効果を考慮した DID 分析（又は DDD 分析）により、仮説 1～5 について、地価への影響を分析する。東京 23 区のうち 2014（平成 26）年 1 月 1 日までに新防火規制を導入した 11 区の 2000（平成 12）年～2014（平成 26）年における、防火地域等を除いた国交省国土数値情報のデータを用いる。分析２では、被説明変数を市街地の燃えにくさや安全性を示す準耐火・耐火建築物混成率とし、規制前後のパネルデータを作成して、固定効果を考慮した DID 分析（又は DDD 分析）により、仮説 3 と 5 を除く仮説について、実際の市街地の建物構造の変化を分析する。東京 23 区のうち 2010（平成 22）年までに新防火規制を導入した同 11 区 1481 町丁目の 2000、2005、2010 年における東京消防庁市街地状況調査のデータを用いる。（３）推計結果と考察仮説１分析１では、新防火規制により地価が 2.1％下落していることが判明した。また、分析２では、新防火規制地域はその他の地域に比べ、準耐・耐火混成率が 0.8％増加していることが分かった。仮説１－２分析１によると、新防火規制経過 1,2 年では有意にならないが、3 年以降になると有意に地価が下がったままになった。また、分析２では、2005 年では有意でないが、2010 年になると 2000 年に比べ準耐・耐火混成率が 1.4％増えることが分かった。仮説 1 及び 1-2 から、規制により不燃化が進んでいてもその程度が小さいため、地価がマイナスになっていると考えられる。仮説２分析１によると、建蔽率を緩和すると新防火規制だけよりも更に地価が 5.1％下がることがわかった。また、分析２では、建蔽率を緩和しても準耐・耐火混成率への変化は有意に示されなかった。緩和をした２区は他区に比べ狭小敷地や高齢者が多い区であるため、建蔽率緩和をしても建替え促進効果は出ず、地価が下がったのではないかと考えられる。表１　分析１の結果（仮説１～２）被説明変数：ｌｎ地価変数名規制後ダミー経過1年後ダミー経過2年後ダミー経過3年後ダミー経過4年後ダミー経過5年後ダミー経過6年後ダミー経過7年後ダミー経過8年後ダミー経過9年後ダミー経過10年後ダミー建蔽率緩和ダミー定数項観測数ユニット数決定係数（within) 仮説1 係数標準誤差 -0.021 0.004 *** 係数 0.000 -0.003 -0.021 -0.037 -0.035 -0.032 -0.033 -0.034 -0.033 -0.048 13.017 0.003 *** 4391 354 0.689 仮説1-2 標準誤差 0.008 0.008 0.008 0.008 0.008 0.008 0.009 0.009 0.009 0.012 仮説2 係数標準誤差 -0.013 0.005 *** *** *** *** *** *** *** *** *** 13.017 0.003 *** 4391 354 0.693 -0.051 0.011 *** 13.017 0.003 *** 4391 354 0.691 表２　分析２の結果（仮説１～２）被説明変数：準耐火・耐火建築物混成率（％）仮説1 仮説1-2 変数名係数標準誤差係数標準誤差規制後ダミー 0.803 0.330 *** 2005年ダミー -0.130 0.409 2010年ダミー 1.463 0.371 *** 建蔽率緩和ダミー定数項観測数ユニット数決定係数（within) 49.952 0.099 *** 4424 1481 0.441 49.952 0.099 *** 4424 1481 0.444 仮説2 係数標準誤差 0.861 0.384 *** -0.200 0.677 49.952 0.099 *** 4424 1481 0.441 注：固定効果モデルによる推定結果　***、**、*はそれぞれ両側検定の有意水準1%、5%、10%を示す。年ダミーは省略。仮説３分析１によると、道路率や道路率+空地率が上がるほど（安全なほど）地価が下がる、つまり、危険な地域の方が地価の下がり具合が小さいことが分かった。また、準耐・耐火混成率、平均建蔽率、空地率、不燃化率、不燃化領域率の違いによる地価への影響は有意に示されなかったが、係数を見ると上記と同様に、危険な地域の方が地価の下がり具合が低い傾向がある。以上から、地域の安全性が低い危険な地域に規制をかけた方が、規制のプラスの効果が高く出ると考えられる。 3 表３　分析１の結果（抜粋）（仮説３）被説明変数：ｌｎ地価変数名規制後ダミー道路率規制後ダミー×道路率仮説3-3(道路率）係数標準誤差 0.032 0.020 0.000 0.001 -0.006 0.002 *** 空地率仮説3-4(空地率）係数標準誤差 0.002 0.016 -0.001 -0.001 規制後ダミー×空地率道路率+空地率観測数ユニット数決定係数（within) 13.010 0.006 *** 827 298 0.577 政策提言本稿では、新防火規制がその土地の安全性能の向上と土地利用の非効率性を同時にもたらすことを実際に示した。具体的には、以下の３点が示された。 ①全体としては、規制により地域は安全になっているものの、それを規制による土地利用の非効率性が相殺して地価が下落している。 ②安全性が低い地域や住居系の地域では、その相殺の程度は抑制されている。 ③建蔽率緩和や助成による補完も、大きなかさ上げはない。このことから、２点の政策提言を行う。（１）現在行われている町丁目や道路の区画を主な規制単位とするような、マクロなレベルで規制をかけるのではなく、地域の安全性（道路率や空地率）や用途地域を考慮した事前評価に基づいて、規制の指定や運用にかかるコストを鑑みながら、最適なレベルできめ細かくスポット的に規制を導入すべきである。（２）短期的（10 年）には規制のマイナス効果の方が大きかったが、建替えのプラス効果は時間の経過とともに現れることから規制指定後も規制の見直しが必要か中長期的にモニタリングを行うべきである。 0.001 0.001 規制後ダミー×（道路率+空地率）定数項５仮説3-5(道路+空地率）係数標準誤差 0.019 0.019 13.018 0.008 *** 827 298 0.572 -0.001 0.001 -0.002 0.001 * 13.020 0.010 *** 827 298 0.576 仮説４分析１によると、建替えと除却の両方の助成がある２区で地価が上がった。分析２でも、申請件数が１番多かった１区で混成率が増えた。このことから、助成がプラスの効果をもたらすことが分かったが、有意でない区も多いことから、現段階での効果はまだ小さいのではないかと考えられる。表４　分析１・２の結果（仮説４）仮説４変数名規制後ダミー補助中野区補助荒川区補助板橋区補助品川区補助足立区補助目黒区補助北区規制後ダミー×補助中野区規制後ダミー×補助荒川区規制後ダミー×補助板橋区規制後ダミー×補助品川区規制後ダミー×補助足立区規制後ダミー×補助目黒区規制後ダミー×補助北区定数項観測数ユニット数決定係数（within) 被説明変数　ｌｎ地価係数標準誤差 -0.015 -0.005 *** -0.015 0.013 -0.066 0.023 *** -0.012 0.011 -0.031 0.020 0.040 0.004 *** 0.063 0.006 *** -0.028 0.008 *** 0.007 0.017 0.024 0.025 0.034 0.019 * 0.037 0.022 * 被説明変数　混成率係数標準誤差 0.448 0.373 -1.504 1.336 1.316 1.125 -0.043 0.022 * 0.016 0.014 13.017 0.003 *** 4391 354 0.709 0.833 2.386 -1.780 1.454 49.952 0.098 *** 4424 1481 0.453 0.940 1.634 3.530 1.921 3.252 0.403 0.520 *** 0.991 * 1.618 ** 1.374 0.619 1.734 ６今後の課題 ①実証分析で、他の規制の影響などをより詳細に制御する必要がある。 ②政策提言の実施には、より精緻な分析が必要となることや運用コストがかかるなどの課題がある。 ③規制による建替えコスト増で、他人の建替えにフリーライドする問題や、建替えを先延ばしする逆インセンティブが発生している可能性がある。危ない建物を建て続ける人への課徴金等、建蔽率緩和や助成の以外の政策導入の検討も必要である。 ④新防火規制のように個別的な建替えを促進させる修復型の対策は効果が小さいと考えられるため、道路拡幅や区画整理、再開発といったクリアランス型の事業の実施や、補助金の拡大、収用事業の適用なども今後検討すべきである。仮説５分析１によると、仮説とは異なった結果だが、第１種中高層住居専用地域、近隣商業地域、準工業地域の地価が下がることが有意に示された。係数を見てみると、住居系（第１種低層住居専用地域・第１種中高層住居専用地域・第１種住居地域）の係数は、有意でないか、商業系（近隣商業地域・準工業地域）よりも小さくなっている。このことは、住居系は地域の安全性に関心があるため、規制のプラス面が強く作用しているが、商業系は安全性よりも土地利用の非効率性について関心があるため、規制のマイナス面が強く作用しているのではないかと考えられる。７参考文献 ①岩田規久男･小林重敬･福井秀夫(1992)『都市と土地の理論』ぎょうせい ②宅間文夫(2007)「密集市街地の外部不経済に関する定量化の基礎研究」『季刊住宅土地経済』 No.64,p30-37 ③山鹿久木・中川雅之･齊藤誠(2002)「地震危険度と地価形成：東京都の事例」『応用地域学研究』 No.7,p51-62 ④山越啓一郎・金東煥・小松広明（2014）「火災危険性を考慮した東京都 23 区内住宅地の地価関数分析」『不動産研究』No.56（2）,p97-104,2014-04 表５　分析１の結果（仮説５）被説明変数：ｌｎ地価変数名規制後ダミー規制後ダミー×１種低層地域規制後ダミー×１種中高層地域規制後ダミー×１種住居地域規制後ダミー×近隣商業地域規制後ダミー×準工業地域定数項観測数ユニット数決定係数（within) 仮説5(用途地域）係数標準誤差 -0.006 -0.015 0.014 -0.035 -0.064 13.017 4391 354 0.692 0.011 0.007 0.009 0.008 0.010 0.003 * *** *** *** 4