生活保護受給者（その他の世帯）の稼働に関する実証分析政策研究大学院大学まちづくりプログラム MJU12609 1. はじめに佐野健二自立については，①就労による経済的自立，②日生活保護制度は，憲法第 25 条の理念に基づき，常生活自立，③社会生活自立の 3 種類に分類し，国民の生存権を保障するものであり，社会保障の必ずしも生活保護から経済的に脱する就労自立だ「最後のセーフティネット」と呼ばれている．けを目標とするのではなく，生活保護受給者の適しかし，近年の生活保護受給者数の増加は，派性に応じた自立を目指すものとしている．遣切りなどのホームレス対策で，厚生労働省が 2009 年に通達を出し，若くて働ける層（稼働年齢 3.2 制度設計の問題点層）にも生活保護受給基準の適用を実質的に緩和現在の生活保護制度では，稼働能力を活用してしたことが要因であると指摘されている．収入を得ると，そのほぼ全額が保護費から差し引そこで，本稿では，稼働年齢層が多いとされるかれ，最低生活費を超える収入を得ると，生活保「その他の世帯」の生活保護受給者に着目し，稼護が廃止となる．つまり，限界税率が 100％に近働率（保護受給しながら稼働している世帯割合）い状態1になるよう制度設計されており，保護受給に影響する要因を実証分析するとともに，稼働イ中は，稼働しても実質的所得が一定に保たれ，稼ンセンティブが低下し，不正受給が発生しやすく働収入を得ようと努力するインセンティブが低下なる生活保護制度の問題点について考察を行った．する制度設計になっている．また，生活保護受給者自ら稼働収入を届け出るインセンティブを持た 2. 生活保護の制度と現状ず，不正受給が生まれやすい状態となっている．生活保護制度は，何らかの原因で生活困窮に陥り，自分の力だけでは生活を維持できない国民に稼働収入 [実質的所得] 対して，健康で文化的な最低限度の生活を保障することを国の義務とし，また，単に生活を保障するだけでなく，それら国民の自立を助長することを目的とした制度となっている．最低生活費また，近年の生活保護受給者の動向として特徴的なのが，高齢者世帯が増加するとともに，厳し保護費稼働収入い社会情勢の影響を受けて失業等により生活保護に至った「その他の世帯」の割合が増加している． 0 3. 問題意識 [稼働収入] 保護受給← 3.1 生活保護における自立 →保護廃止限界税率100％の状態社会情勢が大きく変化していく中で，抜本的な改正がされていない現在の生活保護制度において，図 1 最低生活費と稼働収入の関係制度の重要な目的の一つである「自立の助長」は適切に機能しているのであろうか． 1 実際には，生活保護受給者の稼働収入には「勤労控除」の制度があり，労働に伴う必要経費等が収入から若干差し引かれるが，本稿では単純化して限界税率 100%の状態で述べる． 2004 年 12 月「生活保護制度の在り方に関する専門委員会報告書」によると，生活保護受給者の -1- 3.3 本稿が着目する「その他の世帯」期的には，真に働けない人しか保護受給しないこ「その他の世帯」は，稼働年齢層が多いとされとであると思われる．つまり，最終的には稼働率ながらも，稼働率は３割程度であり，実際は稼働が 0％という状態が，真に望ましい状態ではないしていないその他の世帯が多数を占めている．かと考察することもできる．その要因として，その他の世帯は保護の世帯類型上，「高齢者世帯，母子世帯，障害者世帯，傷病 4. 稼働率に影響する要因分析者世帯のいずれにも該当しない世帯」であり，例 4.1 労働市場の要因えば世帯主と介護の必要な親の世帯構成である場完全失業率が上昇して労働市場が縮小すると，合なども想定され，「その他の世帯」に分類される稼働能力が低い生活保護受給者は市場から排除さ世帯全てが必ずしも稼働可能な状況にあるとは限れる可能性が高いため，「完全失業率と稼働率は負らないことに注意する必要がある．の因果関係がある」と考えられる．次に，生活保護受給者が最低賃金で稼働してい 3.4 生活保護を受給しながら稼働することると仮定した場合，経済理論上，最低賃金が上昇保護が開始されると，社会生活を営む上での最すれば，雇用市場が縮小するため，「地域別最低賃低限度の生活が保障されるため，生活保護受給者金と稼働率は負の因果関係がある」と考えられる．にとって「生活保護を受給しながら稼働すること」は，本来合理的な選択であろうか． 4.2 地方自治体の要因制度上の理由として，生活保護法第 4 条と第 60 自治体職員の業務量が多いと就労指導の密度が条の規定により「能力に応じて勤労に励む義務」低下するため，「職員の業務量と稼働率は負の因果が課されている．また，生活保護受給者自身の理関係がある」と考えられる．または，自治体職員由として，保護受給中は実質的所得が増えず，生が稼働率を上げても自分の待遇は変わらず，職務活保護に対する社会的な偏見のイメージも根強いへの動機づけが困難なため，「職員の業務量に関わため，「将来的に生活保護から脱したい」と思うタらず，稼働率には影響しない」とも考えられる．イプと，最低生活費を超えない程度に働いて，「現次に，生活保護費は現在，国が 4 分の 3 を負担在のまま保護受給を継続したい」と思うタイプのし，残り 4 分の 1 を自治体が負担しているが，財生活保護受給者が存在すると思われる．政力が高く裕福な自治体は，比較的容易な保護認定を行ったり，熱心な就労指導を行わないため， 3.5 就労支援を行うメリットとコスト「自治体の財政力と稼働率は，負の因果関係があ稼働可能な生活保護受給者に対して就労支援をる」と考えられる．または，財政力が低く財政難行うメリットについて，国や自治体の観点から考の自治体は，生活保護受給者の増加を嫌い，いわ察すると，生活保護受給者が稼働することにより，ゆる「水際作戦」が行われている可能性も排除で支給する保護費が実質的に減額され，財政的な負きず，比較的厳しい保護認定を行っているため，担を抑制することが可能となる．次に，生活保護「自治体の財政力と稼働率は，正の因果関係があ受給者の観点では，少額でも稼働を積み重ねるこる」とも考えられる．とによって，稼得能力が向上し，就労による経済的自立の可能性が高まるものと思われる． 4.3 生活保護受給者の要因反対に，コストについては，就労支援を充実さ平均保護受給期間が長くなれば，稼働収入の増せるために職員を増員する自治体にとっては，人加で保護廃止となる生活保護受給者が増加する，件費の追加的なコストが必要になることである．もしくは稼働意欲が低下すると想定され，「平均保就労による経済的自立の支援を進めていく上で護受給期間と稼働率は負の因果関係がある」と考望ましい状態として，短期的には稼働世帯割合（稼えられる.または，保護を継続させたい生活保護受働率）が上昇することであり，中期的には稼働収給者が存在する場合は，「平均保護受給期間と稼働入が増収し，保護を脱する世帯が増えること，長率は正の因果関係がある」とも考えられる． -2- 次に，単身の方が稼働に対する世帯の影響（親「完全失業率（都道府県別）」の係数の推定値は，の介護など）を排除できるため，「単身世帯の割合有意にマイナスであり，生活保護受給者の稼働率と稼働率は正の因果関係がある」と考えられる．が，地域の完全失業率にマイナスの影響を受けることが判明した．次に，「地域別最低賃金」の係数 5. 実証分析の推定値は，マイナスであり，地域別最低賃金の 5.1 実証分析のモデルとデータ上昇が生活保護受給者の稼働率を減少させる傾向実証分析は，中核市の「その他の世帯」の生活がある．ただし，生活保護受給者が必ずしも地域保護受給者を対象に，2008 年度～2010 年度まで別最低賃金で稼働しているとは限らないことに注の 3 年間のパネルデータを作成し，固定効果モデ意が必要である．ルによる推定を実施した．なお，推定式は以下のとおりである． 5.2.3 地方自治体の要因考察「職員の業務量」の係数の推定値については， Y（稼働率）＝α＋β1（労働市場の要因）＋β2 マイナスであり，職員の業務量が多いと生活保護（地方自治体の要因）＋β3（生活保護受給者の要受給者の稼働率を低下させる傾向がある．しかし，因）＋ε 係数の推定値の値は小さく有意でないため，このまま職員を増員しても生活保護受給者の稼働率がまず，被説明変数（Y）は，中核市毎のその他上昇するとは限らないことに注意が必要である．の世帯の稼働率（その他の世帯のうち，稼働して次に，「財政力指数」の係数の推定値は，有意にプいる世帯割合）である．ラスであり，生活保護受給者の稼働率が，自治体次に，説明変数としている労働市場の要因には，の財政力にプラスの影響を受けることが判明した．完全失業率（都道府県別）と地域別最低賃金，地方自治体の要因には，職員の業務量（1 人当たり 5.2.4 生活保護受給者の要因考察担当保護世帯数）と自治体の財政力を示す財政力「平均保護受給期間」の係数の推定値は，プラ指数，生活保護受給者の要因には，平均保護受給スであり，受給期間が長い程，稼働率が上昇する期間と単身世帯の割合を採用した．なお，αは定傾向がある．この理由として，もともと生活保護数項，εは誤差項を示している．受給者の稼働能力が低く，最低生活費を超える収入が稼げない，もしくは保護廃止にならない程度 5.2 推定結果とその考察に稼働収入を調整している可能性があることも排 5.2.1 推定結果除できない．次に，「単身世帯の割合」の係数の推推定結果については，表 1 のとおりである．定値は，プラスであり，単身世帯が多いと稼働率が上昇する傾向がある．これは，親の介護や子ど表 1 推定結果被説明変数説明変数完全失業率（都道府県別）もの世話といった世帯員の状況に稼働率が影響さ標準誤差 -3.939092 1.517532 地域別最低賃金 -0.0455233 0.0859184 職員の業務量（ｹｰｽﾜｰｶｰ） -0.0152523 0.0779837 職員の業務量（就労支援員） -0.0003196 0.0006339 38.21154 19.74421 財政力指数れている可能性を排除できない．稼働率係　数有意水準 ** 6. 政策提言本章では，これまでに得られた分析結果や考察をもとに，4 つの政策提言を行う． * 平均保護受給期間 0.3889111 0.322353 まず，1 つ目の提言として，その他の世帯の生単身世帯の割合 0.0517043 0.0924201 活保護受給者の稼働率は，雇用の高さや税収の多観測数決定係数 95 さなど「地域の豊かさ」に影響を受けるため，稼 0.4308 働率上昇のための方策として，生活保護受給者の ***，**，*は，それぞれ有意水準1，5，10％を示す．居住地に実質的に稼働する場が無い場合には，市 5.2.2 労働市場の要因考察外転出も含めて求職の場を拡大し，雇用のある地 -3- 域へ移動（転居）すべきであることを提言する．対する勤労控除額を増加させる（限界税率を引きこのように転居し稼働を促すことは，自治体の財下げる）と同時に，職の斡旋などで稼働収入を担政健全化の観点以外に，働くことで稼得能力が向保した上で最低生活費を減額することが必要であ上する生活保護受給者のためにも有益である．る．更に不正受給対策として，現在の罰則を厳罰その場合，移動先の自治体において財政負担が化するとともに，生活保護受給者は稼働収入を自増加するため，国が 4 分の 3，自治体が 4 分の 1 ら届け出るインセンティブを持たないので，本人の割合で負担している生活保護費を全額国の負担以外（例えば雇用主など）から申告させる制度のとすべきである．これには自治体にモラルハザー創設が必要である．このように複数の案を同時にドが起こり，濫給が起こるとの意見もあるが，本組み合わせることが重要である．来，国が直接的に生活保護業務を行うことが最も適当である．しかし，業務の現場が実質的に近い [実質的所得] 稼働収入自治体が制度運用を行うことが効率的であるため，保護認定にかかる資力調査（ミーンズ・テスト）は国が行い，保護認定された生活保護受給者を自治体に引き継ぐことで，濫給のモラルハザードの控除額防止が可能になる．また生活保護受給者が就労による経済的自立を達成した場合など，「自治体の努最低生活費保護費力」に対して報奨金を支払うことや，「自治体の怠稼働収入慢」にはペナルティを設けることで，適切な動機 0 づけを行うことができる．次に 2 つ目の提言として，自治体職員の「職務 [稼働収入] 保護受給← への動機づけ」が困難な点に対して，支援成果に →保護廃止限界税率50％の状態　＋（最低生活費を減額）応じた報奨制度を取り入れることが有効であるが，実際には困難であるため，就労支援自体を民間な図 2 限界税率の引下と同時に最低生活費の減額どに委託する方法を提言する．民間の利点を生かし，支援成果に応じた歩合制を取り入れることで，職務への動機づけが高まると思われる． 7. 今後の課題本稿では，「その他の世帯」の稼働率に着目して，次に，3 つ目の提言として，保護受給期間が長稼働に影響する要因や生活保護制度の問題点につ期化している生活保護受給者に対して，転職の斡いて考察し，稼働率を上昇させるための政策提言旋など増収支援の強化や職業訓練を行う必要があを行ったが，次のような課題も残されている．る．また，保護廃止にならない程度に稼働収入を稼働に影響する要因として，稼働できる「環境」，調整している可能性も排除できないことから，稼「能力」，「意思（目的）」の条件が必要であるが，働収入の増加による保護廃止となるまでのモニタ稼働できる能力は，学齢や就労経験などの生活保リングが重要であることを提言する．護受給者の属性，稼働する意思（目的）は，稼働最後に，4 つ目の提言として，稼働インセンテ期間や稼働収入額の推移などを分析する必要があィブを高めるための生活保護制度の改革の必要性る．また，本稿では考察の対象としなかった「稼である．限界税率が 100％に近い状態での現在の働収入が増加して保護を脱した人」も，就労によ制度は，稼働インセンティブを奪い，不正受給をる経済的自立を考察する上で分析が必要である．生んでしまう．ただし実際は，生活保護受給者の生活保護に関する情報は非常にデリケートであ稼働収入には「勤労控除」という稼働に伴う必要るが，「最後のセーフティネット」をより良いもの経費等を若干控除する制度があり，収入全てが保とするためにも，今後も継続した分析が必要であ護費から差し引かれる訳ではない．稼働可能な生り，生活保護受給者に関するデータの蓄積と，今活保護受給者に限定した提言として，稼働収入に後の研究に資するための情報の公開が求められる． -4-