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電波解放とオークション方式の導入

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173
電波解放とオークション方式の導入
西澤 英恵
(麻生研究会 4 年)
はじめに
Ⅰ 電波と情報通信技術の発達
1 電波とは
2 情報通信技術の発達
Ⅱ 電波利用の非効率
1 電波利用の現状
2 非効率の原因
Ⅲ オークション方式の導入
1 オークション方式とは
2 オークション方式のメリット
3 日本での議論と問題点
4 議論の進展
Ⅳ 目的と制度設計
1 オークションの目的
2 制度設計と留意点
3 対象周波数
4 既存事業者に対して
おわりに
はじめに
電波は、国民共有の有限な資源である。今日、移動通信や無線インターネット
が普及し情報通信技術が著しく発達したことから、電波は希少な資源として経済
的価値を持つようになり、効率的な配分が求められるようになった。海外ではこ
174 政治学研究49号(2013)
の流れを受け、電波の配分を市場メカニズムに任せたオークション方式の導入が
進んでいる。一方、日本はといえば、特定の利用目的に対し特定周波数帯の利用
免許が与えられているにもかかわらず、能動的に使われていない周波数領域が存
在し、電波が浪費されている状況にある。
本論文では、非効率的な電波利用の原因を、政府の裁量による電波配分とそれ
によって引き起こされる政府と電波を使用する事業者間の癒着・既得権益の温存
に求め、効率的な電波配分を実現するために、オークション方式の導入の是非を
考察しながら電波解放への道を探っていきたい。
Ⅰ 電波と情報通信技術の発達
ここでは、まず有限な資源である電波の性質や特徴について基本的な説明を行
う。その上で、情報通信技術の発達によって、電波を取り巻く環境がどのように
変化し、その価値にどのような影響を与えたのかをみていく。
1 電波とは
電波とは、「三百万メガヘルツ以下の周波数の電磁波」1)を指し、通常は赤外線
よりも波長の長い電磁波を意味する。周波数とは 1 秒間に何サイクルの電波が送
られるかという数で、ヘルツ(Hz)という単位で表される2)。この周波数の違い
に応じて、中波、短波、VHF(超短波)、UHF(極超短波)などに電波の種類が分
類される。波長は周波数が低いほど長くなり、高いほど短くなる。波長の長い電
波は、障害物にも強く遠方まで届くが、伝送できる情報量は少ない。一方、波長
の短い電波はあまり遠くまで届かないが、多くの情報を伝送できる。表 1 は周波
数の違いに応じた各電波の性質や使用例をまとめたものである。
電波の特徴は、ある周波数帯をある目的で使用すると別の目的では使用できな
いところにある。つまり、電波は利用できる部分の限られた有限な資源なのだ。
その価値は、電波そのものではなく、それを使った事業によってあがる利益で決
定される3)。
2 情報通信技術の発達
かつては、情報通信技術革新の速度は緩やかで予測も難しくなかった。周波数
帯も未使用のものが十分存在し、電波の供給には余裕があり、利用許可を求める
175
表 1 電波の種類と性質
中波
周波数
性質
使用例
300KHz ~ 3 MHz
電波の伝わり方が安定していて遠
AM ラジオ
距離まで届く。
短波
3 ~30MHz
地球の裏側まで伝わり、遠距離通
アマチュア無線
信が簡単に行える。
VHF
短波に比べ、多くの情報を伝える
30~300MHz
(超短波)
テレビ
ことができる。
300MHz ~ 3 GHz
UHF
(超極短波)
FM ラジオ
伝達できる情報量が大きく、小型
携帯電話
のアンテナと送受信設備で通信可
テレビの一部
能。別目、「プラチナバンド」。
出所:筆者作成
図 1 インターネット利用者数及び人口普及率の推移(個人)
年
年
10
20
年
09
20
年
08
20
07
年
利用者数(単位:万人)
20
年
06
20
年
05
20
年
04
20
年
03
20
年
02
20
年
01
20
年
00
20
年
99
19
98
19
19
97
年
(万人)
10,000
9408 9462 100(%)
8529 8754 8811 9091
9,000
90
7730 7948
8,000
80
6942
78 78.2 70
7,000
75.3
73
70.8 72.6
5593
6,000
60
64.3 66
4708
5,000
50
57.8
4,000
40
46.3
2706
3,000
30
37.1
1694
2,000
20
1155
21.4
1,000
10
13.4
0 9.2
0
人口普及率(%)
出所:総務省「平成22年通信利用動向調査の結果」2011年
事業者には政府が無償で免許を付与していた。しかし、1990年代以降になると情
報通信技術が急速に発達し、携帯電話などの移動通信や無線インターネットが普
及した。例えば図 1 をみてみると、1997年には1,155万人だったインターネット
利用者数が、2010年には約 8 倍の9,462万人に急増している。
インターネットの人口普及率に関しても、1997年には9.2%であったが、2010
年には約8.5倍の78.2%となっている。また、図 2 の携帯電話・PHS 契約数の推
176 政治学研究49号(2013)
図 2 携帯電話・PHS 契約数の推移
(万人)14,000
年
年
20
12
年
20
20
11954 12820
11
年
年
10749 11218
09
年
20
08
年
20
07
年
20
06
年
20
20
05
年
携帯電話
04
年
03
年
20
02
年
年
5114
00
年
98
19
97
96
19
19
99
1020
3152 4153
19
0
2088
年
151
年
2,000
20
603
9672 10272
8700 9179
7594 8192
6935
6114
01
673
4,000
571
578
20
6,000
570
584
20
8,000
469
514 448
546
10
10,000
456 411
462
498
20
12,000
456
375
PHS(単位:万人)
出所:総務省「電気通信事業分野における競争状況の評価2008(案)」2009年、総務省「電
気通信サービスの契約数及びシェアに関する四半期データの公表(平成23年度第 4
四半期( 3 月末)
)
」2012年を基に筆者作成
移をとっても、1996年に合計1,171万だったのが、2012年には約11倍の 1 億3,276
万に膨れ上がっている。2012年 3 月末には、携帯電話の契約者数が 1 億2,820万人、
人口普及率が100.1%となり、 1 人 1 台を上回ることになった。
このように情報通信技術の発達に伴って、周波数帯は不足状態となり、電波に
希少性が生まれて経済的価値を持つようになった。その価値は、現在、携帯電話
各社に割り当てられている220MHz の帯域だけで数兆円にものぼると推定され
る4)。実際にイギリスでは、2000年に行われた周波数オークションで140MHz の
電波が225億ポンド(約 3 兆9,900億円)で落札された5)。このように、情報通信技
術の発達によって電波は希少資源化し、経済的価値を持つようになった。そして、
それに伴って効率的な配分が求められるようになったのである。
Ⅱ 電波利用の非効率
では、現在、我が国では希少な電波が効率的に利用されているのだろうか。結
論からいうと、その答えは「否」である。ここでは、電波の非効率的な利用状況
を考察し、その原因の所在を解明する。
177
1 電波利用の現状
近年、携帯電話や無線インターネット等の新規需要によって、我が国では電波
の偪迫が深刻化している。現に携帯電話は、約220MHz に9,000万チャンネル6)以
上がひしめいている7)。それにもかかわらず、日本では、特定の電波利用サービ
スを目的に特定周波数帯の利用免許が与えられていながら、能動的に使用されて
いない周波数領域が数多く存在する。
例えば、携帯電話と同じ周波数帯を使用している MCA8)という運輸業用の特
殊な無線システムは76MHz も割り当てられていながら、現在全国の利用者は22
万人程度といわれている9)。また、テレビ局は最も使いやすい VHF・UHF 帯に
おいて370MHz に60チャンネルも割り当てられているが、実際に使用している
チャンネルは地域ごとに 7 チャンネル以下である10)。地上デジタル放送で使用さ
れている全40チャンネルに関しては、そのうち10チャンネルしか使われておらず、
30チャンネル以上が空いている。この空いている約200MHz は通称「ホワイトス
ペース」と呼ばれ、現在9,000万チャンネル以上が存在する携帯電話と同規模で、
その市場価格は推定 2 兆円以上といわれている11)。また、770~806MHz に割り
当てられている FPU12)というスポーツ中継等を行うシステムも、実際に使用さ
れているのはマラソン中継時だけで月に数十時間しか使われていない。その
36MHz の価値は市場価格で4,716億円といわれている13)。このように、電波が希
少だからといって必ずしも効率的に利用されている訳ではなく、本当に電波を必
要としている者のところではなく、さして必要としていない者のところへ配分さ
れ、むしろ浪費されているのだ。
2 非効率の原因
では、非効率的な電波利用をもたらしている原因は何なのか。それは、ひとえ
に電波の配分が政府の裁量によってコントロールされていること、それによって
政府と既存の事業者の間に癒着が生まれて既得権益化し、周波数帯の再編が困難
になっていることにある。現在、日本は「政府直接割当方式」を採っており、電
波の配分は政府が行っている。政府が特定の周波数帯の使用目的や技術を決め、
使用する事業者を選定し免許を与える。このとき、事業者側は政府に対して電波
利用料14)を支払う。
政府直接割当方式では、全ての電波配分を政府がコントロールしているため、
178 政治学研究49号(2013)
免許を付与することも、取り上げることも政府の自由である。したがって、免許
を付与する事業者を選定する際に、政府は諸条件を比較審査し、自分たちの政策
や意図を最も反映できる事業者に免許を付与する。一方、電波を使用している事
業者は、免許が取り上げられれば事業が出来なくなってしまうため、政府の審査
基準を満たしその意向に従うことに注力する。その結果、政府と事業者の間に癒
着が生まれ、次第に既得権益化するのだ。
例えば、先程述べた MCA は 2 つの特殊法人15)が運営しているのだが、その役
員には旧郵政省や総務省の OB が名を連ね、政府の天下り先となっている16)。
MCA 無線機は、この 2 つの財団法人に認証してもらわなければならないため、
そのメーカーは数社しかなく、官公需ということで、機能は携帯電話とほとんど
同じにもかかわらず「公認機種」として数十万円の価格で納入されている17)。こ
うした古い無線システムは何十年にもわたって使用されているため既得権益化し
ており、民間であればとっくに赤字で撤退しているはずの事業に電波が配分され
ている。また、テレビ局に関しても、過去に政府が新聞社との出資比率を調整す
ることでその言論を実質コントロールしたり、現在でも地方局は地元から選出し
た政治家の宣伝機関として機能していたりするため、政府との結びつきが強い。
既存のテレビ局は、海外においてオークションによる周波数帯の再編が大きく報
道されたときも、自分たちの利権を守るために国内の報道ではほとんど触れず、
年50億円という破格の安さで電波を使用し続けている。
以前は情報通信技術の革新も予測可能であり周波数帯に余裕があっため、政府
直接割当方式も十分機能していた。しかし、電波の用途が拡大し周波数帯が不足
状態となった今日、それは政府と事業者の癒着を生み既得権益を温存させ、周波
数の再配分を困難にし、非効率的な電波利用をもたらしている温床にすぎない。
Ⅲ オークション方式の導入
ここでは、非効率的な電波利用の現状を打破するため、電波配分を市場メカニ
ズムに任せたオークション方式の導入について検討する。オークション方式のメ
リットや問題点を考察しつつ、日本でどのような議論が行われてきたのかをみて
いきたい。
179
1 オークション方式とは
オークション方式とは、政府が周波数帯をオークションにかけ、最高価格を提
示した事業者に免許を付与するシステムである。落札された免許は、半永久的に
電波を使用できる場合と有効期間が設定されている場合がある18)。世界では電波
の用途が拡大し需要が高まったことを受け、既に多くの国でオークション方式が
導入されている。OECD 加盟国では34ヵ国のうち31ヵ国が採用しており、OECD
非加盟国でもインドやブラジル等の新興国を始め、既に30以上の国が導入してい
る19)。
アメリカでは、1993年に通信法が改正され、世界に先駆けてオークション方式
が導入された。これまで計81回のオークションを実施し、累計落札額は780億ド
ルに及ぶ20)。導入を決めた動機としては、それまで採用していた比較審査方式や
抽選方式で生じた問題を解決し21)、周波数を最も効率的に利用する事業者に対し、
免許を迅速に付与するという明確なものがあった。その中でも、1994年より実施
された PCS22)(第 2 世代携帯電話) オークションが代表的な例である。PCS オー
クションは全米を複数のブロックに分けて実施され、制度設計は経済学者が行い、
コンピューター・ネットワークを駆使して全米で99の免許23)を同時に売却する
大規模なものであった24)。結果的には、1996年までに実施された 6 回のオーク
ションで200億ドル以上の国庫収入を上げることになり、大成功を収めた25)。
2 オークション方式のメリット
オークション方式では、市場メカニズムが機能するため、効率的な電波配分が
実現される。市場メカニズムとは、資源の配分において、需要と供給の不均衡を
価格の変動を通じて自動的に調整する市場の仕組みである。市場では需要が供給
を上回れば価格は上がり、下回れば価格は下がる。この価格の上昇・下降を繰り
返して次第に需給が調整され、最終的に過不足なく最も効率的に資源を活用する
者に配分される。オークションでは、自分の本当の評価より高い額で応札すれば
損するし、安い額で応札すると他の事業者に競り負ける恐れがあるため、評価額
を正直に申告することが最適な行動となる。最終的には電波の経済的価値を最も
高く評価した事業者に免許が付与され、落札した事業者はオークションに投資し
た費用を回収しようとするため、これまで以上に電波を効率的に利用して事業を
行おうとする。よって、オークション方式では効率的な電波配分が実現される
180 政治学研究49号(2013)
のだ。
また、政府の裁量の余地が少なくなるため選考過程が透明化し、審査にかかる
手間や時間が省けて免許付与の手続きが迅速化するというメリットもある。オー
クション方式では新規参入も可能となるため、競争が活発化しサービスの向上や
技術開発が進み、消費者価格の低下も期待できる。
実際にアメリカでは PCS オークション後に、携帯電話業界において新規参入
が進み、競争が促進されて市場が活性化し産業が発達した。オークション終了以
前の1993年における携帯電話サービス 1 分当たりの平均料金は0.58ドルであった
が、以後急速に低下し、2000年には0.21ドルとなっている26)。また平均月額料金
も1993年では61.48ドルであったが、徐々に低下し1998年12月には39.43ドルと
なっている27)。携帯電話市場の加入者シェアもオークションが開始された1994年
から1997年にかけて、上位 5 社のシェアは低下し28)、新規事業者の参入が進み、
消費者の移動通信サービスの選択肢も増加した。
3 日本での議論と問題点
日本では1990年代以降、電波の有効活用や免許付与の迅速性・透明性の確保等
を理由にオークション方式の導入が議論されてきた29)。1996年、政府は「電波資
源の有効活用方策に関する懇談会」を設置し、初めて本格的な検討を行ったが、
翌年には「周波数オークションの導入には慎重な検討が必要である」という内容
の報告書を公表した。その後も、IT 戦略や規制緩和推進計画等において、オー
クション方式の導入についての検討が提言され、民間でも学者を中心に導入を後
押しする動きがあったが、郵政省・総務省の研究会等では、オークション方式の
導入には問題があるとして、導入は不適切とされた。
このとき導入の妨げとなったオークション方式の問題点は主に 3 つある。以下
では、これらの問題点がオークション方式を導入しない理由として適切であるか
を検討したい。
( 1 ) ヨーロッパの失敗
まず 1 つ目の理由として、2000年にヨーロッパで行われた 3 G(第 3 世代携帯
電話)オークションにおいて、落札価格が高騰しサービスの提供が遅れたことが
ある。その中でも、代表的な例がイギリスとドイツである。イギリスでは2000年
3 月から 4 月にかけて 3 G オークションが実施された。免許 5 件に対して13社30)
181
が参加し、そのうち40億ポンド以上の額を付けた 5 社31)が落札した。計140MHz
に対し、落札額は総額約225億ポンド(約 3 兆9,900億円)と高騰した。一方、ドイ
ツでも2000年 7 月から 8 月にかけて 3 G オークションが実施された。免許17件に
対し 6 社32)が落札し、合計145MHz についた落札額は、総額約994億ドイツマル
ク(約 5 兆600億円)にものぼった。このとき、両国とも落札したほとんどの事業
者が、落札後約 4 年間サービスを開始せず、その中でもドイツにおいて新規参入
を果たした 2 社33)については、後に経営・財務状況が悪化し事業から撤退して
いる。
日本ではこの「ヨーロッパの失敗」を受け、オークション制度を議論する際に、
「落札額が高騰して事業者に大きな負担がかかり、事業の撤退やサービス提供の
遅延が起こる恐れ」や「落札価格が携帯電話サービス料金等の形で消費者に転嫁
される恐れ」が常に主張され、導入の妨げとなってきた。では、これらはオーク
ション方式の導入を拒否する理由として本当に相応しいのだろうか。
(a) 落札額の高騰と事業者の負担
まず、落札額が高騰した原因だが、これはオークションそのものではなく「当
時の市場に対する過度な期待」と「競争的なオークション設計」が大きい。移動
通信体の著しい発達やインターネット株の高騰等を受け、2000年当時は IT バブ
ルのピークであった。これが市場への過度な期待、事業者の過剰な投機的行動を
生んだ。それに加え、政府が国庫収入の最大化をオークションの目的として競争
的な制度設計を行ったため、競争が過度に促進され、落札額の高騰につながった
のである。
一方、落札額の高騰によって事業者に財政上大きな負担がかかり、設備投資が
抑制されて技術開発やサービスの提供が遅れるとの懸念があるが、これまで世界
で数多く実施されたオークションの中でイギリスとドイツ以外に落札額が高騰し
た事例はほとんどない。また、オークションは事業者の負担を軽減するために実
施するのではなく、消費者の負担を軽減するために行うのである。株式投資で破
産する人がいるからといって、株式市場を廃止する必要がないのと同じに、落札
額が高騰して事業者に大きな負担がかかるとしてもオークションを止める理由に
はならない34)。
182 政治学研究49号(2013)
(b) 消費者価格への転嫁
次に、消費者価格への転嫁だが、オークションで払う免許料はサンクコストで
ある。サンクコストは埋没費用とも呼ばれ、事業に投下された費用の中で、事業
の廃止や縮小を行ったとしても回収できない固定費用のことを指す。したがって、
免許料はオークション後の事業展開と無関係であるため、高騰した落札額が消費
者価格へ転嫁される恐れはない。仮に高額で落札したからといって市場の相場よ
りも高い料金を設定すれば、消費者はより安い他社へと移っていってしまう。イ
ギリスやドイツで落札額が高騰し、サービスの開始が遅れたり、事業から撤退し
た企業が存在したりするのも、落札額を消費者価格に転嫁できなかったためであ
る。
( 2 ) 断片的な審査
2 つ目の理由として、免許人の選定は、諸条件を総合的に判断して決定するこ
とが望ましく、オークション方式における金銭の多寡のみの判断は適切ではない
とする主張がある。つまり、政府が書類審査を行い、事業計画の適切性や技術能
力を総合比較し免許人を選定する現行方式の方が、金銭の多寡のみで事業者を選
定するオークション方式に比べ、より適切な判断を下せるという主張である。
しかし、比較審査の場合、事業者は政府の意向に沿うよう、実際より良い姿を
取り繕うことができるため、政府が事業者の真の姿を把握することは難しい。こ
のように、取引を行う当事者の間で持っている情報に格差があり、情報の非対称
性が存在する場合、どの事業者が本当に電波を有効に活用できるか分からないた
め、効率的な電波配分の実現が阻まれる。事実、2007年に携帯電話事業者を対象
に行われた比較審査の結果、免許を付与されることになったウィルコム35)は後
に多額の負債を抱え倒産している。ここでは2.5GHz 帯における 2 つの免許枠に
対し 4 社が争い、比較審査の結果、ウィルコムと KDDI グループの 2 社に免許
が付与された。このとき、ウィルコムは財務基盤に関する項目で高い評価を受け
ていたが、その後加入者獲得競争の激化等によって財務状況が悪化し、2,060億
円の負債36)を抱え、2010年に会社再生法の適用を申請した37)。したがって、政府
が諸条件を総合的に審査し選定したからといって、必ずしもその評価や結果が適
切であるとは限らない。
むしろ、審査における採点項目の設定や配点方法は政府の裁量によって決定さ
れるため、選定過程が不透明で恣意的な評価が下されやすい。2000年のときにも、
183
審査過程や選定方法が不透明性かつ不公平であるとの批判が起こった38)。ウィル
コムに関しては、国産の PHS 技術を使用していることから、国産技術を育てる
政策の観点から結論ありきで審査が行われたという推測が存在している39)。した
がって、政府直接割当方式がオークション方式よりも適切な審査結果を導くもの
であるかは疑わしく、むしろ選定過程が不透明かつ恣意性を排除できないことか
ら、不公正な判断が下される可能性が高い。
また、オークション方式が金銭の多寡のみで事業者を選定するとも限らない。
フランスでは、2011年に 4 G(第 4 世代携帯電話)の周波数オークションが実施さ
れたが、このときネットワーク整備やモバイル市場における競争促進も評価の対
象に含まれ、金銭の多寡だけでなく総合的な評価のもと、オークションによって
事業者を選定する方式が採られた。
( 3 ) 独占と既得権益化
最後に 3 つ目の理由として、特定の事業者が電波を独占し既得権益化するとい
うことがある。これは、資金力のある特定の事業者がオークションで電波を買占
めてしまい、資金力の弱い新規参入者やベンチャー企業が市場から締め出され、
電波が特定の事業者に独占されることを危惧したものである。しかし、Ⅱ- 2 で
見たように、現行の政府直接割当方式でも電波独占や既得権益の温存は存在する。
テレビ業界に関していえば、1953年以降半世紀以上もの間、業界構造にほとんど
変化がなく、既存の事業者によってテレビ放送用電波が独占されている状態だ。
これは政府直接割当方式によって、政府と既存事業者の間に癒着が生まれ、既得
権益が保護されて新規参入が事実上禁止されてきた結果である。
一方、オークション方式では新規参入が可能になるため、独占や既得権益化の
恐れはむしろ少なくなると考えられる。実際にアメリカの PCS オークションで
は、多くの新規参入事業者がみられ、オークション後に上位 5 社の加入者数シェ
アは縮小した。また、免許を落札した53%が小規模事業者であり、そのうち大部
分が新規参入事業者である40)。議会や連邦通信委員会関係者も、
「全般的に活発
な入札が行われており、資金力の弱い事業者が切り捨てられるというような事態
は生じていない」とコメントしている。また、イギリスでは免許に新規参入枠を
設置し、 1 社は必ず新規事業者が落札できる仕組みを作った。
このように、オークション方式では新規参入が促進されるため、新規参入が困
難な現行の方式よりも電波独占や既得権益化の恐れは少ない。事実、これまで
184 政治学研究49号(2013)
オークション方式の導入によって電波が独占されて既得権益化した事例は世界で
知られていない。
4 議論の進展
2009年 9 月、民主党が政権与党となったのを機に、日本でもオークション方式
の導入に関する議論が進展した41)。民主党は政権交代後、電波の有効活用を目指
し、オークション方式の導入を含めて現行の周波数割当制度を抜本的に見直すと
42)
明言した。2010年12月には、総務省の「「光の道」構想に関する基本方針」
が
閣議決定され、周波数オークションに関して 2 つの方針が提示された。その方針
は、①既存の周波数利用者の移行コストの負担に関し、オークションの考え方を
取り入れた制度を創設するため、電波法の改正案を提出する、②第 4 世代携帯電
話等を対象とした周波数オークションの導入について検討の場を設ける、という
ものだった。
そして2011年、移行費負担による周波数再編のための規定を整備する電波法改
正案が国会で可決され、同年 6 月に公布された。オークションの考えを取り入れ
た制度は、LTE(第3.9世代携帯電話システム)として利用可能になる900MHz 帯の
免許付与の際に導入された。このとき、免許枠 1 つに対し、イー・アクセス、
NTT ドコモ、KDDI、ソフトバンクモバイルの 4 社が争った。総務省は、移行費
負担額の基準として、上限2,100億円、下限1,200億円を示したが、全社が上限金
額を支払う意思を示したため、最終的には金銭の多寡ではなく、周波数の割り当
て状況や偪迫状況等を比較審査し、割当周波数幅に対する契約数の多さから、ソ
フトバンクモバイルに割り当てられることが決定した。
同年 3 月には「周波数オークションに関する懇談会」が総務省に設置され、
2015年に実用化が想定される 4 G(第 4 世代携帯電話)の周波数の免許付与につい
てオークションの実施を念頭に、制度及びその運用に必要な法律案を速やかに提
出し、オークション実施に向けた体制整備等を図っていくべきとの提言がなされ
た。また、2012年 3 月には「電波法の一部を改正する法律案」が閣議決定され、
国会に提出された。その案の中では、特定の周波数を使用する携帯基地局に関し
て、総務大臣が示した入札開設指針43)に適合する計画を申請した事業者を対象
にオークションを実施し、最も高い入札額を提示した者に免許を付与する仕組み
の創設が提言されている。
185
Ⅳ 目的と制度設計
上記で述べたように、日本でもオークション方式の導入の兆しが僅かながらみ
えてきている。ここでは、電波解放に向けて具体的な制度設計について考えてい
きたい。
1 オークションの目的
まず、オークションの目的であるが、「適切な電波配分の実現」と「免許人選
定過程の透明化」の 2 つが最重要目的だと考えられる。「国家財政への寄与」も
目的の一つとしてよく挙げられるが、その場合、オークション収入を最大化する
ことが目標となるため、落札額が高騰し、イギリスやドイツのような失敗を招き
かねない。したがって、「適切な電波配分の実現」と「免許人選定過程の透明化」
をオークションの目的とする。
2 制度設計と留意点
まず、オークションの参加資格だが、煩雑な資格要件等は避け、できるだけ制
約を設けないことが望ましい。ただ、空入札等を防止するために証拠金を設置し
たり、非採算地域における設備投資の遅れや転売目的のオークション参加を防ぐ
ために、落札者に対して提供サービスのエリアや人口カバー率44)を義務付けた
りする必要はある。入札に関しては、落札額が市場で長い時間取引された場合に
得られる均衡価格となるよう、緩やかに進めることが望ましい。海外の事例を参
考にしながら、事前に小規模オークションを実施してテストを行ったり、資金の
一部集中による落札額の高騰を防止するために、同一種類のオークションについ
ては同時開催したりし、適正なオークション結果を確保する必要がある。新規参
入については、免許に新規参入枠を設置したり、既存の事業者に対して周波数幅
の上限を設けたりすることが有効である。
また、免許の有効期間に関してだが、現行のオークションでは半永久的に電波
を利用できる場合と期限が設けられている場合がある。前者の場合、落札者が事
実上電波の所有権を手にすることになるため、周波数の再編や新技術の導入の障
壁となる恐れがある。したがって、免許に一定の有効期間を定めることが望まし
い。ただしこの場合、電波法第13条で定められている 5 年という有効期間は見直
186 政治学研究49号(2013)
す必要がある45)。有効期間は、将来的な周波数再編の必要性や技術の進歩等に関
する予測に基づきながら、落札者による投資回収期間等を踏まえて、各オーク
ションに合わせて個別に設定することが望ましい46)。海外では、概ね10年から20
年の間で設定されている。なお、期間終了後に再度オークションを実施する場合
や周波数再編により他の用途に割り当てる場合は、事業者の適切な経営判断を確
保し、対象周波数を使ったサービスの既存利用者を保護するためにも、オーク
ション実施前にその可能性を示し、十分な情報提供を行う必要がある47)。
3 対象周波数
対象周波数だが、国際電気通信連合による国際的な規定や制約があったり、一
定の周波数帯は防災行政等の公益目的に必要であったりするため、全ての周波数
を対象とすることはできない。したがって、まずは「ホワイトスペース」のよう
に、ほとんど未利用でその使用目的や必要性が不明瞭な周波数帯からオークショ
ンにかけることが望ましい。また、2011年アナログテレビ放送からデジタルテレ
ビ放送へ移行したことによって空いた VHF・UHF 帯の計130MHz もオークショ
ンの対象とする。表 2 はオークション対象周波数をまとめたものである。
表 2 オークション対象周波数
対象
周波数
用途
アナログテレビ
90~108MHz
アナログテレビ放送に使用。地上デジタル
放送の跡地
170~222MHz
放送移行に伴って空き周波数となる。
地上デジタル放送
470~710MHz
地上デジタル放送に使用。実際に使ってい
未使用30チャンネル (未使用の200MHz) るのは40チャンネル中10チャンネル程度。
ITS
710~730MHz
道路交通の効率化や快適化を目的とする道
路交通システム。商用化のめどは立ってい
ない。
FPU
770~806MHz
スポーツ中継等を行う可搬型システム。実
際に使われているのは月に数十時間程度。
MCA
出所:筆者作成
850~860MHz
運輸業用の特殊な無線システム。利用者は
905~915MHz
全国22万人程度。
187
4 既存事業者に対して
既存事業者に関しては、まず現行の電波利用料を見直す必要がある。現在の日
本の電波利用料は無線局48)の数に比例して課税されているため、効率的な利用
の逆インセンティブになっている。図 3 ・ 4 を参考に2003年の電波利用料の内訳
をみると、総額540億円あまりのうち、電波の 1 割しか使用していない携帯電話・
図 3 電波利用料
その他 5.5%
放送 1.1%
携帯電話・PHS
93.4%
出所:池田信夫『電波利権』新潮社、2006年、24頁
図 4 電波利用状況
陸上移動 13%
その他
36%
携帯・携帯基地
11%
固定
10%
航空
6%
海岸
7%
放送
8%
船舶
9%
出所:池田信夫『電波利権』新潮社、2006年、24頁
188 政治学研究49号(2013)
PHS が93.4%を占めている状態である49)。一方、テレビ局は年間 3 兆円以上の売
り上げがあるにもかかわらず、年50億円程度という破格の安さで電波を利用して
いる50)。
これは、電波を効率的に利用すれば利用するほど料金が高くなることを意味す
る。したがって、現行の電波利用料を見直し、電波を効率的に利用するインセン
ティブとなるよう、使用している周波数をオークションかけた場合に得られるだ
ろう価格を電波利用料として徴収したり、周波数帯に比例して利用料を課したり
する必要がある。
おわりに
電波は有限な資源である。それにもかかわらず、日本では政府がその配分を恣
意的にコントロールし、既存事業者の利権が温存され、稀少な資源が浪費され続
けている。本論文では、この現状を打破するために、市場メカニズムを取り入れ
た周波数オークションの導入を検討してきた。オークション方式に全く問題がな
いとはいわないが、現行の方式よりも選定過程は透明かつ迅速であり、国民に最
大利益をもたらす事業者に免許が付与され、電波の効率的な配分が実現する可能
性は高い。真に電波の恩恵を受けるべきなのは、政府でも事業者でもなく、国民
であり消費者であることを忘れてはならない。
1 ) 電波法第 2 条第 1 項。
2 ) 1 KHz=1000Hz=103Hz、 1 MHz=1000KHz=106Hz、 1 GHz=1000MHz=109Hz。
3 ) 周波数帯によって展開できる事業が異なるため。
4 ) 池田信夫『電波利権』新潮社、2006年、18頁。
5 ) 周波数オークションに関する懇談会「諸外国の主要なオークション」2011年、
5 頁。
6 ) 電気通信や放送における特定の周波数ごとの区切り。
7 ) 池田信夫『電波利権』新潮社、2006年、 4 頁。
8 ) Multi Channel Access System の略。バスやタクシー等の陸上交通事業、企業や
地方公共団体の災害通信等に使用されている。
9 ) 池田信夫「MCA 無線を廃止し、UHF 帯で周波数オークションを実施せよ」ア
ゴラ、<http://agora-web.jp/archives/1405846.html>。
10) 池田信夫『電波利権』新潮社、2006年、 4 頁。
11) 池田信夫「ホワイトスペース:電波の90%以上は空いている」池田信夫 blog
189
part2、<http://ikedanobuo.livedoor.biz/archives/51294827.html>。
12) Field Pickup Unit の略。
13) 池 田 信 夫「800MHz 帯 の「 電 波 埋 蔵 金 」4700億 円 」 池 田 信 夫 blog part2、
<http://ikedanobuo.livedoor.biz/archives/51294723.html>。
14) 電波の適正な利用を確保するために、総務省が無線局の免許人から徴収する料
金。無線局の数に比例して課税される。
15) 財団法人「移動無線センター」と財団法人「日本移動通信システム協会」。
16) 池田信夫『電波利権』新潮社、2006年、22頁。
17) 同上、22-23頁。
18) 例えば、アメリカでは法律上オークションの対象は初回免許とされており、免
許期間 5 年を経過して同じ目的で免許を更新する場合はオークションを実施しな
いため、半永久的に電波を使用できる。一方、ヨーロッパでは一般的に10年から
20年の間で有効期間が設定されており、期間終了後は再度オークションを実施す
る。
19) 鬼木甫「海外諸国における電波オークション導入の状況」2011年、 1 頁。
20) 国土交通課「周波数オークションをめぐる議論」
『調査と情報 第750号』国立
国会図書館、2012年、 7 頁。
21) 比較審査方式は費用や手間、時間のロス、抽選方式は投機を目的とした膨大な
申請、事業能力に関係のない免許付与等の問題が存在した。
22) Personal Communication Service の略。
23) 1994年実施の A・B ブロックの場合。
24) 池田信夫『電波利権』新潮社、2006年、140頁。
25) 同上、140頁。
26) 内閣府「市場原理による公共資源配分について―周波数及び空港発着枠の配分
の事例(政策効果分析レポート No. 11)」2002年、20頁。
27) 同上、20頁。
28) 同上、22頁。
29) Ⅲ- 3 における日本での議論に関しては、国土交通課「周波数オークションをめ
ぐる議論」『調査と情報 第750号』国立国会図書館、2012年、 2 - 3 頁を参考に
した。
30) 既存事業者 4 社、新規事業者 9 社。
31) 既存事業者 4 社、新規事業者 1 社。
32) 既存事業者 4 社、新規事業者 2 社。
33) Quam 及び、Mobile Com。
34) 池田信夫『電波利権』新潮社、2006年、141頁。
35) 株式会社ウィルコム(WILLCOM)。PHS 事業を行う電気通信事業者で、日本国
内における PHS のシェアは第 1 位。携帯電話市場における市場占有率は約4.1%
で第 4 位。
190 政治学研究49号(2013)
36) 通信事業者では過去最大の負債。
37) 会社再生法に基づき2010年よりソフトバンクモバイルのもとで経営再建中。
38) 政府としては、審査過程で公開討論会を開催し、審査結果を数値化して公表す
る等、透明化に努めた部分もあったが、落選した事業者の中には審査結果に納得
のいかない者が多数存在した。
39) 国土交通課「周波数オークションをめぐる議論」
『調査と情報 第750号』国立
国会図書館、2012年、 4 頁。
40) 内閣府「市場原理による公共資源配分について―周波数及び空港発着枠の配分
の事例(政策効果分析レポート No. 11)」2002年、22頁。
41) Ⅲ- 4 における議論の進展に関しては、国土交通課「周波数オークションをめぐ
る議論」『調査と情報 第750号』国立国会図書館、2012年、4 - 6 頁を参考にした。
42)「光の道」構想とは、2015年頃をめどに日本の全世帯に対して超高速ブロードバ
ンドの普及を目指す総務省の構想。「グローバル時代における ICT 政策に関する
タスクフォース」において、構想実現に向けて議論されてきた。
43) 対象周波数や実施方法等を記載した、周波数オークションのルールブックのよ
うなもの。
44) 携帯電話等の通信事業において、サービス提供エリアの広がり具合を示す 1 つ
の指標であり、「カバーされている市区町村の総人口÷国内総人口」で表される。
この場合、当該市区役所・町村役場付近でサービスの利用が可能であれば、当該
市区町村においてカバーされているとみなす。
45) 電波法第13条「免許の有効期間は、免許の日から起算して 5 年を超えない範囲
内において総務省令で定める。ただし、再免許を防げない」。
46) 周波数オークションに関する懇談会「周波数オークションに関する懇談会 報
告書」2011年、 4 頁。
47) 同上、 4 頁。
48) 電波法第 2 条第 5 項より「無線設備及び無線設備の操作を行う者の総体をいう。
但し、受信のみを目的とするものを含まない」。
49) 池田信夫『電波利権』新潮社、2006年、23頁。
50) 鬼木甫「電波オークションについて」2010年、 6 頁。
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