政治・政策ダイアローグ（2004.1.）地方分権に対応した都市計画事業再評価に関する研究 −自治体政策として「都市計画制限の長期化」に対応する方策の検討− 小西真樹（横浜市役所）政治学専攻 2003 年 3 月修了はじめにい都市計画事業を「停滞した都市計画事業」と呼都市の理想の将来像を描いた都市計画と、そぶこととした。れを実現するための公共事業である都市計画事（2）都市計画事業の停滞による現実の課題業との間の隔たりが縮まらない。都市計画決定さ ①都市計画決定による私権制限（都市計画制限）れた道路や市街地再開発事業など、何十年も経の長期化過しても事業化されないものが多くなってきてい都市計画決定区域内における建築には、都市る。計画法第 53 条により、原則として都道府県知事のこれまでは、このような都市計画事業の停滞に許可が必要であり、簡易な建物以外は建築が制ついて、都市の理想像実現のためにやむを得な限される。都市計画事業の停滞により、都市計画いこととして見なされてきた。しかし、現在、公共事決定後長期にわたって地権者に権利制限が課さ業の硬直性に対する批判と、公共事業見直しへのれる状況となってきており、その不合理性が指摘さ機運がこれまでになく高まってきている。また、地れている。［３］方分権により、都市計画決定は自治体の自治事 ②都市計画の実効性の喪失務となり、今後、都市計画事業の停滞に対する対例えば、道路の都市計画決定後長期にわたっ応について、自治体が責任をもって取り組むことがて事業が行われないうちに予定地上に建物が建求められている。実際に都市計画事業の中止といち並び、補償にばく大な時間と費用がかかって事う「勇気ある撤退」を決断する自治体も現れてきて実上道路建設が不可能となっているのにもかかわいる。らず、放置されている例は多いといわれる。［４］この論文では、都市計画分野における地方分権と公共事業見直しの流れに対応し、都市計画事２．都市計画事業の停滞に関する検討業の見直しが行われた事例を取り上げ、現在まで（1）都市計画事業の停滞をもたらす要因の自治体の取り組みの到達点と課題点を明らかに ①右肩上がりを前提とした都市計画する。これにより、都市計画事業の停滞による都市これまでの都市計画は、都市の成長・拡大を見計画制限の長期化に対応する方策の検討を目的越した事前措置型であり、事業化までの長期の都とする。市計画制限がある程度前提となっている。今後、都市の低成長あるいは縮小の時代に突入し、必１．都市計画事業の現状認識要性が薄れてくる都市計画事業が発生することが（1）都市計画と現実との乖離予想される。一例として、1981（昭和 56）年以降５年ごとの都 ②強引な都市計画と住民の反対［１］市計画道路の進捗状況を見ると、未完成道路のすでに市街化しているところに都市計画決定す総キロ数は約 28,000km 前後でほぼ一定である。る場合、行政が関係住民に対して十分な説明や現在の整備ペースで今後も整備を続けても、全線説得をせずに都市計画決定を行ったため、その後完成までにさらに最低 60 年以上かかる計算となるの事業推進が思うように進まなくなってしまった例［２］も多い。という指摘もある。本論文では、都市計画決定後長期間を経過しても事業着手の目途が立っていな 71 地方分権に対応した都市計画事業再評価に関する研究（小西）が必要となる。 ③自治体の財政悪化 ⑤国庫補助金の返還日本の GDP に占める公共事業費の割合は、先進各国に比べて飛び抜けて高く、国、自治体の財都市計画事業の多くは、国の補助金を受けて事政状況の急激な悪化を招くこととなった。今後、財業を行っている。補助金等適正化法により、各省政状況の厳しい自治体などでは、都市計画事業庁の長は、補助金の交付を取り消した場合、そのの進捗がますます遅くなることも十分に考えられ返還を命じなければならない。補助金の返還は自る。治体にとって多大な負担となり、事業を簡単には ④事業見通しの困難性やめられない原因となっている。 ⑥補償問題土地区画整理事業や市街地再開発事業などは、地価下落によりいつまでも保留地、保留床を処分都市計画を廃止した場合、廃止するまで都市計することができず、事業を推進することができない画法第 53 条によって権利制限していたことに対し、でいる地区も多い。地権者から損失補償、損害賠償請求が発生するこ ⑤都市計画制限の長期化に対する司法解釈とが予想されている。日本においてはこのような補償という経験がほとんどない。判例から見た、都市計画決定およびそれによる都市計画制限に対する裁判所の見解は、「都市計画事業およびそれによる都市計画制限の長期化３．都市計画決定の権限委譲の経過はやむを得ない。」であり、これらの行政行為につ（1）国家権力行政としての都市計画の時期いて司法の場で争うことを極めて限定している。 ①東京市区改正条例 (2)都市計画事業の見直しを困難にさせる法制 1888（明治 21）年８月、日本で最初の近代都市計画法制度として東京市区改正条例が公布され度的要因た。条例では、市区改正の設計及び毎年度の事 ①都市計画の安定性・硬直性至上主義都市計画に対する政治的介入の余地をなくし、業を定める権限を内務省に設ける東京市区改正客観性・公平性・公共性を担保することが重要と考委員会に持たせ、東京市区改正事業は国家事業えられており、都市計画は容易に変えるべきものとして考えられていた。ではないとする主張は根強い。 ②（旧）都市計画法 ②個別の都市計画の必要不要の是非 1919（大正８）年４月、（旧）都市計画法が公布された。都市計画法は、中央集権的性格を東京市１つの都市計画事業の中止、廃止を検討した場区改正条例から継承したとされる。［５］合、都市全体から見たその事業の廃止の是非を判断することが本来求められる。都市計画道路な 1933（昭和８）年の改正により、都市計画法はすどは、ある部分の事業が進まないことを理由に、そべての市および主務大臣が指定する町村に適用の事業が不要とは言い切れない面を有している。されることとなった。また、1941（昭和 16）年の勅令 ③国、都道府県との協議手続き改正により、各道府県に都市計画委員会が設置さ特に地方分権一括法まで、都市計画決定に対れ、都市計画の立案にあたった。しかし、委員会する国、都道府県の後見的関与が都市計画法に事務局には内務省の職員があてられ、都市計画おいて強く規定されていたため、広域的な役割をは国の事務であるという建前は人事面でも貫かれ担う都市計画道路などの廃止、変更には、国や都ていた。道府県から難色が示されることが想定されていた。 (2)都市計画が地方行政への漸進を始める時期 ④都市計画事業の施行者と都市計画の決定者 ①終戦後の地方制度改革都市計画事業は、都市計画決定権者、事業施 1949（昭和 24）年、いわゆる「シャウプ勧告」の中行者、事業認可権者のすべてが異なることがあり、で、都市計画の事務、特に「地方的計画立案」はその事業に対する責任が分散し、最終的な責任「地方に全面的に移譲できる事務」とする試案が示主体がどこにあるのかが不明確になっている。見され、1950（昭和 25）年 12 月の「地方行政調査委直しに際しては、多くの関係機関との調整、協議員会議」（神戸委員会）第一次勧告においても、 72 政治・政策ダイアローグ（2004.1.）都道府県並みに委譲「都市計画及び都市計画事業は、市町村の事務とし、市町村が自主的に決定し、執行する。」という自治体の責任は大きくなったとも言えるが、都道画期的勧告がなされた。しかし、結局都市計画法府県や国との同意を要する協議を必要としており、の改正には至らず、すべての都市計画は国（建設実質が変わらないともされる。大臣）が決定するという建前は維持された。（4）都市計画決定の地方分権化がもたらすもの ②（新）都市計画法の誕生 ①都市計画を「自治体政策」ととらえる 1968（昭和 43）年、（新）都市計画法が制定され自治体の政策主体としての自己決定機能が拡た。都市計画の決定権限が建設大臣から都道府大し、都市計画決定についても、各自治体の自主県知事及び市町村に委譲されたが、主要な都市性、独自性を発揮しつつ行われるべき政策として計画の決定権限は都道府県知事に集中し、都道とらえ直される必要がある。府県知事の都市計画決定は機関委任事務で建設 ②「都市計画制限の長期化」への対応都市計画制限が長期化している多くの都市計大臣認可が必要であるなど、国や都道府県知事の後見的関与が強く規定されていた。画は、（旧）都市計画法時代に国が決定したもので ③都市計画の自治体行政への漸進あり、これまでは、その責任の所在が曖昧であった。 1980（昭和 55）年創設の地区計画制度では、都地方分権一括法以降は、都市計画制限の長期化市計画決定権者はすべて市町村とされた。1990 という問題に自治体が政策として対応していかな年代からは、都道府県知事から市町村への都市ければならない。現場での取り組みとともに、法制計画決定範囲を拡大する方向で、都市計画法令度上の問題として今後早急に検討が必要であろ改正が数次にわたり行われた。う。（3）地方自治行政としての都市計画へ４．行政評価による公共事業見直しへの動き ①都市計画における地方分権の審議（1）公共事業再評価の取り組み地方分権推進法制定により、1995（平成７）年７ ①北海道「時のアセスメント」月に地方分権推進委員会が発足した。1996（平成８）年 12 月の第１次勧告では、機関委任事務を廃公共事業の見直しという面で国や自治体に大き止し、都市計画決定は自治事務とすることが明記な影響を与えたのは、北海道の「時のアセスメント」された。（時代の変化を踏まえた施策の再評価）である。一方、建設省諮問機関である都市計画中央審 1997（平成９）年１月に導入され、日本で初めて時議会も、地方分権推進委員会と同時並行で審議間という評価軸を導入した。を行い、1997（平成９）年６月、中間とりまとめが行 ②政府によるこれまでの公共事業再評価の取りわれた。この内容はほぼそのまま、地方分権推進組み橋本龍太郎首相（当時）は、1997（平成９）年 12 委員会第２次勧告（同年７月）に盛り込まれた。月、国の公共事業について事業再評価を行うよう ②都市計画における地方分権改革の到達点 1998（平成 10）年 11 月の都市計画法政省令の指示した。当時の建設省、農水省、運輸省、国土改正、2000（平成 12 年）７月施行の地方分権一括庁、北海道開発庁、沖縄開発庁は、1998（平成法により、一連の分権改革が実行された。都市計 10）年３月、所管公共事業の再評価実施要領を制画決定に関する具体的成果は、以下が挙げられ定し、平成 10 年度から事業再評価が行われることる。になった。・都市計画決定を自治事務とする。 2000（平成 12）年７月の衆議院総選挙での敗北・都市計画決定に際し必要な建設大臣、都道府を機に、自民党は党内に「公共事業抜本見直し検県知事の「認可」「承認」を「同意を要する協議」討会」を設置した。８月には、自公保連立与党がとし、協議の視点を明確化「公共事業の抜本的見直しに関する三党合意」を・市町村都市計画審議会の法定化決定し、公共事業 233 件の中止を勧告した。11 月・政令指定都市の都市計画決定権限について、末、建設、農水、運輸各省は、このうち 211 件の中 73 地方分権に対応した都市計画事業再評価に関する研究（小西）止を報告した。図−１：国土交通省所管公共事業再評価の結果 2001（平成 13）年１月、中央省庁改革により国土交通省が発足し、公共事業の約８割を所管する巨 6,000 大省となった。同年７月には、旧建設省、運輸省、 5,000 国土庁、北海道開発庁の再評価実施要領を統合 4,000 し、国土交通省所管公共事業の再評価実施要領 3,000 を制定した。 2,000 （2）国土交通省による公共事業再評価 1,000 ①国土交通省による公共事業再評価の仕組み 0 国土交通省所管公共事業の再評価実施要領に休止中止継続よると、その内容は表−１のとおりである。 ②国土交通省による公共事業再評価の結果 H10年度 H11年度 H12年度 H13年度 H14年度 56 13 0 0 0 12 4 192 21 38 5,747 820 878 767 1,042 表−１：国土交通省所管公共事業再評価の内容対象事業の範囲再評価実施事業国土交通省所管の公共事業（①直轄事業、② 過去５年間の事業再評価の結果（図−１［６］）で公団等施行事業、③補助事業等）のうち、維は、初年度の再評価事業件数が突出して多い。再持・管理に係る事業、災害復旧に係る事業等評価により中止となった事業は少ないが、その中を除く全事業でも、平成 12 年度に中止を決定した事業は若干 (1)事業採択（事業費の予算化）後５年間が経多くなっている。これは、与党三党による公共事業過した時点で未着工の事業見直し勧告の影響によると思われ、政治の影響力 (2)事業採択後１０年間が経過した時点で継続の大きさをうかがうことができる。中の事業 ③公共事業再評価に対する評価 (3)準備・計画段階で５年間が経過している事業（高規格幹線道路に係る事業、地域高規国土交通省による公共事業再評価は、まだ試格道路に係る事業、連続立体交差事業等で行錯誤の段階と言っていいのではないかと思われ大規模なもの及びダム事業に限る。）る。国の要領の規定も曖昧な点が多く、各自治体 (4)再評価実施後一定期間（５年又は 10 年）がの運用も地に足のついたものとは言い難い。しか経過した時点で継続中又は未着工の事業しながら、政府の取り組みは、公共事業評価という (5)社会経済情勢の急激な変化、技術革新等概念を全国的に広め、各自治体において行政評により再評価の実施の必要が生じた事業再評価の実施主体・直轄事業：地方支分部局等価への意識の底上げをはかったという側面はある・公団等施行事業：公団等であろう。また、このシステムによって中止、休止された公・補助事業等：地方公共団体等、地方公社又再評価の進め方は民間事業者等共事業がわずかでも存在するという事実は重視す再評価の実施主体は、再評価作業を行い、べきであろう。対応方針（案）及びその決定理由を添えて国土交通省に提出する。本省が、これらを踏ま５．都市計画事業再評価に対する取り組みえて当該事業の補助金交付等に係る対応方事業評価監視委員会の設置針を決定する。「再評価の実施主体の長は、再評価の実施に当たり第三者の意見を求める諮問機関として、学識経験者等から構成される委員会を設置するものとする。」とされ、地方支分部局等、都道府県、政令指定都市、公団等に対し「事業評価監視委員会」の開催と再評価対象事業について外部委員による再評価を要請している。 (1)国土交通省による公共事業再評価における都市計画事業 ①中止、休止事業の分析 1998（平成 10）年度からの５年間に、再評価の結果中止または休止となった旧建設省および国土交通省所管事業の事業種別内訳を見ると、中止、休止事業のうち比較的多いのは、ダム事業、港湾整備事業、河川事業などとなっている。また、これ 74 政治・政策ダイアローグ（2004.1.） ①近鉄西大寺駅北地区市街地再開発事業らの事業の大部分は補助事業となっている。近鉄大和西大寺駅は、１日の乗降客数が 20 万 ②都市計画事業の中止、休止事例中止、休止事業の中で、都市計画決定され、都人以上あるにもかかわらず、駅前広場や道路の整市計画事業として行われている可能性があるのは、備が遅れており、周りも商業施設や住宅が密集し街路事業、河川事業、土地区画整理事業、市街ていた。奈良市は、駅の北側に再開発事業を計画地再開発事業、鉄道整備事業、下水道事業、都し、1988（昭和 63）年４月に「近鉄西大寺駅北地区市公園事業、公団事業などである。これらの事業市街地再開発事業」が都市計画決定された。しかし、不況でキーテナント企業の誘致が困難が都市計画決定されているかどうかは、個別に調な見通しとなったほか、地権者の多数が事業に反べる必要がある。対した。そのため事業は以後 10 年間停滞していそこで、これらのうちから、都市計画事業としてた。行われている可能性の高い、「市街地再開発事 1998（平成 10）年 10 月、大川靖則奈良市長は、業」について中止、休止事業の事例を取り上げ、再開発事業の断念を表明した。1999（平成 11）年３都市計画決定の有無を調べた。（表−２）月、奈良市は、奈良県公共事業評価監視委員会表−２：中止市街地再開発事業と都市計画決定中止市街地再開発事業名長津田駅南口市街地再開発事業近鉄西大寺駅北地区市街地再開発事業花京院一丁目第四地区市街地再開都決の有無に「事業中止」の方針案を提出し、了承された。 ②蕨駅西口地区市街地再開発事業都決年月 1984（昭和 59）年２月、国鉄蕨貨物駅の廃止に無し − 伴い、蕨市は跡地利用および蕨駅西口周辺の再有り 1988.4 整備を検討し、1995（平成７）年２月、「蕨駅西口地区第一種市街地再開発事業」が都市計画決定された。有り 1991.12 勝田駅東口地区市街地再開発事業有り 1994.3 上本町駅前地区市街地再開発事業有り 1989.12 新川一丁目地区市街地再開発事業無し − 大宮駅東口地区市街地再開発事業有り 1983.2 牧志・安里地区市街地再開発事業無し − 公共事業の再評価対象事業となった。蕨市は、将蕨駅西口地区市街地再開発事業有り 1995.2 来のまちづくりにとって必要不可欠の事業とし、見小松駅前Ａ地区市街地再開発事業無し − 直しを前提とした事業継続の方針を提案し、建設無し − 省もこれを受けて、事業継続の方針を出した。無し − 有り 1998.10 有り 1991.3 有り 1998.12 発事業幕張駅南口地区Ａ街区市街地再開発事業蒲郡駅西地区市街地再開発事業相生駅前Ａブロック地区市街地再開発事業大正町１丁目地区市街地再開発事業中央北地区（住宅街区整備事業）しかし、その後の不況により企業の進出が消極的になるなど、再開発事業の推進が困難な状況となってきていた。 1999（平成 11）年度には、当事業が建設省所管しかし、2000（平成 12）年８月、与党三党の「公共事業の抜本的見直しに関する三党合意」により、この事業が中止勧告対象公共事業に挙げられたため、再びこの事業の再評価を行うこととなった。結局、2001（平成 13）年４月には、国土交通省による再評価結果として、「国庫補助中止」とされた。 2001（平成 13）年度以降、蕨市により、事業の見直しによる継続が検討されてきている。 (2)自治体による都市計画事業再評価への取り ③大宮駅東口地区市街地再開発事業組み事例当地区では、1965（昭和 40）年 12 月に大宮駅東市街地再開発事業の中止事業のうち、都市計口交通広場が都市計画決定されていたが、乗降画決定を伴っている３事例について、事業中止と客数の増加により公共施設整備が追いつかず、そなった経緯や、地元自治体のその後の対応などにの整備が求められていた。1982（昭和 57）年４月、ついて明らかにした。大宮市は、「大宮駅東口再開発事業構想」を発表。 75 地方分権に対応した都市計画事業再評価に関する研究（小西）これに基づき、1983（昭和 58）年２月、「大宮駅東止又は休止を決定した事業については、もともと口第一種市街地再開発事業」及び都市計画道路、自治体もその事業について何とかしたいと考えて駅前広場などの都市計画決定がなされた。しかし、おり、そこに国の公共事業再評価が後押しする形都市計画決定の際に多数の反対・賛成意見が出で中止、休止の決定に至ったのではないかと推測され、その後も長らく合意形成に至らなかった。される。 1998（平成 10）年３月、「建設省所管公共事業のただし、平成 12 年度については、平成 10、11 再評価実施要領」制定により、当事業が 1998（平年度の再評価対象事業で再評価の結果「事業継成 10）年度の再評価対象となった。大宮市は、事続」となっていたのにもかかわらず、与党三党合意業継続の方針を提案し、建設省も、これを受けてにより、再び公共事業再評価の対象として挙げら事業継続の方針を出した。れるという事例が存在する。自治体にとっては、再ところが、2000（平成 12）年８月、与党三党の「公度の事業再評価を要請されたことになる。これによ共事業の抜本的見直しに関する三党合意」により、り「事業継続」から「事業中止」に方針が変更されこの事業が中止勧告対象公共事業に挙げられたた事例が存在し、自治体の方針に影響を及ぼしたため、再び事業再評価が進められることとなった。ことが推察される。 2000（平成 12）年 10 月、大宮市公共事業評価監 ②取り組みの方向性視委員会にて、市の対応方針案として、「休止３事例から、各自治体がそれぞれ事業の見直し（2002（平成 14）年度末と期限を設けて、現計画のを模索した様子がうかがえるが、このような中で、抜本的見直しを行い、関係権利者の意向を尊重し、大宮駅東口地区のように、「都市計画の廃止を含事業手法等を含めた事業の再構築を図る。）」とのむ事業中止」という選択をとる自治体が現れてきて提案を行った。委員会は、附帯意見と共に方針案いることは注目すべきである。このような選択肢がを了承した。国土交通省も、事業再評価の結果と現実的になってきたことを意味しており、今後、他して、この事業について「国庫補助中止」とした。の自治体においても、停滞した都市計画事業を見直す選択肢の１つになっていくことは間違いない 2001（平成 13）年１月、大宮市は、新たなまちづであろう。くりに向けた取り組み方針を決定・公表した。３年間、計画の見直し検討を行うとともに、地権者等とのパートナーシップによるまちづくりの推進が目指まとめ−「都市計画の長期化」に対応する方策のされた。合併後のさいたま市は、2002（平成 14）年検討（1）到達点と課題点度に、今後のまちづくりの基本方向を示す「大宮駅東口都市再生プラン」の策定検討と同時に、権本論文では、都市計画事業の停滞と、それによる利者を対象に、今後のまちづくりについてのアンケ都市計画制限の長期化という問題点について提ートを行った。［７］起し、その問題を解決していく上で、いくつもの法そして、それらの結果をふまえ、制度上の課題があることを述べた。 11 月、さいたま市公共事業評価監視委員会に事しかしながら、都市計画決定の権限委譲により、業中止の提案を行い、附帯意見と共に方針案は自治体の主体的できめ細かな対応が可能となって了承された。さいたま市は、2003（平成 15）年度末を目標にきた点や、公共事業再評価の制度が運用されるよ都市計画の見直しを行うとしている。市街地再開うになってきた点などの社会的変化を経て、自治発事業の都市計画については廃止し、道路や駅体が公共事業再評価という制度に基づいて都市前広場等、都市施設の都市計画についても、廃止計画事業の見直しに取り組む事例が現れ、その結を含めた変更の検討を行うとしている。果「都市計画の廃止を含む事業中止」を選択する（3）取り組みから見えてきたもの自治体が現れてきたことまでを、本論文で明らか ①公共事業再評価による影響にした。これまでの大部分の事業について、自治体は事一方で、都市計画決定に伴う権利制限と補償の業継続の意向であった。しかし、数は少ないが中問題等、法制度上の課題について解決方策を本 76 政治・政策ダイアローグ（2004.1.）論文で明らかにするところまでは至らなかった。ることが望ましい」という答えが 61.3％に上った。（2）都市計画制限の長期化への対応（回収率 51.21％）都市計画事業の停滞による都市計画制限の長期化に対応するための方策としては、今後一層の、事業再評価による事業の吟味と、自治体が実効性のある都市計画事業再評価を行うためのシステム、プロセスの拡充が必要である。また、中止という選択肢をとる際の法制度的な障害を取り除き、自治体の政策決定として公平な判断ができる状況を作り出していくことが必要である。（3）自治体政策としての都市計画事業再評価に向けてこれからの都市計画に求められるものは、時代の変化に合わせて都市計画を調整、修正していくシステムであろう。自治体レベルで都市計画、街づくりに携わる人間にも、過去に計画された都市づくりのプランを実際の都市に合わせて調整、修正していく役割がより求められるであろう。注［１］「都市計画年報・平成 13 年（2001 年）」国土交通省都市・地域整備局監修、（財）都市計画協会他による。［２］朝日新聞（2001 年 6 月 29 日）［３］荒秀（1983）「土地利用規制と補償」（「現代行政法大系６」有斐閣） 277 頁、阿部泰隆（1988）「国家補償法」（有斐閣）278 頁、小出和郎（2002）「橿原市の都市計画道路の変更」（「都市計画 235」（社）日本都市計画学会）12 頁など。［４］坂和章平（2000）「実況中継まちづくりの法と政策」（日本評論社）173 頁［５］西尾勝（1966）「都市計画の行政制度」（都市問題講座７「都市計画」有斐閣）88 頁［６］「平成 13 年度国土交通省政策評価年次報告書」（平成 14 年６月 25 日）および国土交通省記者発表資料による。これらによると、平成 13 年度については１事業が、また平成 14 年度については 14 事業が評価手続中となっているため、結果に反映されていない。［７］アンケート結果では、大宮駅東口市街地再開発事業の今後の対応をどのようにしたら良いかとの質問に対し、「現再開発事業を中止にす 77 地方分権に対応した都市計画事業再評価に関する研究（小西） 78