【オンライン版報告書】序本研究の課題研究代表者：八木紀一郎この共同研究は、２００２年度から２００６年度に科学研究費補助金の支援によって行われた共同研究「国境を越える地域経済ガバナンス：EU 諸地域の先行例を中心にした比較研究」（課題番号：14252007、代表：若森章孝関西大学教授）を数年の間隔をおいて引き継いだプロジェクトである。この先行する共同研究の成果は、最終年度に作成された研究報告書だけでなく、その後の進展も一部取り入れて、２００７年秋にミネルヴァ書房から刊行された『EU 経済統合の地域的次元：クロスボーダー・コーペレーションの最前線』（若森章孝・八木紀一郎・清水耕一・長尾伸一編）によって公表されている。わたしたちがこの先行研究をおこなった時期は、EU の中期財政計画（MFF）では２０００－２００６年期にあたっていた。この時期、EU はかつてソ連圏に属していた中東欧諸国を迎えいれる地理的拡大の準備をするとともに、統合された市場における自由移動を「財」「資本」のみならず「サービス」「労働」においても実現する「深化」に取り組んでいた。地理的拡大による地域間格差の増大と市場統合の深化による競争圧力の強化にともない、EU が欧州全体としての視点から取り組む欧州地域政策の意義が再認識され、その予算規模も拡大していった。１９７５年からある構造基金（欧州地域開発基金 ERDF、欧州社会基金 ESF）に加えて、１９９４年には所得水準の低い加盟国の環境・交通インフラ整備のための結束基金（CF）が創設され、千年紀を超える頃には、EU の予算に占める割合は共通農業政策に匹敵するものになった。この先行研究では、欧州地域政策のもとで加盟国政府を介さずに地域と EU が直接にむすびつく INTERREG の活動分野に注目し、とくに国境を挟んだ地域が協働するクロスボーダー・コーペレーションについてケーススタディを含む研究をおこなった。私たちのいわば第２次の共同研究が企画されたのは２００９年であり、この最終報告書をまとめようとしているのは、２０１５年の５月である。これは、欧州連合の中期財政枠組み期間（MFF）としてはその２００７－２０１３年期（MFF 2007-2013）の半ばからその次の期（MFF 2014-2020）の開始期にあたる。それは欧州統合が懐疑から現実の危機に転じた時期であった。経済面では、ギリシア、アイルランド、ポルトガルからハンガリー、スペイン、イタリアへと財政危機が連鎖的に続いたが、政治面でも、欧州統合に真正面から反対する民族主義的な政治勢力が台頭し、各国市民のなかでも不況と失業、さらに移民の 1 増加を背景に反欧州の気分が蔓延し、欧州首脳会議を開いても合意の獲得が困難になるほどの試練の時期であった。 EU は２０００年に、経済を競争力のあるダイナミックな「知識基盤経済」に変えようとする「リスボン戦略」（2000 年）を打ち出していたが、２００８年の経済危機の到来以前の２００６年に雇用と成長に関する「新リスボン戦略」で修正をおこなっていたが、これもまたリーマン・ショック以降の連続する経済危機によって挫折した。２０１０年には環境持続性と社会的包摂を加えて視野を拡大した新しい成長戦略「欧州 2020」を策定した。それは欧州経済の進むべき方向を「スマートな成長」（科学技術と知識の活用に基づいた効率的で柔軟な知識経済）・環境の持続可能性を保障する「サステナブルな成長」、そして女性・高齢者・若者・障害者の就業率を引き上げ経済への積極的な参加を実現する「インクルーシブな成長」の３点にもとめ、具体的な数値指標でもってその実現をめざすものであった。EU はその目標の実現にあたって画一的な方針はとらず、各国の独自の方針を OMC とよばれる方式で調整を促進しながらおこなおうとしている。また年度が進行するなかで、２０３０年、２０５０年という長期の展望から現在をガイドする努力が開始されている。しかし、そのような「成長戦略」のビジョンにもかかわらず、それを裏付ける欧州連合の予算をめぐっては加盟国の利害対立・意見対立が渦巻き、リスボン条約で強化されたはずのガバナンス体制にもかかわらず、２０１４年度にはじまる新しい中期財政計画の作成・採択が危ぶまれるほどであった。欧州統合への反感および懐疑が市民のあいだに蔓延するなかで、首脳たちは EU 予算に対してもその拡大を抑え、効率化を強く要求した。その予算規模は２０１１年価格で年間９６００億ユーロ、または GNI の 1 パーセントと枠が定められ、この期の EU 予算はその前の中期予算よりも規模が小さくなった。それでも、その使途や各国別配分をめぐる闘争が延々と続いた。欧州委員会がこの中期財政計画を最初に提案したのは、２０１１年６月であったが、欧州議会でそれが可決され発効したのは２０１３年の１１月であった。前期および前々期もそうであるが、この中期財政計画において地域政策は共通農業政策（CAP）とならんで中期予算の大部分を占めている。ここで根本にかえって考えるならば、欧州経済統合は、多様な質的差異および格差をもち、人的移動に障害のある多国民からなる地域の経済を共通市場によって統合するというプロジェクトであり、それは何らかの補完的・整正的な政策を不可避的に必要とした。当初は農産物の価格低下を怖れる農業者（および農業国）が最大の抵抗要因であったためを、域内農産物の価格支持政策としての共通農業政策（CAP）が主要な補完的政策であった。しかし、市場介入型のこの政策が厳しい批判を受け、地理的拡大にともなうその増大を防止するために、CAP からの支出法も価格支持政策から、直接所得補助と農村開発規模を中心としたものに転換した。その一方で、EU の相継ぐ地理的拡大とともに、従来から存在した「構造基金」を拡充して地域開発にあてる欧州地域政策が発展した。これらは先進国での産業転換地域や都市問題を対象とした政策 2 や失業・社会保障・中小企業競争力促進のための政策をも含んで、現在では、総体として「経済的、社会的、領域的な結束政策 Economic, Social, and Territorial Cohesion Policy」と呼ばれている。統合された金融市場では資本は瞬時にして移動するが、商品・サービスの移動は多くの物理的・文化的制約のもとにあり、生活＝人生そのものの転換を意味する人の移動にはそれ以上のローカルな制約が伴う。統合された欧州は競争力を維持するために、人的資源の大領域での開発・活用を必要とするが、それを摩擦なしに実現するためにも、ローカル・レベルでの経済基盤と市場アクセス、そして統合プロジェクトにつながる相互理解を必要としている。自由競争の原則のもとでは企業に公的な補助を与えるような産業政策は許されないが、競争の前提となる地域基盤を活性化することは望ましい。したがって、市場政策と産業政策ではなく、市場政策とペアになるのは地域政策である。いいかえれば、生産要素の自由移動をめざす市場統合のプロジェクトにおいて現実的に問題になるのはつねに、ローカルからリージョナル、さらにグローバルへと各層からなるその地域的次元なのであり、地域政策は市場経済に対して補完的な全ての政策の統合基盤になることができる。そのため、EU 予算には加盟国ごとに与えられる後進地域への補助金にあたる基金以外に地域独自の活動、とくに国境を越えた地域的な協働を促進する予算が設けられ、それらについては地域・市民社会のアクターが EU と直接に結びつくようになった。私たちが先の共同研究で注目した INTERREG や CBC（越境地域協力）は、EU が他の経済統合（北米やアジア）に先駆けて展開したそのような活動であった。ここで注意する必要があるのは、この欧州連合の地域政策は、財政が統合された一国内の政策とは異なり、財政による再分配政策とは理念が異なることである。先述したように共通農業政策は所得再配分的な機能を現在でも持ち続けているが、後でのべるように、EU はそれを欧州経済の成長戦略に合致するものに変えていこうとする努力を継続している。地域政策においても、とくに所得水準の低い後進地域におけるインフラ投資に配分される結束基金（CF）が実質的には財政再配分を代替する性格をもつことも事実であり、それは欧州周辺国が EU 加盟についての支持を国民から得るための基盤であった。しかし、２００４－０７年の拡大後の欧州連合にとっては、そのような政治的配慮による再配分の必要は減少した。決して潤沢とはいえない欧州連合の予算をそうした再配分的な目的のために浪費することは許されないし、またそれが可能なほどの規模でもないのである。したがって地域政策の諸基金も、使途について規制が緩い再配分的な性格を減らし、欧州連合の社会経済的発展にとっての政策目標に統合されて支出されなければならないのである。したがって、２０１４年にはじまったばかりの EU の中期予算1は補足で示した表のように、「スマート、包摂的、かつ持続可能な成長」という成長戦略に結びついた使用目的に区分されて編成されている。 1 日本での紹介としては、川野祐司「2014-2020 年の EU 中期予算と欧州 2020」『季刊貿易と投資』No.96（Summer 201）がある。国際 3 ２０１０年度に開始された私たちの共同研究は、こうした欧州統合の苦難のなかでも進行している地域政策と成長政策の統合にかかわって、以下の３つの課題を取り扱うことになった。課題の第一は、上記のように市場統合政策に対する補完的な意義をもった地域政策（および社会政策）の新段階、とりわけ前回の共同研究でとりあげた EU 独自の地域政策である INTERREG の発展の新たな段階とそのガバナンス構造を探ることである。第二には、そのなかで EU が欧州経済の成長にとって核心的な意義があるとみなしているイノベーション促進政策の具体化を探ることである。とくに、それが市場競争の刺激と圧力にとどまらない、地域基盤と公共機関の関与をもった欧州型のイノベーションの社会的システムを形成する可能性があるのかどうかを探ることである。第三は、持続可能な経済の実現にかかわる環境・エネルギー戦略の地域政策とのかかわりを探求することである。とくに、この研究を進める途中に起きた日本の福島第一原子力発電所の事故は、低炭素経済を実現しようとする環境目標にとっての原子力発電の位置づけにおける欧州諸国の対応の差異を露呈させた。EU はエネルギーについても域内で自由に取引される「自由市場」の実現を目標としているが、ここでも環境政策と結びついた地域的次元での考察が必要である。欧州統合は現在それが開始されて以来最大の危機の局面にあり、そこで露呈した問題は加盟国の財政主権のあり方にかかわり、確固とした政治的合意なしには解決されることはない。このような、いわばハイポリティクスにかかわる欧州金融財政危機への解決への道と対比すると、市場統合に対して補完的な役割を占める地域政策はロウポリティクスというべき位置にある。そこでは、経済統合が生み出す様々な問題やチャンスに対して、各階層にわたる継続的な調整活動が必要とされている。それは補整的であるとともに、知的、持続可能的、かつ包摂的（２S1I）な成長戦略（「欧州 2020」）の底辺における追求の場である。しかし、この領域でも、とりわけ越境地域協力という面で、欧州は東アジアや北米よりも先進的な経験を有している。そうした欧州の経験から学ぶべきことを明らかにするのが、私たちの共同研究の課題である。 4 EU の 2014-2020 年中期財政計画補足表１中期財政計画（EU28）2014-2020 単位：百万ユーロ分野別約束額 2014-2020 総計 2014-2020 総計約束額割合（2011 価格）（現価）（％） 1. スマートで包摂的な成長 450,763 508,921 47.0 1a. 成長と雇用のための競争力 125,614 142,130 13.0 1b. 経済的、社会的、領域的結束 325,149 366,791 33.9 ２．持続的成長：自然資源うち市場関連支出と直接支払い 373,179 420,034 277,851 312,735 38.9 28.9 ３．治安と市民権 15,686 17,725 1.6 ４．グローバル欧州 58,704 66,262 6.1 ５．管理費 61,629 69,584 6.4 49,798 58,224 5.2 27 29 0.0 約束合計額 959,988 1,082,555 100.0 支払合計額 908,400 1,023,954 うち EU 制度の管理支出６．補償出所：Multiannual Financial Framework 2014-2020 and EU Budget 2014 これまでの政策との関連でいえば、１の「スマートで包摂的な成長」が構造政策と言われた分野で、そのうちの 1a が今期重視されている成長戦略に向けられた予算枠で、1b が従来の結束政策の予算枠である。それに対して２の「持続的成長：自然資源」は、共通農業政策（CAP）の新バージョンである。この３分野について２０１４年度の予算について、その詳細をみてみよう。表２ 2014 年 EU 予算項目 1a：成長と雇用のための競争力約束分野大規模インフラ・プロジェクト核安全および除去ホライゾン 2020 （Horizon 2020））企業・中小企業の競争力強化（COSME）教育・訓練・青年・スポーツ（Erasmus+）社会変革・イノベーション（PSCI）百万ユーロ割合（％） 2417.1 14.7 130.4 0.8 9330.9 56.6 275.3 1.7 1555.8 9.4 122.8 0.7 5 税関・金融・不正対策 118.3 0.7 欧州接続機構（CEE） 1976.2 12.0 その他のアクション・プログラム 161.3 1.0 委員会専権のアクション 138.3 0.8 18.6 0.1 238.5 1.4 16,484.0 100.0 パイロット・プロジェクトと準備段階アクション分権化されたエージェンシー計出所：同前１a 分野は、EU 中期予算の１３パーセントを占める最近の重点分野である。そのうち今期最大の眼目が「ホライゾン 2020」と銘打たれた研究開発とイノベーション促進予算である。これは欧州研究評議会と連携して、全欧州的規模で研究と先端技術を用いた革新的なビジネスを促進し、イノベーションにおける産業的リーダーシップ、環境問題・安全問題・高齢化問題に対応する社会変革を促進し、それにより欧州に成長と雇用をもたらすことが意図されている。その他、教育の交流・協働を推進する「エラスムス＋」の予算もここに含まれる。さらに中小企業の競争力強化と、鉄道・高速道路、エネルギー配送・通信ネットワークに欧州全体で取り組む「欧州接続機構（CEF）」が費目として新設された。後者では、地理的分断を克服することによる欧州の競争力強化が意図されている。表３ 2014 年 EU 予算項目 1b：経済的、社会的および領域的結束約束分野百万ユーロ割合（％）青年雇用イニシアチブ 1,804.1 3.8 地域収斂（後進地域） 23,264.1 49.0 過渡地域 4,697.7 9.9 競争力 7,403.4 15.6 505.7 1.1 結束基金（CF） 8,922.4 18.8 辺境・過疎地域 209.1 0.4 その他のアクション、プログラム 695.8 1.5 47,502.3 100.0 欧州地域協力計出所：同前１ｂの予算全体に占める割合は 33.9 パーセントで、これは共通農業政策（CAP）関連をみなあわせた項目２の 38.9 パーセントに次ぐ予算費目である。後進地域に対する収斂のための支出が 49 パーセントを占めるが、過渡的な地域のためにも、9.9 パーセントが支出さ 6 れている。さらに一人あたり平均所得 90 パーセント以下の諸国むけのインフラ整備支援の「結束基金」が 18.8 パーセントあるので、それらを合わせると四分の三近くなる。それに比べると他の費目は少ないが、青年の雇用、競争力、欧州地域協力などの新展開からも目が離せない。表４ 2014 年 EU 予算項目２：持続可能な成長：自然資源約束分野単位：百万ユーロ割合（％） 43,778.1 73.9 農村開発欧州農業基金（EAFRD） 13,991.0 23.6 欧州海洋及び漁業基金（EMFF） 1,017.3 1.7 404.6 0.7 76.2 0.1 59,267.2 100.0 欧州農業補償基金(EAGF)：市場関連支出および直接支払環境・気候アクション（Life+）その他のアクション・プログラム（分権化されたエージェンシー含む）計出所：同前分野２は名称こそ変わっているが、実体は共通農業政策（CAP）の改革版である。最大部分を占める欧州農業補償基金では、これまでの方式は大規模農業者に有利であるという批判に鑑みて小規模農業者への支援を手厚くした。この直接支払いにおいても、3 分の１は土壌・水質保全・無農薬栽培など環境保全に直結したものを対象とすることとされた。環境・気候アクション（Life+）は直接に環境政策のための予算であるが、海洋・漁業基金においても、農村開発基金においても環境保護・低炭素化が奨励されている。【参照】 European Commission (2013a) Multiannual Financial Framework 2014-2020 and EU Budget 2014, the figures. European Commission (2013b) Press Release 19November 2013: One trillion euro to invest in Europe's future - the EU's Budget framework 2014-2020. 7