　ローライブラリー ◆ 2015 年 3 月 12 日掲載　新・判例解説 Watch ◆ 憲法 No.93 文献番号 z18817009-00-010931189 生活保護老齢加算廃止違憲訴訟京都事件上告審判決・福岡事件差戻上告審判決【文献種別】　判決／最高裁判所第一小法廷【裁判年月日】　平成 26 年 10 月 6 日【事件番号】　（①事件）平成 24 年（行ツ）第 302 号、平成 24 年（行ヒ）第 355 号、（②事件）平成 26 年（行ツ）第 214 号、平成 26 年（行ヒ）第 217 号【事　件　名】　（①事件）生活保護変更決定取消等、生活保護変更決定取消請求事件、（②事件）生活保護変更決定取消請求事件【裁判結果】　上告棄却【参照法令】　憲法 25 条、生活保護法 3 条・8 条、生活保護法による保護の基準（昭和 38 年厚生省告示第 158 号。平成 16 年厚生労働省告示第 130 号による改正前のもの）【掲　載　誌】　（①事件）賃社 1622 号 40 頁、（②事件）判例集未登載 LEX/DB 文献番号① 25504783 ② 25504782 …………………………………… …………………………………… 求を斥けたため、Ｘ１らは上告した。一方、②福岡事件一審（福岡地判平 21・6・3 民集 66 巻 6 号 2405 頁）は、Ｘ２らのうち死亡した原告については訴訟終了としたほか、その余の原告の請求を棄却したが、二審（福岡高判平 22・6・14 判時 2085 号 76 頁）は、本件保護変更決定は法 56 条（不利益変更の禁止）に反するとして、一審判決を取り消しＸ２らの主張を認容した。Ｙ２が上告したところ、最高裁は、二審の判断には判決に影響を及ぼすことが明らかな法令の違反があるとして、二審判決中Ｘ２らの請求に関する部分を破棄し、さらに審理を尽くさせるため、同部分を原審に差し戻した（最二小判平 24・4・2 民集 66 巻 6 号 2367 頁。以下「4 月判決」という）。差戻審（福岡高判平 25・ 12・16LEX/DB 文献番号 25502656）は、Ｘ２らのうち死亡した者について訴訟終了としたほか、Ｘ２らの主張を斥けたため、Ｘ２らが上告した。事実の概要生活保護法（以下「法」という）は、厚生労働大臣（以下「大臣」という）の定める基準により測定した要保護者の需要を基として保護を行うこととしているが（8 条 1 項）、生活扶助の基準には、基準生活費と加算の制度がある。老齢加算は、 70 歳以上の者等を対象に支給されるものであったが、大臣は、保護基準を改定し、平成 16・17 年に老齢加算を段階的に減額し、同 18 年 3 月に廃止した。これにより、①京都市等において保護を受けていたＸ１らは、福祉事務所長から、平成 16 ～ 18 年の間、老齢加算の減額・廃止を内容とする保護変更決定を受け、②北九州市で保護を受けていたＸ２らも、福祉事務所長より、平成 16・ 18 年、老齢加算の減額・廃止を内容とする保護変更決定を受けた。Ｘ１・Ｘ２らは審査請求等を行ったがいずれも棄却されたので、これらの決定が憲法 25 条や生活保護法に照らし違憲・違法であるとして、Ｙ１ら（京都市・城陽市）及びＹ２（北九州市）を相手取り、その取消しを求めて訴えを提起した（京都事件原告Ｘ１らは、福祉事務所長らが老齢判決の要旨（①京都事件上告審判決・②福岡事件差戻後上告審判決のいずれもほぼ同文であり、以下では②の判旨を掲げる。）加算の削減・廃止のないことを前提とする保護決定をすることの義務付けも求めた）。 ① 京都事件一審（京都地判平 21・12・14LEX/ １　保護基準改定の違法性 DB 文献番号 25441821）・二審（大阪高判平 24・3・ (1)　法にいう最低限度の生活は抽象的・相対的概念であり、その具体的な内容はその時々にお 14LEX/DB 文献番号 25480929）はいずれもその請 vol.7（2010.10） vol.17（2015.10） 1 1 新・判例解説 Watch ◆ 憲法 No.93 度緩和されたものと評価することができるなど、ける経済的・社会的条件等との相関関係において本件改定による減額が被保護者の生活に看過し難判断決定され、これを保護基準において具体化すい影響を及ぼしたものとまで評価することはできるには、高度の専門技術的な考察とそれに基づいない。た政策的判断を必要とする（堀木訴訟最高裁判決・最大判昭 57・7・7 民集 36 巻 7 号 1235 頁を引用）。２　保護基準改定と憲法 25 条保護基準改定に際し、老齢加算に係る特別な需要「……大臣が老齢加算を数次の減額を経て廃止の存否等の判断には、大臣に専門技術的・政策的する保護基準の改定として行った本件改定は、見地からの裁量が認められる。また、被保護者の ……憲法 25 条の趣旨を具体化した〔法〕3 条又期待的利益に配慮するため、激変緩和措置の要否は 8 条 2 項の規定に違反するものではない以上、等を含めた廃止の具体的方法に係る判断についても、大臣は同様の見地からの裁量権を有している。これと同様に憲法 25 条に違反するものでもないと解するのが相当であり、このことは、前記大法 (2)　(1) の専門技術的な政策的判断と、各種統計や専門家の作成した資料等に基づき、特別な需廷判決の趣旨に徴して明らかというべきである要に係る推計等がされた経緯等に鑑みると、「老（前記第三小法廷判決参照）」。齢加算の廃止を内容とする保護基準の改定は、① 当該改定の時点において 70 歳以上の高齢者には判例の解説老齢加算に見合う特別な需要が認められず、高齢一　裁量統制判断の枠組み者に係る当該改定後の生活扶助基準の内容が高齢１　基本姿勢者の健康で文化的な生活水準を維持するに足りる先行して出された 2 月・4 月各判決は１）、（ⅰ）ものであるとした〔大臣〕の判断に、最低限度の老齢加算に係る「特別な需要」の存否と加算廃止生活の具体化に係る判断の過程及び手続におけるの具体的方法の決定について、大臣に専門技術過誤、欠落の有無等の観点からみて裁量権の範囲的・政策的裁量があることを前提に（判決の要旨の逸脱又はその濫用があると認められる場合、あ１(1)）、（ⅱ）加算廃止に至る判断過程・手続に係るいは、②老齢加算の廃止に際し激変緩和等の措る過誤・欠落の有無の判断過程審査・手続審査と、置を採るか否かについての方針及びこれを採る場合において現に選択した措置が相当であるとした（ⅲ）加算廃止が被保護者の生活に及ぼす影響という判断結果・影響に対する実体審査を行うべき同大臣の判断に、被保護者の期待的利益や生活へものとし、その際、（ⅳ）統計等の客観的数値等の影響等の観点からみて裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があると認められる場合に、〔法〕3 条、との合理的関連性や、専門的知見との整合性の観 8 条 2 項の規定に違反し、違法となるものという点から審査すべきことを示した（判決の要旨１(2)・２） (3)）。なお 2 月・4 月各判決では、保護基準改べきである〔最三小判平 24・2・28 民集 66 巻 3 号 1240 頁（以下「2 月判決」という）及び 4 月判定に法 56 条（不利益変更の禁止）が適用されるか決を引用〕」。も争われたが、本件では論点とされていない。「生活保 (3)　老齢加算廃止の方向性を示した、（ⅱ）で示された判断過程審査については、一（厚生労働省護制度の在り方に関する専門委員会」般に、判断過程の合理性ないし過誤・欠落の審査社会保障審議会福祉部会内に平成 15〔2003〕年に設（判断過程合理性審査）と、考慮要素に着目した審置された委員会。以下「専門委員会」という）の意見は、査（考慮要素審査）があり、本件で最高裁は前者統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門の手法を採用し、かつ、「看過し難い過誤、欠落」的知見との整合性に欠けるところはない。そして、ではなく「過誤、欠落」のみを問題とし、審査を加算に見合う特別な需要が認められないなどとし厳格化したとされる３）。（ⅲ）については、生活への影響が「看過し難い」か否かを問題とし（こた大臣の判断は、専門委員会の意見に沿って行わの点でやや緩やかな審査といいうるが）、堀木訴訟れ、その判断の過程及び手続に過誤、欠落があるのように「著しく」合理性を欠くことの明白性まと解すべき事情はうかがわれない。また、老齢加でを要求しない点で、やや厳密な審査であるとい算を 3 年間かけて減額・廃止したことも、段階的な措置により被保護者世帯に対する影響は相当程われる４）。ここでは、「特別な需要」の存否は司 2 2 新・判例解説 Watch 新・判例解説 Watch ◆ 憲法 No.93 法審査が当然及ぶべき事実認定の問題であり、また、改定を行った大臣には専門技術的・政策的な広い裁量が認められるものの、保護基準が憲法 25 条を具体化したものであることや老齢加算に係る被保護者の信頼等に照らし、一定の司法審査を及ぼすべき必要性が高いことなども留意されたようである５）。結果的に、朝日訴訟（最大判昭 42・5・24 民集 21 巻 5 号 1043 頁）に比べ、綿密ないし整序された裁量統制の枠組みが示された６）。２　本件各判決の枠組み ①判決は 2 月・4 月各判決の趣旨をほぼ踏襲した。一方、福岡事件では、差戻前控訴審が、専門委員会の「中間取りまとめ」中の記述（「ただし書」として保護基準の中で高齢者の最低生活水準が維持されるよう引き続き検討する必要性と、激変緩和措置を採る旨の記載）の考慮不尽等を問題視して大臣の裁量権の逸脱・濫用を認めたが、これに対し 4 月判決は、上記（ⅱ）・（ⅲ）の観点からの審理不尽を指摘し差し戻した。差戻審は、上記（ⅱ）・（ⅲ）の観点から大臣の裁量の逸脱・濫用の有無を審査し、統計等の客観的数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性において欠けるものではないなどとした。②判決もこれを踏襲し、結局いずれも、2 月・4 月判決同様の判断となった。多元的諸利益にかかわる政策判断を伴う裁量の司法審査については、判断過程における要考慮事項等の抽出が判定者（裁判所）の価値判断に左右される部分がありうるとの指摘があるが７）、最高裁は、差戻前控訴審が、多種多様な相対立する諸利益から、法の裏付けもなく、被保護者の利益となる事項（代替措置の導入）に優先的価値を認め、これを一般的に重視した点を問題としたようである８）。本来的に裁量統制の余地が乏しいものという認識 10）が前提にあるかのようである。確かに、判断過程統制審査において、要考慮要素ないし優先順位が実定法の趣旨等から明確でない場合、司法審 11）査は抑制的になされる可能性はあろう。しかし、生存権は「本来的に不確定的なものではなく、法律の制定を待つことなく核となる内実をもつ」 12）はずである。法は憲法 25 条に基づき制定され（法 1 条）、かつ、保護基準は法 8 条 2 項の事由を遵守すべきものであり、それは、「結局には憲法の定める」最低生活保障に適うものでなければならない（朝日訴訟）。つまり、法は、そもそも憲法的価値と密接不可分であって、かつその運用は憲法的要請に適うことが本来予定され、かつ要求されているのではないか。最高裁は、保護基準が「憲法 25 条 1 項の趣旨を具体化したものである」ことを前提に、司法的 13）裁量統制の実質化を図ったようであり、確かにそれは、綿密な枠組みを示したものと評しうる。また、法運用の経緯等に鑑みれば、最低生活の内実をなす需要は（個別具体的というより）被保護世帯の消費水準として抽象的に把握される面があ 14）り、その限りでは最高裁の判断枠組みも不当とはいい難いかもしれない。しかし一方で、最高裁は、憲法 25 条の観点から保護基準減額改定に厳格な司法審査を妥当させること（制度後退禁止 15）原則・生存権の自由権的効果）には否定的であり、憲法を直截に拘束する規範と解さず、結果として、「適法性審査と合憲性審査がほぼ同一」の地平で 16）展開されている。２　裁量統制の方向性今後は、具体化立法から独立した憲法的価値を見据えつつ、社会保障行政に係る裁量統制について、憲法的観点から、もう少し踏み込んだ司法審査のあり方を検討することも求められるのではないか。人間の具体的生への配慮を目途とすること 17）が憲法 25 条の趣旨であるとすれば、法 1 条・ 8 条 2 項・9 条等が、保護基準設定・改定に際し、被保護者の「個別的生活実態」に十分配慮するこ 18）とを求める規定と解する余地がある。したがって、①判断過程統制（判決の要旨１(2) ①）においては、要考慮要素として「生活実態ないし需要」に重み付けを与える（ないし調査不尽を問題とする） 19）ほか、専門委員会の「中間取りまとめ」の記二　憲法論の在り処１　憲法的価値への配慮 4 しかし、問題は、以上の枠組みが、憲法とは基 4 4 4 本的に別建てで構築されている点にあるように思われる（判決の要旨２参照）。朝日・堀木訴訟によれば、憲法 25 条 1 項の最低生活保障とは極めて抽象的・相対的概念であり、その具体化措置は政治部門の裁量に委ねられることから、本件でも大臣の極めて広範な裁量が承認された９）。そこには、「憲法ランクの実体権」が 25 条には存在せず、 vol.7（2010.10） vol.17（2015.10） 3 3 新・判例解説 Watch ◆ 憲法 No.93 述も、以上の憲法的価値を重視し、差戻前福岡事件控訴審のように、その考慮不尽等を問題視する 20）余地はあったようにも思われる。また、②被保護者の期待的利益への影響・配慮（判決の要旨１(2) ②）については、老齢加算廃止の仕方によっては、それが高齢者の生活に看過し難い影響を及ぼし、かつ、「高齢者の人間性」を損なう点で憲法 13 条に反するおそれがありうる点を軽視してはならない（4 月判決の須藤正彦裁判官意見参照）。「中間取りまとめ」発表から短期間で実質的な加算廃止決定がなされたことについては、専門委員会の審議経緯等も含め、より慎重な吟味が求めら 21）れたように思われる。すでに生活扶助基準の見直しが平成 25 年 8 月から段階的に開始され、これらの違法性等を争う訴訟も提起されたようで 22）あるが、憲法的価値を踏まえた、司法的裁量統制のさらなる深化を期待したい。前掲注１）曹時 65 巻 10 号 227～228 頁）。４）常岡・前掲注１）175 頁。５）岡田・前掲注１）曹時 65 巻 9 号 243 頁、同・前掲注１）曹時 65 巻 10 号 225～226 頁。６）新田・前掲注１）354 頁、片桐・前掲注１）5 頁。７）川神裕「裁量処分と司法審査（判例を中心として）」判時 1932 号 11 頁、15 頁。山本隆司「日本における裁量論の変容」判時 1933 号 11 頁、15 頁は、この問題は裁量統制方法それ自体に由来するものではなく、この方法を用いる経験の積み重ねの途上にある点によることを示唆する。８）岡田・前掲注１）曹時 65 巻 10 号 229～230 頁。菊池馨実・判評 629 号 2 頁、6 ～ 7 頁等は、この点で差戻前控訴審を疑問視する。関連して川久保寛・北法 62 巻 1 号 156 頁、 146～143 頁参照。９）岡田・前掲注１）曹時 65 巻 9 号 232～233 頁。 10）太田健介「憲法学から見た行政裁量とその統制」東京大学法科大学院ローレビュー5 巻 25 頁、43 頁注 99。 11）川神・前掲注７）15 頁参照。 12）佐藤幸治『日本国憲法論』（成文堂、2011 年）366 頁。 13）岡田・前掲注１）曹時 65 巻 9 号 242 頁、同・前掲注１） ●――注曹時 65 巻 10 号 224 頁。１）全体的検討として、井上亜紀「生存権訴訟の可能性」 14）太田匡彦・ジュリ 1420 号 53 頁、55 頁。同論文は、大石眞先生還暦記念『憲法改革の理念と展開（下巻）』（信現行の制度運用を本文引用のように述べつつ、その「基山社、2012 年）405 頁、遠藤美奈・自正 65 巻 5 号 8 頁、礎にある思考自体〔の〕再検討」の余地も示唆する。葛西まゆこ・大東 23 巻 1 号 143 頁、木下秀雄・法時 84 巻 2 号 79 頁、笹沼弘志・賃社 1529 ＝ 1530 号 10 頁、 15）岡田・前掲注１）曹時 65 巻 9 号 234～237 頁。豊島明子・法時 85 巻 2 号 29 頁、長尾英彦・中京 45 巻 16）葛西・前掲注１）ジュリ 1453 号 27 頁。 3 ＝ 4 号 113 頁、前田雅子・ジュリ 1453 号 38 頁など参 17）尾形健『福祉国家と憲法構造』（有斐閣、2011 年） 127～130 頁。照。東京事件につき石井昇・法セ 689 号 125 頁、榎透・ 18）駒村圭吾『憲法訴訟の現代的転回』（日本評論社、2013 年）同 691 号 152 頁、岡田幸人・ジュリ 1449 号 94 頁、同・ 183 頁。曹時 65 巻 9 号 209 頁、葛西まゆこ・ジュリ 1453 号 26 頁、 19）前田・前掲注１）40 頁。葛西・前掲注１）ジュリ片桐由喜・判評 646 号 2 頁、新田秀樹・季刊社会保障研 1453 号 27 頁、遠藤・前掲注１）12～13 頁、尾形健「老究 48 巻 3 号 349 頁、村上裕章・法政研究 80 巻 1 号 205 頁、尾形健・判例セレクト 2012- Ⅰ（法教 389 号）12 頁、同・齢加算廃止違憲訴訟をめぐって」同法 64 巻 7 号 773 頁、新判例解説 Watch（法セ増刊）11 号 35 頁などが、福岡 787～788 頁も参照。事件につき石森久広・判評 650 号 2 頁、岡田幸人・曹時 20）太田・前掲注 14）55 頁は、差戻前福岡事件控訴審の 65 巻 10 号 207 頁、豊島明子・新判例解説 Watch（法セ手法が判断過程統制方式から外れているとはいい難いと増刊）13 号 35 頁、常岡孝好・民商 148 巻 2 号 159 頁なしつつ、「中間取りまとめ」中の記述が独自の意味を持つことを疑問視する。どがある。 21）村上・前掲注１）214 頁。２）常岡・前掲注１）165 頁、常岡孝好「生活保護基準改 22）社会保障審議会生活保護基準部会『社会保障審議会生定の合理性と必要即応の原則に基づく特別基準設定申請活保護基準部会報告書』（平成 25 年 1 月 18 日）。森田基権（一）」自研 90 巻 2 号 35 頁、35～37 頁。彦「生活扶助基準引下げの問題点」自正 65 巻 5 号 22 頁、３）村上・前掲注１）211 ～ 212 頁、常岡・前掲注１）173 25 頁参照。～ 175 頁。村上裕章「判断過程審査の現状と課題」法時 85 巻 2 号 10 頁、12 ～ 13 頁も参照。「看過し難い過誤」の審査例として、伊方原発訴訟（最一小判平 4・10・29 同志社大学教授　尾形　健民集 46 巻 7 号 1174 頁）、家永教科書検定第一次訴訟（最三小判平 5・3・16 民集 47 巻 5 号 3483 頁）。最高裁は、本文（ⅱ）・（ⅲ）いずれも「論証過程の統制」と解するようである（岡田・前掲注１）曹時 65 巻 9 号 246 頁、同・ 4 4 新・判例解説 Watch